URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 132: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union

Det Udenrigspolitiske Nævn 2018-19 (1. samling), Udenrigsudvalget 2018-19 (1. samling)
UPN Alm.del Bilag 140, URU Alm.del Bilag 132
Offentligt

Udenrigsnote

Til orientering af Det Udenrigspolitiske Nævn og Udenrigsudvalget

Den Afrikanske Union

–

kontinentets motor?

Sammenfatning

Den Afrikanske Union (AU) blev oprettet i 2002 med et løfte om at skabe

øget samarbejde og velstand på det afrikanske kontinent. Unionen har ta-

get de første skridt til at indfri det løfte, men står stadig over for globale,

regionale og lokale udfordringer. Globalt skal AU manøvrere i spændings-

feltet mellem USA’s og Kinas stormagtsrivalisering og nationale, økonomi-

ske interesser i Afrika. På regionalt plan skal AU rustes til bedre at kunne

håndtere krig og ufred. På lokalt plan skal AU forholde sig til ustabile poli-

tiske situationer i en række medlemslande, herunder Somalia. Det er kon-

klusionen i en ny rapport fra den anerkendte tænketank International Crisis

Group (ICG), der grundlæggende adresserer spørgsmålet: Hvordan indfris

ambitioner om integration i skyggen af Afrikas mange konflikter?

Afrika står over for en række politiske og sociale omvæltninger på tværs af

kontinentet i 2019. Det vidner ikke mindst de blodige konflikter i lande som

Cameroun og Den Centralafrikanske Republik om. En nylig rapport fra den

anerkendte tænketank International Crisis Group (ICG) stiller skarpt på, om

Afrikas sidestykke til EU, Den Afrikanske Union (AU), er rustet til at håndtere

morgendagens udfordringer.

Rapporten udkom op til AU’s 32. topmøde mellem de 55 medlemsstaters stats-

og regeringsledere, der blev afholdt den 10-11. februar 2019 i Etiopiens ho-

vedstad Addis Abeba. På topmødet blev unionens roterende formandskab

overdraget fra Rwandas præsident, Paul Kagame, til Egyptens præsident, Ab-

dul Fatah Al-Sisi.

Netop AU’s stats-

og regeringsledere spiller en central rolle i

unionen, hvis erklærede mål er at fremme afrikansk solidaritet og socioøkono-

misk samarbejde. AU’s

øverste beslutningsorgan er nemlig Forsamlingen af

Afrikanske Statsledere, der kan sammenlignes med EU’s Europæiske Råd.

28. februar 2019

Det Internationale

Sekretariat

J.nr.: 18-001399-1

KBJ/Peter Riis

International konsulent

Side 1 | 6

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 132: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?

Forsamlingen har vide beføjelser, herunder mandat til at udforme AU’s sam-

lede politikker, udstikke direktiver til AU’s Freds-

og Sikkerhedsråd angående

interventioner i krigsplagede medlemslande og udvælge kommissionsforman-

den. Kommissionen, der består af formanden, næstformanden og otte kom-

missærer, har til opgave at sikre gennemførelsen af Forsamlingens politikker,

og repræsentere AU udadtil. Regeringsledernes centrale position i AU har rejst

bekymring for, at unionen risikerer at lide samme skæbne som sin forgænger,

Organisationen for Afrikansk Enhed (OUA), der uformelt

blev døbt ”diktatorer-

nes klub”.

Nyt formandskab, velkendte udfordringer

I lyset af statsledernes centrale placering i AU, var fokusset for unionens nye

formandskab ventet med en vis spænding. Egyptens præsident Al-Sisi be-

kendtgjorde på topmødet i Addis Abeba, at AU’s fokus for 2019 skal være flygt-

ninge og internt fordrevne i Afrika. Tal fra FN’s

flygtningeagentur understreger

vigtigheden af dette fokus, idet mere end 26 pct. af verdens flygtninge opholder

sig syd for Sahara. Ifølge AU er ca. 20,8 millioner afrikanere internt fordrevne

som følge af blodige konflikter på kontinentet.

Det er ikke kun i Afrika, at den afrikanske flygtninge- og migrantsituation har

været på dagsordenen. EU’s regeringsledere blev den 28. juni 2018 enige om

en aftale, der bl.a. tilstræber at etablere opsamlingscentre i Nordafrika. Tanken

er, at flygtninge og migranter, der er reddet til havs i europæisk farvand skal

have behandlet deres asylansøgning i disse opsamlingscentre i stedet for at

få behandlet ansøgningen på europæisk jord. AU har imidlertid forholdt sig

meget skeptisk over for idéen om afrikanske opsamlingscentre, og unionen

forsøger at tale sine nordafrikanske medlemsstater fra at samarbejde med EU

om en sådan plan. Det viser et udkast til en fælles AU-erklæring om emnet,

der blev lækket til The Guardian den 24. februar 2019. Erklæringen indikerer,

at AU frygter, at sådanne opsamlingscentre de facto vil fungere som fange-

lejre, hvor afrikanske flygtninges og migranters basale rettigheder ikke kan ga-

ranteres.

Globale udfordringer: Stormagtsrivalisering og udenlandske interesser

Det afrikanske kontinent har været genstand for stor interesse fra en række

globale stormagters side. Rapporten peger på, at Kina har intensiveret sit øko-

nomiske engagement på kontinentet, mens Rusland har engageret sig både

økonomisk og militært i en række konfliktramte lande, bl.a. Libyen, Den Cen-

tralafrikanske Republik og Sudan. Endelig har Afrika pludselig fået amerikansk

opmærksomhed, der ikke blot begrænser sig til antiterrorstrategier, men som

har rod i en amerikansk rivalisering med Kina om at gøre sin indflydelse gæl-

dende på kontinentet. Ifølge Brookings udtrykker præsident Trumps strategi

Side 2 | 6

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 132: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?

for Afrika et ønske om at positionere USA som et alternativ til Kinas

”aggres-

sive” økonomiske politik overfor Afrika. Strategien lægger op til at intensivere

bilateralt samarbejde mellem USA og en række AU-medlemslande på han-

delsområdet.

I en artikel bragt i Foreign Affairs fremfører afrikaeksperten ved Stanford Uni-

versity Landry Signé, at AU på mange måder går imod den globale trend, hvor

lande slutter sig mere om sig selv. Eksempelvis blev der i marts 2018 indgået

en aftale blandt AU’s medlemsstater, der skal skabe et afrikansk indre marked

med fri bevægelighed for varer og personer. Sideløbende hermed skal der

etableres en fælles valuta ligesom i EU. Disse og flere

skridt indgår i AU’s

2063-agenda, der søger at skabe et integreret og velstående Afrika.

Signé påpeger dog, at AU i stigende grad skal fremstå som en organisation,

der er politisk og økonomisk uafhængigt af fremmede magter, hvis den afri-

kanske integration

skal leve op til sit potentiale. Omkring 73 pct. af AU’s budget

stammer således fra udenlandske bidrag (fortrinsvis vestlige). Ifølge Signé kan

dette sætte spørgsmålstegn ved, hvorvidt AU’s integrationsarbejde faktisk

fremmer medlemsstaternes interesser, eller om det snarere gavner lande som

Kina og USA, der har åbenlyse økonomiske interesser i regionen.

Regionale udfordringer: Reformer skal sikre fred

Det afrikanske kontinent har som bekendt i årevis været plaget af flere blodige

konflikter, der har sendt millioner af mennesker på flugt. ICG-rapporten taler

for, at AU bør gennemføre en række institutionelle reformer for bedre at kunne

håndtere disse regionale problemstillinger. AU’s organ til håndtering af freds-

og sikkerhedsspørgsmål, det såkaldte Freds- og Sikkerhedsråd (PSC), har

nemlig ikke vist sig robust nok til at kunne træffe beslutninger, der ikke blot kan

tilsidesættes af medlemsstaterne eller andre AU-organer. Eksempelvis beslut-

tede PSC i december 2015 at sende en fredsbevarende styrke på 5.000 mand

til Burundi i kølvandet på voldelige sammenstød mellem regeringsstyrker og

oprørsgrupper. Beslutningen blev dog tilsidesat af AU’s Forsamling af afrikan-

ske statsledere, der mente, at Burundis regering først skulle indvillige i en så-

dan intervention.

Afrikaeksperterne Nina Wilén og Paul D. Williams mener, at regeringsledernes

afvisning af

PSC’s

beslutning om at intervenere udtrykker en frygt for at skabe

præcedens for, at national suverænitet må vige for hensynet til civil beskyt-

telse. Ifølge ICG-rapporten kan Burundi-eksemplet til gengæld være med til at

skabe en uheldig praksis, der udhuler PSC’s legitimitet og handlemuligheder i

fremtidige konflikter. Dermed er AU udsat for et krydspres, hvor unionen skal

balancere mellem hensynet til medlemsstaternes suverænitet og borgenes til-

tro til, at unionen er garant for civile rettigheder og beskyttelse.

Side 3 | 6

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 132: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?

For at sikre AU’s manøvredygtighed i fremtidige konflikter er der desuden be-

hov for at skabe en klarere arbejdsdeling mellem AU og de 8 regionale økono-

miske sammenslutninger, der blev etableret for at fremme økonomisk integra-

tion i Afrika. Blandt disse regionale sammenslutninger kan nævnes Det Vest-

afrikanske Økonomiske Fællesskab (ECOWAS), der tæller 15 vestafrikanske

medlemslande og som blev oprettet med Lagostraktaten i 1975. Det første

skridt til at etablere en sådan arbejdsdeling blev taget, da AU’s Forsamling af

afrikanske statsledere i november 2018 for første gang tilkendegav deres

støtte til et nærhedsprincip, hvorefter sammenslutningerne har førsteretten til

at handle, når der er konflikter i deres region. Ifølge ICG-rapporten gør dette

nærhedsprincip det nærmest umuligt for AU at skride til handling, hvis sam-

menslutningerne ikke kan blive enige om en fælles holdning til en krise i deres

region. Rapporten peger på, at der er brug for øget koordinering og samar-

bejde mellem AU og sammenslutningerne med henblik på at skabe en højere

grad af tillid mellem institutionerne og dermed bedre forudsætninger for at løse

fremtidige konflikter i samspil.

Lokale udfordringer: Behov for brobygning i Somalia

På et mere lokalt plan peger ICG-rapporten på den politiske og sociale situa-

tion i række lande, der hver især frembyder særlige udfordringer for AU og

Afrikas stabilitet. Et af de lande er Somalia, der også er et dansk prioritetsland

på det udviklingspolitiske område. Særligt forholdet mellem landets føderale

regering og de decentrale myndigheder giver anledning til bekymring. I decem-

ber 2018 manipulerede Somalias centralregering f.eks. med valgresultatet i en

af landets delstater for at undgå, at en populær tidligere leder af jihadistgrup-

pen Al-Shabaab ville vinde valget. Den omtalte eks-jihadist Mukhtar Robow

blev på ordre fra centralregeringen arresteret. Med dette træk har centralrege-

ringen ifølge rapporten tabt en mulighed for at indgå i et lokalforankret samar-

bejde med en konservativ islamist, der ville kunne bygge bro til landets salafist-

befolkning og fungere som et mere moderat alternativ til det radikale Al-Sha-

baab. Brobygning er netop, hvad det splittede Somalia har brug for efter årtiers

konfrontationer mellem den AU-støttede centralregering og sympatisører af Al-

Shabaab, der ønsker at etablere en islamisk stat, fremhæves det i ICG-rap-

porten.

AU’s rolle i Somalia har siden den første udsendelse af en fredsbevarende

styrke (AMISOM) i januar 2007 koncentreret sig om at bekæmpe Al-Shabaab.

Rapporten understreger vigtigheden af, at AU’s engagement i Somalia i højere

grad retter sig mod at sikre en politisk stabilitet i landet. Den politiske dimen-

sion bliver særlig vigtig i lyset

af AMISOM’s planlagte tilbagetrækning i 2020,

der vil medføre en gradvis overdragelse af sikkerhedsansvaret til somaliske

sikkerhedsstyrker. Den politiske støtte til Somalias statsopbygning har indtil

Side 4 | 6

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 132: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?

videre været varetaget af FN, hvorfor AU’s politiske

strategi skal komplemen-

tere de eksisterende politiske strategier og ikke blot kopiere dem. Rapporten

påpeger, at AU i den forbindelse bør udnytte sine særlige fordele, herunder at

AMISOM’s kontrol over regioner, der er utilgængelige for FN og andre interna-

tionale organisationer.

Konklusion

Der tegner sig i flere internationale analyser et billede af en ambitiøs Afrikansk

Union, der på ene side går mod globale strømninger som isolationisme ved at

arbejde for øget økonomisk samarbejde på tværs af det afrikanske kontinent.

Forslaget om et afrikansk indre marked med fri bevægelighed for varer og per-

soner er et vidnesbyrd om AU’s 2063-agenda,

der sigter mod at skabe et øko-

nomisk velstående kontinent forbundet af panafrikanisme. På den anden side

udfordres denne ambition af en række grundlæggende og akutte udfordringer,

bl.a. sikring af fred i en række konflikter, der har og stadig koster mange men-

nesker livet. Adresseringen af disse konflikter skal balancere hensynet til med-

lemslandenes suverænitet, unionens troværdighed som forkæmper for basale

menneskerettigheder og eksterne aktørers interesser på kontinentet ikke

mindst i lyset af, at disse eksterne aktører (især Vesten) i høj grad finansierer

AU. Ambitionen om en forenet og samlet union synes således at skulle over-

komme, hvad The Economist har beskrevet som, at alle afrikanske ledere øn-

sker integration, så længe de selv kan bestemme.

Kilder

International Crisis Group: Eight Priorities for the African Union in 2019, 6.

februar 2019

https://www.crisisgroup.org/africa/eight-priorities-african-union-2019

Landry Signé:

How Africa Is Bucking the Isolationist Trend,

Foreign Affairs,

23. maj 2018

https://www.foreignaffairs.com/articles/africa/2018-05-23/how-africa-bucking-

isolationist-trend

UNHCR:

Africa,

26. februar 2019

https://www.unhcr.org/africa.html

BBC News:

Profile: African Union,

24. august 2017

https://www.bbc.com/news/world-africa-16910745

Daniel Boffey:

African Union seeks to kill EU plan to process migrants in

Africa,

The Guardian, 24. februar 2019

https://www.theguardian.com/world/2019/feb/24/african-union-seeks-to-kill-

eu-plan-to-process-migrants-in-africa

Side 5 | 6

URU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 132: Udenrigsnote: Den Afrikanske Union - kontinentets motor?

Det Europæiske Råd:

European Council conclusions, 28 June 2018,

28. juni 2018

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-re-

leases/2018/06/29/20180628-euco-conclusions-final/

Witney Schneidman & Landry Signé:

The Trump

administration’s Africa strat-

egy: Primacy or partnership?

Brookings, 20. december 2018

https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2018/12/20/the-trump-admin-

istrations-africa-strategy-primacy-or-partnership/

Nina Wilén & Paul D. Williams:

The African Union and coercive diplomacy:

the case of Burundi,

The Journal of Modern African Studies 56(4):673-696,

Cambridge University Press, 26. november 2018

https://www.cambridge.org/core/journals/journal-of-modern-african-stud-

ies/article/african-union-and-coercive-diplomacy-the-case-of-bu-

rundi/41CE3C173CC5421CAEC639F591AD32F7

Udenrigsministeriet: Landepolitikpapir for Somalia 2018-2023, december

2018

http://um.dk/da/danida/lande-og-regioner/landepolitikker/somalia

Claire Felter, Jonathan Masters & Mohammed Aly Sergie: Al-Shabab, Coun-

cil on Foreign Relations, 31. januar 2019

https://www.cfr.org/backgrounder/al-shabab

The Economist:

A political union for east Africa?

7. februar 2019

https://www.economist.com/middle-east-and-africa/2019/02/09/a-political-

union-for-east-africa

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Side 6 | 6