FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 131: Spm. om elasticiteten mellem ydelsesniveauet og afgangsraten i Dagpengemodellen, til finansministeren

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
FIU Alm.del
Offentligt

Folketingets Finansudvalg

Christiansborg

20. november 2018

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 131 (Alm. del) af 12.

november 2018 stillet efter ønske fra Lisbeth Bech Poulsen (SF)

Spørgsmål

Vil ministeren redegøre for elasticiteten mellem ydelsesniveauet og afgangsraten i

Dagpengemodellen? Hvad er forudsætninger og antagelser for indarbejdelsen af

elasticiteter i modellen, og er der konsistens mellem anvendelsen i Dagpengemo-

dellen og ministeriets beregninger af adfærdsvirkninger på makroniveau, som be-

nytter en semielasticitet mellem kompensationsgrad og arbejdsløshed (jf. Regne-

principper og modelanvendelse i Finansministeriet fra 2012)?

Svar

Adfærdsændringer som følge af ændringer i dagpengeydelsen (elasticiteter for til-

og afgang med hensyn til ydelsesniveau) er i dagpengemodellen fastsat af Dagpen-

gekommissionen (2015) i samarbejde med en række førende arbejdsmarkedsfor-

skere.

I dagpengemodellen forudsættes det, at en ændring i dagpengeydelsen har en

virkning på antallet af dagpengemodtagere, modtagere af andre indkomstoverførs-

ler og beskæftigede. Forudsætningen bygger på estimerede adfærdseffekter, ydel-

seseffekter, dynamisk sortering samt tilgangseffekter,

jf.

Dagpengekommissionens

tekniske analyserapport

De estimerede adfærdseffekter

De estimerede adfærdseffekter er skønnet på baggrund af oplysninger om dag-

pengemodtageres udsigt til en ydelsesændring efter opbrug af retten til dagpenge.

Disse adfærdseffekter bygger på en analyse, som finder stærk evidens for, at en

ydelsesnedgang øger afgangen fra ledighed i perioden op til og omkring selve

ydelsesnedgangen. Analysen sammenholder observeret adfærd og ydelsesprofiler

for alle ledige i perioden 2008-14 og bygger dermed på et betydeligt større data-

materiale end tidligere danske studier, fx DØR (2014) og SFI (2014)

. Analysen er

nærmere beskrevet i kapitel 3 i Dagpengekommissionens tekniske analyserapport.

Dagpengemodellen, Teknisk analyserapport (2015).

SFI

(2014): Anders Bruun Jonassen. ”Konsekvenser af dagpengeperiodens halvering”. Det nationale forskningscenter for

velfærd (SFI). DØR (2014):

Mikkel Hermansen. ”En foreløbig evaluering af dagpengereformen”.

De Økonomiske Råd

(DØR).

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 131: Spm. om elasticiteten mellem ydelsesniveauet og afgangsraten i Dagpengemodellen, til finansministeren

Side 2 af 5

Resultaterne fra analysen peger fx på, at en stigning i kompensationsgraden på 10

pct. reducerer den ugentlige afgangsrate til beskæftigelse med 26 pct. 4 uger før til

4 uger efter selve ydelsesnedgangen,

jf. tabel 1.

Tabel 1

Ændringer i afgang fra ledighed som følge af en redukrion i dagpengesatsen med 10 pct.

Afgang til

beskæftigelse

(pct.)

-2

-3

-5

-6

-9

-12

-26

-18

-10

-6

Afgang til

andet end beskæftigelse

(pct.)

-2

-3

-4

-5

-8

-11

-28

-15

-2

Virker fra/til

78 til 53 uger før ydelsesstigning

52 til 40 uger før ydelsesstigning

39 til 27 uger før ydelsesstigning

26 til 14 uger før ydelsesstigning

13 til 9 uger før ydelsesstigning

8 til 5 uger før ydelsesstigning

4 uger før til 4 uger efter ydelsesstigning

5 til 8 uger efter ydelsesstigning

9 til 13 uger efter ydelsesstigning

14 til 26 uger efter ydelsesstigning

Anm.: Afgangsændringerne er udregnet på baggrund af de estimerede elasticiteter, der angivet i tabel 3.2 på side 33 i

Dagpengekommissionens tekniske rapport.

Kilde: Dagpengekommissionens tekniske rapport og egneberegninger.

Det bemærkes, at der ved vurderinger af virkninger af ydelsesændringer i starten

af dagpengeperioden (fx en generel ydelsesstigning på 10 pct. for alle

dagpengemodtagere) inkluderes estimerede adfærdseffekter i dagpengemodellen,

som er gældende fra 26 uger før til 26 uger efter en ydelsesændring. Det

indebærer, at de estimerede adfærdseffekter, der er gældende i 26 uger op til selve

tidpunktet for en ydelsesændring, har en virkning på tilgangen til dagpenge

(gennem en effekt der svarer til afgangen fra en hypotetisk ledighedskø),

jf.

dikussion af tilgangseffekter nedenfor.

Ydelseseffekter

I forlængelse af en ydelsesændring optræder der en isoleret effekt af, at ydelsen

efter fx en ydelsesreduktion er mindre, hvilket giver anledning til øget afgang fra

dagpenge til beskæftigelse. Ydelseseffekten virker på afgangsraterne, efter den

estimerede adfærdseffekt er indlagt, dvs. 26 uger efter det tidspunkt, hvor de esti-

merede adfærdseffekter er ophørt med at virke i dagpengemodellen,

jf. ovenfor.

Baseret på litteraturstudier

anvendes en ydelseseffekt i dagpengemodellen sva-

rende til en elasticitet af afgangsraten mht. ændringer i kompensationsgraden på

0,75. Den anvendte ydelseseffekt er nærmere beskrevet i kapitel 4 i Dagpenge-

kommissionens tekniske analyserapport.

Andersen mfl. (2015): Litteraturreview af effekter af indretning af arbejdsløshedsunderstøttelsessytemer; Rapport til

dagpengekommissionens sekretariat.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 131: Spm. om elasticiteten mellem ydelsesniveauet og afgangsraten i Dagpengemodellen, til finansministeren

Side 3 af 5

Dynamisk sortering

Efter en ydelsesændring er trådt i kraft sker der en dynamisk sortering blandt de

ledige, som medfører, at sammensætningen af ledige vil indeholde relativt færre

med tæt tilknytning til arbejdsmarkedet,

jf. fx Andersen mfl. (2015) og boks 4.2 i Dag-

pengekommissionens tekniske rapport.

Den ændrede sammensætning medfører, at selvom den enkelte ledige øger sin

søgeintensitet som følge af ydelsesreduktionen, vil den samlede, observerede af-

gangsrate ikke nødvendigvis stige, fordi de ledige med størst underliggende sand-

synlighed for at finde beskæftigelse har forladt dagpengesystemet.

I dagpengemodellen er omfanget af den dynamiske sortering fastsat således, at

den føromtalte ydelseseffekt neutraliseres. Dette medfører desuden, at prædikte-

rede afgangsrater efter en ydelsesændring stemmer overens med de empirisk ob-

serverede afgangsrater.

Tilgangseffekter

I dagpengemodellen forudsættes det, at de estimerede adfærdseffekter (som er

belyst ovenfor) for generelle ydelsesændringer eller ydelsesændringer tidligt i dag-

pengeperioden også virker med en vis styrke i forhold til at reducere tilgangen til

dagpengesystemet.

I modellen, hvor en ydelsesændring kommer meget tidligt (eller fra starten) i dag-

pengeperioden, er det forudsat, at adfærdsændringer dels kan optræde i form af en

højere afgang fra ledighed i starten af dagpengeperioden og dels i form af en lave-

re tilgang til dagpengesystemet. Tilgangseffekten kan tænkes som en lavere tilgang

til ledighed som følge af en generelt øget arbejdsindsats blandt de beskæftigede,

som reducerer sandsynligheden for at blive afskediget og dermed få brug for dag-

pengesystemet. Herudover kan personer, som er afskediget (og har opsigelsesvar-

sel), forventes at øge deres søgeintensitet i jobsøgning i opsigelsesperioden for at

overgå til beskæftigelse inden indgangen til dagpengesystemet.

8 ud af 10 studier i oversigten over empirisk litteratur, der har undersøgt eksisten-

sen og størrelsen af tilgangseffekter til ledighed, peger på, at lempelser eller stram-

ninger af arbejdsløshedssystemer har en betydelig virkning på tilgangen til syste-

met,

jf. fx Andersen mfl. (2015).

På denne baggrund er der indarbejdet tilgangseffek-

ter i dagpengemodellen.

I modellen er det forudsat, at adfærdsændringer for personer, der står foran at

påbegynde en dagpengeperiode, er sammenlignelig med den adfærdsændring, som

ledige i dagpengesystemet udviser i lyset af en forventet ydelsesændring (de esti-

merede adfærdseffekter). Dette er implementeret i modellen ved at lade den del af

den estimerede adfærdseffekt, som ved tidlige eller generelle ydelsesreduktioner i

dagpengesystemet falder uden for dagpengeperioden, virke på sandsynligheden

for at finde ny beskæftigelse blandt de personer, som er på vej til at indtræde i

dagpengesystemet. Det kan fx være personer, som er blevet opsagt, men først

indtræder i dagpengesystemet efter en opsigelsesperiode. Således kan tilgangsef-

fekter betragtes som en adfærdsvirkning, som påvirker en hypotetisk ledighedskø.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 131: Spm. om elasticiteten mellem ydelsesniveauet og afgangsraten i Dagpengemodellen, til finansministeren

Side 4 af 5

Da den typiske opsigelsesperiode i Danmark er på 0-6 måneders varighed, tillades

den estimerede adfærdseffekt at påvirke sandsynligheden for at finde job i op til 6

måneder før indplaceringen i dagpengesystemet. I den konkrete implementering af

tilgangseffekten i modellen forudsættes den underliggende afgangsrate (fra en

hypotetisk ledighedskø) at falde fra niveauet på omkring 4 pct. ved starten af dag-

pengeperioden til 0 pct. seks måneder inden dagpengestart.

Dette indebærer en nedjustering af tilgangseffekten på ca. 50 pct. ift. en

implementering, hvor den underliggende rate for tilgangseffekten fastlægges som

en tilbageskrivning af den afgangsrate fra dagpenge til beskæftigelse, som

observeres i starten af dagpengeperioden,

jf. boks 4.3 i Dagpengekommissionens tekni-

ske rapport.

Deltagelseseffekter i forbindelse med skatteændringer (adfærdsvirkninger på makroniveau)

Når der skønnes over deltagelseseffekter af ændringer i skattesystemet, tager

skønnet udgangspunkt i beregnede forskelsbeløb for en stikprøve af befolkningen

baseret på Lovmodellens datagrundlag ved hjælp af den såkaldte forskelsbeløbs-

model. I forskelsbeløbsmodellen beregnes ændringen i nettokompensationsgraden

for den enkelte, det vil sige forholdet mellem den disponible indkomst ved

ledighed og den disponible indkomst ved beskæftigelse. Efterfølgende

sammenvejes ændringen i de enkeltes nettokompensationsgrader til én

gennemsnitlig ændring. Ledighedseffekten baseres på denne ændring i den

gennemsnitlige nettokompensationsgrad. Beregningen tager udgangspunkt i, at et

fald i nettokompensations-graden på 10 pct.-point reducerer ledigheden med 0,7

pct.-point, hvilket er baseret på en række empiriske studier,

jf. metodebeskrivelse i

Fordeling og Incitamenter 2002, Finansministeriet, juni 2002.

Modellen er ud over ændringer i skattesystemet også blevet brugt til at vurdere

virkningen af generelle ydelsesændringer, fx afdæmpet regulering af

overførselsindkomster. Modellen er derimod som udgangspunkt ikke

nødvendigvis egnet til at vurdere virkningen af isolerede ændringer i specifikke

ydelser såsom dagpenge eller kontanthjælp. Det skyldes, at modellens sigte er at

vurdere virkninger af generelle ændringer i tilskyndelsen til beskæftigelse, hvorfor

modellens udgangspunkt er et ensartet gennemslag på den strukturelle ledighed af

en ændring i kompensationsgraden på tværs af initiativer. Modellen tager således

ikke højde for, at en given ændring i den gennemsnitlige kompensationsgrad kan

have et andet gennemslag på den strukturelle ledighed alt efter om ændringen i

kompensationsgraden kan henføres til ændringer i ydelsesniveauet for fx dagpenge

eller kontanthjælp.

Det har således ikke været sigtet med udformningen af forskelsbeløbsmodellens

adfærdsberegning at kunne foretage separate vurderinger af ændringer i

tilskyndelsen til beskæftigelse knyttet til specifikke ydelser. Derfor indeholder

forskelsbeløbsmodellen eksempelvis ikke eksplicit modellering af ændringer i

afgangsrater fra én ydelse til andre ydelser, som det fx er tilfældet i

dagpengemodellen. Det skal ses i sammenhæng med, at sådanne ændringer

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 131: Spm. om elasticiteten mellem ydelsesniveauet og afgangsraten i Dagpengemodellen, til finansministeren

Side 5 af 5

forventes at være mindre når tilskyndelsen til beskæftigelse ændres generelt på

tværs af ydelser, end når én specifik ydelse ændres (set i forhold til øvrige ydelser).

Derudover kan en generel ændring af tilskyndelsen til beskæftigelse potentielt

have generelle ligevægtseffekter (fx på løndannelsen), som adskiller sig fra, hvad

der vil være tilfældet ved ændringer i enkeltydelser.

Disse forhold er medvirkende til, at en specifik ydelsesændring i forskelsbeløbs-

modellen ikke nødvendigvis vil give anledning til en deltagelseseffekt, som svarer

præcis til de deltagelseseffekter, som lægges til grund, når der foretages isolerede

ændringer i enkeltydelser (fx dagpenge eller kontanthjælp)

–

samt at det heller ikke

nødvendigvis bør være tilfældet.

Med venlig hilsen

Kristian Jensen

Finansminister