UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 33: Notater om fortrolige udvalgsdokumenter.

Udvalget for Forretningsordenen 2018-19 (1. samling)
UFO Alm.del Bilag 33
Offentligt

LOVSEKRETARIATET

NOTAT

OM FORTROLIGHED OG TAVSHEDSPLIGT

1. Hvornår er oplysninger fortrolige?

1.1. Reglerne i straffeloven

Det følger af straffelovens § 152, stk. 1, at den, som virker eller har virket i

offentlig tjeneste, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige op-

lysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straf-

fes med bøde eller fængsel i 6 måneder. Straffen kan stige til 2 år under sær-

ligt skærpende omstændigheder.

Folketingets medlemmer er omfattet af straffelovens almindelige regler om

tavshedspligt med hensyn til fortrolige oplysninger, som de modtager som led

i hvervet.

En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er

betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde

den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, jf.

straffelovens § 152, stk. 3. Vedrørende bestemmelser om fortrolighed i særlo-

ve henvises til afsnit 1.4.

Udover den ovenfor nævnte definition indeholder straffeloven ikke en nærme-

re angivelse af, hvilke offentlige eller private interesser, der kan føre til, at en

oplysning må anses for at være fortrolig. Om oplysninger er fortrolige må der-

for i væsentlig grad bero på normer uden for straffeloven, bl.a. bestemmelsen

i forvaltningslovens § 27, stk. 1, jf. afsnit 1.2.

§ 152 c-152 f indeholder en række regler om medhjælpere, fremskaffelse og

udnyttelse af oplysninger fremkommet ved overtrædelse af tavshedspligten,

påtale og videregivelse af fortrolige oplysninger i åbenbar almen interesse, jf.

afsnit 3 om sidstnævnte.

1.2. Reglerne i forvaltningsloven

Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 1, at den, der virker inden for den

offentlige forvaltning har tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152

f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som

fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at vare-

23. februar 2012

Ref.: 05-000762-51

1/8

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 33: Notater om fortrolige udvalgsdokumenter.

tage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig

af hensyn til følgende:

Statens sikkerhed eller rigets forsvar.

Rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herun-

der forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner.

Forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samt

straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager

om strafferetlig eller disciplinær forfølgning.

Gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægnings-

virksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og

afgiftslovgivningen.

Det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det of-

fentliges forretningsvirksomhed.

Enkeltpersoners, private selskabers eller foreningers interesse i at

beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder øko-

nomiske, forhold.

Enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers økonomiske

interesse i at beskytte oplysninger om tekniske indretninger eller

fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold.

Forvaltningsloven gælder ikke for Folketinget, idet Folketinget ikke er en del af

den offentlige forvaltning, jf. forvaltningslovens § 1, stk. 1. Bestemmelsen

fastlægger dog i høj grad hvilke oplysninger, det er strafbart at videregive

efter straffelovens § 152, jf. afsnit 1.1.

1.3. Reglerne i sikkerhedscirkulæret

Cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 (sikkerhedscirkulæret) indeholder bl.a.

regler om sikkerhedsbeskyttelse af oplysninger af fælles interesse for landene

i NATO, EU eller WEU, andre klassificerede oplysninger samt oplysninger af

sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt.

Cirkulæret indeholder regler om klassificeringsgrader for de omfattede oplys-

ninger. De enkelte klassifikationsgrader er ”yderst hemmeligt”, ”hemmeligt”,

”fortroligt” og ”til tjenestebrug”. Klassificerede informationer må ikke udlånes

eller udleveres til personer, der ikke er sikkerhedsgodkendt til at behandle

informationer af den pågældende klassifikationsgrad.

1.4. Regler i særlovgivning

Enkelte love bygger på en forudsætning om, at særlige folketingsudvalg m.v.

skal forsynes med oplysninger af særdeles fortrolig karakter.

Det følger af § 4 i lov om det Udenrigspolitiske Nævn, at i det omfang, som

vedkommende minister eller nævnets formand bestemmer, er nævnets med-

lemmer og andre, der måtte være til stede under nævnets forhandlinger for-

2/8

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 33: Notater om fortrolige udvalgsdokumenter.

pligtede til at bevare tavshed om, hvad de erfarer i nævnet. Ethvert nyt med-

lem af nævnet afgiver en skriftlig erklæring på tro og love om at ville efter-

komme denne forpligtelse.

Det følger af § 5 i lov om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets

efterretningstjenester, at udvalgets medlemmer og sekretær er forpligtede til

at bevare tavshed om, hvad de erfarer i udvalget.

2. Hvad er retsvirkningen af, at oplysninger er fortrolige?

At oplysninger er fortrolige betyder at en person, der uberettiget videregiver

eller udnytter de fortrolige oplysninger, kan straffes efter reglerne i straffelo-

vens § 152.

Det er et krav, at videregivelsen er uberettiget. En berettiget videregivelse

eller udnyttelse kan f.eks. være en videregivelse efter reglerne om partshøring

eller en videregivelse til andre myndigheder efter reglerne herfor.

For offentligt ansatte kan konsekvensen af uberettiget videregivelse af fortro-

lige oplysninger

–

udover strafferetlige reaktioner

–

være disciplinære reaktio-

ner.

§ 152 e om ”åbenbar almen interesse”

Det følger af straffelovens § 152 e, at bestemmelsen i bl.a. straffelovens §

152 ikke omfatter tilfælde, hvor den pågældende er forpligtet til at videregive

oplysninger eller handler i berettiget varetagelse af åbenbar almen interesse

eller af eget eller andres tarv.

Der foreligger ikke megen retspraksis, som kan pege på, hvad der forstås ved

”varetagelse af åbenbar almen interesse” i § 152 e. I U.2003.1869V kom Ve-

stre Landsret dog frem til, at et socialudvalgsmedlems videregivelse af meget

følsomme oplysninger om to navngivne svært anbringelige drenge ikke var

omfattet af § 152 e, også selvom det var uomtvistet, at spørgsmålet om udgif-

ter til anbringelse af svært belastede unge var et emne af betydelig sam-

fundsmæssig interesse.

Ved besvarelsen af spørgsmål nr. 1 af 27. oktober 1988 fra Folketingets Ind-

fødsretsudvalg om behandling af oplysninger af fortrolig karakter i folketings-

salen i forbindelse med behandling af indfødsretslovforslag udtalte Justitsmi-

nisteriet om straffeloven § 152 e, at det må anses for tvivlsomt, om et medlem

af Folketinget begår en strafbar krænkelse af de almindelige regler om tavs-

hedspligt, hvis fremdragelsen af de pågældende oplysninger sker som led i

den pågældendes redegørelse for sin opfattelse af et lovforslag eller dele

heraf eller med henblik på at orientere de øvrige medlemmer af Folketinget

om lovforslagets konsekvenser i bestemte situationer.

3/8

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 33: Notater om fortrolige udvalgsdokumenter.

Det udtaltes endvidere, at strafansvar i alt fald næppe kan antages at forelig-

ge, hvis fremdragelsen af oplysningerne sker som led i begrundelse for, at der

foreslås konkrete ændringer i det pågældende lovforslag. Justitsministeriet

gav også udtryk for, at der må være en meget bred margin for, hvornår udta-

lelser, der fremsættes i Folketinget ikke kan siges at være fremsat i berettiget

varetagelse af ”åbenbar almen interesse”.

Justitsministeriet henviste i den forbindelse også til den beskyttelse af folke-

tingsmedlemmers ytringsfrihed, der har fundet udtryk i grundlovens § 57, 2.

pkt. Det følger af denne bestemmelse, at intet folketingsmedlem kan drages

retligt til ansvar for sine ytringer i Folketinget uden samtykke fra dette.

Justitsministeriet udtalte, at det på den baggrund var ministeriets opfattelse, at

personsager, hvori der indgår oplysninger af fortrolig karakter, og som har

været behandlet i indfødsretsudvalget, vil kunne tages op til drøftelse i folke-

tingssalen, uden at dette vil indebære en strafbar tilsidesættelse af reglerne

om tavshedspligt.

Det bemærkes, at vurderingen efter straffelovens § 152 e af, om der er hand-

let i ”åbenbar almen interesse” altid vil skulle foretages konkret,

og at karakte-

ren af den fortrolige oplysning vil indgå i denne vurdering. Ovenstående svar

fra Justitsministeriet kan således ikke tages til indtægt for, at man aldrig vil

begå en strafbar overtrædelse af tavshedspligten i straffelovens § 152 ved

videregivelse af fortrolige oplysninger fra Folketingets talerstol. Strafansvar

kan således ikke udelukkes i tilfælde, hvor de videregivne oplysninger har en

særlig fortrolighedskarakter, eller hvor der foreligger særlige fortrolighedshen-

syn, herunder f.eks. hensynet til statens sikkerhed.

Det bemærkes, at den endelige afgørelse af, om et folketingsmedlem i et

konkret tilfælde har overtrådt straffelovens § 152 om videregivelse af fortrolige

oplysninger, i sidste ende henhører under domstolene.

3. Ministres videregivelse af fortrolige oplysninger til Folketinget

Som udgangspunkt er retsstillingen mellem forvaltningen og Folketinget den,

at der består en ret, men ingen pligt for ministeren til at videregive oplysninger

af fortrolig karakter til Folketinget.

Der er hverken i grundloven, Folketingets forretningsorden eller i lovgivningen

i øvrigt fastsat generelle regler, hvorefter Folketinget, et folketingsudvalg eller

de enkelte medlemmer af Folketinget som en retlig pligt kan pålægge en mi-

nister at give Folketinget eller et udvalg fortrolige oplysninger, som centralad-

ministrationen er i besiddelse af som led i dens udførelse af administrative

opgaver.

4/8

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 33: Notater om fortrolige udvalgsdokumenter.

Enkelte love bygger dog på den forudsætning, at særlige folketingsudvalg

m.v. skal forsynes med oplysninger også af særdeles fortrolig karakter. Det

gælder for lov om det Udenrigspolitiske Nævn og lov om etablering af et ud-

valg om forsvarets og politiets efterretningstjenester, jf. herom ovenfor under

afsnit 1.4.

Det er almindeligt antaget, at reglerne i ministeransvarlighedsloven ikke i sig

selv giver Folketinget en særlig adgang til at afkræve en minister fortrolige

oplysninger. En minister må dog ikke under behandlingen af en sag i Folke-

tinget fortie oplysninger af væsentlig betydning for Folketingets behandling af

sagen. Ministeren kan i den forbindelse ikke i almindelighed gøre gældende,

at fortielsen var berettiget, fordi den oplysning, der var tale om at videregive,

var fortrolig. Ministeren må i de særlige tilfælde, hvor ministeren ikke ønsker

at give oplysningen, gøre opmærksom på, at oplysninger af betydning for

sagen foreligger, men at de som følge af nærmere angivne hensyn ikke vide-

regives, eller ikke kan videregives i et åbent møde i Folketinget.

Justitsministeriet har i et notat af 11. maj 1970 udtalt, at de regler, som gælder

om ministres tavshedspligt, som altovervejende hovedregel ikke kan antages

at være til hinder for, at ministeren videregiver oplysninger til et folketingsud-

valg, der er omfattet af tavshedspligten, hvis ministeren skønner, at det vil

være et naturligt led i udvalgets arbejde at få de pågældende oplysninger.

Justitsministeriet udtalte endvidere, at det ved en eventuel retlig vurdering af,

om der har været den forudsatte saglige forbindelse mellem udvalgets arbej-

de og meddelelsen af de pågældende oplysninger, må forudses, at det vil

blive tillagt betydning, om oplysningerne er givet efter anmodning fra udvalget

eller på ministerens eget initiativ. Dette synspunkt er også kommet til udtryk i

en række svar på folketingsspørgsmål.

Muligheden for at videregive fortrolige oplysninger til folketingsudvalg gælder i

almindelighed også, selv om oplysningerne er omfattet af særlige tavsheds-

pligtbestemmelser. Videregivelse vil således alene være udelukket, hvis tavs-

hedspligtsbestemmelsen efter sit indhold på baggrund af klare motivudtalelser

eller lignende giver et sikkert holdepunkt for, at også Folketinget skal være

afskåret fra at modtage oplysningerne.

I hvilket omfang sådanne oplysninger bør videregives må afgøres på grundlag

af en konkret afvejning fra område til område.

Der har været en række eksempler på, at ministre har afslået at videregive

oplysninger til Folketinget i forbindelse med behandlingen af indfødsretslov-

forslag.

I forbindelse med behandlingen af bl.a. to lovforslag om indfødsretsmeddelel-

se L 18 og L 195 i folketingsåret 1999-2000 afslog justitsministeren at oplyse

5/8

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 33: Notater om fortrolige udvalgsdokumenter.

Indfødsretsudvalget om, hvilke af de på lovforslagene optagne personer, der

havde modtaget arbejdsløshedsdagpenge eller sociale ydelser og om hvilke

personer på lovforslaget, der havde gæld til det offentlige, herunder gældens

størrelse og eventuelle afdragsordninger.

Ifølge svar til Indfødsretsudvalget fra justitsministeren vedrørende de to lov-

forslag var baggrunden for ministerens afvisning, at det ikke var muligt via

Justitsministeriets edb-sagsbehandlingssystem at skaffe sådanne oplysnin-

ger, idet disse oplysninger ikke var relevante for afgørelsen af, om en ansøger

opfyldte retningslinjerne for naturalisation. Justitsministeren anførte endvide-

re, at en manuel gennemgang af samtlige sager vedrørende de personer, der

var optaget på lovforslaget, ville være overordentligt ressourcekrævende, og

at oplysninger på baggrund af en manuel gennemgang ikke nødvendigvis ville

give et reelt billede.

I forbindelse med behandlingen af L 11, som blev vedtaget den 21. december

2011, bad indfødsretsudvalget ved spørgsmål nr. 9 til lovforslaget til om

justitsministerens tekniske bistand til udarbejdelsen af et ændringsforslag,

som indebar, at en statsløs person, der var optaget på lovforslaget udgik af

lovforslaget. Justitsministeren oplyste i sit var, at der ikke kunne ydes teknisk

bistand til udarbejdelse af et sådant ændringsforslag, bl.a. fordi der ved udar-

bejdelsen ville blive videregivet fortrolige og personfølsomme oplysninger.

3.1 Betydning af en ministers fortrolighedsstempling

Som nævnt ovenfor er Folketingets medlemmer omfattet af straffelovens al-

mindelige regler om tavshedspligt med hensyn til fortrolige oplysninger, som

de modtager som led i hvervet.

En minister kan normalt ikke pålægge medlemmer af Folketinget tavsheds-

pligt med hensyn til oplysninger, som ministeren videregiver. En adgang til at

pålægge tavshedspligt kan dog følge af særlige bestemmelser i lovgivningen,

jf. afsnit 1.4., og en minister kan herudover som vejledning for medlemmerne

stemple dokumenter fortroligt for derigennem at tilkendegive, at dokumenter-

ne efter ministerens opfattelse indeholder oplysninger af fortrolig karakter.

4. Retningslinjer for Folketingets formand

Det fremgår af Folketingets forretningsordens § 4, stk. 1 og 2, at Folketingets

formand drager omsorg for, at Folketingets arbejde tilrettelægges og afvikles

på forsvarlig måde, og at formanden leder forhandlingerne i Tinget og sørger

for opretholdelse af god ro og orden og en værdig forhandlingsform. Det

fremgår endvidere af forretningsordenens § 29, stk. 2, at Folketingets for-

mand, hvis han finder et medlems ytringer utilbørlige, kan kalde medlemmet til

orden.

6/8

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 33: Notater om fortrolige udvalgsdokumenter.

Justitsministeriet har i forbindelse med en konkret sag om et indfødsretslov-

forslag og ændringsforslag hertil i en notits af 30. oktober 1990 taget stilling til,

om forretningsordenens § 29 kunne bringes i anvendelse på det omhandlede

ændringsforslag eller andre ændringsforslag af samme karakter. Justitsmini-

steriet anførte i den forbindelse, at Folketingets formand efter ministeriets

opfattelse ikke med hjemmel i forretningsordenens § 29 har mulighed for at

gribe ind over for et folketingsmedlem, som videregiver fortroligt stemplede

oplysninger om en indfødsretsansøgers strafbare forhold fra Folketingets

talerstol eller som videregiver sådanne oplysninger i et ændringsforslag til en

lov om indfødsret, dog forudsat at oplysningerne videregives i objektiv og

tilbørlig form.

Det ovenfor nævnte synspunkt om, at en videregivelse af fortrolige oplysnin-

ger ikke som udgangspunkt kan straffes, udelukker dog efter Lovsekretaria-

tets opfattelse ikke, at formanden i forbindelse med en debat om et indføds-

retslovforslag med hjemmel i forretningsordenen opfordrer til, at medlemmer-

ne i salen begrænser udtalelser, som indeholder oplysninger om enkeltperso-

ners rent private forhold. Baggrunden herfor er, at forretningsordenens formål

i bredere forstand er at sikre en god parlamentarisk orden. Der findes i praksis

en række eksempler herpå:

Under førstebehandlingen af beslutningsforslag B 60 den 4. marts 2010 an-

førte den daværende tredje næstformand Holger K. Nielsen følgende:

”Altså,

vi ved alle at der er tale om personsager her, og at der er fortrolighed omkring

behandlingen af de her sager. Det vil jeg lige gøre opmærksom på i forbindel-

se med Folketingets videre behandling af det.”

. Det skete som en reaktion på

flere udtalelser om, at 35 statsløse optaget på et lovforslag om meddelelse af

indfødsret ikke opfyldte de sædvanlige krav til at få meddelt indfødsret, her-

under at de var straffede.

Senere under førstebehandlingen af B 60 den 4. marts 2010 udtalte davæ-

rende fjerde næstformand Helge Adam Møller:

”Der er ikke flere korte be-

mærkninger, inden jeg går videre med den næste ordfører, skal jeg i anled-

ning af den debat, der lige er foregået under de sidste par bemærkninger,

sige om fortrolighed eller ikke fortrolighed, og hvor meget der må siges og

ikke siges, at det går jeg ud fra man diskuterer i Indfødsretsudvalget, og jeg

tror også, at sagen vil blive diskuteret i Præsidiet på baggrund af, hvad der

også er sket i den sidste uge. Men jeg mener ikke, i hvert fald ikke mens jeg

har siddet i stolen den sidste time, at der er nogen der har brudt direkte med

noget. Der har ikke været nævnt nogen enkeltpersoner, der har været nogle

statistiske oplysninger. Jeg kan se at min forgænger, før jeg tiltrådte her, hr.

Holger K. Nielsen, har læst følgende op:”.

Helge Adam Møller gentog herefter

det, som Holger K. Nielsen havde sagt tidligere i debatten om B 60.

Under første- og tredjebehandlingen af L 11 om indfødsretsmeddelelse den

20. december 2011 udtalte formanden således indledningsvis: ”Jeg

skal her

opfordre medlemmerne til af hensyn til beskyttelsen af privatlivets fred mest

7/8

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 33: Notater om fortrolige udvalgsdokumenter.

muligt at begrænse ytringer, der vedrører enkeltpersoner, sådan at den debat,

der foregår i salen, er mere generel og principiel, og sådan at oplysninger om

forslagets enkelte ansøgere ikke gøres til genstand for drøftelse i Folketings-

salen.”

Ved tredjebehandlingen tilføjede formanden:

”Lovgivningen om ind-

fødsrets meddelelse er naturligvis et emne af betydelig samfundsmæssig

interesse, men en debat herom nødvendiggør ikke videregivelse af personføl-

somme oplysninger.”

Formanden udtalte endvidere under tredjebehandlingen af L 11:

”Jeg

kan ikke

undlade at gøre opmærksom på, at jo flere oplysninger der gives om en grup-

pe, der består af et forholdsvis begrænset antal personer, jo større risiko er

der for, at man kan henføre oplysningerne til enkeltpersoner.”

Det skete bl.a.

på baggrund af en ordførertale, hvor den pågældende ordfører på baggrund

af materiale modtaget i Indfødsretsudvalget fra Justitsministeriet, bl.a. anførte,

hvor stor en andel af de 36 personer på lovforslaget, og som var omfattet af

FN’s konvention om

begrænsning af statsløshed, som var dømt for en forbry-

delse, herunder hvor mange der var dømte for overtrædelse af forskellige

typer forbrydelser.

8/8