FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 271: Spm. om det offentlige forbrug for hvert år siden 2000 og frem til 2019, til finansministeren

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
FIU Alm.del
Offentligt

Finansudvalget 2017-18

FIU Alm.del endeligt svar på spørgsmål 441

Offentligt

Folketingets Finansudvalg

Christiansborg

3. oktober 2018

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 441 (Alm. del) af 26. juni

2018

Spørgsmål

Vil ministeren opgøre den gennemsnitlige årlige implicitte produktivitetsvækst i

det offentlige forbrug i perioden 2007-2017? Vil det demografiske træk frem mod

2025 blive mindre, hvis der forudsættes at være en produktivitetsvækst i det of-

fentlige forbrug? Og hvad vil det demografiske træk skulle være, hvis man forud-

sætter, at produktivitetsvæksten i det offentlige forbrug frem mod 2025 vil være

på linje med produktivitetsvæksten i perioden 2007-2017?

Svar

Det er forbundet med betydelige vanskeligheder at opgøre produktiviten i den

offentlige sektor. Fordi en stor del af de offentlige ydelser stilles gratis eller delvis

gratis til rådighed, observeres der ikke nogen markedsværdi af ydelserne. For en

lang række offentlige ydelser er det således ikke umiddelbart muligt at opgøre,

hvilken værdi og kvalitet ydelsen har ud fra de samme principper, som ellers

anvendes i Danmarks Statistiks nationalregnskab. Blandt andet derfor er det

vanskeligt at opstille et konkret mål, der retvisende måler produktivitetsvæksten

for så vidt angår produktionen af de offentlige serviceydelser.

Danmarks Statistik opgør det reale offentlige forbrug med afsæt i to forskellige

metoder

–

input- og output-metoden.

Input-metoden

angiver hvor mange ressourcer, der tilføres det offentlige forbrug

–

herunder i form af offentligt ansattes arbejdstimer samt det offentliges køb af

varer og tjenester fra den private sektor

–

korrigeret for pris- og lønudviklingen.

Der er således en klar sammenhæng mellem den planlagte udgiftspolitik og

udviklingen i de reale udgifter til offentligt forbrug målt ved input-metoden i

nationalregnskabet.

Med

output-metoden

opgøres realvæksten i det offentlige forbrug på baggrund af

udviklingen i mængden af de serviceydelser, det offentlige producerer, fx antal

knæoperationer, skoleundervisning mv.

En højere realvækst i det offentlige forbrug opgjort ved output-metoden i forhold

til input-metoden vil således som udgangspunkt være udtryk for, at produktionen

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 271: Spm. om det offentlige forbrug for hvert år siden 2000 og frem til 2019, til finansministeren

Side 2 af 4

af offentlige serviceydelser vokser hurtigere end mængden af de ressourcer, der

tilføres produktionen af ydelserne. Det svarer teoretisk set til en produktivitets-

forbedring i den offentlige sektor.

I praksis skal man dog være varsom med at tolke på den output-baserede metode

og dermed også et produktivitetsmål, der er baseret på output-metoden. Output-

metoden blev implementeret i forbindelse med hovedrevisionen af

nationalregnskabet i 2014 og er fortsat under udvikling, herunder i lyset af at

mængdeindikatorerne, som ligger til grund for opgørelsen, endnu ikke er fuldt

dækkende. Danmarks Statistik betegner på nuværende tidspunkt output-metoden

som et ”første nødvendigt skridt” eller et ”indledende grundlag” for beregning af

produktivitetsudviklingen i den offentlige sektor

jf. boks 1.

Boks 1

Output-metoden

Output-metoden tager udgangspunkt i en række mængdeindikatorer for de offentlige (individuelle og ikke-

markedsmæssige) serviceydelser. Det drejer sig fx om antallet af behandlinger på sygehusene og antallet af

undervisningstimer pr. elev i folkeskolen.

For at opnå et mål for produktionsværdien af den producerede mængde ydelser bliver hver mængdeindikator

vægtet med enhedsprisen (i faste priser) for den pågældende ydelse. Eksempelvis kan den samlede produktion af

hospitalsydelser opgøres på baggrund af estimater for forskellige typer behandlingers enhedspriser og antallet af

udførte behandlinger af hver type. Beregningen af output-metoden er dermed begrænset ved, at der for en række

serviceydelser ikke findes eksakte mængdeindikatorer eller enhedspriser, som er konsistente over tid.

Eksempelvis er en del af serviceydelserne på socialområdet af forskelligartet karakter, hvilket gør det vanskelligt at

måle antallet af ydelser. Det gælder navnlig tjenesteydelser for borgere med psykiske og fysiske lidelser,

beskæftigelsesordninger for personer med særlige behov, specialpædagogisk bistand samt kontakt- og

ledsageordninger. Af samme årsag er det vanskelligt at estimere tidskonsistente enhedsomkostninger for disse

tjenesteydelser.

Et andet eksempel kan findes på uddannelsesområdet. Mængden af grundskoleundervisning estimeres ud fra

elevtimer, hvilket er i tråd med internationale anbefalinger for grundskole og gymnasiale uddannelser. På de

gymnasiale uddannelser er der imidlertid ikke tilgængelige data for antallet af elevtimer. Derfor benyttes antallet af

elever som mængdeindikator, selvom det ikke er en nøjagtig indikator for mængden af tjenesteydelser, der

produceres af gymnasierne.

Mængdeindikatorerne bør i princippet afspejle kvaliteten af de udbudte tjenesteydelser såvel som antallet. Hvis fx

klassekvotienten i folkeskolen stiger, vil det alt andet lige give udslag i en større mængde producerede

undervisningstimer, men opgørelsen bliver ikke korrigeret for, om et større antal elever samtidig har en effekt på

kvaliteten af undervisningen. På nuværende tidspunkt er det helt generelt, at mængdeindikatorerne ikke bliver

eksplicit justeret for kvalitetsændringer i de målte antal.

Output-metoden er således fortsat under udvikling, og opgørelser ved output-metoden bør derfor fortolkes varsomt.

Kilde: Danmarks Statistik,

Offentlig produktion og produktivitet 2008-2014

Konklusioner på baggrund af output-metoden bør således højst drages på

baggrund af tendenser, der observeres over en længere årrække, og selv da er de

usikre. Ændringer på kort sigt kan være udtryk for tilfældige udsving i fx

kapacitetsudnyttelse, løbende justeringer til ændrede behov, ændringer i

lovgivningen mv., som ikke nødvendigvis udtrykker den underliggende

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 271: Spm. om det offentlige forbrug for hvert år siden 2000 og frem til 2019, til finansministeren

Side 3 af 4

produktion eller produktivitet,

jf. Danmarks Statistik,

”Offentlig produktion og produkti-

vitet, 2008-2014”.

Danmarks Statistik har opgjort det offentlige forbrug på baggrund af output-

metoden i 2008 og frem. Den gennemsnitlige realvækst i det offentlige forbrug

opgjort ved input-metoden udgjorde godt 0,6 pct. om året i perioden 2009-2017,

mens realvæksten opgjort ved output-metoden udgjorde knap 1,2 pct. årligt i

samme periode. Forskellen mellem input- og output-metoden udgør dermed godt

0,5 pct. om året i gennemsnit i perioden 2009-2017,

jf. tabel 1.

Tabel 1

Forskel mellem input- og outputmetode

2008-2017

Gennemsnitlig årlig realvækst i det offentlige forbrug (pct.)

- Input-metoden

- Output-metoden

Forskel mellem input- og outputmetode (pct.-point)

0,6

1,2

0,5

Anm.: Realvæksten i det offentlige forbrug opgjort ved

input-metoden

måler, hvor mange flere ressourcer der tilføres

den offentlige sektor over tid (bl.a. aflønning af offentligt ansatte og det offentliges køb af varer og tjeneste-

ydelser fra den private sektor) ved at korrigere udviklingen i de nominelle offentlige forbrugsudgifter for den

offentlige pris- og lønudvikling. Realvæksten opgjort ved output-metoden måler udviklingen i

mængden

af de

serviceydelser, den offentlige sektor producerer.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Det demografiske træk er et beregningsteknisk mål, der opgør hvor meget res-

sourceanvendelsen til offentligt forbrug rent mekanisk vil ændre sig, hvis befolk-

ningen ændrer sig, og det forudsættes at den reale udgift pr. bruger er fastholdt

uændret. Det er således ikke et udtryk for fastholdelse af et bestemt serviceniveau,

men derimod fastholdelse af et bestemt realt udgiftsniveau pr. bruger. Det offent-

lige serviceniveau er desuden påvirket af en række andre forhold, herunder effek-

tivitet i ressourceudnyttelsen (produktivitet), løbende omprioriteringer mv.

Beregningen af det demografiske træk er af mekanisk karakter og skal generelt

fortolkes varsomt. Det demografiske træk anvendes primært som et element i en

langsigtet holdbarhedsberegning. Opgørelsen af det demografiske træk er således

ikke tiltænkt til beregninger af fx det præcise udgiftstræk i de enkelte år og er hel-

ler ikke udtryk for udgifter, der skal findes konkret finansiering til. Det demografi-

ske træk tager som nævnt ikke højde for mulige produktivitetsforbedringer i det

offentlige og indgår som ét blandt mange input i den løbende tilrettelæggelse af

finanspolitikken. Det er et politisk valg, hvordan der prioriteres mellem tilførsel af

flere ressourcer til offentlige ydelser og fx lavere skat.

Desuden indregnes der ikke adfærdsændringer som fx ændret træk på sundheds-

væsenet pga. nye behandlingsmuligheder eller ændret uddannelsestilbøjelighed

blandt unge.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 271: Spm. om det offentlige forbrug for hvert år siden 2000 og frem til 2019, til finansministeren

Side 4 af 4

I det følgende beregningstekniske eksempel, er det i udgangspunktet antaget at

udgiftsudviklingen i perioden 2019-2025 følger den beregnede vækst i det demo-

grafiske træk, dvs. ca. 0,65 pct. om året,

jf. tabel 2.

Som illustrativt udtryk for pro-

duktivitetsudviklingen er det samtidig antaget, at produktivitetsvæksten i den of-

fentlige sektor følger forskellen mellem de gennemsnitlige årlige vækstrater i det

reale offentlige forbrug opgjort ved henholdsvis input- og outputmetoden i årene

2009-2017, dvs. ca. 0,5 pct. om året. Det muliggør beregningsteknisk i eksemplet,

at det demografisk betingede udgiftspres kan imødekommes ved en årlig real stig-

ning i

udgifterne

på ca. 0,15 pct.

Det skal understreges, at ovenstående eksempel bygger på en række antagelser og

forudsætninger, herunder de nævnte forbehold ved opgørelsen af det offentlige

forbrug ved output-metoden. Derudover siger beregningen ikke noget om, hvor-

vidt eksempelvis nye teknologier og behandlingsformer fremadrettet vil kunne øge

borgernes ønsker og forventninger til kvaliteten af den offentlige service.

Tabel 2

Beregningsteknisk eksempel

Pct.

Beregnet vækst i det demografiske træk

Illustrativt udtryk for produktivitetsvækst i det offentlige forbrug (2008-2017)

Beregnet produktivitetskorrigeret vækst i de offentlige udgifter på baggrund af den

demografiske udvikling

2019-2025

0,65

0,5

0,15

Kilde: Danmarks Statistik, Opdateret 2025-forløb, august 2018 og egne beregninger.

De ovenstående beregninger er ikke udtryk for en ændret beregning af det demo-

grafiske træk

–

som et mekanisk mål under bestemte udgiftsforudsætninger

–

men

en illustration af, at produktivitetsfremskridt i den offentlige sektor kan bidrage til

at imødekomme et demografisk betinget udgiftspres.

Med venlig hilsen

Kristian Jensen

Finansminister