URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 68: Orientering vedr. evaluering af Afrika Fredsprogrammet 2004-2017, fra udenrigsministeriet

Udenrigsudvalget 2018-19 (1. samling)
URU Alm.del Bilag 68
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

DECEMBER 2018

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af Afrika

Fredsprogrammet 2004-2017

Danmarks bistand gennem ”Africa

Programme for Peace” (APP) er

yderst relevant – ikke mindst fordi

Afrika er hjemsted for langt den

største del af verdens væbnede

konflikter. Men det kniber med de

konkrete resultater, og derfor bør

den danske støtte justeres i den

fjerde fase fra 2018 til 2021.

Støtte til knap

en milliard kroner

Afrikanske freds- og sikkerhedsinitia-

tiver støttes af flere donorlande. Dan-

mark er blandt de største bidragydere

og vil, når den nuværende fjerde fase i

bistanden udløber i 2021, have støttet

APP med knap en milliard kroner.

Formålet med APP er at fremme fred,

sikkerhed og god regeringsførelse ved

at styrke kapaciteten i kontinentets

regionale organisationer - såsom Den

Afrikanske Union (AU), der er det store

panafrikanske samarbejdsforum - i

dens medlemslande og hos andre

involverede aktører. Udgangspunktet

for APPs virke er, at det skal være

afrikanske løsninger på Afrikas

problemer, og evalueringen konklude-

rer, at APP har bidraget til at udvikle

AUs generelle kapacitet til at arbejde

med fred og sikkerhed i Afrika.

Også i forhold til de to andre større

regionale samarbejdsorganisationer,

ECOWAS (for landene i Vestafrika)

samt IGAD (for landene i Østafrika),

har den danske bistand gjort en

positiv forskel. Støtten har betydet, at

ECOWAS og IGAD på den ene side har

kunnet fortsætte det vigtige arbejde

og på den anden side har kunnet

udvide deres virke. Samlet set har den

langsigtede og fleksible bistand været

afgørende for, at organisationerne

OM EVALUERINGEN

Evalueringen af APP er

foretaget af den hollandske

konsulentvirksomhed ECORYS

i samarbejde med Clingendael

Instituttet og dækker perioden

fra 2004 til 2017. Den er bestilt

af Udenrigsministeriet med

henblik på en vurdering af

resultaterne af den danske

bistand til afrikanske regionale

organisationer, der medvirker i

bestræbelserne for at fremme

fred, sikkerhed og god rege-

ringsførelse på kontinentet.

Der er tale om støtte til Den

Afrikanske Union (AU) samt til

den vestafrikanske organisa-

tion ECOWAS, og til IGAD som

er en udviklingsorganisation på

Afrikas Horn.

Evalueringen er baseret på en

kritisk gennemgang af APP-

rapporter og andre relevante

dokumenter, samt interviews

og besøg hos samarbejdsorga-

nisationer i Abuja, Accra, Addis

Ababa og Nairobi. I alt blev

over 100 personer involveret i

APP-interviews.

Danmark fortjener ros for at hjælpe

de afrikanske lande med at fremme

fred og sikkerhed og forebygge kon-

flikter, for det er der i høj grad brug

for. Ikke bare fordi væbnede konflikter

er gift for politisk stabilitet og økono-

misk udvikling, men også fordi Afrika

er hjemsted for en betydelig del af

denne verdens voldelige konflikter. I

årene mellem 1990 og 2015 udspil-

lede over 75 procent af alle krige og

konflikter sig i Afrika.

I evalueringen roses også Danmarks

vedholdende og forudsigelige støtte

til APP - på dansk: Afrika Fredspro-

grammet. De fleksible betingelser i

den danske bistand har givet mulig-

hed for planlægning og skiftende

prioriteter, konstaterer evalueringen.

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 68: Orientering vedr. evaluering af Afrika Fredsprogrammet 2004-2017, fra udenrigsministeriet

kan reagere hurtigt på mulighederne,

når de opstår, fremgår det af evalu-

eringen.

Danmark skal anerkendes for at

investere i initiativer, der er yderst

relevante. Samtidig er APP i tæt

overensstemmelse med de mål, der

er knyttet til dansk udviklingsbistand

og udenrigspolitik, konkluderer

evalueringen.

har, påpeger evalueringen, der dog

samtidig noterer sig den danske

udlægning: Et mindre team sikrer

bedre sammenhæng og overensstem-

melse mellem danske initiativer på

det politiske og udviklingsmæssige

niveau.

Mere overordnet kan udfordringen

med at fremme fred og sikkerhed

i Afrika forklares med de regionale

samarbejdsorganisationers mang-

lende gennemslagskraft. De har

svært ved få gennemført de trufne

beslutninger.

Ifølge evalueringen synes AU, IGAD

og ECOWAS at have større succes med

at sætte normerne i medlemslandene

- især med hensyn til konfliktforebyg-

gelse og mægling - end med at

udvikle og gennemføre transnationale

politikker og operationer. To undta-

gelser er AUs mission i Somalia og

AUs medvirken til at løse en politisk

krise i Gambia efter præsidentvalget

i december 2016. Først efter pres fra

AU, anført af Nigeria, indvilligede

landets enerådende præsident siden

1994, Yahya Jammeh, i at træde

tilbage efter et valgnederlag, som han

ikke ville anerkende.

For at få løst denne ”implementerings-

krise,” som den kaldes, har AU-

landene bedt Rwandas præsident,

Paul Kagame, om stå i spidsen for

en reformproces, der ventes at blive

fremlagt i januar 2019. Reformen

skal blandt andet forholde sig til,

at de økonomiske bidrag til AU fra

medlemslandene stadig er mindre

end budgetteret, uforudsigelige og

utilstrækkelige.

Så som så med resultaterne

Men både for AU, ECOWAS og IGAD

gælder det, at deres kapacitet – både

kvalitativt og kvantitativt – fortsat er

svag, og der er ifølge evalueringen et

fortsat behov for at styrke organisa-

tionerne økonomisk, organisatorisk

og teknisk. Derfor er det ifølge

evalueringsrapporten også indtil

videre så som så med resultaterne.

Mens evalueringen finder APP og

dens partnerorganisationer relevante,

er de umiddelbare resultater af

støtten mindre klare. Evalueringen

bedømmer de overordnede resultater

af den APP-bistand, der er givet til en

række mindre organisationer, som

acceptable. Til gengæld er de opnå-

ede resultater i evalueringsperioden

i de store regionale institutioner som

AU, ECOWAS (Vestafrika) samt IGAD

(Østafrika) utilfredsstillende. Det er

uklart, om den danske støtte har

haft nogen effekt på den rolle, som

de tre organisationer konkret har

spillet i forhold til fred, sikkerhed og

god regeringsførelse i Afrika, fastslår

rapporten. Det klareste eksempel

på at APP har haft en effekt synes

at være i forhold til ECOWAS, hvor

Danmark har været ledende i arbejdet

med det freds- og sikkerhedsmandat,

som ECOWAS opererer under.

VERDENS MEST

USTABILE KONTINENT

Antallet af væbnede konflikter

i Afrika har været konstant

stigende siden afslutningen

på Den Kolde Krig og har gjort

Afrika til det mest ustabile

kontinent i verden. Ifølge Upp-

sala Conflict Data Programme

(UCDP) foregik over 75 procent

af verdens voldelige konflikter

i Afrika i årene mellem 1990

og 2015 – svarende til anslået

630. Konflikterne har raset i

ca. 30 af kontinentets lande,

men omkring tre fjerdedele er

foregået i blot syv af landene:

Den Demokratiske Republik

Congo (DRC), Etiopien, Kenya,

Nigeria, Somalia, Sydsudan og

Sudan.

De fleste af konflikterne er

en fortsættelse af en tidligere

konflikt. Med undtagelse af

revolutionen i Libyen og det

efterfølgende væbnede opgør

med landets daværende leder,

Muammar Gaddafi, er hver

eneste borgerkrig, der er

indledt siden 2003, en fortsæt-

telse af en tidligere borgerkrig.

Det skyldes delvist den politiske

orden – eller uorden – i de kon-

fliktramte lande: Samfund, hvor

regeringer, ledere og eliten kun

i begrænset omfang drages

til ansvar af befolkningen, er

mere udsat over for konflikter.

Det rejser ifølge evalueringen

spørgsmål om, hvorvidt de

traditionelle modsvar på

konflikter, er rigtige. Militære

interventioner og sanktioner

synes eksempelvis at være

mindre effektive i de lang-

trukne afrikanske konflikter,

påpeger evalueringen.

Terrorangreb steget

med 1000 procent

Evalueringen er også kritisk over for

APPs tilpasningsevne til det stærkt

ændrede konfliktmønster i Afrika (se

boks). Det er ikke indlysende, at APPs

fokus og tilgang i tilstrækkelig grad

er tilpasset de nye trusler, der blandt

andet kommer fra paramilitære

grupper, kriminelle bander og terror-

organisationer. Siden 2006 er antallet

af terrorangreb i Afrika steget med

hele 1000 procent, og i de lande hvor

staten er svag, hvor centralregeringen

ikke har kontrol med hele territoriet,

hvor sikkerhedsstyrkerne er uprofes-

sionelle, og hvor der ikke er andre

konfliktløsninger til rådighed end

magtanvendelse, er staten ofte en

del af problemet. Og her er der brug

for nye former for konfliktløsning,

der ikke bare skal tage højde for den

lange række af ikke-statslige aktører

såsom krigsherrer, stammer, klaner

Programstyring

Der er flere forklaringer på de

sparsomme resultater af APP-støtten.

En af dem er, at den danske støtte kun

håndteres af tre medarbejdere – på

ambassaden i Etiopiens hovedstad

Addis Ababa. Andre nordiske lande

har flere folk til opgaven og hævder,

at deres fingeraftryk er større end

det danske, hedder det i rapporten.

Den større svenske og norske tilste-

deværelse tillader et dedikeret fokus

og engagement med embedsmænd

på et niveau, som Danmark ikke

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 68: Orientering vedr. evaluering af Afrika Fredsprogrammet 2004-2017, fra udenrigsministeriet

KAMPEN OM MAGTEN

Årsagerne til væbnet konflikt

i Afrika har stort set været de

samme i de seneste årtier:

kampen om ressourcer, jord

og især statsmagt. Ifølge en

undersøgelse fra 2016 foreta-

get af det afrikanske ”Institute

for Peace and Security Studies”

(IPSS) – der også modtager

støtte fra Danmark - fordeler

årsagerne sig således:

•

kamp om magten i landet:

22 procent

kamp mellem systemer/

idelogier: 20 procent

regional/lokal kamp om

magt og dominans: 19

procent

kamp om ressourcer: 17

procent

autonomi: 9 procent

løsrivelse: 6 procent

kamp om jord/territorium:

4 procent

Andre årsager: 3 procent

måde at nedbringe migrationen over

Middelhavet - bidrage til utilfredshed

og kritik lokalt i Afrika og derved

styrke potentielt destabiliserende

kræfter, påpeger evalueringen. Dette

skaber en potentiel eksplosiv situation

i allerede ustabile regioner såsom

Afrikas Horn og Sahel, hvor der kun er

få økonomiske alternativer, fremgår

det af rapporten.

APP er institutionsopbygning, der i

sagens natur er svær.

Desuden ser evalueringen et behov

for, at Danmark i højere grad koordi-

nerer med andre donorer for at sikre,

at den danske støtte gør mest mulig

gavn. Tættere koordinering er også

tiltrængt, fordi Danmark har en mere

fleksibel og mere partnerbaseret

tilgang til APP end andre donorer,

påpeger evalueringen.

Bæredygtigt?

Vil Programmet kunne stå på egne

ben og løfte opgaven med at støtte

kapacitetsopbygningen i AU og de

andre regionale samarbejdsorganisa-

tioner uden dansk bistand? Svaret er

ikke entydigt. Det er ikke klart, hedder

det i rapporten, der dog slår fast, at

bæredygtigheden i den danske støtte

til APP svækkes af, at Den Afrikanske

Union, ECOWAS og de andre regionale

fora er meget afhængige af økonomi-

ske bidrag udefra, herunder Danmark.

ECOWAS har ganske vist i teorien de

økonomiske midler, der skal til for at

håndtere freds- og sikkerhedsdags-

ordenen, men indtil videre bruges

størstedelen af medlemslandenes

bidrag ikke til dette formål. Derfor bør

Danmark ifølge evalueringen overveje

”at vise muskler” og forlange et bedre

udbytte af den danske investering i

ECOWAS.

FOKUS PÅ AFRIKAS

MANGE UNGE

Den danske bistand til Afrika

Fredsprogrammet støtter nu

også et øget tværgående fokus

i AU og i de andre afrikanske

organisationers arbejde med

ligestilling og de unge. Og

det er ifølge evalueringen

yderst relevant, da der er en

klar sammenhæng mellem

antallet af voldtægter og lande

med væbnede konflikter –

eksempelvis Sydsudan, Sudan

og Den Centralafrikanske

Republik. Samtidig oplever

Afrikas mange unge - omkring

60 procent af kontinentets

befolkninger er under 25 år –

høj arbejdsløshed, begrænset

social mobilitet og let adgang

til våben. Dertil udgør de

vedvarende konflikter mellem

forskellige grupper en farlig

cocktail. De afrikanske lande,

der har den yngste befolkning,

er også de mest konfliktramte

på kontinentet, hvor unge

mænd mellem 15 og 29 år

udgør hovedparten af ofrene

for vold med dødbringende

våben.

•

og militser, men også med proble-

merne i landenes sikkerhedsstyrker.

Evalueringen understreger det

afgørende spørgsmål, om hvor den

ekstra værdi af de regionale organi-

sationer er – ikke bare i relation til

den forandrede karakter af konflikter

i Afrika, men også til de skiftende

aktører og geopolitiske dagsordener.

Anbefalinger

Trods udfordringerne anbefaler

evalueringen, at Danmark fortsætter

støtten til afrikanske institutioner, der

bidrager til fred og stabilitet på kon-

tinentet. Men for at gøre APP mere

effektiv og sikre flere umiddelbare,

målbare resultater, bør de danske

myndigheder – Udenrigsministeriet

og involverede ambassader – kigge

samarbejdet med organisationerne,

der støttes gennem APP, efter i

sømmene.

Dette bør blandt andet indebære, at

Danmark gør det mere klart, hvad

der skal komme ud af det danske

bidrag; ikke mindst fordi der er valgt

en fleksibel tilgang med stor tillid og

ansvar til partnerne i APP. Derudover

skal der udvikles en metode, der gør

det muligt at måle, hvad APP gør

rigtigt, og hvad der skal laves om. Det

er vigtigt, fordi den danske støtte til

Migration giver problemer

Med de seneste års fokus på at ned-

bringe den irregulære migration fra

Afrika til Europa er arbejdet med fred

og sikkerhed – og dermed Danmarks

støtte til APP – blevet yderligere

udfordret. Irregulær migration opfat-

tes ikke nødvendigvis som en kriminel

– endsige problematisk – handling i

de afrikanske lokalsamfund, hvor folk

ofte er afhængige af den århundrede

gamle tradition med at krydse

landegrænser for at finde jobs og

købe/sælge varer. Derfor kan Europas

bestræbelser på at kontrollere migra-

tionen internt i Afrika – for på den

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 68: Orientering vedr. evaluering af Afrika Fredsprogrammet 2004-2017, fra udenrigsministeriet

Udenrigsministeriets kommentarer

Udenrigsministeriet hilser evaluerin-

gen af Afrika Fredsprogrammet (APP)

velkommen. I lyset af mange års

støtte til en række regionale organi-

sationer, herunder Den Afrikanske

Union, samt i lyset af bestræbelser

for at finde løsninger på de mange

konflikter på kontinentet, er vurderin-

ger af APPs resultater og udfordringer

meget vigtige. Forslag til hvordan

bistanden bør udformes og tilpasses

i løbet af programmets fjerde fase er

ligeledes af stor værdi.

Evalueringen finder, at den danske

støtte til de regionale organisationer

har været både relevant og i overens-

stemmelse med bistands- og uden-

rigspolitiske målsætninger. At bidrage

til styrkelse af afrikanske løsninger

på Afrikas konflikter er væsentligt.

Programmet udgør således et vigtig

grundlag for politisk dialog med en

række samarbejdspartnere, der med-

virker i freds- og sikkerhedsprocesser

og i god regeringsførelse på kontinen-

tet. Som opfølgning på evalueringens

anbefalinger vil Udenrigsministeriet

styrke den politiske dialog, bl.a.

gennem et årligt forum for drøftelse

med de afrikanske partnere, der også

vil forbedre koordinationen mellem

de forskellige aktører.

Evalueringen peger på de fortsatte

svagheder og den manglende

kapacitet, der præger de regionale

organisationer samt på vanskelighe-

der med rapportering af resultater

opnået gennem den danske støtte.

Med yderligere teknisk bistand og

fornyede drøftelser med organisatio-

nerne vil Udenrigsministeriet søge

at fremme resultatmålinger samt

rapportering. Evalueringens forslag

til redskaber, der kan anvendes for at

måle fremskridt med institutionsop-

bygning, hilses også velkommen.

Gennem ambassaderne og kontoret

for Afrika vil Udenrigsministeriet

medvirke til fornyet dialog med de

regionale organisationer og med

andre donorer, der også yder støtte

til ”freds- og sikkerhedsarkitekturen”

samt til god regeringsførelse, bl.a.

gennem støtte til afholdelse af valg.

Det erkendes, at koordination mellem

nationale, regionale og internationale

aktører er meget vigtig i konflikt-

løsninger og i forhold til de nye

udfordringer, herunder terrorisme,

der præger mange områder - ikke

mindst Sahel og Afrikas Horn. Mens

ambassaden i Addis Ababa fortsat vil

stå for den overordnede koordination

og styring af programmet, vil der

tages skridt til, at ambassaden i Abuja

kan spille en større rolle i forhold

til det vestafrikanske samarbejde

gennem ECOWAS.

Det forventes, at den kommende

midtvejs-gennemgang af den fjerde

fase af Afrika Fredsprogrammet

vil bygge videre på evalueringens

anbefalinger.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: ECORYS

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]