URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 144: Evaluering af Danmarks støtte til vand, sanitet- og miljøprogrammer i Uganda (1990 -2017)

Udenrigsudvalget 2018-19 (1. samling)
URU Alm.del Bilag 144
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

MARTS 2019

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af Danmarks støtte til

vand-, sanitet- og miljøprogrammer

i Uganda (1990-2017)

Danmark har støttet vand-, sanitet-

og miljøprogrammer i Uganda med

tæt på 2 mia. kr. i perioden 1990-

2017. Den danske støtte er bredt

anerkendt som et flagskib for dansk

bilateral støtte til vand og sanitet

og er derfor særligt interessant at

evaluere. Den danske indsats – især

i de tidlige år – får masser af roser i

evalueringen, der dog også advarer

om, at de fornemme resultater, der

er opnået, er truede. Evalueringen

er foretaget i foråret 2018 og udført

af de danske konsulentfirmaer

Nordic Consulting Group og

Orbicon A/S i samarbejde med det

franske Hydroconseil.

inden for disse sektorer siden

slutningen af 1980erne, lyder det i

evalueringen, der særligt fremhæver

det banebrydende Danida-støttede

RUWASA-projekt, der i perioden 1990-

2002 sikrede 1,5 millioner mennesker

i det fattige, østlige Uganda forbedret

adgang til rent drikkevand, og som

kom til at sætte afgørende præg på

vandsektoren i Uganda mange år

frem. Også i perioden efter 2002 spil-

lede Danida en nøglerolle i sektoren,

nu i bestræbelserne på at få et samlet

nationalt vand- og sanitetsprogram

stablet på benene i et tæt samarbejde

mellem Ugandas regering og de

mange donorer i sektoren. Også i den

fase holdt Danida fast i sit fokus på

de fattige og landbefolkningen og var

stærkt medvirkende til, at �½-1 mio.

ugandere på landet hvert år nød godt

af bedre adgang til vand.

Men de imponerende fremskridt er

nu i fare for at blive sat over styr: De

systemer, der blev sat i værk for at

sikre drift og vedligehold, har vist

sig ikke at være langtidsholdbare, og

regeringen i Uganda har de seneste

år nedprioriteret sit budget til vand

og sanitet. Samtidig er befolkningstil-

væksten i Uganda blandt de højeste i

verden, og det har allerede resulteret

i, at den andel af befolkningen, der

har adgang til rent drikkevand, de

seneste år har været svagt faldende

og især har ramt de fattige. På den

baggrund kritiserer evalueringen,

at Danida trækker sin støtte til vand

og sanitet i Uganda med så kort et

varsel og uden en egentlig strategi for

udfasningen.

Det store flagskib: RUWASA

Evalueringen roser Danida for

igennem hele perioden at have

fastholdt sit fokus på Ugandas fattige

landbefolkning. Det blev knæsat i

perioden 1990-2002 med RUWASA,

Rural Water and Sanitation Eastern

Uganda Project, der har fået status

som et flagskib for dansk støtte til

vand og sanitet i udviklingslande i

almindelighed, og i Uganda i særde-

leshed.

Evalueringen konkluderer, at Danidas

støtte på næsten �½ mia. kr. sikrede ca.

1,5 mio. mennesker i en af Ugandas

fattigste egne bedre adgang til rent

vand. Men nok så vigtigt er det, at

Danida med RUWASA totalt omde-

finerede den måde, man i Uganda

arbejdede med vandforsyning på

landet. RUWASA byggede i høj grad

på erfaringerne fra tidligere dansk

støtte til vand på landet i Tanzania og

introducerede en række principper,

der lever videre i Uganda:

Overordnede konklusioner

I 1990 havde kun 20 pct. af Ugandas

befolkning på landet adgang til rent

drikkevand. I 2017 var den andel mere

end tredoblet – til 70 pct. Og det på

trods af, at Uganda i samme periode

oplevede en af verdens højeste

befolkningstilvækster. Det er svært at

forestille sig, at Uganda kunne have

opnået så imponerende fremskridt

uden dansk bistand. Danmark har

spillet en førende rolle i udviklingen

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 144: Evaluering af Danmarks støtte til vand, sanitet- og miljøprogrammer i Uganda (1990 -2017)

•

Enkel teknologi:

For at nå så

mange som muligt gjorde RUWASA

bevidst brug af billig (tilpasset)

teknologi og udstyr.

•

Brugerne med:

Lokalsamfundene

blev aktivt inddraget i planlægning

og anlæg af vandforsyningen.

Lokalt valgte brugerkomiteer fik

ansvar for at styre anlæggene og

sikre drift og vedligehold. I fase

2 blev det yderligere et krav, at

lokalsamfundet skulle bidrage med

en vis andel af anlægsudgifterne.

•

Kvinderne med:

RUWASA var også

tidligt ude med en aktiv indsats for

at inddrage kvinder, f.eks. gennem

krav om at have kvinder med i de

lokale brugerkomiteer.

•

Sanitet med:

At forbedret adgang

til vand først for alvor gør en

forskel, hvis det kombineres med

bedre sanitet og hygiejne, var et

af hovedbudskaberne fra FN’s

Vand- og Sanitet-tiår (1981-90), og

i RUWASA blev indsatser for bedre

sanitet og hygiejne integreret.

•

Den private sektor med:

Nyt var

det også – dengang – at RUWASA

aktivt satsede på at involvere den

private sektor i lokalområdet, og

evalueringen kalder det ligefrem

et ”dramatisk og opsigtsvækkende

skifte”, at RUWASA i sin anden fase

tog det modige skridt at bruge

private firmaer til vandboringer

og anlægsarbejder i stedet for,

som hidtil, de regionale og lokale

myndigheders anlægsafdelinger.

På alle disse felter satte RUWASA sig

varige spor i Uganda, konkluderer

evalueringsholdet, der ved selvsyn

konstaterede, at anlæggene fra

dengang er anerkendt for deres

solide kvalitet, og at manualer og

retningslinjer fortsat er i brug.

Begrænset holdbarhed:

Blandt de

mange roser til RUWASA er der dog

også tidsler: I de seneste år har det

vist sig, at de lokale brugerkomiteer

og brugerbidrag ikke har været

tilstrækkelige til at sikre midler til

at udskifte anlæggene, når de efter

mange års brug er nedslidte.

NÆSTEN 2 MIA. DANSKE

KRONER TIL VAND /

DANMARK I FØRERROLLE

Den samlede danske støtte til

vand, sanitet og miljø i Uganda

i perioden 1990-2017 løber op

i 1,859 mia. kr. Det svarer til

20 pct. af den samlede danske

støtte til Uganda i samme

tidsrum, hvor Danmark også –

med 30-40 pct. af de samlede

donorbidrag – har været

langt den største eksterne

bidragyder til sektoren. Selv

når Ugandas eget bidrag

regnes med, svarer Danmarks

bidrag til næsten 20 pct. af det

samlede budget til vand og

sanitet i Uganda.

Uganda i førersædet

– med Danida i nøglerolle

Da der fra slutningen af 1990erne

begyndte at blæse nye vinde i det

internationale udviklingssamarbejde

om at sætte modtagerlandet i

førersædet og sætte fart i skiftet

fra projektstøtte til programstøtte,

var både Uganda og Danida tidligt

med og havde – med erfaringerne

fra RUWASA – et solidt fundament at

bygge på, da de nye ideer og princip-

per skulle føres ud i livet i vand- og

sanitetssektoren.

Nu skulle Danida ikke længere blot

støtte ‘sit eget’ projekt, men sam-

men med Ugandas regering og de

øvrige donorer (som fra nu af blev

kaldt udviklingspartnere) udvikle et

fælles program – en SWAp (Sector

Wide Approach) – for hele sektoren

i Uganda. Og det skulle være med

Uganda i førersædet. Resultatet var

et ”fælles vand- og sanitetssektorpro-

gram”, der senere blev udvidet til også

at omfatte miljø.

Evalueringen roser Danida for at

have spillet en positiv nøglerolle i

denne vanskelige proces. For det

første var Danida økonomisk langt

den største bidragyder. For det andet

var Danmark og Østrig de eneste

donorer, der gav ikke-øremærkede

bidrag til programmet. En stor donor

som Verdensbanken stod ligefrem

helt uden for programmet, selv om

det blev kaldt ’fælles’. Det gav Danida

pondus, og gjorde det derved muligt

at bidrage til at udvikle et godt system

for dialog og koordinering i sektoren.

Samtidig sikrede Danida, at adskillige

gode elementer fra RUWASA-projektet

blev ført videre i det nye nationale

program. Konkret kom det bl.a. til

udtryk gennem et fortsat fokus på

vandforsyning på landet via direkte

tilskud til distrikterne. De bidrag

skønnes at have gavnet �½-1 million

fattige ugandere på landet om året.

NYE METODER KUNNE PRØVES AF

Uganda er blandt verdens 20 fattigste lande og var hårdt mærket

af mange års borgerkrig, da Museveni kom til magten i 1986. Hans

erklærede fokus på bekæmpelse af fattigdom, på udvikling på landet og

på decentralisering gjorde Uganda til lidt af en ’donor darling’ i Musevenis

første årtier og spillede fint sammen med udviklingen i den danske

udviklingspolitik. I 1994 markerede en ny strategi, ”En verden i udvikling”,

et skifte fra den hidtidige projektstøtte til sektorprogramstøtte med det

formål at gøre bistanden mere effektiv og tilpasse den bedre til forhold-

ene i det enkelte modtagerland, og Uganda blev et perfekt laboratorium

til at afprøve de nye metoder i udviklingssamarbejdet.

Uganda var f.eks. blandt de første udviklingslande, der udarbejdede

en national plan for at bekæmpe fattigdom. Planen fra 1997 blev en

forløber for de Poverty Reduction Strategy Papers, som Verdensbanken

få år senere krævede, at alle udviklingslande skulle udarbejde, bl.a. for

at få gældslettelse gennem det såkaldte HIPC-initiativ. Uganda var også

blandt de første lande, der modtog budgetstøtte, og hvor nye principper

i udviklingssamarbejdet blev prøvet af: programstøtte i stedet for projekt-

støtte, donorharmonisering, nationalt ejerskab og tilpasning til lokale

systemer.

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 144: Evaluering af Danmarks støtte til vand, sanitet- og miljøprogrammer i Uganda (1990 -2017)

VAND ER IKKE BARE VAND

Danida har – siger evalueringen

– været pioner i bestræbelserne

på at inddrage sociale og andre

’bløde’ hensyn i vandforsynin-

gen. Det gælder hensynet til

kvinder, til fattige, til folk på

landet, sanitet, hygiejne og

miljø. Danida var også tidligt

ude med – og fik indarbejdet

– vigtige overordnede hensyn

som forvaltning af vandres-

sourcer og styrket planlægning

af tilpasning til klimaforan-

dringer.

og sanitet. I 2004/05 gik 4,9 pct. af

statsbudgettet til vand og sanitet. I

2017/18 var det blot 3 pct. Det har

betydet, at Uganda ikke – som det

ellers var meningen – gradvist kunne

overtage den finansiering, donorerne

kom med. Det faktum, at Uganda har

en årlig befolkningstilvækst på 3,3 pct.

– en af de højeste i verden – betyder,

at de fremskridt, der blev opnået i de

tidlige år, nu er truede, og det kan især

komme til at gå ud over netop dem,

Danida har haft fokus på gennem alle

årene: fattige ugandere på landet.

På den baggrund sætter evalueringen

et stort spørgsmålstegn ved, om det

er en rigtig beslutning at udfase den

danske støtte til vand og sanitet i

Uganda i 2018. Og den kritiserer, at

næsten 30 års massiv støtte rundes

af uden en overgangsfase eller en

robust exit-strategi.

RUWASA-GENERATIONEN

RUWASA-generationen er ble-

vet et begreb i Uganda og dæk-

ker over de mange ugandere

på alle niveauer, der centralt og

lokalt blev uddannet, trænet og

formet af RUWASA-projektet.

Evalueringen beskriver

kapacitetsopbygningen under

RUWASA som fremragende

og fremhæver specielt den

unge generation af ugandiske

ingeniører og andre fagfolk,

der blev uddannet i RUWASA-

årene, og som nu indtager

nøglepositioner i ministerier,

NGOer, i donororganisationer

og i den private sektor.

Selv senere generationer af

fagfolk i vandsektoren, der er

blevet uddannet af RUWASA-

generationen, roser RUWASA i

høje toner. Det illustrerer den

vigtige langtidseffekt af den

opbygning af faglig kapacitet

og institutioner, der skete i

RUWASA-projektet og i det

samtidige, men mindre Eastern

Centres Water and Sanitation

Project (ECWSP).

Mørke skyer truer

Allerede fra 2003 begyndte de første

kriser i samarbejdet mellem Ugandas

regering og donorerne imidlertid at

vise sig. Det flerpartidemokrati, som

donorer i årevis havde efterlyst, viste

sig paradoksalt nok at gøre dialogen

vanskeligere. Evalueringen konstate-

rer, at det politiske lederskab i Uganda

blev så fokuseret på at vinde næste

valg, at det reducerede donorernes

mulighed for at øve indflydelse. Samti-

dig betød flere tilfælde af korruption

også, at donorernes parathed til at

yde budgetstøtte blev mindre.

Dertil kommer, at Ugandas regering

de seneste mange år har nedpriori-

teret de sociale sektorer, f.eks. vand

Anbefalinger

Evalueringen har en række – både

overordnede og mere konkrete –

anbefalinger til Udenrigsministeriet

og til den danske ambassade i

Uganda. Nogle af dem lyder:

• Danida bør generelt fortsætte med

at kæde brugen af budgetstøtte

tæt sammen med andre former for

bistand.

• Der er brug for at udvikle nye

samfinansieringsmodeller for at

imødekomme det enorme behov

for investeringer, der skal til for

at nå verdensmål 6 om vand og

sanitet.

• Danida bør genoverveje, om ikke

verdensmål 6 om vand og sanitet

skal opprioriteres og gøres til

et strategisk mål i det danske

udviklingssamarbejde i lyset af

dets betydning for kvinder og

børn - og for at realisere de øvrige

verdensmål.

• Danida bør undersøge mulighe-

derne for fortsat støtte til civilsam-

fundsorganisationer og -netværk i

Uganda, også efter programmets

udfasning.

• Udfasning af dansk sektorpro-

gramstøtte bør baseres på en mere

grundig analyse af, hvordan det

vil påvirke den fortsatte udvikling

i sektoren i partnerlandet. Det

gælder især, når den danske støtte

har været omfattende og langvarig.

CIVILSAMFUNDET MOBILISERET

Allerede i RUWASA-projektet arbejdede Danida systematisk på at inddrage

civilsamfundet. Det var ikke let i 1990ernes Uganda, hvor forholdet

mellem myndigheder og civilsamfundsorganisationer var anspændt.

Det forandrede sig efterhånden til det bedre, og i 2000 så UWASNET

(Uganda Water and Sanitation NGO Network), en paraplyorganisation for

alle CSOer i Uganda, dagens lys. UWASNET modtog fra starten støtte fra

Danida og har nu mere end 160 medlemsorganisationer fra alle Ugandas

regioner. UWASNET spiller en central rolle i dialogen mellem CSOer,

regering og donorer - både lokalt og centralt - og har bidraget til at gøre

CSOer til både anerkendte og kvalificerede aktører i sektoren.

Evalueringen noterer også, at mange danske CSOer og forskningsinsti-

tutioner har udviklet stærke bånd til ugandiske partnere, og at de kunne

være brugt til at fortsætte et dansk-ugandisk samarbejde i sektoren. Her

ligger et spændende, men uudnyttet potentiale. Det samme gælder i

øvrigt de mange danske virksomheder, der internationalt er kendt for

deres kompetencer på vandområdet, men som hidtil kun i meget begræn-

set omfang har været aktive i Uganda.

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 144: Evaluering af Danmarks støtte til vand, sanitet- og miljøprogrammer i Uganda (1990 -2017)

Udenrigsministeriets kommentarer

Udenrigsministeriet fastslår, at den

danske støtte på næsten 2 mia. kr.

over en periode på 28 år i sig selv

er udtryk for Danmarks stærke

engagement i Uganda, og glæder sig

over, at evalueringen dokumenterer

Danmarks solide bidrag til de bemær-

kelsesværdige fremskridt i perioden,

hvad angår adgang til rent drikkevand

for folk på landet.

Udenrigsministeriet værdsætter

den grundige og positive analyse af

RUWASA, men ville have værdsat en

lige så grundig analyse af den senere

og ganske betydelige danske støtte – i

form af f.eks. sektorbudgetstøtte og

sektorprogramtilgang – og de erfarin-

ger og anbefalinger, der er kommet

ud af den.

Udenrigsministeriet noterer sig, at

evalueringen konkluderer, at det

danske stop for støtte til vand og

sanitet kommer på et tidspunkt, hvor

denne sektor er i krise i Uganda. Stop-

pet sker imidlertid som konsekvens

af den danske strategi for udviklings-

samarbejde, der blev vedtaget i 2017,

”Verden 2030”, hvor verdensmål 6,

rent vand og sanitet, ikke er en dansk

prioritet for fattige, men stabile lande

som Uganda.

Udenrigsministeriet er uenig i evalu-

eringens kritik af, at det danske stop

for bistanden ikke var tilstrækkeligt

forberedt. Beslutningen er blevet

varslet i god tid og drøftet grundigt

med både myndighederne i Uganda

og andre donorer, og den danske

støtte i udfasningsperioden et blevet

omlagt for netop at minimere de

negative følger af stoppet.

Udenrigsministeriet erklærer sig enig i

evalueringens anbefalinger om fortsat

at undersøge og udvikle mulighe-

derne for at støtte vand og sanitet i

Uganda gennem civilsamfundsorgani-

sationer og de mange danske firmaer

med ekspertise på området.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Muwereza Nelson

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]