UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 84: Notat om Danmarks internationale forpligtelser i forhold til etablering af Udrejsecenter Lindholm, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2018-19 (1. samling)
UUI Alm.del Bilag 84
Offentligt

Danmarks internationale forpligtigelser i forhold til etablering af

Udrejsecenter Lindholm

17. december 2018

Notatet redegør for Danmarks internationale forpligtelser i forhold til etablering

af Udrejsecenter Lindholm og er udarbejdet af Udlændinge- og Integrationsmini-

steriet og Justitsministeriet.

Det vurderes, at udrejsecentret kan etableres inden for rammerne af Danmarks

internationale forpligtelser, herunder EMRK.

1. Indledning

Danmarks internationale forpligtelser indeholder ikke som sådan nærmere krav til,

hvor i Danmark et udrejsecenter kan placeres. Placeringen af og rammerne for

indkvarteringen på et udrejsecenter kan dog konkret rejse spørgsmål ift. Dan-

marks internationale forpligtelse. De relevante bestemmelser er i den forbindelse

navnlig EMRK artikel 5 om retten til bl.a. frihed og artikel 8 om retten til respekt

for privatliv og familieliv.

Det bemærkes, at der i den offentlige debat også har været rejst spørgsmål om,

hvorvidt etablering af et udrejsecenter på Lindholm vil være i strid med artikel 2

(om retten til bevægelsesfrihed og til frit at vælge sit opholdssted) i 4. Tillægspro-

tokol til EMRK. Dette spørgsmål behandles ikke i denne notits, da der forventes

fremsat og vedtaget et lovforslag i begyndelsen af 2019, der præciserer, at udlæn-

dinge på tålt ophold ikke er omfattet af artikel 2 i den 4. Tillægsprotokol til Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention, idet de pågældende ikke har lovligt

ophold her i landet.

De øvrige grupper af udlændinge (kriminelle udviste mv.),

der vil blive indkvarteret på Lindholm, har som udgangspunkt ikke lovligt ophold

i landet og er dermed ikke omfattet af artikel 2 i 4. Tillægsprotokol.

2. Forholdet til EMRK artikel 5

Det følger af EMRK artikel 5 om den personlige frihed, at der ikke kan indføres

en ordning, hvor udlændinge på tålt ophold som udgangspunkt frihedsberøves,

indtil de kan hjemsendes. Det skyldes, at der som udgangspunkt ikke er udsigt til

udsendelse af de pågældende, og at det efter Menneskerettighedsdomstolens prak-

sis er en betingelse for at frihedsberøve en person med henblik på udsendelse, jf.

EMRK artikel 5, litra f, at der er en reel udsigt til, at udsendelsen kan gennemfø-

res, jf. f.eks. afvisningsbeslutning af 4. oktober 2001 i sagen

Agnissan mod Danmark.

Tilsvarende gælder for den gruppe af kriminelle udviste mv., der skal indkvarteres

på Udrejsecenter Lindholm. Der er her tale om udlændinge, som ikke aktuelt kan

udsendes pga. manglende samarbejde herom fra dem og/eller deres hjemland.

En ordning med indkvartering af bl.a. udlændinge på tålt ophold og den nævnte

gruppe af kriminelle udviste på et udrejsecenter på en ø forudsætter derfor, at

ordningen ikke har karakter af frihedsberøvelse i EMRK artikel 5’s

forstand.

Et udkast til lovforslag er pt. i offentlig høring og kan læses på høringsportalen:

https://prodstoragehoeringspo.blob.core.windows.net/7b98d640-3c5c-43f8-9c23-

8458d312f930/Udkast%20til%20lovforslag.pdf

. Der henvises til pkt. 6 i de almindelige bemærkninger.

UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 84: Notat om Danmarks internationale forpligtelser i forhold til etablering af Udrejsecenter Lindholm, fra udlændinge- og integrationsministeren

Side 2 af 5

Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger frihedsberøvelse, beror efter Menneske-

rettighedsdomstolens praksis på en konkret vurdering. Ved vurderingen af, om

der foreligger en frihedsberøvelse efter EMRK artikel 5, skal der tages udgangs-

punkt i den konkrete situation med inddragelse af en række momenter, herunder

type, varighed og virkning af samt måden, hvorpå en foranstaltning bliver gen-

nemført. Der kan herved navnlig henvises til Menneskerettighedsdomstolens dom

af 6. november 1980 i sagen

Guzzardi mod Italien,

præmis 92, og fra senere praksis

bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 23. februar 2017 i sagen

De Tommaso

mod Italien,

præmis 80, hvor Domstolen bekræfter de nævnte kriterier.

Spørgsmålet om, under hvilke omstændigheder begrænsninger i bevægelsesfrihe-

den kan få karakter af frihedsberøvelse, er nærmere behandlet i en række domme

fra Menneskerettighedsdomstolen.

Domstolen har i den forbindelse i en række tilfælde anset kriminalitetsforebyg-

gende foranstaltninger i form af påbud om at opholde sig i hjemmet i et nærmere

angivet tidsrum, for begrænsninger af bevægelsesfriheden og ikke frihedsberøvel-

se, jf. f.eks. dom af 1. juli 2004 i sagen

Santoro mod Italien

og Menneskerettigheds-

domstolens dom i sagen

De Tommaso mod Italien.

Guzzardi-dommen

fandt Menneskerettighedsdomstolen dog, at en opholdspligt

på en ø, der var pålagt en person tilknyttet mafiaen

–

i kombination med en række

yderligere pålagte kriminalitetsforebyggende foranstaltninger

–

måtte anses for

frihedsberøvelse. Domstolen udtalte, at de enkelte foranstaltninger ikke isoleret

set udgjorde en frihedsberøvelse i EMRK artikel 5’s forstand, men at der efter en

kumulativ og samlet vurdering

af foranstaltningerne i den konkrete sag forelå en fri-

hedsberøvelse. Domstolen henviste i den forbindelse til,

klager alene kunne

bevæge sig på en lille del af en svært tilgængelig ø, hvoraf et fængsel optog 9/10 af

øens areal,

klager boede i en del af en landsby, som primært bestod af et tidlige-

re hospital, der var dårligt vedligeholdt eller i forfald, en politistation, en skole og

et kapel,

klager primært boede sammen med andre personer underlagt de sam-

me foranstaltninger samt politifolk,

klager havde begrænset mulighed for social

kontakt med andre end sin familie, andre personer underlagt tilsvarende foran-

staltninger og tilsynsførende,

klager var underlagt et tæt, nærmest konstant op-

syn, hvilket bl.a. betød,

klager ikke kunne forlade sin bolig mellem kl. 22.00 og

7.00 uden i rimelig tid forinden at have underrettet myndighederne herom,

kla-

ger to gange dagligt skulle melde sig hos myndighederne,

klager skulle oplyse

navn og telefonnummer på alle, som han ønskede at føre telefonsamtale med,

klager alene kunne rejse til Sardinien eller fastlandet med myndighedernes samtyk-

ke,

han kunne anholdes, hvis kan overtrådte foranstaltningerne, og

opholdet

varede i 16 måneder, jf. dommens præmis 95.

På den baggrund skal der ved vurderingen af, om indkvartering af udlændinge på

tålt ophold mv. på et udrejsecenter på øen Lindholm har karakter af frihedsberø-

velse, foretages en samlet vurdering af bl.a. øens størrelse, placering ift. øvrige

beboede områder og tilgængelighed (muligheder for transport til og fra øen) samt

de kontrolforanstaltninger, som de indkvarterede er pålagt.

UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 84: Notat om Danmarks internationale forpligtelser i forhold til etablering af Udrejsecenter Lindholm, fra udlændinge- og integrationsministeren

Side 3 af 5

Øen Lindholm er relativt lille (ca. 7 hektar) og vil formentlig i øvrigt være ubebo-

et. Hertil kommer bl.a., at beboerne på udrejsecentret som udgangspunkt vil være

pålagt opholds- og meldepligt, hvilket betyder, at de som udgangspunkt skal bo og

overnatte på det udrejsecenter, hvor de er indkvarteret, og melde sig et vist antal

gange om ugen (dagligt for udlændinge på tålt ophold). Udviste kriminelle og ud-

lændinge på tålt ophold vil endvidere som udgangspunkt være pålagt underret-

ningspligt, hvilket betyder, at de skal underrette indkvarteringsoperatøren, hvis de

opholder sig uden for indkvarteringsstedet i tidsrummet mellem kl. 23.00 og kl.

6.00 om morgenen.

Dette skal dog bl.a. ses i lyset af, at Lindholm ligger tæt på omkringliggende bebo-

ede områder og byer, og at beboerne ikke er forpligtet til at være på Lindholm

uden for de tidspunkter, hvor de afvikler deres opholds- og meldepligt.

Indkvartering på et udrejsecenter på Lindholm under disse forhold vurderes ikke

at have karakter af frihedsberøvelse i EMRK artikel 5’s forstand, forudsat at

der er

tilstrækkelige muligheder for transport til og fra øen.

De nærmere vilkår for transporten er ikke fastlagt endnu, men følgende indgår i

den overordnede påtænkte ramme for ordningen:

Der vil være mulighed for færgetransport til og fra øen flere gange dagligt.

Endvidere vil beboerne få reel mulighed, herunder økonomisk mulighed,

for jævnligt at anvende denne transport væk fra øen.

En betalingsordning for færgen vil skulle suppleres af en dispensations- el-

ler tilskudsordning for beboere, hvis økonomiske midler ikke rækker til

jævnlige færgeoverfarter.

Det skal være muligt for beboerne at afvikle deres opholds- og meldepligt

inden for rammerne af de daglige færgeafgange. Færgeafgangene skal med

andre ord tilrettelægges sådan, at beboere har reel mulighed for at benytte

adgangen til at forlade øen, herunder i længere sammenhængende tidsrum

(f.eks. fra morgen til aften) samtidig med, at de kan overholde deres op-

holds- og meldepligt.

Beboerne vil som udgangspunkt kunne benytte andre transportmidler end

færgen, hvis de har mulighed for det.

Der vurderes på den baggrund,

at der kan etableres et udrejsecenter på Lind-

holm inden for rammerne af EMRK artikel 5.

3. Forholdet til EMRK artikel 8

Det følger af EMRK artikel 8, stk. 1, at enhver har ret til respekt for sit privat- og

familieliv.

Det følger endvidere af EMRK artikel 8, stk. 2, at ingen offentlig myndighed må

gøre indgreb i udøvelsen af retten til respekt for privat- og familielivet, medmin-

dre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk

samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets

UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 84: Notat om Danmarks internationale forpligtelser i forhold til etablering af Udrejsecenter Lindholm, fra udlændinge- og integrationsministeren

Side 4 af 5

økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sund-

heden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.

Efter Menneskerettighedsdomstolens praksis omfatter begrebet

familieliv

blandt

andet forhold mellem samlevende ægtefæller og faste samlevere og deres mindre-

årige fællesbørn, børn af tidligere eller senere ægteskaber/samlivsforhold, børn

født uden for ægteskab og adoptivbørn. De facto forhold kan ligeledes være om-

fattet, jf. f.eks. Domstolens dom af 26. maj 1994 i sagen

Keegan mod Irland,

præmis

44. Ifølge praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol omfatter ret-

ten til et familieliv retten til at opretholde et eksisterende familieliv, samt i visse

situationer statens positive forpligtelse til at tilvejebringe de nødvendige forudsæt-

ninger for at udøve et familieliv. Medlemsstaterne har dog en relativt bred skøns-

margin i denne henseende.

Efter Menneskerettighedsdomstolens praksis skal begrebet

privatliv

forstås bredt,

og det er ikke muligt at give en udtømmende definition heraf. Retten til privatliv

har primært til formål at sikre udvikling af det enkelte individs personlighed i rela-

tion til andre mennesker uden udefrakommende indblanding og omfatter bl.a.

retten til at etablere og udvikle personlige relationer til andre mennesker og til

omverdenen, jf. f.eks. Domstolens dom af 24. februar 1998 i sagen

Botta mod Itali-

en,

præmis 32, og dom af 12. juni 2003 i sagen

Van Kück mod Tyskland,

præmis 69.

Domstolen har endvidere i sagen

Gillan og Quinton mod Storbritannien,

dom af 12.

januar 2010, præmis 61, udtalt, at princippet om personlig selvbestemmelsesret

(personal autonomy) er et vigtigt princip for forståelsen af retten til respekt for

privatlivet.

Pålæg om opholds- underretnings- og meldepligt vil som udgangspunkt udgøre et

indgreb i retten til respekt for den berørtes familieliv og privatliv. Et sådant ind-

greb skal være sagligt og proportionalt, jf. artikel 8, stk. 2. Endvidere skal propor-

tionalitetsbetingelsen løbende være opfyldt.

De nuværende regler om opholds-, underretnings- og meldepligt bygger på, at

pålæg om overholdelse af disse pligter som udgangspunkt er et proportionalt ind-

greb i de berørtes ret til respekt for familie- og privatliv, idet det for at sikre de

pågældende udlændinges tilstedeværelse med henblik på udsendelse kan være van-

skeligt at pege på mindre indgribende foranstaltninger. Det kan dog med tiden

blive vanskeligere at begrunde en opholdspligt, f.eks. hvis det viser sig fortsat at

være umuligt at udsende den pågældende.

Det forhold, at udlændinge på tålt ophold m.fl. fremadrettet vil blive indkvarteret

på et udrejsecenter på Lindholm i stedet for Kærshovedgård

–

og at de således vil

skulle overholde deres opholds- og meldepligt på Lindholm

–

vurderes ikke at

ændre ved, at pålægget om opholds- og meldepligt som udgangspunkt er et pro-

portionalt indgreb i deres rettigheder efter artikel 8.

Der er herved bl.a. lagt vægt på,

vilkårene for indkvartering på Lindholm vil

være de samme som på Kærshovedgård (bl.a. i forhold til besøg, tilladelser til

overnatninger uden for centeret, at meldepligten afvikles i tilknytning til opholds-

UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 84: Notat om Danmarks internationale forpligtelser i forhold til etablering af Udrejsecenter Lindholm, fra udlændinge- og integrationsministeren

Side 5 af 5

stedet mv.),

øen ligger tæt på beboede områder og byer, og

beboerne på

Lindholm vil blive sikret adgang til jævnlig transport til og fra Lindholm.

Det er på den baggrund vurderingen, at

etablering af et udrejsecenter på

Lindholm for udlændinge på tålt ophold mv. kan ske inden for rammerne

af EMRK artikel 8.