URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 187: Offentliggørelse af evalueringen af Investeringsfonden for Udviklingslande (IFU) 2004-2017

Udenrigsudvalget 2018-19 (1. samling)
URU Alm.del Bilag 187
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

APRIL 2019

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af Investeringsfonden

for Udviklingslande

(IFU) 2004-2017

IFU blev etableret som Industriali-

seringsfonden for Udviklingslande i

1967. De første 10 år kom pengene

til fonden – i alt 287 mio. kr. – fra

den danske stats toldindtægter på

import af kaffe. Siden overtog staten

finansieringen af IFU, der til og med

2016 i alt har modtaget 1,38 mia. kr.

I samme periode har IFU opbygget

en egenkapital på 3,3 mia. kr. og

tilbagebetalt 1,25 mia. kr. til staten.

Denne evaluering, der er gennem-

ført af hollandske Carnegie Consult

og danske Nordic Consulting Group,

har til formål at vurdere, hvordan

IFU gennem sine investeringer har

bidraget til udvikling og erhvervsud-

vikling i udviklingslande, og om IFU

er i stand til at spille den rolle, IFU

er tiltænkt i Danmarks fremtidige

udviklingssamarbejde.

stater og regeringer tillægger deres

udviklingsfinansieringsinstitutioner

i bestræbelserne på at mobilisere

den private kapital, der er nødvendig

for at nå Verdensmålene, der blev

vedtaget i 2015.

Den udvikling er også slået igennem i

Danmark, hvor IFU med etableringen

af nye fonde som Klimainvesterings-

fonden i 2014, Danish Agrobusiness

Fund i 2016 og Verdensmålsfonden

i 2018 ligefrem har været blandt

de mest aktive og innovative til at

mobilisere privat kapital til udvikling,

konstaterer evalueringen. De nye,

blandede fonde, som IFU forvalter,

har tilsammen mobiliseret 4,7 mia. kr.

i private indskud siden 2012.

Det er positivt, men rummer også

en række dilemmaer, som IFU skal

være opmærksom på. For de private

investorer i de nye fonde forventer

et vist afkast af deres investeringer.

IFU’s rolle bliver derfor netop at sikre,

at fondenes investeringer også har

fokus på udviklingseffekter, lyder

en af anbefalingerne i evalueringen,

der kritiserer regeringen for at have

ført et ret begrænset tilsyn med IFU i

perioden. Den konkluderer samtidig,

at IFU har forvaltet sit mandat godt

og har gjort en forskel – både for

udviklingslandene og for danske

virksomheder. Men den kritiserer

også IFU for ikke at have nok fokus på

udvikling og for ikke at dokumentere

udviklingseffekter godt nok.

Udvikling, ja, men ikke nok

IFU’s investeringer har skabt udvikling

i udviklingslandene, konkluderer

evalueringen. I over halvdelen af de

50 investeringer, som evalueringen

har kigget nærmere på, har udvik-

lingseffekterne overvejende været

positive, især i form af jobskabelse,

træning af ansatte, overførsel af

teknologi og knowhow, klimaeffekter

og bedre adgang til energi. Det mest

konkrete resultat er omkring 80.000

nye arbejdspladser i perioden 2004-

2017.

Men evalueringen understreger

samtidig, at det er svært at dokumen-

tere udviklingseffekterne, både fordi

IFU ikke systematisk har indsamlet

dokumentation om andre udviklings-

effekter end jobskabelse, og fordi

IFU generelt har haft for lidt fokus på

udvikling. Det afspejler sig bl.a. i:

• IFU har udviklet gode værktøjer

til at screene og overvåge investe-

ringer i forhold til CSR, men ikke i

forhold til andre udviklingseffekter

end jobskabelse. Dog har IFU siden

2012 opgjort, hvor meget skat

Overordnede konklusioner

I årene fra 2002 til 2014 steg den

samlede, globale udviklingsbistand

med 50 pct. Men i samme periode

er de statslige og private indskud i

investeringsfonde som IFU nærmest

eksploderet og steget med hele 600

pct. Det illustrerer den øgede rolle,

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 187: Offentliggørelse af evalueringen af Investeringsfonden for Udviklingslande (IFU) 2004-2017

virksomhederne bidrager med

lokalt.

• IFU har ikke haft meget fokus på

bredere udviklingsbehov som f.eks.

reformer af rammebetingelser –

det samme gælder i øvrigt de fleste

andre udviklingsfinansieringsinsti-

tutioner.

• IFU’s bestyrelse domineres af folk

med finansiel baggrund, og den

godkender i langt de fleste tilfælde

indstillinger fra IFU efter diskussio-

ner, der mest handler om økonomi

og drift. Udviklingshensyn er ikke

en del af beslutningsgrundlaget.

• IFU har ikke en bevidst politik for,

hvordan den udvælger bestyrelses-

medlemmer i de virksomheder, IFU

investerer i. Det kan være årsagen

til, at IFU-repræsentanterne ikke

gør sig meget gældende ved f.eks.

at rette fokus på udvikling.

IFU skal, anbefaler evalueringen,

forbedre sig på disse punkter, så

udvikling i højere grad bliver en del af

IFU’s dna.

Var investeringerne sket

uden IFU?

Hele ideen med IFU er at støtte

investeringer, der ikke ville være sket

uden IFU’s engagement og/eller sikre

en større udviklingseffekt af investe-

ringerne. IFU skal ikke ’bare’ komme

med penge, som private investorer

kunne være kommet med og dermed

konkurrere med dem. IFU skal gøre

en forskel, være additionel, som

evalueringen kalder det. Udenrigsmi-

nisteriet indførte først et formelt krav

om additionalitet i 2017.

Casestudierne viser, at IFU-engage-

mentet spillede en afgørende økono-

misk rolle i godt 6 ud af 10 tilfælde,

og dermed ikke gjorde det i næsten 4

ud af 10 tilfælde. Men det hører med,

at IFU værdsættes for andet og mere

end sit økonomiske engagement. IFU

opfattes generelt i udviklingslandene

som en respekteret investeringspart-

ner, der ved at være til stede lokalt og

med sin viden om lokale forhold kan

være med til at åbne døre og lette

vejen for investeringsprojekter ved at

give dem et officielt stempel – ’krone-

og flag-effekten’ kalder evalueringen

det.

Ikke overraskende gør IFU især en

forskel for små- og mellemstore

virksomheder, mens store virksomhe-

der bedre kan klare sig selv. Her skal

IFU’s additionalitet så især måles på,

om IFU bidrager til at øge udviklings-

effekten. Hvorvidt det er tilfældet, har

evalueringen svært ved at vurdere,

fordi IFU ikke har haft meget fokus på

og dokumentation af dette.

Evalueringen tilføjer, at IFU ved store

og særligt risikobetonede investerin-

ger kan spille en afgørende rolle ved

på et tidligt tidspunkt at engagere

sig og på den måde trække andre

investorer med. IFU’s investering kan

’geare’ langt større investeringer fra

andre. Det er der flere eksempler på.

Mere Afrika, mindre Kina

IFU er jævnligt blevet beskyldt for

at fokusere for lidt på Afrika og de

mindstudviklede lande og for meget

på Kina og mellemindkomstlande. Her

er der for alvor sket ændringer: I 2004

udgjorde investeringerne i Afrika kun

3 pct. af de samlede investeringer. I

årene 2015-17 var det steget til 35 pct.

Dermed er det mål nået, som både

Udenrigsministeriet og IFU har sat.

FRA KAFFEFONDEN TIL

VERDENSMÅLSFONDEN

IFU blev etableret som Industriali-

seringsfonden for Udviklingslande

i 1967 for at fremme den erhvervs-

mæssige udvikling i udviklings-

landene, men blev i 2013 omdøbt fra

Industrialiserings- til Investerings-

fonden for at bringe IFU’s officielle

navn mere i overensstemmelse med

de opgaver, fonden løser. Fonden

tilbyder rådgivning og risikovillig

kapital til virksomheder, der ønsker

at etablere sig eller drive forretning

i udviklingslande. Investeringerne

sker på et kommercielt grundlag.

IFU er en selvejende statslig fond og

har sin egen bestyrelse – udpeget

af udviklingsministeren – og sin

egen administration – herunder ni

kontorer ude i verden.

Finansieret af kaffetolden:

IFU blev

fra starten populært kaldt Kaf-

fefonden, fordi pengene de første

10 år – i alt 287 mio. kr. – kom fra

den danske stats toldindtægter på

import af kaffe. Rationalet var, at en

del af de indtægter, Danmark havde

på import af en vare fra udviklings-

lande, skulle kanaliseres tilbage til

udviklingslandene. Siden overtog

staten finansieringen af IFU, der til

og med 2016 i alt har modtaget 1,38

mia. kr. finansieret af den danske

udviklingsbistand. I samme periode

har IFU opbygget en egenkapital på

3,3 mia. kr. og tilbagebetalt 1,25 mia.

kr. til staten.

De seneste år har IFU været

involveret i investeringer på i alt

1,2 mia. kr. om året eller dobbelt så

meget som i starten af den periode,

evalueringen dækker.

Dansk fokus:

IFU’s formål er ikke

blot at fremme den erhvervsmæs-

sige udvikling i udviklingslandene,

men også at hjælpe danske

virksomheder ud på nye markeder,

og i mange år var IFU bundet til kun

at gå ind i projekter med danske

virksomheder. Evalueringen af IFU

i 2004 anbefalede en afbinding,

men bindingen blev kun gradvist

løsnet, og først fra 2017 er IFU helt

afbundet og kan gå ind i projekter

uden noget dansk engagement.

IFU har dog stadig fokus på danske

interesser.

Nye fonde rejser privat kapital:

IFU har siden 2011 etableret en

række særlige fonde for at rejse

yderligere privat kapital til forskel-

lige udviklingsformål. Det gælder

f.eks. Klimainvesteringsfonden i

2014, Danish Agrobusiness Fund

i 2016 og Verdensmålsfonden i

2018. IFU forvalter disse fonde,

der i alt har tiltrukket hele 4,7 mia.

kr. i privat kapital fra bl.a. danske

pensionskasser.

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 187: Offentliggørelse af evalueringen af Investeringsfonden for Udviklingslande (IFU) 2004-2017

Tilsvarende er IFU’s engagement

i Kina raslet ned. I 2004 udgjorde

Kinas andel af IFU’s investeringer

hele 53 pct. I 2005 blev det besluttet,

at andelen skulle ned omkring 15 –

allerhøjst 20 – pct. Også det mål er

nået: Kinas andel har været på under

20 pct. i alle årene siden 2005 og var

på 8,4 pct. i 2017.

Samtidig går en stigende andel af

IFU’s investeringer dog til mellemind-

komstlande, hvor de kommercielle

muligheder er størst. De har siden

2011 tegnet sig for 20-45 pct. af IFU’s

samlede, årlige investeringer.

IFU’s investeringsprofil i forhold til

Afrika og fordeling på mindst- og

mellemindkomstlande stemmer

godt overens med andre europæiske

investeringsfondes.

og klart definere, hvordan det kan

ske, og hvordan det kan måles.

Anbefalingen understreges af, at

investeringerne alene fra den nye

Verdensmålsfond allerede fra i år vil

være større end IFU’s ’egne’ investe-

ringer, som evalueringen kalder ’IFU

Classic.’

UNDERRAPPORTERING

RAMMER OGSÅ SUCCESER

IFU er gentagne gange

blevet kritiseret for at overdrive

antallet af arbejdspladser,

IFU-investeringerne afstedkom-

mer, men evalueringen peger

på, at IFU’s begrænsede fokus

på udviklingseffekter kan føre

til, at afledt jobskabelse af en

IFU-investering ikke kommer

frem. En illustration af dette er

COOP’s kafferisteri i Kenya, som

hele 85.000 kaffebønder sælger

deres kaffe til. Kafferisteriet

beskæftiger 30 ansatte, og dét

rapporterer IFU om. Men ikke

om de afledte, positive effekter,

f.eks. for de 85.000 bønder,

som nu kan få deres kaffe ristet

og forarbejdet i Kenya.

HØJ GEARING, MEN OGSÅ

HØJ RISIKO

IFU’s engagement i de nye

offentlig-privat-partnerskabs-

fonde – som f.eks. Klimafonden

– kan være med til at tiltrække

enorme, private investeringer

i projekter, der ellers ikke var

blevet til noget, fordi risikoen

var for høj. Som illustration

kan nævnes IFU’s investering

i Lake Turkana Wind Power i

Kenya. Investeringen er også

et eksempel på, at sådanne

projekter kan påføre modtager-

landet store risici for at fremstå

attraktivt for private investorer.

Projektet er nemlig garanteret

en fast afregningspris for den

elektricitet, vindmølleparken

leverer. Hvis den pris viser

sig at være for høj, hænger

kenyanske elforbrugere på

regningen. Det er et af de

dilemmaer ved investeringer

fra de blandede fonde, IFU skal

være mere åben om og bedre

til at håndtere.

Nye fonde = nye muligheder

og udfordringer

Innovativ. Sådan beskriver evaluerin-

gen IFU’s indsats for at rejse ny, privat

kapital til at løse presserende globale

klima- og udviklingsproblemer. Siden

2011 er det lykkedes IFU at stable

en række nye fonde på benene som

Klimainvesteringsfonden i 2014,

Danish Agrobusiness Fund i 2016

og Verdensmålsfonden i 2018. I alt

har private investorer skudt 4,7 mia.

kr. ind i disse nye offentlig-privat-

partnerskabs-fonde (OPP), som

forvaltes af IFU. De private indskud

supplerer indskuddene fra IFU og fra

Udenrigsministeriet (finansieret over

udviklingsbistanden), og de betyder,

at der bliver langt flere penge til at

investere i verdensmål, klimaindsatser

mm.

Det er positivt, fremhæver evaluerin-

gen, der dog samtidig understreger

de udfordringer, ægteskabet mellem

private investeringer og offentlige

udviklingsmidler også medfører: De

private investorer forlanger et afkast

på deres investeringer og vil – alt

andet lige – gå efter kommercielt

bæredygtige investeringer, der ikke

nødvendigvis har så stor udviklingsef-

fekt, og som måske endda ville blive

gennemført, selv om de blandede,

IFU-forvaltede fonde ikke var med.

Det stiller store krav til IFU om at

fastholde fokus på udviklingseffekter

også stilet til Udenrigsministeriet, der

allerede i 2011 af Rigsrevisionen blev

kritiseret for ikke at levere tilstræk-

kelig og konkret information om IFU’s

investeringer.

Evalueringen kritiserer også, at

Udenrigsministeriet i perioden 2004

til 2017 slet ikke har gennemført

evalueringer af IFU eller IFU’s forskel-

lige fonde. Der er kun gennemført de

helt obligatoriske midtvejs-reviews.

De er ikke offentlige og bliver ifølge

evalueringen kun i begrænset omfang

fulgt op.

Efterlysning: Mere nuanceret

kommunikation og bedre

opfølgning

IFU er, konkluderer evalueringen, en

stolt organisation, der er god til at

kommunikere sine succeshistorier,

men IFU skal være mere åben om sine

udfordringer, dilemmaer og knapt så

positive historier, selv om der er sket

forbedringer på dét punkt. I stedet for

at gå i forsvarsposition, når følsomme

sager dukker op, skal IFU kom-

munikere åbent om de knapt så gode

eksempler og dermed fremstå mere

troværdigt og selv tage ved lære, når

resultaterne er negative.

Opfordringen om mere åben og

nuanceret kommunikation om IFU er

Anbefalinger

Udenrigsministeriet bør:

• Udarbejde en overordnet og

langsigtet aftale med IFU om

tilsynet med IFU inkl. tillæg, der

konkretiserer aftalen på særlige

punkter, herunder bestyrelsens

profil og sammensætning.

• Udarbejde et klart mandat for IFU’s

egne investeringer – ’IFU Classic’ –

med et konkret og skærpet fokus

på udvikling.

• Udarbejde en protokol for monito-

rering og evaluering med særligt

fokus på udviklingseffekt.

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 187: Offentliggørelse af evalueringen af Investeringsfonden for Udviklingslande (IFU) 2004-2017

• Udarbejde/revidere aftaler vedr.

de fonde og programmer, IFU

forvalter, gerne så der bliver færre.

• Være parat til at øge bevillingen til

IFU, så IFU kan styrke sin udvik-

lingsekspertise på alle niveauer.

IFU bør:

• Styrke sin udviklingsekspertise på

alle niveauer.

• Fokusere på de sektorer, hvor IFU

allerede er: landbrug og fødevarer,

industri, vedvarende energi og

finansiering. Evt. kommende

udvidelser bør ikke få IFU til at gå

ind i nye sektorer.

• Forbedre monitorering og

evaluering med øget fokus på

udviklingseffekter, ikke kun CSR.

• Forbedre gennemsigtighed, kom-

munikation og sin interne kultur for

at lære af erfaringer.

OM EVALUERINGEN

Evalueringen er udført i 2018 af hollandske Carnegie Consult og danske

Nordic Consulting Group. Den dækker perioden 2004, hvor IFU senest

blev evalueret, til og med 2017.

Evalueringsholdet besøgte tre lande, Kenya, Kina og Ukraine, og aflagde

i hvert af landene besøg på adskillige af de virksomheder, IFU har invest-

eret i. Evalueringen omfattede også analyser og spørgeskemaundersøgel-

ser af 50 af de i alt 773 investeringer, IFU har foretaget i perioden.

Hovedparten af de udvalgte investeringer er fra Kenya, Kina og Ukraine,

men suppleres af cases fra andre lavindkomstlande og Latinamerika.

Evalueringen er gennemført med særligt fokus på udvikling og har derfor

i mindre grad set på, hvorvidt IFU har bidraget til at internationalisere

danske virksomheder. Dens formål var at vurdere, hvordan IFU har levet

op til sit mandat om gennem sine investeringer at bidrage til udvikling og

erhvervsudvikling i udviklingslande, og om IFU er i stand til at spille sin

tiltænkte rolle i Danmarks fremtidige udviklingssamarbejde.

• Stille klare krav til de folk, der

repræsenterer IFU i bestyrelserne

for de virksomheder, IFU engagerer

sig i, så de kan fremme IFU-

prioriteringer.

• Yderligere styrke sine landekonto-

rer og regionale kontorer.

Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen

Udenrigsministeriet erklærer sig i

sit svar tilfreds med evalueringen og

hilser dens konklusioner og anbe-

falinger velkomne. Evalueringen

dækker, konstaterer ministeriet,

en lang periode, hvor de rammer,

IFU opererede under, ændrede sig

markant, og hvor IFU selv – især de

seneste fem år – også har forandret

sig meget. IFU’s årlige investeringer

er næsten tredoblet, IFU er ikke

længere bundet til alene at investere

i projekter med danske virksomhe-

der, og endelig har IFU manifesteret

sig som en mere synlig institution

inden for udviklingsfinansiering og

som en mere integreret del af den

danske og internationale udviklings-

dagsorden.

Det er korrekt, at tilsynet med IFU i

de tidlige år ikke var så struktureret,

men det har ændret sig de seneste år,

og den udvikling vil fortsætte i tråd

med de anbefalinger, evalueringen

kommer med. Udenrigsministeriets

erklærede mål for fremtiden er, at

IFU’s investeringer skal blive ved med

at vokse, bl.a. ved fortsat at mobilisere

den privat kapital til offentlig-private

investeringsfonde, der er nødvendig

for at nå verdensmålene. Uden-

rigsministeriet signalerer også, at

’IFU Classic’, altså de investeringer,

IFU selv foretager, skal redesignes,

så IFU bliver i stand til at øge sine

investeringer i de mindst-udviklede og

skrøbelige lande, hvor investerings-

risikoen er stor, og hvor privat kapital

er sværere at tiltrække.

Udenrigsministeriet og IFU erklærer

sig også enige i – og parate til at

arbejde videre med – anbefalingerne

om øget fokus på og måling af

udviklingseffekterne af IFU’s

investeringer og om bedre og mere

gennemsigtig information. Som ejer

af IFU er Udenrigsministeriet parat til

at støtte, at IFU får flere ressourcer til

disse formål.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Anneke Slob

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]