Udlændinge- og Integrationsudvalget 2018-19 (1. samling)
UUI Alm.del Bilag 45
Offentligt
1971454_0001.png
EU-note
Til orientering af Europaudvalget og Udlændinge- og Integrationsudvalget
Kommissionen foreslår en styrkelse af det europæiske grænse-
og kystvagtagenturs operationelle kapacitet
15. november 2018
Sammenfatning
Kommissionen foreslår etableringen af en stående styrke på op til 10.000
mand til at overvåge og sikre fælles
beskyttelse af EU’s ydre grænser.
Kommissionen lægger i forslaget bl.a. op til at bemyndige sig selv til at
kunne iværksætte assistance uden en medlemsstats anmodning herom,
hvis Kommissionen sammen med relevante EU-agenturer vurderer, at si-
tuationen ved en ydre grænse overordnet truer sikkerheden i Schengen-
området.
Kan og skal kontrol med egen ydre grænse uddelegeres til Kommissio-
nen? Eller skal en øget operationel kapacitet til agenturet fortsat kun være
under national ledelse? Skal agenturets styrke kunne operere selvstæn-
digt ved de nationale ydre Schengengrænser? Dette og andre relaterede
spørgsmål ser denne note nærmere på.
Baggrund
I 2016 etablerede EU den europæiske grænse- og kystvagt i et nyt agentur,
herefter kaldet agenturet (tidligere kaldet Frontex). Her to år senere vurderer
Kommissionen, at der er behov for at opgradere og styrke agenturet for at
imødekomme ønsker og forventninger hos medlemslandene i EU om en
stærk europæisk integreret grænseforvaltning. Forslaget og de bagvedlig-
gende dokumenter kan findes
her.
Kommissionen peger i forslaget på følgende forhold:
Styrken af grænsevagter er i dag på kun 1.500 mand og kan kun indsæt-
tes i forbindelse med hurtige grænseindsatser i alvorlige krisesituationer
og på medlemslandets anmodning
Det operationelle behov er firdoblet
i 2014 brugte agenturet ca. 52.000
mandetimer, i 2017 var antallet steget til 189.705
Det Internationale
Sekretariat
Christine Sidenius
EU-specialkonsulent
Side 1 | 7
UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 45: EU-note om den europæiske grænse- og kystvagt
1971454_0002.png
Der er et behov for et vedvarende højt engagement for at sikre en varig
beskyttelse af de ydre grænser
Der er et permanent underskud af både personel og teknisk udstyr, set i
forhold til ønsket om, at agenturets operationer skal være effektive
Indsatsen i dag er ved specifikke lokaliteter og i afgrænsede perioder, og
det kan betyde, at der i spidsbelastningsperioder ikke gives de nødven-
dige tilsagn fra medlemslandene om personel og udstyr
Hvad angår tilbagesendelse viser Eurostattal, at der er sket et fald i antal-
let af tilbagesendelser for hele EU fra 45,8 pct. i 2016 til 36,6 pct. i 2017.
Faldet kan ikke alene tilskrives fald i antallet af personer, der kan sendes
tilbage.
Agenturet koordinerede 90 operationer i 2016, 194 i 2017 og har indtil 3.
august i 2018 gennemført 192 operationer.
Kommissionen har med andre ord konkluderet, at der er behov for at styrke
den fælles indsats i beskyttelsen af unionens ydre grænser. Der er i følge
Kommissionen også behov for at sikre, at medlemslandene bidrager til den
europæiske grænse- og kystvagt, som de på frivillig basis har forpligtet sig til,
eller, at styrken alternativt kan indkøbe eget materiel og få sin egen stående
styrke.
Hvad foreslår Kommissionen?
Kommissionen har gennemarbejdet den eksisterende forordning om agentu-
ret og har på baggrund af en
evaluering af Eurosur
(som er det europæiske
grænseovervågningssystem), koblet forslaget om et styrket agentur sammen
med et forslag til at gøre Eurosur til en integreret del af agenturet. Agenturets
overordnede formål er at
sikre en varig beskyttelse af EU’s ydre
grænser.
Forslaget er desuden fremsat, samtidig med at tre andre forslag er til be-
handling. Det drejer sig om en revision af
udsendelsesdirektivet,
en styrkelse
af
Den Europæiske Unions Asylagenturs
operationelle kapacitet og en med-
delelse om at
fremme og sikre lovlige migrationsveje
til EU.
I det følgende gennemgås kort de forskellige elementer, Kommissionen har
identificeret som nødvendige at styrke for at skabe en varig integreret sikring
og kontrol
af EU’s ydre grænser.
Styrken
Der skal etableres en indsatsstyrke, der efter nogle års indkøringsfase samlet
set skal bestå af 10.000 mand m/k imod de nuværende 1.500 mand, stillet til
rådighed af medlemslandene. Det er ifølge forslaget hensigten, at der frem
mod 2020 arbejdes med en struktur, hvor det administrative personale og
den nuværende pulje af medarbejdere til hasteudsendelser udgør 3.000
Side 2 | 7
UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 45: EU-note om den europæiske grænse- og kystvagt
1971454_0003.png
mand, som suppleres med 7.000 mand til puljen af medarbejdere til hasteud-
sendelse. Den fremtidige styrke skal derefter have følgende struktur:
Personale, der er permanent ansat under og aflønnes af agenturet, skal
udgøre grundstammen i et migrationsstøttehold, og kan udsendes med
kort varsel i krisesituationer ved de ydre grænser. Denne del af styrken
skal, sammen med agenturets administrative personale, udgøre 3.000
mand i alt.
Personale, der kan udstationeres af medlemslandene i længere perioder,
og som kan deltage i og sekundere grænseforvaltningshold, migrations-
støttehold og indsatshold, skal udgøres af 3.000 i alt.
Personale, der kan udstationeres kortvarigt og som primært skal indgå i
indsatshold i krisesituationer, skal udgøres af 4.000 i alt.
Styrkens beføjelser
Styrken skal ifølge forslaget have udøvende magt svarende til nationale
grænsevagter og eksperter i tilbagesendelse, og den skal kunne bevæbnes,
hvor nationale forhold tillader det.
Teknisk udstyr
Agenturet skal have eget teknisk udstyr i form af fly, både og vogne
til dette
er der i den kommende flerårige finansielle ramme for 20121-2027 afsat 2,2
milliarder euro for hele perioden.
Uddelegering af kompetence til Kommissionen
Agenturet foretager løbende sårbarhedsvurderinger, som danner grundlag for
agenturets risikoanalyser. Disse analyser er agenturets centrale redskab til
hele tiden at overvåge og analysere situationen
ved EU’s ydre grænse.
Krite-
rierne for disse sårbarhedsvurderinger udspringer af Schengenevaluerings-
mekanismen. Schengenevalueringen er en kvalitetsvurdering af medlemslan-
denes grænsekontrol og gennemføres løbende i medlemslandene af teams
udsendt fra Kommissionen. Anbefalinger fra disse evalueringer, som alle
medlemslande skal følge, giver også Kommissionen beføjelser til, i samar-
bejde med agenturets administrerende direktør, at træffe de nødvendige be-
slutninger om krav til kontrollen med den ydre grænse i de enkelte medlems-
lande, når trusselsbilledet vurderes at være af tilstrækkelig alvorlig karakter.
For at sikre EU’s ydre grænser, også når medlemslande ikke
lever fuldt ud op
til de krav til grænsekontrol, der er opstillet i Schengengrænsekodekset, skal
Kommissionen ifølge forslaget til agenturet kunne indsætte en styrke til at un-
derstøtte og koordinere sikringen af den ydre EU-grænse. Dette skal også
kunne ske, selvom det berørte medlemsland ikke har anmodet om assistance
eller ikke har vurderet, at det samlede trusselsbillede er af så alvorlig en ka-
rakter, som Kommissionen eller agenturet vurderer.
Side 3 | 7
UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 45: EU-note om den europæiske grænse- og kystvagt
1971454_0004.png
Proceduren for indsættelse af styrkens forskellige hold kan opdeles i føl-
gende scenarier:
Migrationsstøttehold kan indsættes på anmodning fra et medlemsland, el-
ler på agenturets anmodning, efter aftale med medlemslandet. Formålet
er at understøtte medlemslandets indsats med kontrollen ved den ydre
grænse.
Kommissionen kan i situationer, hvor den vurderer, at den overordnede
trussel mod Schengenområdet kræver en straks-indsats, efter høring af
agenturet træffe afgørelse ved at bruge en gennemførelsesretsakt, hvori
det beskrives, hvad indsatsholdet skal gøre i det relevante medlemsland
for at afhjælpe de risici, som udløser proceduren. Formålet er også her at
genoprette en situation, hvor kontrollen med den ydre grænse fungerer til-
fredsstillende for agenturet og Kommissionen. I disse tilfælde skal Kom-
missionen involvere det eller de pågældende medlemslande, der indgår i
den forstærkede fælles indsats.
Når et medlemsland ikke anmoder Kommissionen om støtte i en krisesitu-
ation, og Kommissionen har anmodet et land om, at situationen kræver
handling, men medlemslandet har valgt ikke at foretage sig noget, kan
Kommissionen pålægge et medlemsland at genindføre midlertidig græn-
sekontrol ifølge artikel 29 i
Schengengrænsekoden.
Formålet er her at
sikre, at den overordnede kontrol ved EU’s ydre grænser opretholdes,
selvom det betyder, at et medlemsland i en kortere eller længere periode
ikke vil være at betragte som del af Schengenområdet.
Budgettet
Budgettet for agenturet, inklusive Eurosur, er for budgettet i perioden 2021-
2027 foreslået til 11,3 mia. euro. For perioden 2019-2020 vil det nuværende
agentur, indenfor den gældende budgetramme få yderligere 2,3 mia. euro
stillet til rådighed til at indlede arbejdet henimod etableringen af det integre-
rede agentur.
(Beløbene for programmet er indikativ, indtil den flerårige finansielle ramme
for EU 2021-2027 er vedtaget endeligt)
Tilbagesendelser
Agenturets hurtigst voksende aktivitet i 2018 har været assistance og koordi-
nering i forbindelse med tilbagesendelser. Fremover vil agenturet i samar-
bejde med medlemslandene kunne forberede selve beslutningen om tilba-
gesendelse, indhente relevante rejsedokumenter, være med til at identificere
irregulære migranter og være med til at udvikle nationale systemer for hånd-
tering af tilbagesendelser.
Side 4 | 7
UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 45: EU-note om den europæiske grænse- og kystvagt
1971454_0005.png
For operationer i forbindelse med tilbagesendelser vil det altid være værtslan-
dets kompetente myndigheder, der varetager det overordnede ansvar for en
operation, der involverer agenturets styrke.
Samarbejdet med tredjelande
Fremover skal agenturet kunne etablere samarbejde med tredjelande og ikke
kun som nu samarbejde med nabolande. Samarbejdet skal foruden den nu-
værende struktur, hvor agenturet kan assistere nabolande i deres uddan-
nelse af grænsevagter og andet personale til håndtering af migration, øve
teknisk og operationel bistand til tredjelande. Såvel de eksisterende som nye
elementer af samarbejdet med tredjelande sker under rammerne for unio-
nens politik udadtil, herunder respekten for grundlæggende rettigheder og
non-refoulementprincippet
1
.
Andre nye elementer i forslaget
Forslaget blev præsenteret i september 2018, men allerede i juli præsente-
rede Kommissionen efter ønske fra Det Europæiske Råd, to koncepter i rela-
tion til arbejdet med forslaget, nemlig
regionale ilandsætningsplatforme
og
kontrollerede centre.
Om
kontrollerede centre
i EU nævner Kommissionen i et
non-paper
2
, at det
primære sigte vil være at forbedre processen med hensyn til at sondre mel-
lem personer, der har behov for international beskyttelse, og irregulære mi-
granter, der ikke har ret til at blive i EU, samtidig med at tilbagesendelser
fremskyndes. Centrene kan etableres i medlemslandene på frivillig basis, og
de sidestilles i forslaget med de
”hot-spots”, som er blevet etableret i Græ-
kenland og Italien. Medlemslande, der redder mennesker i nationalt farvand,
vil kunne sende disse personer til de kontrollerede centre, for der hurtigt at
kunne screene personer og identificere om der er tale om asylansøgere, der
kræver en sagsbehandling, eller om der er tale om migranter, der umiddel-
bart kan tilbageholdes med henblik på tilbagesendelse.
Centrene vil blive forvaltet af værtsmedlemsstaten med fuld støtte fra EU og
EU's agenturer. De vil kunne være af en midlertidig eller ad hoc-karakter af-
hængig af lokaliteten. Med henblik på at afprøve konceptet vil en pilotfase,
hvor der anvendes en fleksibel tilgang, kunne iværksættes snarest muligt.
Kommissionen vil også skabe et centralt kontaktpunkt for koordinering mel-
lem de medlemsstater, som deltager i en omfordeling af personer, der er red-
det i land i en EU-havn.
1
Princippet om at sikre, at personer ikke mod deres vilje sendes tilbage til et land, hvor de risike-
rer forfølgelse.
Begge non-papers er offentliggjort i forbindelse med
Kommissionens pressemeddelelse
om mi-
grationshåndtering den 24. juli 2018
2
Side 5 | 7
UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 45: EU-note om den europæiske grænse- og kystvagt
1971454_0006.png
Dette vil være en midlertidig foranstaltning, indtil der kan etableres et fuldt ud-
bygget system i forbindelse med de igangværende reformer af det fælles eu-
ropæiske asylsystem. Se Kommissionens faktaark om kontrollerede centre i
EU
her.
Regionale ilandsætningsplatform
Regionale ilandsætningsplatforme er ligeledes beskrevet i et
non-paper.
For-
målet med regionale landgangsordninger er at sørge for hurtig og sikker
ilandsætning af personer, der reddes i internationalt farvand og i tredjelandes
nationale farvand under respekt for folkeretten, herunder princippet om
non-
refoulement,
og for en ansvarlig proces efter landgangen.
EU er parat til at yde finansiel og operationel støtte til ilandsætningsaktiviteter
og aktiviteter efter landgangen samt til grænseforvaltning i form af udstyr, ud-
dannelse og andre former for støtte. Se faktaark om regionale landgangsord-
ninger
her.
De to koncepter er blevet diskuteret flere gange af stats- og regeringsche-
ferne, men i nærværende forslag er det kun de kontrollerede centre i EU, der
har fundet vej til forslaget, og udelukkende som et system, medlemslande,
der ønsker det, frivilligt kan etablere. Det er derfor usikkert, hvad der sker
med konceptet om ilandsætningsplatforme i tredjelande. Her har der ikke hid-
til været succes med at finde et eneste tredjeland, der vil lægge jord til en så-
dan platform.
Hvad betyder forslaget for Danmark
På grund af retsforbeholdet deltager Danmark ikke i vedtagelsen af forslaget.
Men da forslaget udbygger det eksisterende Schengensamarbejde, hvor
Danmark deltager på mellemstatsligt niveau, kan Danmark efter forslagets
vedtagelse vælge at deltage i det udvidede samarbejde.
Danmarks finansieringsdel, i fald Danmark vælger at deltage i samarbejdet i
det styrkede agentur, vil være på 2 pct. svarende til 195 mio. kr. for 2019-
2020, og ca. 1,7 mia. kr. for perioden 2021-2027.
Derudover vil Danmark skulle bidrage med udstyr og personel til såvel lang-
varige som kortvarige udsendelser. Medlemslandene forventes at kunne
opnå støtte til finansieringen via fonden for grænseforvaltning, som Kommis-
sionen har foreslået får et budget på knap 69 mia. kr. for perioden 2021-
2027.
Hvad skal der ske nu?
Kommissionen har med forslaget om en styrkelse af agenturets operationelle
kapacitet for alvor lagt op til, at agenturet får fuld operationel kraft, og at
Side 6 | 7
UUI, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 45: EU-note om den europæiske grænse- og kystvagt
1971454_0007.png
agenturet med tiden, måske vil kunne overtage eller helt erstatte nationale
grænsemyndigheder.
I første omgang vil der være tale om, at agenturet opnår større autonomi og
kontrol over operationer ved de ydre grænser. Det vil først på længere sigt
være muligt at vurdere, om denne autonomi nyder opbakning i medlemslan-
dene, og dette i et omfang, der vil betyde, at medlemslandene vil være villige
til at overlade kontrollen med de ydre grænser til agenturet.
Det er i dag op til medlemslandene at beskytte de nationale grænser, også
når de udgør en del af EU’s ydre grænser.
Mange lande opfatter grænsekon-
trol som en fundamental del af den nationale selvbestemmelse og ansvar i
forhold til omverdenen. Det ansvar kan være svært at håndtere i krisesituatio-
ner, hvilket blev tydeligt i Grækenland og Italien i 2015-2016. Krisen viste
også
at EU’s handlekraft er begrænset,
og national kompetence i forhold til
grænsekontrol kan begrænse målet om en sikring af en fælles integreret
grænsehåndtering. Det mål afhænger bl.a. af en hurtig og effektiv indsats,
når der opstår særligt stort pres på en del af
EU’s ydre grænse,
som samtidig
udgør en national grænse.
Forslaget skal i første omgang til nærhedstjek i medlemslandenes parlamen-
ter, hvor der er deadline den 12. december 2018. Derefter skal forslaget be-
handles af Europa-Parlamentet og Rådet. Det er derfor svært at spå om for-
slagets skæbne. Det står dog klart, at der er tale om et forslag, der i høj grad
afspejler, hvad stats- og regeringscheferne, siden migrationskrisen har efter-
lyst. Da Kommissionen foreslog flere af de samme elementer i 2016, blev de
imidlertid fejet af bordet af medlemslandene.
I mellemtiden er presset på de ydre grænser aftaget, og er, i hvert fald på pa-
piret, kommet under nogenlunde kontrol. Spørgsmålet er, om medlemslan-
dene er modne til at afgive kompetence til EU i forhold til grænsekontrol, eller
om det fortsat udgør en så central del af den nationale selvforståelse at vare-
tage grænsekontrol, at medlemslandene, på trods af et udtalt ønske fra stats-
og regeringscheferne, endnu en gang ender med at forkaste forslaget om en
fælleseuropæisk integreret grænseforvaltning.
Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-
lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter
Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-
der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at
yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-
ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.
Side 7 | 7