Beretning af almen art - 2018-19 (1. samling) nr. 9

2018-19 (1. samling)
Alm.del Beretning 9
Offentligt

Beretning nr.

Folketinget 2018-19

Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 10. april 2019

Beretning

parlamentariske undersøgelser

[af Udvalget for Forretningsordenen]

1. Indledning og baggrund

Spørgsmålet om indførelse af en ny form for undersøgel-

se af offentlige sager som alternativ til undersøgelseskom-

missioner og de eksisterende former for parlamentarisk kon-

trol med regeringen, navnlig samråd, har igennem en årræk-

ke været genstand for drøftelser i Folketingets regi, bl.a. i

Præsidiet og i Udvalget for Forretningsordenen.

Spørgsmålet har endvidere efter ønske fra Udvalget for

Forretningsordenen indgået i kommissoriet for det af justits-

ministeren nedsatte Udvalg om Undersøgelseskommissio-

ner, som afgav betænkning i oktober 2018 (betænkning nr.

1571 om undersøgelseskommissioner og parlamentariske

undersøgelsesformer).

Efter afgivelsen af den nævnte betænkning og efterføl-

gende drøftelser med repræsentanter for partierne i Folketin-

get har Folketingets formand den 20. februar 2019 fremlagt

en mulig model for en ordning betegnet parlamentariske for-

undersøgelser. Modellen er beskrevet i et notat af 18. febru-

ar 2019, som er omdelt som UFO alm. del – bilag 50.

Den fremlagte model indebærer, at der indføres en ord-

ning for parlamentariske forundersøgelser med følgende ka-

rakteristika:

En parlamentarisk forundersøgelse skal kunne handle om

de samme emner som en kommissionsundersøgelse, dvs.

nærmere bestemte forhold af almenvigtig betydning, men

skal have til formål at skabe grundlag for at vurdere, om en

undersøgelseskommission senere skal nedsættes, eller om en

minister skal søges draget retligt eller politisk til ansvar for

forhold fra ministerens side.

Undersøgelsesformen gives en lovbestemt retlig ramme,

f.eks. ved en tilføjelse til den eksisterende lov om undersø-

gelseskommissioner.

En parlamentarisk forundersøgelse skal kunne besluttes

iværksat af et flertal i Folketinget, af Udvalget for Forret-

ningsordenen eller af et mindretal i Folketinget af en vis

størrelse. I det fremlagte forslag er mindretallet angivet til

80 medlemmer.

Selve undersøgelsen skal kunne gennemføres af flere for-

skellige organer efter Udvalget for Forretningsordenens

nærmere bestemmelse – det kan være af udvalget selv eller

dets faste underudvalg, af et andet udvalg i Folketinget med

dettes samtykke eller af en eller flere eksterne undersøgere,

f.eks. advokater eller akademikere fra universiteterne. Uan-

set hvem i Folketinget der har taget initiativ til undersøgel-

sen, er det konsekvent Udvalget for Forretningsordenen, der

beslutter, hvem der skal gennemføre den.

Udvalget for Forretningsordenen fastsætter det præcise

opdrag (kommissorium) for undersøgelsen. Det gælder, uan-

set hvem i Folketinget der har taget initiativ til undersøgel-

sen.

De opgaver, der kan fastsættes i opdraget, svarer i det

væsentligste til de opgaver, der kan gives en undersøgelses-

kommission efter lov om undersøgelseskommissioner. Dog

skal eksterne undersøgere ikke kunne foretage retlige vurde-

ringer om ministres ansvar, og folketingsudvalg skal ikke

kunne gives til opgave at foretage retlige vurderinger om

embedsmænds ansvar.

Det skal kunne bestemmes, at Udvalget for Forretnings-

ordenen skal orienteres eller rådspørges undervejs i undersø-

gelsens forløb, og udvalget skal på den baggrund kunne ju-

stere opdraget.

Den undersøgende person eller det undersøgende organ

skal kunne antage særligt sagkyndige og kan også antage en

udspørger.

Der skal gælde regler om vidnepligt og udlevering af ma-

teriale til brug for undersøgelsen svarende til det, som gæl-

der for undersøgelseskommissioner uden dommerdeltagelse

efter den gældende lov om undersøgelseskommissioner. Det

vil sige, at der skal gælde en almindelig pligt til at udlevere

materiale, som om fornødent kan gennemtvinges gennem en

anmodning til retten. Vidner udtaler sig som udgangspunkt

AX023437

Beretning af almen art - 2018-19 (1. samling) nr. 9

frivilligt, men kan ellers begæres afhørt i retten til brug for

undersøgelsen. Personer, der afhøres eller pålægges at svare

på skriftlige spørgsmål eller give skriftlige redegørelser, har

ret til at lade sig bistå af en bisidder. For personer, der skal

afhøres i retten, kan der beskikkes en bisidder.

Der kan i opdraget for undersøgelsen fastsættes nærmere

bestemmelser om tavshedspligt og om offentlighed af mø-

der.

Udvalget for Forretningsordenen skal kunne bestemme,

om beretningen fra undersøgelsen skal offentliggøres. Beret-

ningen kan afhængigt af opdraget indeholde udkast til kom-

missorium for en efterfølgende undersøgelseskommission.

Udvalget for Forretningsordenen skal kunne bede den per-

son eller det organ, der har gennemført undersøgelsen, om

en supplerende mundtlig redegørelse og skal også inden for

en frist kunne anmode den eller de pågældende om at gen-

optage undersøgelsen for at afklare bestemte yderligere

spørgsmål, som udvalget måtte have.

Udvalget for Forretningsordenen har efter formandens

præsentation af modellen drøftet denne på møder i udvalget.

Udvalget har i samme forbindelse haft lejlighed til at høre

forskellige interessenters synspunkter om modellen.

2. Politiske bemærkninger

Socialdemokratiet, Venstre, Liberal Alliance og Det Kon-

servative Folkeparti

Et flertal i udvalget (S, V, LA og KF) bemærker indled-

ningsvis, at Folketingets kontrol med regeringen er et helt

centralt element i den danske demokratiske model. Folketin-

get har i dag en række redskaber til rådighed, herunder

skriftlige og mundtlige spørgsmål, samrådsspørgsmål, fore-

spørgsler, spørgetimer, nedsættelse af undersøgelseskom-

missioner og tiltalerejsning ved Rigsretten.

Flertallet udtrykker i den forbindelse sin anerkendelse af

arbejdet med den model for parlamentariske forundersøgel-

ser, som formanden har præsenteret for udvalget.

Med forslaget lægges der op til, at Folketinget vil kunne

iværksætte »parlamentariske forundersøgelser«. De skal ef-

ter forslaget kunne anvendes til de samme typer af undersø-

gelser, som undersøgelseskommissioner i dag benyttes til,

og skal således kunne anvendes til at redegøre for et faktisk

hændelsesforløb og foretage retlige vurderinger.

Flertallet bemærker, at undersøgelseskommissioner nor-

malt benyttes, når der er et politisk ønske om at få undersøgt

mere komplicerede sager, og hvor der er behov for gennem

bevisvurderinger og retlige vurderinger at få slået fast, hvad

der er gået for sig i et begivenhedsforløb, og om der er gjort

noget retligt forkert. Undersøgelseskommissioner fungerer,

efter de er nedsat, helt uafhængigt af regeringen og Folketin-

get. Det understøtter tilliden til undersøgelsen og troværdig-

heden omkring dens resultater. Hertil kommer, at en under-

søgelseskommission typisk er besat med bl.a. dommere og

advokater, dvs. personer, der er vant til at afhøre og foretage

bevisvurderinger og retlige vurderinger.

Flertallet finder, at der er afgørende, at denne type af un-

dersøgelser tilrettelægges på en måde, der understøtter, at

undersøgelsen og undersøgelsens konklusioner bliver mødt

med tillid. Flertallet finder, at dette spørgsmål bør adresse-

res, hvis der arbejdes med en model med forankring i et fol-

ketingsudvalg, fordi der vil være en risiko for, at synet på en

sådan parlamentarisk undersøgelse og de konklusioner, der

drages i udvalget, deler sig efter de politiske skel.

Med forslaget lægges der op til, at parlamentariske forun-

dersøgelser i meget vidt omfang skal kunne benytte sig af de

samme midler som undersøgelseskommissioner. Det inde-

bærer, at der til brug for forundersøgelser skal kunne kræves

udlevering af dokumenter på samme måde som i forbindelse

med en undersøgelseskommission, og at det skal være mu-

ligt for f.eks. et folketingsudvalg at gennemføre afhøringer

af ministre og embedsmænd.

Flertallet finder, at en adgang for folketingsudvalg til at

få adgang til sådanne dokumenter og til gennem afhøringer

at kunne opnå oplysninger om det nærmere indhold af drøf-

telser mellem regeringen og embedsværket, som har til op-

gave at rådgive regeringen, rejser en række spørgsmål, som

ikke er adresseret i forslaget. Når en undersøgelse gennem-

føres i regi af en undersøgelseskommission, sikrer undersø-

gelseskommissionsloven dem, som undersøgelsen retter sig

imod (herunder eventuelt ministre), en række helt grundlæg-

gende retsgarantier. Det omfatter eksempelvis retten til en

bisidder, bisidderens ret til at blive gjort bekendt med det

materiale, der indgår i undersøgelsen, og muligheden for at

få stillet modspørgsmål til vidner. Disse regler blev gennem-

ført på baggrund af en betænkning fra 1996, som bl.a. blev

udarbejdet i lyset af de erfaringer, man havde gjort sig med

tidligere undersøgelser, og de retssikkerhedsmæssige pro-

blemer, man havde oplevet med dem.

Med forslaget lægges der op til at begrænse de retssikker-

hedsgarantier, som med undersøgelseskommissionsloven er

sikret ministre og andre, som en undersøgelse måtte rette sig

imod.

Flertallet skal i øvrigt pege på, at Udvalget om Undersø-

gelseskommissioner blev nedsat i 2016. Kommissoriet for

udvalget blev drøftet mellem bl.a. regeringen og Folketin-

gets Udvalg for Forretningsordenen. I udvalgets betænkning

fra oktober 2018 peger udvalget, der havde højesteretsdom-

mer, dr.jur. Jens Peter Christensen som formand, på de

samme problemstillinger, som flertallet har peget på oven-

for. Dette er imidlertid ikke adresseret med det fremlagte

forslag.

Udvalget om Undersøgelseskommissioner blev nedsat i

2016, bl.a. på baggrund af den kritik, der har været rejst af

den tid, det tager, før en kommission har afsluttet sit arbej-

de, og de omkostninger, de medfører. Udvalgets betænk-

ning, herunder de interview, der er gennemført med en ræk-

ke personer, der har været involveret i arbejdet i forskellige

undersøgelseskommissioner, understøtter, at dette er reelle

problemer, og at der er behov for at arbejde videre med,

hvordan undersøgelser kan gennemføres på en tilstrækkelig

hurtig og effektiv måde.

I den nævnte betænkning gives en række forslag til for-

bedringer af undersøgelseskommissionsloven og gode råd

til, hvordan brugen af undersøgelseskommissioner kan for-

bedres, så undersøgelserne går hurtigere og kan gennemfø-

res med færre omkostninger. Hertil kommer, at udvalget pe-

ger på, at det er vigtigt, at kommissorierne for undersøgel-

Beretning af almen art - 2018-19 (1. samling) nr. 9

seskommissioner målrettes, så de kan gennemføres inden for

rimelig tid.

Flertallet finder, at der bør arbejdes videre med disse for-

slag, da de efter flertallets opfattelse forsøger at adressere

det grundlæggende problem, som forslaget om indførelse af

parlamentariske forundersøgelser søger at løse – at undersø-

gelseskommissioner ofte tager lang tid, og at de er omkost-

ningstunge.

Flertallet finder desuden, at der bør arbejdes videre med

at adressere, hvordan undersøgelser fremover bør gennem-

føres i sager, hvor undersøgelseskommissioner, som de fun-

gerer i dag, er for tungt et undersøgelsesorgan. Formålet vil

være at afdække mulighederne for at kunne gennemføre un-

dersøgelser af mere omfattende sager med mere strukturere-

de undersøgelsesforløb end f.eks. ved afholdelse af samråd,

samtidig med at undersøgelserne gennemføres smidigere,

hurtigere og billigere end kommissionsundersøgelser og

med større fokus på at skabe et grundlag for at drage politi-

ske konklusioner.

I forbindelse med drøftelserne omkring parlamentariske

undersøgelser har der ofte været henvist til de kompetencer,

som i Norge er tildelt Kontroll- og konstitusjonskomiteen. I

forhold til sammenligningen med Norge er der imidlertid i

Udvalget om Undersøgelseskommissioners betænkning pe-

get på, at der er en række forskelle mellem de parlamentari-

ske kontrolsystemer i Norge og Danmark, som bør tages i

betragtning, og der er i betænkningen nærmere redegjort for

Kontroll- og konstitusjonskomiteens kompetencer.

Flertallet finder, at det i givet fald bør undersøges nær-

mere, hvordan den norske ordning kan sammenlignes med

eventuelle forslag til tilpasninger af den danske ordning, og

hvilke relevante forskelle og ligheder der er mellem den par-

lamentariske kontrol i Danmark og i Norge i øvrigt.

Endvidere finder flertallet, at det i forbindelse med over-

vejelserne om fremtidige undersøgelser vil skulle overvejes,

hvordan materialeindsamlingen skal foregå. I den forbindel-

se finder flertallet, at der er en række væsentlige problem-

stillinger, som skal overvejes, herunder navnlig spørgsmålet

om adgangen til at få udleveret dokumenter m.v. fra regerin-

gen og foretage afhøring af embedsmænd.

I den sammenhæng lægger flertallet desuden stor vægt

på, at der tages skyldige hensyn til sikringen af de involve-

redes retssikkerhed m.v., herunder eksempelvis i forbindelse

med afhøringer af ministre (og embedsmænd).

Samlet set finder flertallet, at det bør overvejes, hvordan

undersøgelser fremover kan foregå i sager, hvor undersøgel-

seskommissioner, som de fungerer i dag, er for tungt et un-

dersøgelsesorgan.

Dansk Folkeparti, Enhedslisten, Alternativet, Radikale

Venstre og Socialistisk Folkeparti

Et mindretal i udvalget (DF, EL, ALT, RV og SF) kan

overordnet tilslutte sig den model for en ordning for parla-

mentariske forundersøgelser, som Folketingets formand har

fremlagt.

Mindretallet finder, at der er et åbenbart behov for at ind-

føre en ny undersøgelsesform, som i omfang og tyngde lig-

ger mellem på den ene side de velkendte former for parla-

mentarisk kontrol med regeringen, som Folketinget og dets

medlemmer og udvalg udøver i det daglige arbejde, navnlig

samråd, og på den anden side kommissionsundersøgelser ef-

ter lov om undersøgelseskommissioner.

En sådan ny ordning bør efter mindretallets opfattelse

navnlig tilgodese to hensyn: På den ene side bør den give

mulighed for et mere struktureret undersøgelsesforløb end

f.eks. afholdelse af samråd, og den bør til forskel fra samråd

og spørgsmål til ministre til skriftlig besvarelse indebære

mulighed for at indhente oplysninger i en anden form end

blot mundtlige og skriftlige svar fra ministeren selv. På den

anden side bør undersøgelser efter den nye ordning kunne

gennemføres smidigere, hurtigere og billigere, end det hidtil

har været tilfældet for kommissionsundersøgelser, og de bør

i højere grad end disse fokuseres på at skabe grundlag for

politiske konklusioner. Det bemærkes, at en sådan ny ord-

ning skal udgøre et supplement til – og ikke en erstatning

for – de gældende muligheder for parlamentarisk kontrol og

undersøgelse af offentlige sager. Det vil imidlertid være en

velkommen udvikling, hvis undersøgelser efter den nye ord-

ning vil kunne træde i stedet for nogle samråd eller føre til,

at det for visse sager ikke bliver nødvendigt at nedsætte en

undersøgelseskommission.

Mindretallet finder, at den konkrete model, som forman-

den har fremlagt, i høj grad vil kunne bidrage til at realisere

disse hensigter. Mindretallet konstaterer med tilfredshed, at

der er lagt op til en ordning, der holder et klart og entydigt

fokus på ministres og ikke embedsmændenes forhold. Min-

dretallet finder det også afgørende, at modellen i modsæt-

ning til undersøgelseskommissioner har en fast politisk for-

ankring i Folketinget (Udvalget for Forretningsordenen).

Endvidere noterer mindretallet sig med tilfredshed, at der på

en række punkter er lagt op til at anvende principper, som

allerede kendes fra den gældende ordning med undersøgel-

seskommissioner.

Mindretallet anser det for afgørende for modellens effek-

tivitet som kontrolinstrument, at det skal være muligt for et

parlamentarisk mindretal at kræve en undersøgelse iværksat.

Mindretallet finder, at man ved fastlæggelsen af det antal

folketingsmedlemmer, der skal stå bag et krav om en under-

søgelse, må tilgodese flere hensyn: På den ene side hensynet

til, at den nye ordning bør være reelt til rådighed også over

for en regering, der måtte have støtte fra et klart parlamenta-

risk flertal, og på den anden side hensynet til at modvirke, at

ordningen anvendes i et for vidt omfang eller som led i et

dagligt politisk spil. Mindretallet finder det nærliggende,

hvis man ved fastlæggelsen af det nærmere antal søger in-

spiration i de former for mindretalsbeskyttelse, som findes i

grundloven.

Mindretallet anerkender, at der udestår en afklaring af

visse andre nærmere spørgsmål i relation til modellen, inden

den kan udmøntes i konkret lovgivning m.v. Mindretallet

finder dog ikke, at disse udeståender i sig selv udgør nogen

reel hindring for, at der kunne have været skabt bred opbak-

ning i udvalget for en principiel beslutning om indførelsen

af en ny undersøgelsesform baseret på formandens forslag.

Mindretallet understreger i den forbindelse, at det på in-

gen måde har været hensigten med modellen at påvirke ar-

bejdsvilkårene internt i regeringen og centraladministratio-

Beretning af almen art - 2018-19 (1. samling) nr. 9

nen i en uhensigtsmæssig retning ved at anspore til tilbage-

holdenhed med faglig og politisk rådføring mellem ministre

og embedsværket eller til unødig formalisme i forbindelse

hermed. Formålet med modellen er derimod alene at få

sandheden frem med henblik på en stillingtagen til, om en

minister kan drages retligt eller politisk til ansvar. Mindre-

tallet er naturligvis indforstået med, at spørgsmålet bør be-

lyses nærmere, inden man lægger sig fast på en ordning, og

at der bør udfoldes bestræbelser på at finde løsninger, som

tilgodeser behovet for at sikre, at den til enhver tid siddende

regering kan modtage rådgivning af høj kvalitet fra et upoli-

tisk embedsværk.

I den forbindelse påpeger mindretallet dog samtidig, at

den af formanden fremlagte model med hensyn til indhent-

ning af oplysninger bygger på eksisterende regler, nemlig

reglerne i lov om undersøgelseskommissioner, for så vidt

angår de kommissioner, der ikke har en dommer som for-

mand. Mindretallet stiller sig derfor uforstående over for

flertallets opfattelse af, at der med modellen skulle være lagt

op til at begrænse de retssikkerhedsgarantier, som med un-

dersøgelseskommissionsloven er sikret de personer, som en

undersøgelse måtte rette sig imod.

Samlet set finder mindretallet, at afgørende hensyn til, at

Folketinget kan varetage sin kontrolfunktion over for rege-

ringen, taler for at fortsætte arbejdet med at etablere en ny

model for undersøgelse af offentlige sager med forankring i

Folketinget. Det er således mindretallets opfattelse, at en

gennemførelse af de forslag til ændring af lov om undersø-

gelseskommissioner, som Udvalget om Undersøgelseskom-

missioner har peget på, ikke er tilstrækkeligt til at indfri de

politiske ønsker om en alternativ undersøgelsesform, som i

forhold til en undersøgelseskommission er hurtigere og me-

re fleksibel og forankret i Folketinget og ikke i regeringen.

P.u.v.

Pia Kjærsgaard

formand