Udenrigsudvalget 2018-19 (1. samling)
URU Alm.del Bilag 60
Offentligt
1981573_0001.png
3. december 2018
Notat
Juridisk vurdering af FN-erklæringen ”Global Compact for Safe,
Orderly and Regular Migration” (GCM)
I.
Indledning
Dette notat indeholder en juridisk vurdering af FN-erklæringen ”Global Compact
for Safe, Orderly and Regular Migration” (GCM). Udenrigsministeriet,
Justitsministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet har bidraget til
udarbejdelsen af vurderingen.
Det internationale politiske samarbejde, der i årtier har udfoldet sig i de centrale
multilaterale samarbejdsorganer, fx FN og Europarådet, hviler i høj grad på
anvendelsen af en række juridisk ikke-bindende instrumenter, herunder
resolutioner, erklæringer (som GCM), vedtagelser og udtalelser.
Der er tale om instrumenter, der ikke er juridisk bindende for medlemslandene
eller deres borgere, og derfor instrumenter som sædvanligvis ikke gøres til
genstand for den samme hjemlige behandling og vurdering som retligt bindende
vedtagelser, fx traktater og EU-retsakter.
Når der i dette tilfælde helt undtagelsesvis udarbejdes en juridisk vurdering,
skyldes det, at der har udviklet sig en omfattende debat om den retlige karakter af
GCM.
II.
GCMs baggrund og tilblivelse
I september 2016 samledes verdens ledere til et FN-topmøde for at drøfte de
stigende flygtninge- og migrantstrømme, som ikke mindst Europa oplevede i
2015. Her var der bred international enighed om, at der i lyset af den seneste
udvikling bl.a. var behov for en global migrationserklæring.
Efter en indledende konsultationsproces fandt de egentlige mellemstatslige
forhandlinger om indholdet af GCM sted over en række møder ved FN’s
hovedkvarter i New York i løbet af 2018. Forhandlingerne afsluttedes den 13. juli
2018.
GCM ventes vedtaget politisk på en mellemstatslig konference i Marrakesh den
10.-11. december 2018. GCM vil efterfølgende blive formelt vedtaget i FN’s
Generalforsamling. Det forventes at ske den 18. eller 19. december 2018. Først
med vedtagelsen i Generalforsamlingen får GCM formelt status af et FN-
dokument.
 URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 60: Juridisk vurdering af FN-erklæringen Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM)
Side 2 af 5
III.
Indholdet af GCM
GCM forholder sig samlet set til alle aspekter af den sædvanlige migrationscyklus
fra afrejse i oprindelseslandet til evt. gennemrejse af transitlande og krydsning af
grænser, ankomst til og ophold i destinationslande og tilbagevenden eller
udsendelse til oprindelseslandet. Erklæringen består af:
a) En række indledende betragtninger, der bl.a. udstikker erklæringens
afgørende principper, herunder at erklæringen hviler på FN-pagten og en
række eksisterende internationale konventioner og aftaler, der er relevante
i forbindelse med migration, at erklæringen ikke er juridisk bindende, at
erklæringen bekræfter staternes nationale suverænitet til at bestemme
deres nationale migrationspolitik og deres prærogativ til at træffe
beslutninger vedr. migration inden for egen jurisdiktion i
overensstemmelse med international lov, at erklæringen bekræfter, at
staterne kan skelne mellem irregulære og regulære migranter i deres
gennemførelse af erklæringen, og at erklæringen er baseret på de
eksisterende internationale menneskerettighedsregler.
b) Derefter 23 konkrete politiske målsætninger:
1) Samle og anvende korrekt og disaggregeret data som grundlag for
evidensbaseret politikker,
2) minimere de negative årsager og strukturelle faktorer, der tvinger
mennesker til at forlade deres oprindelsesland,
3) tilvejebringe korrekt og rettidig information på alle
migrationsstadier,
4) sikre, at alle migranter har bevis på en juridisk identitet samt
tilstrækkelig dokumentation,
5) forbedre tilgængeligheden og fleksibiliteten af lovlige
migrationsveje,
6) fremme retfærdig og etisk rekruttering og sikre betingelser for
anstændigt arbejde,
7) adressere og reducere sårbarheder i migrationen,
8) redde menneskeliv og etablere koordinerede internationale
indsatser møntet på forsvundne migranter,
9) styrke den transnationale indsats mod menneskesmugling,
10) forhindre, bekæmpe og udrydde menneskehandel i konteksten af
international migration,
11) forvalte grænsekontrol på en integreret, sikker og koordineret
måde,
12) styrke sikkerheden og forudsigeligheden af migrationsprocedurer
med henblik på at sikre en hensigtsmæssig screening, vurdering og
henvisning,
 URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 60: Juridisk vurdering af FN-erklæringen Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM)
Side 3 af 5
13) bruge frihedsberøvelse i forbindelse med migration som en sidste
udvej og arbejde for at finde alternativer,
14) styrke konsulær beskyttelse, assistance og samarbejde under hele
migrationscyklussen,
15) tilvejebringe adgang til basale serviceydelser for migranter,
16) støtte migranter og samfund i at realisere fuld inklusion og social
sammenhængskraft,
17) eliminere alle former for diskrimination og fremme en
evidensbaseret offentlig debat med henblik på at forme opfattelser
af migration,
18) investere i udviklingen af færdigheder og fremme en gensidig
anerkendelse af færdigheder, kvalifikationer og kompetencer,
19) skabe muligheder for, at migranter og diasporaer fuldt ud kan
bidrage til bæredygtig udvikling i alle lande,
20) fremme hurtigere, sikrere og billigere overførsler af remitter og
støtte finansiel inklusion af migranter,
21) samarbejde om at fremme sikker og værdig tilbagesendelse og
tilbagetagelse, såvel som bæredygtig reintegration,
22) etablere mekanismer for overførsel af sociale ydelser og optjente
fordele,
23) styrke det internationale samarbejde og globale partnerskaber for
sikker, velordnet og regulær migration.
Under hver af de 23 målsætninger indgår et afsnit indeholdende politiske
tilsagn.
c) Under hvert afsnit indeholdende politiske tilsagn oplistes en række ikke-
forpligtende forslag til politiske initiativer og ”best practices”, som stater
vil kunne trække på (”will draw from”) i forbindelse med
implementeringen af GCM.
d) En afsluttende del om implementering af GCM og opfølgende skridt,
hvor det bl.a. fastslås, at stater vil implementere GCM i egne lande,
regionalt og globalt under hensyntagen til forskellige nationale forhold,
kapaciteter og udviklingsniveauer og med respekt for nationale politiske
prioriteringer. Det indgår endvidere i erklæringen at etablere en
kapacitetsopbygningsmekanisme i FN, der kan støtte stater med at
implementere erklæringen, ligesom en række bestemmelser omhandler
relevante samarbejdspartnere og -fora i forhold til implementeringen. I
forhold til opfølgning besluttes det, at stater vil drøfte status for
implementering i et ”International Migration Review Forum” hvert fjerde
år under FN’s Generalforsamling.
e) Endeligt anfører GCM udtrykkeligt, at landene fortsat selv suverænt
fastlægger deres nationale udlændingepolitik i overensstemmelse med de i
forvejen gældende folkeretlige forpligtelser, jf. også GCM-erklæringens
 URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 60: Juridisk vurdering af FN-erklæringen Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM)
1981573_0004.png
Side 4 af 5
punkt 15 om tværgående og gensidigt afhængige principper. Her anføres
det, at GCM bekræfter staternes suveræne ret til at bestemme deres
nationale migrationspolitik og deres beføjelser til at styre migration inden
for deres juridiktion, i overensstemmelse med folkeretten, og at staternes
inden for deres juridiktion kan skelne mellem regulær og irregulær
migrationsstatus,
herunder
når
staterne
bestemmer
deres
lovgivningsmæssige og politiske foranstaltninger til gennemførelse af
GCM under hensyntagen til forskellige nationale realiteter, politikker,
prioriteter og krav til indrejse, ophold og arbejde, i overensstemmelse med
folkeretten.
IV.
Den juridiske karakter af GCM
GCM er ikke en traktat eller konvention, men en politisk erklæring, der ikke
pålægger landene nye retlige forpligtelser. Dette fremgår af selve
erklæringstekstens punkt 7, der udtrykkeligt understreger, at GCM er ”non-legally
binding”. Der er derfor heller ikke tale om, at staterne skal undertegne eller
ratificere GCM-erklæringen. Den ikke-bindende juridiske karakter fremgår også af
GCMs sprogbrug i øvrigt, idet der er tale om generelle tilkendegivelser og
politiske tilsagn (”commitments”).
GCM ses heller ikke at etablere folkeretlig sædvaneret. Folkeretlig sædvaneret
identificeres ved konstatering af en generel statspraksis, der er tilstrækkeligt
udbredt, repræsentativ og konsistent. Denne statspraksis skal herudover være
båret af en antagelse hos staterne af en ret eller pligt (opinio juris) til at handle på
den givne måde. Erklæringer og resolutioner vedtaget i FNs Generalforsamling er
ikke i sig selv bindende, men kan efter omstændighederne være udtryk for – og
tjene som bevis for – en sådan statspraksis. Hvorvidt det er tilfældet, afhænger af
en konkret vurdering af den enkelte tekst og forløbet omkring dens forhandling
og vedtagelse.
Fsva. GCM kan det imidlertid konstateres, at der ikke foreligger den nødvendige
opinio juris. Dette fremgår udtrykkeligt af staters tilkendegivelser under
forhandlingsforløbet vedrørende GCM, og det fremgår af selve erklæringens
punkt 7. Hertil kommer, at GCM indeholder tekst, som er relativt ubestemt og
dermed ikke har en form, der er egnet til at etablere en bindende norm, jf.
ovenfor. Der er således ikke grundlag for at antage, at retsanvendende
myndigheder – herunder nationale eller internationale domstole – af GCM vil
kunne udlede, at der påhviler Danmark nye, specifikke retlige forpligtelser.
Herudover bemærkes, at GCM henviser til en række allerede bindende og ikke-
bindende instrumenter. Det gælder eksempelvis punkt 2, som bl.a. oplister en
række relevante menneskerettighedsinstrumenter, hvis juridiske karakter ikke
ændres af, at de opregnes i GCM. GCM skaber således ikke nye juridiske
kategorier og etablerer ikke nogen menneskeret til at migrere.
 URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 60: Juridisk vurdering af FN-erklæringen Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM)
1981573_0005.png
Side 5 af 5
Det bemærkes endelig, at også erklæringer mv., der ikke er retligt bindende, i visse
tilfælde kan være fortolkningsbidrag, f.eks. som et supplerende argument, der
yderligere underbygger en bestemt fortolkning. Der tales i den forbindelse om
”soft law”. Det vurderes dog, at GCMs potentielle betydning som
fortolkningsbidrag vil være yderst begrænset, bl.a. fordi udlændingeområdet er tæt
lovgivningsmæssigt reguleret i Danmark.
Den beskrevne potentielle – og under alle omstændigheder yderst begrænsede –
betydning af GCM som fortolkningsbidrag vil i øvrigt kunne foreligge, selvom
Danmark ikke tilslutter sig GCM, hvis erklæringen i øvrigt opnår bred tilslutning
blandt FN’s medlemsstater.
V.
Sammenfattende juridisk vurdering
Sammenfattende kan det konkluderes,
at GCM efter sit eget indhold ikke er juridisk bindende,
at GCM ikke pålægger landene nye, retlige forpligtelser,
at GCM i sig selv heller ikke etablerer folkeretlig sædvaneret,
at GCMs mulige betydning som fortolkningsbidrag vil være yderst begrænset, bl.a.
fordi udlændingeområdet er tæt lovgivningsmæssigt reguleret i Danmark, og
at landene fortsat selv suverænt fastlægger deres nationale udlændingepolitik i
overensstemmelse med de i forvejen gældende folkeretlige forpligtelser, jf. også
GCM-erklæringens punkt 15.
---------------