UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Udvalget for Forretningsordenen 2018-19 (1. samling)
UFO Alm.del Bilag 22
Offentligt

Undersøgelseskommissioner og

parlamentariske undersøgelsesformer

Betænkning afgivet af Udvalget om Undersøgelseskommissioner

Betænkning nr. 1571

Oktober 2018

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kronologisk fortegnelse over betænkninger

2010

1513 Betænkning om optagelse og protokollering af

forklaringer i straffesager

1514 Betænkning om farlige hunde

1515 Betænkning om det videnskabsetiske komitesystem

i Danmark

1516 Betænkning om offentlige myndigheders

offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv.

1517 Beretning om elektronisk aftaleindgåelse og handel

1518 Betænkning om ægtefælleskifter

1519 Betænkning om revision af dødsboskifteloven

1520 Betænkning om huseftersynsordningen

1521 Betænkning om insiderhandel

1522 Reform af den civile retspleje VI

1523 Betænkning om en fremtidig statsadvokatordning

1550 Betænkning om åbenhed om økonomisk støtte

til politiske partier

1551 Betænkning om magtanvendelse over for børn

og unge, der er anbragt uden for hjemmet

1552 Ægtefællers økonomiske forhold

1553 Betænkning om offentligt ansattes

ytringsfrihed og whistleblowerordninger

1554 Betænkning om videoafhøring af børn og unge

i straffesager

1555 Ansattes retsstilling under insolvensbehandling

1556 Straffelovrådets udtalelse om visse spørgsmål

vedrørende deltagelse i og hvervning til

væbnede konflikter i udlandet, som den

danske stat er part i

1557 Betænkning om opfølgning på Christiania-

sagen: Betænkning fra Udvalget om

2011

opfølgning på Christiania-sagen

2015

1524 Betænkning om revision af hundeloven

1525 Betænkning om konkurskarantæne

1526 Betænkning om tilhold, opholdsforbud og

bortvisning

1527 Provstestillingen og provstiets funktion

1528 Betænkning om revision af reglerne om forkyndelse

2016

1529 Betænkning om PET og FE

1530 Reform af den civile retspleje VII

1531 Strafudmåling – samspillet mellem lovgiver og

domstole

1532 Betænkning om indsamlinger

1533 Kommunale udgiftsbehov og andre

udligningsspørgsmål

1534 Straffelovrådets betænkning om

seksualforbrydelser

1535 Gennemførelse af direktivet om bekæmpelse af

forsinket betaling i handelstransaktioner

1536 Aftaler om transport af gods helt eller delvist til søs

(Rotterdam-reglerne)

1558 Sagkyndig bevisførelse mv.: Reform af den

civile retspleje IX

1559 Straffelovrådets betænkning om væbnede

konflikter i udlandet

2012

1560 Betænkning om inddragelse af

uhensigtsmæssig adfærd i fængsler og

arresthuse ved varetægtsfængsling og

strafudmåling.

1561 Betænkning om bødesanktioner på det

finansielle område.

2017

1537

1538

1539

1540

1541

1542

1543

1562 Betænkning om indsatsen over for

rockerborge mv.

1563 Straffelovrådets betænkning om freds- og

ærekrænkelser

1564 En samlet lovregulering om andre trossamfund

end folkekirken

1565 Databeskyttelsesforordningen

2013

1566 Udvalget om Undersøgelseskommissioners

deludtalelse

Ministrenes særlige rådgivere – et serviceeftersyn

1567 Menighedsrådsvalg i fremtiden

Afsættelse af borgmesteren og forberedelse af

1568 Ny ferielov og overgang til samtidighedsferie

byrådsmøder

Mobilitet og fremkommelighed i hovedstaden

Gennemførelse af direktivet om

1569 Ekspropriation efter planloven

forbrugerrettigheder

1570 Almindelige betingelser i bygge- og

Rapport fra tværministeriel arbejdsgruppe om

anlægsvirksomhed

revision af de danske visumregler

1571 Undersøgelseskommissioner og parlamentariske

Betænkning fra udvalg om erhvervsmæssig

undersøgelsesformer: Betænkning afgivet af

befordring i personbiler

Udvalget om Undersøgelseskommissioner

Reform af den civile retspleje VIII: Syn og skøn

2018

2014

1544 Folkekirkens styre

1545 Straffelovrådets betænkning om samfundstjeneste

mv.

1546 Betænkning om inkorporering inden for

menneskeretsområdet

1547 Betænkning om sagsomkostninger i straffesager

1548 Straffelovrådets udtalelse om de juridiske

konsekvenser af en ophævelse af straffelovens

§ 140 om blasfemi

1549 Betænkning om afhøring af forurettede før tiltalte i

straffesager

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Undersøgelseskommissioner og

parlamentariske undersøgelsesformer

Betænkning afgivet af Udvalget om Undersøgelseskommissioner

Betænkning nr. 1571

København 2018

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Betænkning om undersøgelseskommissioner og parlamentariske undersøgelsesformer

Betænkning nr. 1571

Publikationen kan bestilles

via Justitsministeriets hjemmeside (www.justitsministeriet.dk)

eller hos

Rosendahls Distribution

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Telefon: 43 22 73 00

[email protected]

ISBN: 978-87-93469-23-5

ISBN: 978-87-93469-24-2 (e-udgave)

Tryk: Rosendahls A/S

Pris: Kr. 250 pr. bog inkl. moms

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Indholdsfortegnelse

Kapitel 1 Indledning............................................................................................ 9

1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium .............................................................................. 9

2. Udvalgets sammensætning ................................................................................................... 11

3. Udvalgets arbejde ................................................................................................................. 12

Kapitel 2 Sammenfatning ................................................................................. 14

1. Betænkningens opbygning og indhold ................................................................................. 14

2. Udvalgets overvejelser om undersøgelseskommissionsordningen (kapitel 5) .................... 15

3. Udvalgets overvejelser om parlamentariske undersøgelser (kapitel 6)................................ 20

4. Udvalgets overvejelser om andre undersøgelsesformer (kapitel 7) ..................................... 29

Supplerende udtalelse

.............................................................................................................. 32

Kapitel 3 Undersøgelseskommissionerne

–

reglerne og deres baggrund..... 34

1. Baggrunden for lov om undersøgelseskommissioner .......................................................... 34

1.1 Undersøgelsesformerne før lov om undersøgelseskommissioner ................................. 34

1.1.1 Dommerundersøgelser ........................................................................................... 35

1.1.2 Kommissionsdomstole ........................................................................................... 35

1.1.3 Undersøgelsesretter ................................................................................................ 36

1.2 Kritikken af de tidligere undersøgelsesformer .............................................................. 40

1.3 Undersøgelseskommissionerne om Færøbanksagen og Nørrebrosagen ....................... 41

1.4 PET-kommissionen ....................................................................................................... 43

2. Lov om undersøgelseskommissioner ................................................................................... 44

2.1 Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers lovudkast og lovens tilblivelse ............. 44

2.2 Nærmere om gældende ret efter lov om undersøgelseskommissioner .......................... 46

2.2.1 Nedsættelse af en undersøgelseskommission, undersøgelseskommissionens

sammensætning og opgaver samt tilrettelæggelsen af undersøgelsen ............................ 47

2.2.2 Vidnepligt og anden oplysningspligt ..................................................................... 51

2.2.3 De berørte personers retsstilling og bestemmelser om tavshedspligt .................... 53

2.2.4 Undersøgelseskommissionens beslutninger og domstolsprøvelse heraf ............... 58

2.2.5 Offentlighed og afgivelse af beretning m.v. .......................................................... 59

2.2.6 Ikrafttræden m.v..................................................................................................... 60

3. Andre undersøgelsesorganer og -former .............................................................................. 61

3.1 Parlamentariske kommissioner, spørgsmål, forespørgsler og folketingsudvalg ........... 62

3.1.1 Parlamentariske kommissioner .............................................................................. 62

3.1.2 Forespørgsler ......................................................................................................... 65

3.1.3 Folketingsudvalg .................................................................................................... 66

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

3.1.4 Undersøgelser ved Det Udenrigspolitiske Nævn og udvalg under Nævnet .......... 71

3.1.5 Folketingets Udvalg for Forretningsordenen ......................................................... 72

3.2 Andre undersøgelsesorganer mv. .................................................................................. 76

3.2.1 Folketingets Ombudsmand .................................................................................... 77

3.2.2 Statsrevisorerne og Rigsrevisionen ........................................................................ 79

3.2.3 Lovbestemt undersøgelse ....................................................................................... 84

3.2.4 Særlige administrative undersøgelsesorganer ........................................................ 84

3.2.5 Advokatundersøgelser mv. og deres forhold til undersøgelseskommissions-

ordningen ......................................................................................................................... 85

Kapitel 4 Undersøgelseskommissionernes virksomhed og de praktiske

erfaringer ........................................................................................................... 88

1. De hidtidige undersøgelseskommissioners virksomhed ...................................................... 88

1.1 De enkelte undersøgelser .............................................................................................. 88

1.1.1 PET-kommissionen ................................................................................................ 89

1.1.2 Farum-kommissionen ............................................................................................ 92

1.1.3 Dan Lynge-kommissionen ..................................................................................... 98

1.1.4 Skattefradragskommissionen ............................................................................... 101

1.1.5 Blekingegade-kommissionen ............................................................................... 104

1.1.6 Statsløsekommissionen ........................................................................................ 108

1.1.7 Skattesagskommissionen ..................................................................................... 112

1.1.8 Irak- og Afghanistankommissionen ..................................................................... 116

2. De praktiske erfaringer med undersøgelseskommissionerne ............................................. 119

2.1 Undersøgelsernes forløb, tidsforbrug og omkostninger .............................................. 120

2.1.1 Hvad er tiden gået med? ...................................................................................... 120

2.1.2 Hvad bruges pengene på? .................................................................................... 124

2.2 De involveredes erfaringer med undersøgelseskommissionerne ................................ 136

2.2.1 Temaer for interviewene ...................................................................................... 136

2.2.2 Det sammenfattende billede fra interviewene ..................................................... 139

2.3 De enkelte interview .................................................................................................... 147

Kapitel 5 Vurdering af behovet for og forslag til ændring af regler og

praksis for undersøgelser ved undersøgelseskommissioner ........................ 216

1. Nogle generelle bemærkninger om reformbehov og mulighederne for reformforslag ...... 217

2. Det tidsmæssige forløb....................................................................................................... 220

2.1 Den praktiske nedsættelse og etablering

–

lokaler og materialeindsamling ............... 220

2.2 Udpegningen af kommissionens medlemmer ............................................................. 222

2.3 Beretningernes udformning og længde ....................................................................... 223

3. Undersøgelsernes kommissorier ........................................................................................ 224

3.1 Behovet for, at Folketing og regering målretter undersøgelserne ............................... 224

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

3.2 Særligt om forholdet til almindelig politimæssig efterforskning ................................ 225

3.2.1 Særligt om strafferetlig forældelse ...................................................................... 229

3.3 Særligt om undersøgelser ved Den Uafhængige Politiklagemyndighed ..................... 231

4. Kommissionernes medlemmer mv..................................................................................... 233

4.1 Undersøgelseskommissionernes bemanding ............................................................... 233

4.2 Sekretariatets bemanding ............................................................................................ 235

4.3 Ledelsen af undersøgelsens praktiske tilrettelæggelse ................................................ 236

5. Kredsen af undersøgte, vidneforklaringer, bisiddere mv. .................................................. 236

5.1 Samme bisidder for flere vidner .................................................................................. 236

5.2 Det frie valg af bisidder ............................................................................................... 237

5.3

Indsnævring af den ”ansvarsudsatte” personkreds

...................................................... 239

5.4 Kompetencen til at fastsætte salær til bisiddere .......................................................... 241

6. Kommissionens vurderinger af faktum, retsregler og ministeransvar ............................... 241

6.1 Forsigtighedskravet ..................................................................................................... 242

6.2 Ministeransvar ............................................................................................................. 243

7. Forundersøgelser ................................................................................................................ 246

7.1 Undersøgelser

–

og forundersøgelser

–

ved ordinære, faste undersøgelsesorganer .... 246

7.2 Undersøgelser

–

og forundersøgelser

–

ved særlige undersøgelsesorganer ................ 248

7.3 Forundersøgelser ved en undersøgelseskommission ................................................... 249

8. Undersøgelseskommissioners mere fremadrettede funktion ............................................. 250

9. Kommissionsundersøgelser som grundlag for efterfølgende tjenestemandssager ............ 251

Kapitel 6 Parlamentariske undersøgelser ..................................................... 253

1. Folketingets eksisterende kontrolredskaber ....................................................................... 254

2. Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers overvejelser ............................................... 255

2.1 Parlamentariske organers undersøgelse af ministres forhold ...................................... 256

2.2 Parlamentariske organers vurdering af embedsmænds forhold .................................. 258

2.3 Udvalgets overvejelser og anbefalinger i øvrigt.......................................................... 259

2.4 Folketingets stillingtagen til Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers over-

vejelser ............................................................................................................................... 260

3. De seneste års debat om parlamentariske undersøgelser ................................................... 261

4. Parlamentarisk kontrol i Norge med særligt henblik på åbne kontrolhøringer .................. 263

4.1 Generelt om Stortingets kontrol med regeringen ........................................................ 264

4.1.1 Kort om den forfatningsretlige ramme ................................................................ 264

4.1.2 Stortingets plenum ............................................................................................... 266

4.1.3 Stortingets komitéer ............................................................................................. 270

4.1.4 Stortingets eksterne kontrolorganer ..................................................................... 272

4.2 Stortingets kontrol- og konstitutionskomité ................................................................ 274

4.2.1 Almindeligt om komitéen kontrolvirksomhed ..................................................... 274

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

4.2.2 Hovedtræk af kontrol- og konstitutionskomitéens virksomhed i praksis ............ 275

4.2.3 Komitéens kontrol i enkeltsager .......................................................................... 276

4.2.4 Komitéens sagsoplysning .................................................................................... 278

4.2.5 Særligt om komitéens kontrolhøringer ................................................................ 279

4.3 Sammenfatning og sammenligning ............................................................................. 282

5. Parlamentariske undersøgelser i andre lande ..................................................................... 284

5.1 De centrale elementer i ordningerne ........................................................................... 284

5.1.1 Det undersøgende organ ...................................................................................... 284

5.1.2 Initiativret og nedsættelse .................................................................................... 285

5.1.3 De undersøgte sagers karakter ............................................................................. 286

5.1.4 Offentlighed ......................................................................................................... 288

5.1.5 Vidne- og sandhedspligt ...................................................................................... 288

5.1.6 Oplysningspligt og sagsoplysning i øvrigt ........................................................... 291

5.1.7 Retssikkerhedsgarantier for de involverede ......................................................... 292

5.1.8 Afrapportering og opfølgning .............................................................................. 293

5.2 Sammenfatning............................................................................................................ 295

6. Udvalgets overvejelser om parlamentariske undersøgelser i en dansk sammenhæng ....... 299

6.1 Det undersøgende parlamentariske organ ................................................................... 304

6.2 Initiativret og nedsættelse af det undersøgende organ ................................................ 307

6.2.1 Kompetencen til at beslutte, at en undersøgelse skal iværksættes ....................... 307

6.2.2 Kompetencen til at foretage den nærmere afgrænsning af undersøgelsens

temaer mv. ..................................................................................................................... 309

6.3 De undersøgte sagers karakter ..................................................................................... 310

6.4 Regler mv. for gennemførelsen af en videregående parlamentarisk undersøgelse ..... 313

6.4.1 Indledende afgrænsning af undersøgelsen ........................................................... 313

6.4.2 Sagsoplysning mv. ............................................................................................... 314

6.5 Vidne- og sandhedspligt .............................................................................................. 322

6.6 Retssikkerhedsgarantier for de involverede ................................................................ 324

6.6.1 Den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen .................................................. 326

6.7 Offentlighed ................................................................................................................ 328

6.8 Afrapportering og opfølgning ..................................................................................... 329

6.9 Skematisk oversigt over mulige elementer i ordninger med en videregående

parlamentarisk undersøgelsesform ..................................................................................... 330

6.10 Nogle mulige modeller for, hvordan en dansk ordning for videregående

parlamentariske undersøgelser kan indrettes ...................................................................... 332

Kapitel 7 Andre undersøgelsesformer ........................................................... 340

1. Typer af andre undersøgelsesformer .................................................................................. 340

2. Undersøgelser ved ordinære, faste undersøgelsesorganer ................................................. 340

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

3. Undersøgelser ved særlige undersøgelsesorganer.............................................................. 342

4. Undersøgelser ved advokater eller andre jurister eller andre særligt sagkyndige .............. 343

4.1 Regler og praksis for advokatundersøgelser mv. ........................................................ 343

4.2 Nogle hidtidige vurderinger af den mulige brug af advokatundersøgelser mv. .......... 347

4.2.1 Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers betænkning .................................. 347

4.2.2 Senere vurderinger ............................................................................................... 347

4.3 Udvalgets vurdering af brugen af advokatundersøgelser mv. ..................................... 349

4.4 Udvalgets overvejelser om de fremtidige rammer for gennemførelse af

advokatundersøgelser mv. .................................................................................................. 352

Bilag 1 Lovudkast med bemærkninger ......................................................... 357

Bilag 2 Undersøgelser i Norge ........................................................................ 361

Bilag 3 Undersøgelser i Sverige ...................................................................... 369

Bilag 4 Undersøgelser i England .................................................................... 381

Bilag 5 Undersøgelser i USA .......................................................................... 391

Bilag 6 Parlamentariske undersøgelser i Tyskland ..................................... 403

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner. UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kapitel 1

Indledning

1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium

Baggrunden for udvalgets nedsættelse og udvalgets opgaver er beskrevet i det endelige kommisso-

rium af 27. september 2016:

”1.

Det er vigtigt for regeringen, at forhold i den offentlige forvaltning kan undersøges på

en måde, som understøtter den demokratiske kontrol med og tilliden til forvaltningen.

Regeringen ønsker derfor, at undersøgelser af den offentlige forvaltning skal gennemfø-

res så hurtigt og effektivt som muligt under iagttagelse af de nødvendige retssikkerheds-

mæssige garantier.

Regeringen nedsætter derfor et udvalg med henblik på

foretage en erfaringsopsamling

fra de 8 undersøgelseskommissioner, der indtil videre har afsluttet deres arbejde, og

overveje, om der er behov for ændringer af denne undersøgelsesform.

Med indførelsen af lov om undersøgelseskommissioner i 1999

–

der blev fremsat og

vedtaget af alle partier i Folketinget

–

var det forudsat, at der bør nedsættes en undersø-

gelseskommission, hvis der til brug for undersøgelsen og klarlæggelsen af et faktisk be-

givenhedsforløb med henblik på vurdering af ministres eller embedsmænds ansvar er be-

hov for f.eks. at indhente redegørelser eller foretage afhøringer.

Det skyldes navnlig hensynet til de involverede ministres og embedsmænds retsstilling,

og undersøgelseskommissionsloven indeholder på den baggrund en række processuelle

garantier for de involverede personer.

Af samme grund var det med indførelsen af undersøgelseskommissionsloven forudsat, at

advokatundersøgelser vedrørende spørgsmål om embedsmænds eventuelle retlige ansvar

alene bør basere sig på et allerede foreliggende skriftligt materiale i en sag. Der kan hen-

vises til betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer, der lå til grund for lov om

undersøgelseskommissioner, side 215-217.

Der har siden vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner været nedsat 8 kom-

missioner efter loven: Farum-kommissionen, Dan Lynge-kommissionen, Skattefradrags-

kommissionen, Blekingegadekommissionen, Statsløsekommissionen, Skattesagskom-

missionen, Irak- og Afghanistan-kommissionen og Tibetkommissionen. De 7 førstnævnte

undersøgelseskommissioner har afsluttet deres arbejde, idet det bemærkes, at Justitsmi-

nisteriet den 2. juli 2015 bestemte, at Irak- og Afghanistankommissionen skulle ophøre

med sin virksomhed. Hertil kommer PET-kommissionen, som blev nedsat efter lov nr.

359 af 2. juni 1999, og afgav sin beretning i 2009.

Der er efter regeringens opfattelse behov for en erfaringsopsamling fra undersøgelses-

kommissionernes arbejde.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Der har i flere tilfælde været rejst kritik i offentligheden af undersøgelsernes resultater

sammenholdt med omkostningerne til dem og den medgåede tid. Endvidere har der været

rejst kritik af forhold omkring nedsættelsen af undersøgelseskommissioner, herunder

spørgsmål om deres sammensætning og om, hvorvidt kommissorierne har været formu-

leret tilstrækkeligt præcist. Hertil kommer, at en undersøgelseskommission, der strækker

sig over længere tid, kan udgøre en belastning for de ministre og embedsmænd, som un-

dersøgelsen angår.

Kritikken giver anledning til at overveje, om det vil være muligt at justere og effektivisere

denne undersøgelsesform.

Udvalget skal på ovenstående baggrund

for det første

foretage en erfaringsopsamling

fra de undersøgelseskommissioner, der er gennemført efter lov om undersøgelseskom-

missioner. Denne erfaringsopsamling vil f.eks. kunne baseres på interviews med under-

søgelseskommissionsmedlemmer og eventuelt andre relevante interessenter, herunder

nuværende eller tidligere medlemmer af Folketinget og advokater, der har fungeret som

bisiddere.

Udvalget skal

for det andet

i lyset heraf vurdere, om der er behov for ændringer af denne

undersøgelsesform, idet udvalget i særlig grad skal lægge vægt på hensynet til, at en un-

dersøgelseskommission bør arbejde så hurtigt og effektivt som muligt under iagttagelse

af de nødvendige retssikkerhedsmæssige garantier for de involverede politikere og em-

bedsmænd. Udvalget skal herunder overveje, hvordan det sikres, at en undersøgelseskom-

missions arbejde så vidt muligt målrettes undersøgelsen og klarlæggelsen af de omstæn-

digheder, som er de centrale for det faktiske begivenhedsforløb, som er baggrunden for

undersøgelseskommissionens nedsættelse.

Udvalget skal udarbejde forslag til eventuelle lovændringer i overensstemmelse med ud-

valgets anbefalinger.

Udvalget kan i relevant omfang inddrage udenlandske erfaringer.

Udvalget skal med passende mellemrum drøfte udvalgets overvejelser med Folketingets

Udvalg for Forretningsordenen.

Udvalget skal så vidt muligt afslutte sit arbejde i løbet af foråret 2018. Udvalget anmodes

om i første række at prioritere arbejdet med erfaringsopsamlingen fra de hidtil gennem-

førte undersøgelseskommissioner, således at der først afgives deludtalelse herom.”

Ved tillægskommissorium af 4. juli 2017 blev udvalgets opgavebeskrivelse udvidet som følger:

”[…]

[…] Udvalget har den 29. maj 2017 afgivet sin deludtalelse om de praktiske erfaringer

med undersøgelseskommissionerne (betænkning nr. 1566/2017).

Med afgivelsen af deludtalelsen står udvalget foran den anden fase af sit arbejde, som

angår overvejelserne om behovet for ændringer af undersøgelseskommissionsordningen.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det har efter regeringens opfattelse været en naturlig anledning til at overveje, om udval-

gets kommissorium giver udvalget tilstrækkelige rammer for at tilvejebringe et dækkende

vidensgrundlag for debatten om undersøgelsesformer.

I den forbindelse er der navnlig lagt vægt på, at der i offentligheden jævnligt opstår debat

om indførelse af nye parlamentariske undersøgelsesformer. Spørgsmålet blev senest be-

lyst af et sagkyndigt udvalg for mere end to årtier siden i betænkning nr. 1315/1996 afgi-

vet af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer. Der er efter regeringens opfattelse be-

hov for, at debatten kan føres på et ajourført grundlag.

Regeringen finder på den baggrund, at det vil være hensigtsmæssigt at udvide udvalgets

kommissorium, således at udvalget også får til opgave at overveje behovet for at supplere

de nuværende undersøgelsesformer i den offentlige forvaltning med alternative former

for undersøgelser, herunder parlamentariske undersøgelsesformer.

Efter regeringens opfattelse vil en sådan udvidelse af kommissoriet ligge i naturlig for-

længelse af udvalgets hovedopgave med at belyse og foreslå eventuelle ændringer af den

nuværende ordning med undersøgelseskommissioner.

Regeringen skal på den baggrund anmode Udvalget om undersøgelseskommissioner

om at belyse fordele og ulemper ved alternative former for undersøgelser i den offentlige

forvaltning, herunder parlamentariske undersøgelsesformer, og på den baggrund overveje

behovet for at supplere de nuværende undersøgelsesformer.

Som led i belysningen af parlamentariske undersøgelsesformer anmodes udvalget om at

beskrive og analysere konkrete modeller for gennemførelsen af parlamentariske høringer

mv. baseret på de ordninger, der findes i andre lande, herunder ordningen i Norge. Be-

skrivelsen og analysen omfatter bl.a. spørgsmålet om et parlamentarisk mindretals mu-

lighed for at kræve en høring mv.

Udvidelsen af udvalgets kommissorium må forventes at indebære, at udvalgets arbejde

ikke vil kunne afsluttes inden for den tidshorisont, som fremgår af kommissoriet af 27.

september 2016. Udvalget anmodes om så vidt muligt at afslutte det samlede arbejde in-

den udgangen af oktober 2018.”

2. Udvalgets sammensætning

Ved afgivelsen af denne betænkning havde udvalget følgende sammensætning:

Formand:

Højesteretsdommer, dr.jur. Jens Peter Christensen

Øvrige medlemmer:

Professor, dr.jur. Karsten Revsbech, Aarhus Universitet (sagkyndigt medlem)

Professor emeritus Jørgen Grønnegård Christensen, Aarhus Universitet (sagkyndigt medlem)

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Landsdommer og formand for Den Danske Dommerforening Mikael Sjöberg, indstillet af Den Dan-

ske Dommerforening

Advokat Pernille Backhausen, indstillet af Danske Advokater og Advokatrådet i fællesskab

Styrelsesdirektør og formand for DJØF Henning Thiesen, indstillet af DJØF

Kommitteret Mogens Pedersen, indstillet af Finansministeriet

Juridisk kommitteret Carsten Madsen, indstillet af Statsministeriet

Afdelingschef Jens Teilberg Søndergaard, indstillet af Justitsministeriet

Juridisk kommitteret i Statsministeriet Christian Hesthaven var medlem af udvalget indtil den 1. no-

vember 2017, hvorefter han blev afløst af juridisk kommitteret i Statsministeriet Carsten Madsen.

Som sekretær for udvalget har fungeret specialkonsulent Henrik Skovgaard-Petersen, Justitsministe-

riet. Lovchef Birgit Thostrup Christensen, Folketinget, har deltaget som observatør.

3. Udvalgets arbejde

Udvalget om Undersøgelseskommissioner blev nedsat ved afsendelse af udpegningsbreve til udval-

gets formand og øvrige medlemmer den 4. november 2016.

Udvalget har afholdt i alt 13 møder. Første møde blev afholdt den 23. november 2016, og sidste møde

blev afholdt den 20. september 2018.

Udvalget har undervejs i sit arbejde afgivet Betænkning nr. 1566/2017, Udvalget om Undersøgelses-

kommissioners deludtalelse (maj 2017). Deludtalelsens kapitel 2 og 3 indeholder udvalgets erfarings-

opsamling fra de undersøgelseskommissioner, der på daværende tidspunkt var gennemført. Kapit-

lerne svarer til kapitel 3 og 4 i nærværende betænkning.

Som led i udvalgets arbejde med erfaringsopsamlingen fra de hidtidige undersøgelseskommissioner

har udvalget i perioden december 2016-april 2017 gennemført interview med i alt 17 personer, der

har været involveret i undersøgelseskommissionernes arbejde som kommissionsmedlem, sekretari-

atsmedarbejder, udspørger eller bisidder, samt med personer, der har været genstand for kommissi-

onsundersøgelse som minister eller embedsmand.

Udvalget har indhentet oplysninger om retstilstanden i Norge, Sverige, England, USA og Tyskland.

Oplysningerne er for Norges og Sveriges vedkommende indhentet ved høring af de pågældende lan-

des justitsministerier og, for Sveriges vedkommende, ved høring af sekretariatet for Riksdagens Kon-

stitutionsutskott. For de tre sidstnævnte landes vedkommende er oplysningerne indhentet gennem de

danske repræsentationer i de pågældende lande.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som forudsat i udvalgets kommissorium har formanden og et antal af udvalgets medlemmer løbende

afholdt møder med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen, hvor formanden har orienteret om

udvalgets arbejde og drøftet udvalgets foreløbige overvejelser med Udvalget for Forretningsordenen.

Sådanne møder har fundet sted i marts, november og december 2017 og i maj 2018.

Formanden har i marts 2017 og maj 2018 afholdt møde med Folketingets formand.

Formanden og fire medlemmer af udvalget har deltaget i Folketingets Præsidiums lukkede konference

i januar 2017 under temaet ”Parlamentariske undersøgelser”.

København, oktober 2018

Jens Peter Christensen (formand)

Karsten Revsbech

Jørgen Grønnegård Christensen

Mikael Sjöberg

Pernille Backhausen

Henning Thiesen

Mogens Pedersen

Carsten Madsen

Jens Teilberg Søndergaard

Birgit Thostrup Christensen (observatør)

Henrik Skovgaard-Petersen (sekretær)

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kapitel 2

Sammenfatning

1. Betænkningens opbygning og indhold

Udvalgets oprindelige kommissorium af 27. september 2016 om undersøgelseskommissionsordnin-

gen er behandlet i kapitlerne 3-5.

Kapitel 3 og 4

om reglerne for undersøgelseskommissioner og disse reglers baggrund samt om kom-

missionernes virksomhed og de praktiske erfaringer hermed svarer til kapitel 2 og 3 i udvalgets delud-

talelse fra maj 2017 (betænkning nr. 1566/2017), idet dog udvalgets foreløbige overvejelser fra delud-

talelsens kapitel 3, afsnit 3, er udgået af nærværende betænkning. For en opsummerende redegørelse

for de praktiske erfaringer henvises der til kapitel 4, afsnit 2, hvor undersøgelsernes forløb, tidsfor-

brug og omkostninger er sammenfattet, og hvor der er redegjort for det sammenfattende billede fra

de gennemførte interview med personer, der har været involveret i undersøgelseskommissionernes

arbejde som kommissionsmedlem, sekretariatsmedarbejder, udspørger eller bisidder samt med per-

soner, der har været genstand for kommissionsundersøgelse som minister eller embedsmand.

Udvalgets deludtalelse blev afgivet i maj 2017 og omfatter ikke Tibetkommissionen, da denne på

daværende tidspunkt fortsat var i gang med sit arbejde og først afgav beretning i december 2017.

Deludtalelsen omfatter heller ikke Undersøgelseskommissionen om SKAT, idet denne kommission

først blev nedsat den 13. september 2017. Efter gennedsættelsen af Tibetkommissionen den 4. juli

2018 er begge kommissioner fortsat i gang med deres arbejde.

Udvalget har imidlertid inddraget relevante erfaringer vedrørende de to kommissioner i nærværende

betænknings kapitel 5 og 7, ligesom visse af udvalgets overvejelser om materialeindsamling mv. i

kapitel 5 er affødt af den offentlige debat om materialeudlevering mv. til den oprindeligt nedsatte

Tibetkommission.

Kapitel 5

indeholder udvalgets vurdering af behovet for ændringer af regler og praksis om undersø-

gelseskommissioner og udvalgets forslag til sådanne ændringer. Kapitlet er nærmere omtalt i afsnit 2

nedenfor.

Kapitel 6 og 7

behandler henholdsvis parlamentariske undersøgelser og andre alternative undersøgel-

sesformer og dækker således udvalgets tillægskommissorium af 4. juli 2017. Kapitlerne er nærmere

omtalt i afsnit 3 og 4 nedenfor.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Enkelte af udvalgets forslag i kapitel 5 om undersøgelseskommissionsordningen vil kræve ændringer

af lov om undersøgelseskommissioner. Som

bilag 1

til betænkningen er optrykt et udkast til et lov-

forslag, som vil kunne danne grundlag for en gennemførelse heraf.

Bilag 2-6

indeholder særskilte beskrivelser af undersøgelsesformerne i hvert af de lande, der er be-

handlet i betænkningens kapitel 6, afsnit 5, om parlamentariske undersøgelser i andre lande. Bilagene

beskriver såvel undersøgelsesorganer uden for parlamentet som undersøgelser i parlamentsregi, sva-

rende til strukturen i betænkning nr. 1315/1996, side 255-318, afgivet af Udvalget vedrørende Un-

dersøgelsesorganer. Eftersom der knytter sig særlig interesse til parlamentariske høringer i Norge, er

der viet et særligt afsnit hertil i kapitel 6, afsnit 4.

2. Udvalgets overvejelser om undersøgelseskommissionsordningen (kapitel 5)

Kapitel 5

indeholder udvalgets vurdering af behovet for og forslag til ændring af regler og praksis for

undersøgelser ved undersøgelseskommissioner. Udvalgets overvejelser herom er i vidt omfang base-

ret på erfaringsopsamlingen i kapitel 4 og bygger videre på udvalgets foreløbige overvejelser, som er

gengivet i udvalgets deludtalelse fra maj 2017, betænkning nr. 1566/2017, side 201-207.

Overvejelserne i kapitel 5 danner bl.a. baggrund for det lovudkast, der er optaget som bilag 1 til

betænkningen. De fleste af udvalgets overvejelser og anbefalinger egner sig imidlertid ikke til at blive

udmøntet i en ændret eller mere præcis lovregulering, men vil bedst kunne bidrage til at sikre hurti-

gere og mere effektive kommissionsundersøgelser ved at blive nyttiggjort i fremtidig praksis, både i

forbindelse med kommissionernes nedsættelse og opgavefastsættelse og i forbindelse med kommis-

sionernes praktiske tilrettelæggelse og gennemførelse af undersøgelserne.

Retningslinjen for udvalgets overvejelser om undersøgelseskommissionsordningen har været, at det

i kommissoriet er anført, at der i lyset af den kritik, der har været rejst af ordningen i offentligheden,

er anledning til at overveje at justere og effektivisere denne undersøgelsesform. Den nævnte kritik

har bl.a. omhandlet undersøgelsernes resultater sammenholdt med omkostningerne til kommissio-

nerne og den medgåede tid, ligesom forhold vedrørende nedsættelsen af undersøgelseskommissioner,

herunder deres sammensætning og om, hvorvidt deres kommissorier har været tilstrækkeligt præcist

formuleret, har været nævnt.

Kapitlet indledes med nogle generelle bemærkninger om reformbehovet og mulighederne for reform-

forslag. Der peges i den forbindelse bl.a. på, at den gældende ordning med undersøgelseskommissi-

oner blev til i kølvandet på undersøgelsesrettens beretning fra januar 1993 om Tamil-sagen og indebar

en omfattende formalisering og udbygning af retssikkerhedsgarantierne for de involverede. Denne

udbygning af retssikkerhedsgarantierne må antages at have bidraget til den forøgelse af omkostnin-

gerne og tidsforbruget, som har fundet sted med undersøgelseskommissionsordningen. Der er med

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

andre ord letforståelige og gode grunde til, at undersøgelserne har taget betydelig tid, ligesom der har

været en nogenlunde nær sammenhæng mellem omkostningernes størrelse og kommissionernes funk-

tionsperiode.

Udvalget redegør herefter for sine overvejelser om

det tidsmæssige forløb.

Det pointeres indlednings-

vis, at langvarige undersøgelser udgør et selvstændigt problem, dels på grund af den væsentlige of-

fentlige interesse, der typisk knytter sig til de undersøgte sager, dels fordi en langvarig undersøgelse

i sig selv udgør en belastning for de personer, der er genstand for undersøgelsen.

Udvalget behandler herefter tre spørgsmål af betydning for det tidsmæssige forløb: Den praktiske

nedsættelse og etablering, herunder lokaler og materialeindsamling, udpegningen af kommissionens

medlemmer og beretningernes udformning og længde.

På baggrund af erfaringsopsamlingen vil der efter udvalgets opfattelse kunne være tid at hente i for-

bindelse med den praktiske nedsættelse mv., navnlig med hensyn til lokalemæssige forhold og mate-

rialeindsamling. Hvad angår sidstnævnte, anbefaler udvalget, at undersøgelseskommissionen på et

tidligt tidspunkt går i dialog med de relevante myndigheder og tydeliggør sine forventninger til ind-

samling og udlevering af materialet. For så vidt angår udpegningen finder udvalget, at det vil kunne

reducere tidsforbruget i forbindelse med nedsættelsen, hvis der så vidt muligt etableres et vist for-

håndsberedskab hos landsretterne og Advokatsamfundet, som typisk anmodes om at indstille med-

lemmer. Endelig finder udvalget, at der formentlig vil kunne vindes tid, hvis undersøgelseskommis-

sionerne i højere grad tilstræber at skrive beretningerne i en kortere form med fokus på de mest cen-

trale fakta og eventuelle ansvarsvurderinger. Ingen af de nævnte anbefalinger er fundet egnede til

lovregulering.

Udvalget har endvidere behandlet en række spørgsmål relateret til

undersøgelsernes kommissorier.

Udvalget bemærker indledningsvis, at erfaringsopsamlingen vidner om, at jo mere omfattende kom-

missorierne gøres, desto mere omfattende

–

og tidskrævende

–

bliver undersøgelserne. Udvalget er

opmærksom på, at det til syvende og sidst vil være op til Folketing og regering at målrette undersø-

gelserne mod det centrale. Udvalget finder dog anledning til at bemærke, at en mulighed for at un-

derstøtte en større grad af målrettethed vil være i kommissoriet at anmode undersøgelseskommissio-

nen om at målrette undersøgelsen mod det, der

–

efterhånden som undersøgelsen skrider frem

–

klart

fremstår som det centrale. Spørgsmålet er efter udvalgets opfattelse ikke egnet til lovregulering.

Under afsnittet om undersøgelsernes kommissorier behandler udvalget desuden forholdet til almin-

delig politimæssig efterforskning og til efterforskning ved Den Uafhængige Politiklagemyndighed.

Udvalget opstiller i den forbindelse visse vejledende retningslinjer for forholdet mellem de forskellige

undersøgelsesformer og anbefaler, at man fortsat søger at tage højde for mulige overlapninger ved i

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

kommissoriet for undersøgelseskommissionen at indsætte bemærkninger om forholdet mellem kom-

missionsundersøgelsen og eventuel efterforskning ved politiet eller Politiklagemyndigheden, sådan

som det er set i hidtidig praksis. Hvad særligt angår spørgsmålet om, hvorvidt der bør indføres særlig

regulering af strafferetlig forældelse i forbindelse med en kommissionsundersøgelse, afstår udvalget

–

i lyset af sin sammensætning og sit kommissorium

–

fra at drage en konklusion.

Kapitlet indeholder endvidere et afsnit om

kommissionernes medlemmer mv.

Udvalget finder, at kra-

vet om tre medlemmer, hvis kommissionen skal foretage retlige ansvarsvurderinger, fortsat må anses

som velbegrundet. Det er på baggrund af erfaringsopsamlingen endvidere udvalgets opfattelse, at den

typiske sammensætning med en landsdommer som formand og en advokat og en universitetsjurist

eller anden sagkyndig som øvrige medlemmer har været hensigtsmæssig, men at der er behov for at

overveje fra kommission til kommission, hvilken særlig sagkundskab der kan være brug for, såvel

blandt kommissionens medlemmer som i sekretariatet. For så vidt angår sekretariatet bemærker ud-

valget, at der er grund til at være opmærksom på behovet for særlig sagkundskab, enten internt i

kommissionens sekretariat eller i form af ekstern

ad hoc-bistand.

Udvalget behandler desuden spørgsmålet om ledelsen af undersøgelsens praktiske tilrettelæggelse og

foreslår på baggrund af erfaringsopsamlingen, at kommissionens formand får en stærkere placering i

den forbindelse. Anbefalingen foreslås gennemført ved en ændring af lov om undersøgelseskommis-

sioner § 5, stk. 1, der skal give formanden en mulighed for at skære igennem eventuel uenighed og

således i særlige tilfælde bidrage til undersøgelsens effektive gennemførelse.

En emnekreds, der kan have betydning for såvel tidsforbruget som omkostningerne ved en undersø-

gelseskommission, er

kredsen af undersøgte, vidneforklaringer, bisiddere mv.

Udvalget anbefaler i

den forbindelse, at undersøgelseskommissionerne i højere grad end hidtil søger at beskikke samme

bisidder for flere, hvor det er muligt. Udvalget anbefaler endvidere, at undersøgelseskommissionslo-

vens § 21, stk. 3, ændres, således at hensynet til at undgå forsinkelse af undersøgelsen vil kunne indgå

med større vægt end hidtil ved undersøgelseskommissionens beslutning om at tilbagekalde beskik-

kelse af en bisidder eller om, at en valgt bisidder ikke må fungere som sådan. Ud fra såvel retssikker-

heds- og retsplejemæssige som praktiske hensyn finder udvalget derimod ikke, at der i videre omfang

bør ske en begrænsning af retten til frit valg af bisidder.

Udvalget har desuden overvejet, om undersøgelserne vil kunne målrettes yderligere ved enten i kom-

missoriet eller i lov om undersøgelseskommissioner at indsnævre den personkreds, der kan være gen-

stand for en ansvarsvurdering. Udvalget har imidlertid ikke fundet anledning til at anbefale noget

sådant. For så vidt angår en eventuel afgrænsning i kommissoriet vurderes det, at en tids- og omkost-

ningsbesparende effekt er vanskelig at opnå uden en lovændring på grund af den brede fortolkning af

retten til en bisidder, der er anlagt i højesteretspraksis. Udvalget finder efter en samlet vurdering heller

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

ikke anledning til at foreslå en sådan ændring af undersøgelseskommissionsloven, dels fordi der un-

dervejs i undersøgelsen vil kunne vise sig forhold, som kan begrunde en ansvarsvurdering af andre

personer, dels fordi erfaringsopsamlingen vidner om, at det jævnligt kan være en arbejdsmæssig let-

telse for en undersøgelseskommission, at den afhørte har en bisidder.

Udvalget har endelig fundet, at kompetencen til at fastsætte bisiddernes salær bør overføres fra justits-

ministeren til undersøgelseskommissionen selv, og udvalget foreslår en ændring af undersøgelses-

kommissionslovens § 24, stk. 1, i overensstemmelse hermed. Ændringen vil bringe undersøgelses-

kommissionsordningen på linje med, hvad der gælder i retsplejen, og vil muligvis i praksis kunne

give kommissionen bedre mulighed for at afskære salær til bisiddere for deltagelse i afhøringsmøder,

der på forhånd må anses for at være uden direkte eller indirekte betydning for den pågældendes klient.

I afsnittet om

kommissionens vurderinger af faktum, retsregler og ministeransvar

behandler udvalget

dels det såkaldte forsigtighedskrav, dels kommissionens behandling af spørgsmålet om ministres an-

svar.

Om det såkaldte forsigtighedskrav

–

dvs. forudsætningen i forarbejderne til undersøgelseskommissi-

onsloven om, at kommissionen skal udvise forsigtighed ved sin bedømmelse af såvel faktum som

retsregler

–

finder udvalget, at det er svært at se, at der er behov for et særskilt forsigtighedskrav ud

over det, der efter omstændighederne må følge af, at en undersøgelseskommission afgiver sine vur-

deringer uden samme kontradiktoriske proces, som præger en almindelig retssag. Også ved den ab-

strakte fortolkning af de relevante retsregler og den konkrete subsumption under reglerne er det van-

skeligt at se en praktisk plads for et særskilt forsigtighedskrav.

Med hensyn til undersøgelseskommissionens vurdering af ministres ansvar bemærker udvalget bl.a.,

at den såkaldte ministerundtagelsesregel i lovens § 4, stk. 4, 2. pkt., ikke er til hinder for, at kommis-

sionen som led i bedømmelsen af de involverede embedsmænds adfærd redegør for sin faktuelle be-

vismæssige vurdering af, hvilken rolle og viden ministeren må antages at have haft i forbindelse med

den pågældende beslutnings tilblivelse og udførelse. Udvalgets erfaringsopsamling taler endvidere

for, at sådanne faktuelle vurderinger vil kunne indebære, at Folketinget vil være bedre klædt på til at

foretage den bedømmelse af ministeren, som det efter undersøgelseskommissionslovens forarbejder

forudsættes, at det tilkommer Folketinget at foretage.

Blandt mulighederne for at målrette og tilskære undersøgelsen blev der i udvalgets erfaringsopsam-

ling peget på såkaldte

forundersøgelser.

Udvalget har på den baggrund viet et særskilt afsnit til over-

vejelser om tre mulige former for forundersøgelser.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Den første form for forundersøgelse, som udvalget behandler, er forundersøgelser ved ordinære, faste

undersøgelsesorganer, i praksis navnlig Folketingets Ombudsmand og Rigsrevisionen. Udvalget un-

derstreger i den forbindelse betydningen af undersøgelser ved ordinære, faste undersøgelsesorganer,

dels som alternativ til kommissionsundersøgelser, dels som forundersøgelser, der efter omstændig-

hederne kan bidrage til at afklare, om der er behov for yderligere undersøgelse ved en undersøgelses-

kommission.

Udvalget behandler dernæst undersøgelser og forundersøgelser ved særlige undersøgelsesorganer,

herunder advokatundersøgelser mv. Sådanne undersøgelser

–

der er nærmere behandlet i betænknin-

gens kapitel 7

–

kan bl.a. tænkes at kunne indgå som en del af grundlaget for afgrænsningen af en

kommissionsundersøgelse.

Som den sidste form behandler udvalget forundersøgelser foretaget af undersøgelseskommissionen

selv med henblik på en nærmere tilskæring af undersøgelsen. Udvalget har ikke fundet anledning til

at komme med anbefalinger herom. Udvalget peger på den ene side på, at en sådan forundersøgelse

som udgangspunkt vil være underlagt undersøgelseskommissionslovens regler, hvorfor det er nær-

liggende at antage, at en sådan forundersøgelse vil kunne forlænge det samlede undersøgelsesforløb,

idet det dog ikke helt kan udelukkes, at forundersøgelsen vil kunne bidrage til en tilskæring af kom-

missoriet for undersøgelsen. På den anden side peger udvalget på, at hvis undersøgelseskommissio-

nen fik mulighed for at gennemføre en mere uformel form for forundersøgelse, ville der i realiteten

være tale om et skridt tilbage til de ulovbestemte dommerundersøgelser, der gik forud for undersø-

gelseskommissionerne, og som navnlig blev opgivet på grund af problemerne med dommermedvir-

ken ved en sådan ureguleret undersøgelsesform og den manglende regulering af retssikkerhedsmæs-

sige garantier for de involverede.

Udvalget har desuden overvejet

undersøgelseskommissionernes mere fremadrettede funktion,

hvilket

navnlig sigter til muligheden for at anmode kommissionen om at komme med forslag til ændringer

af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, jf. undersøgelseskommissionslovens

§ 4, stk. 3. Udvalgets erfaringsopsamling har vidnet om, at kommissionsundersøgelserne ikke er ble-

vet mere omfattende og tidskrævende på grund af en sådan anmodning, og udvalget har ikke fundet

grund til ikke at opretholde bestemmelsen.

Kapitel 5 afsluttes med nogle betragtninger over

kommissionsundersøgelser som grundlag for efter-

følgende tjenestemandssager,

som dog ikke har givet udvalget anledning til at fremkomme med sær-

skilte anbefalinger.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

3. Udvalgets overvejelser om parlamentariske undersøgelser (kapitel 6)

Med tillægskommissoriet af 4. juli 2017 er udvalgets opgave blevet udvidet til at række videre end

spørgsmålet om praksis og regler for undersøgelseskommissioner. Baggrunden for denne udvidelse

af udvalgets opgave har navnlig været et ønske om at få belyst spørgsmålet om parlamentariske un-

dersøgelsesformer, dvs. undersøgelser foretaget i Folketingets eget regi. Betænkningens

kapitel 6

handler herom.

Udvalgets opgave har efter tillægskommissoriet af 4. juli 2017 været at beskrive og analysere kon-

krete modeller for gennemførelse af parlamentariske undersøgelsesformer samt at belyse fordele og

ulemper herved. Udvalget har derimod ikke haft til opgave at tage stilling til, om sådanne parlamen-

tariske undersøgelsesformer bør gennemføres, ligesom udvalget ikke har haft til opgave at træffe

noget valg mellem sådanne forskellige undersøgelsesformer. Fordele og ulemper ved forskellige ud-

formninger af en ordning med videregående parlamentariske undersøgelsesformer er af udvalget vur-

deret på baggrund af de værdier, der må anses for bærende for det danske parlamentariske og politisk-

administrative system samt de faktiske forhold, der karakteriserer dette system. Der er redegjort nær-

mere herfor i indledningen til kapitlets afsnit 6, side 301-302.

Kapitel 6 indledes i afsnit 1-3 med en redegørelse for Folketingets eksisterende kontrolredskaber (der

i øvrigt er nærmere omtalt i kapitel 3, afsnit 3.1), Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers be-

handling af parlamentariske undersøgelsesformer i Betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesor-

ganer og de seneste års debat om parlamentariske undersøgelser.

Herefter følger to afsnit om retstilstanden i andre lande. Afsnit 4 gennemgår reglerne om parlamen-

tarisk kontrol i Norge med særligt henblik på Stortingets kontrol- og konstitutionskomités åbne kon-

trolhøringer, som har været genstand for særlig interesse i den danske debat om parlamentariske un-

dersøgelser. Dernæst gives i afsnit 5 en mere overordnet redegørelse for parlamentariske undersøgel-

sesordninger i Sverige, England, USA og Tyskland. Afsnittet afsluttes med et sammenfattende skema,

der giver en oversigt over de centrale elementer i ordningerne i alle de fem lande, som udvalget har

indhentet oplysninger om.

I kapitlets sidste afsnit, afsnit 6, redegør udvalget for sine overvejelser om parlamentariske undersø-

gelser i en dansk sammenhæng.

Det præciseres indledningsvis, at de ”høringer”, jf. tillægskommis-

soriets ordlyd, som

udvalget behandler, er den type, der tilbage sidst i 1980’erne fik betegnelsen

”efterforskningshøringer”. Der er således ikke tale om ”høringer” af den art, hvor der er tale om

konferencer og seminarer, som Folketingets udvalg arrangerer i ret stort omfang til belysning af for-

skellige samfundsforhold i forbindelse med lovbehandlingen eller vurdering af behovet for lovgiv-

ning. Der er heller ikke tale om den form for ”høringer”, som kendes fra ministerielle embedsmænds

lovtekniske gennemgang af lovforslag mv. i regi af det relevante folketingsudvalg. I modsætning til

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

de nævnte typer af høringer tager de efterforskningshøringer, som udvalget behandler, sigte på at

klarlægge en allerede foreliggende sags forløb samt ministres og embedsmænds deltagelse heri. For-

målet hermed vil for Folketinget typisk være at vurdere, om ministeren har handlet eller undladt at

handle på en måde, der kan give anledning til politisk-parlamentarisk kritik.

Udvalgets overvejelser om parlamentariske undersøgelser i en dansk sammenhæng er sammenfattet

i kapitel 6, afsnit 6.9 og 6.10, der lyder som følger:

6.9. Skematisk oversigt over mulige elementer i ordninger med en videregående parlamentarisk

undersøgelsesform

For overblikkets skyld har udvalget i det følgende sammenfattet en skematisk oversigt over de

–

til

dels alternative

–

elementer, der kan indgå i udformningen af ordninger med en videregående parla-

mentarisk undersøgelsesform, jf. redegørelsen og analysen i kapitel 6, afsnit 6.1-6.8.

Det undersøgende parlamentariske organ



Permanent udvalg



Ad hoc-udvalg

Kombineret permanent og

ad hoc-udvalg

Initiativret og nedsættelse af det undersøgende organ

Kompetencen til at beslutte, at en undersøgelse skal iværksættes



Flertals- eller mindretalsbeslutning

Flertalsbeslutning

Mindretalsbeslutning (f.eks. 40 eller 45 pct.)

Eventuelt en overgangsordning med krav om almindeligt flertal

Udvalgsbeslutning eller folketingsbeslutning



Kompetencen til at foretage den nærmere afgrænsning af undersøgelsens temaer mv.



Flertals- eller mindretalsbeslutning

Mindretalsbeslutning (f.eks. 40 eller 45 pct.)

Flertalsbeslutning

Udvalgsbeslutning, folketingsbeslutning eller beslutning i det undersøgende organ



De undersøgte sagers karakter



Parlamentariske undersøgelsesformer må tage sigte på varetagelse af Folketingets kontrol-

funktion over for ministre og regering.



Hovedområdet må være sager, hvor det forud for undersøgelsens iværksættelse fremstår ri-

meligt klart, at en eller flere ministre har været direkte involveret.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.



Og hvor omstændighederne i forbindelse med denne involvering synes at kunne afdækkes

uden at forudsætte udredning af et meget omfattende og kompliceret begivenhedsforløb.

Regler mv. for gennemførelsen af en videregående parlamentarisk undersøgelse

Indledende afgrænsning af undersøgelsen



Eventuelt brug af ekstern ekspertbistand

Udspørgning af fremmødte personer, herunder embedsmænd



Som i dag for de stående udvalg

Tillige udspørgning af fhv. ministre, private personer, eksperter mv.

Tillige udspørgning af embedsmænd, der under overværelse af ministeren og efter dennes

bestemmelse udtaler sig på ministerens vegne

Tillige udspørgning af embedsmænd, der afgiver forklaring på egne vegne, uafhængigt af mi-

nisterens bestemmelse

Adgang til skriftligt materiale



Som i dag for de stående udvalg

Som i dag for undersøgelseskommissioner

Vidne- og sandhedspligt



Som i dag for undersøgelseskommissioner

Vidne- og sandhedspligt direkte for det parlamentariske undersøgelsesorgan

Vidne- og sandhedspligt ved afhøring i byretten

Bero på frivillighed



Retssikkerhedsgarantier for de involverede



Regler svarende til reglerne for undersøgelseskommissioner og reglerne i Folketingets forret-

ningsordens § 57, stk. 1, og § 58

Den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen



Som i dag for de stående udvalgs samråd



Større grad af formalisering af processen (f.eks. professionel udspørger, ekstern ekspertise til

udarbejdelse af baggrundsmateriale mv. og tilrettelæggelse af undersøgelsen, regler om mø-

deledelse, taletid og rammerne for udspørgning samt regler om varsling af indkaldte personer

og deres adgang til sagsdokumenter)

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Offentlighed



Faste regler eller udgangspunkter



Op til det parlamentariske undersøgelsesudvalgs bestemmelse i hver enkelt sag og møde

Eventuelt særlige begrænsninger for lyd- og billedoptagelser, når møderne foregår for åbne

døre (navnlig, hvis embedsmænd eller privatpersoner mv. skal kunne afhøres)

Afrapportering og opfølgning



Beretning fra det parlamentariske undersøgelsesudvalg



Bedømmelse af ministrenes embedsførelse, men ikke af embedsmændene

Eventuelt opfølgning af Folketinget vedrørende ministeransvaret, jf. grundlovens § 15 om

politisk ansvar og § 16 om retligt ansvar

6.10. Nogle mulige modeller for, hvordan en dansk ordning for videregående parlamentariske

undersøgelser kan indrettes

Man kan i et vist omfang betragte de ovenfor anførte elementer i ordninger med parlamentariske

undersøgelsesformer som byggeklodser, der kan kombineres på forskellig måde og således kan ud-

gøre forskellige modeller for parlamentariske undersøgelser. Det er dog samtidig klart, at elementerne

ikke meningsfuldt lader sig kombinere fuldstændig frit, idet der for en del elementers vedkommende

vil være en vis naturlig sammenhæng. Hertil kommer, at selv elementer, der i princippet meningsfuldt

lader sig kombinere, ikke nødvendigvis i kombination har nogen særlig praktisk interesse.

Med udgangspunkt i de mest centrale af de ovennævnte elementer

–

valg af undersøgende parlamen-

tarisk organ, kompetence til at beslutte, at en undersøgelse iværksættes, de undersøgte sagers karak-

ter, udspørgning af fremmødte personer, adgang til skriftligt materiale, vidne- og sandhedspligt samt

retssikkerhedsgarantier for de involverede, den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen og spørgs-

målet om offentlighed

–

og på baggrund af redegørelsen og analysen i kapitel 6, afsnit 6.1-6.8

–

har

udvalget nedenfor angivet nogle mulige modeller for, hvordan en dansk ordning for videregående

parlamentariske undersøgelser kan indrettes samt i kort form opsummeret sine synspunkter herpå.

For så vidt angår valget af, hvilket

parlamentarisk organ

der skal forestå en videregående parla-

mentarisk undersøgelse, tegner der sig efter udvalgets opfattelse tre relevante muligheder: Et perma-

nent udvalg, et

ad hoc-udvalg

eller et kombineret permanent og

ad hoc-udvalg.

Der er i kapitel 6, afsnit 6.1, redegjort detaljeret for, hvad der kan tale for og imod de nævnte tre

muligheder. Behovet for at fastholde det nuværende samrådsinstitut i de stående udvalgs regi samt

behovet for, at videregående parlamentariske undersøgelser forbeholdes relativt få sager af særlig

væsentlighed, taler efter udvalgets opfattelse for, at sådanne undersøgelser sker i regi af et særligt

udvalg.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Til fordel for et permanent udvalg taler navnlig, at et sådant vil kunne oparbejde en betydelig erfaring

med foretagelse af sådanne undersøgelser, og at et sådant udvalg formentlig også på grund af dets

særlige karakter bedre vil kunne hæve sig over mere snævre partipolitiske hensyn, således at dets

undersøgelser derved også vil kunne fremstå med større autoritet. Til fordel for et

ad hoc-udvalg

taler

navnlig, at en sådan model vil give mulighed for at skræddersy udvalgets sammensætning på bag-

grund af den pågældende sags særlige karakteristika, i henseende både til sagens politiske tyngde og

til faglig indsigt i de spørgsmål, som den pågældende sag angår. Som en tredje mulighed har udvalget

peget på en model med et permanent udvalg, der afhængig af den pågældende sags karakter suppleres

med medlemmer fra det stående folketingsudvalg, som sagen ressortmæssigt er knyttet til. En sådan

model vil kunne forene styrken ved et permanent udvalg med styrken ved et

ad hoc-udvalg,

og mo-

dellen vil i øvrigt kunne forekomme naturlig i lyset af, at det formentlig oftest vil være sådan, at en

sag, der underkastes en videregående parlamentarisk undersøgelse, forinden har været indledningsvis

behandlet som en samrådssag.

I kapitel 6, afsnit 6.1, er afslutningsvis nævnt den mulighed, at et parlamentarisk undersøgelsesudvalg

–

helt eller delvis

–

kan bestå af personer, der er valgt af Folketinget, men ikke selv er medlemmer af

tinget, herunder f.eks. forhenværende, fremtrædende folketingsmedlemmer. Som nævnt finder udval-

get, at det ikke kan afvises, at en sådan sammensætning af et parlamentarisk undersøgelsesudvalg vil

kunne være egnet til at styrke tilliden til undersøgelsen derved, at medlemmer af den nævnte person-

kreds i deres funktion som undersøgere måske vil se sig selv mere som Folketingets repræsentanter

end som repræsentanter for de enkelte partier. Om en sådan model i øvrigt kan have noget for sig,

finder udvalget er et åbent spørgsmål, som kun lader sig besvare af Folketinget selv.

Hvad enten videregående parlamentariske undersøgelser henlægges til et permanent folketingsud-

valg, til et

ad hoc-udvalg

eller til et udvalg af den beskrevne kombinerede faste og

ad hoc-karakter,

er det et centralt spørgsmål for ethvert valg af model, hvem der skal have

kompetence til at beslutte,

at en undersøgelse iværksættes.

Det fundamentale valg står her mellem, om videregående parla-

mentariske undersøgelser kun bør kunne iværksættes ved beslutning af et politisk flertal, eller om et

mindretal også bør have en sådan kompetence. Det politisk-parlamentariske kontrolformål, der prin-

cipielt må være det bærende hensyn bag sådanne undersøgelser, kan tale for, at beslutning herom ikke

bør kræve en flertalsbeslutning. Heroverfor står imidlertid hensynet til, at sådanne undersøgelser ikke

i for høj grad bliver et led i et politisk spil. Samme hensyn taler for, at en model, der giver mulighed

for, at et mindretal kan kræve en udvidet parlamentarisk undersøgelse, udformes således, at der stilles

krav om et betydeligt mindretal, f.eks. 40 eller 45 pct. af Folketingets medlemmer. Udvalget har i

tillæg hertil peget på den mulighed, at der, for at sikre den nødvendige brede opbakning til en ordning

med udvidede parlamentariske undersøgelser, stilles krav om tilslutning hos et flertal i Folketinget

for at iværksætte en undersøgelse, indtil der efter nogle år er foretaget en evaluering af ordningen.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Såfremt der vælges en model således, at et mindretal af Folketingets medlemmer kan kræve, at en

videregående parlamentarisk undersøgelse skal iværksættes, rejser sig spørgsmålet om, hvem der skal

have

kompetence til at beslutte den nærmere afgrænsning af undersøgelses temaer mv.

I prin-

cippet kunne der tænkes den ordning, at det mindretal, der med angivelse af et overordnet tema har

krævet en udvidet parlamentarisk undersøgelse, tillige har kompetencen til at beslutte i detaljer, hvor-

ledes den nærmere afgrænsning af undersøgelsens temaer mv. skal være. Mindretallet ville dermed

–

inden for det angivne overordnede tema

–

have frie hænder til at fastlægge undersøgelsens omfang.

Både ressourcemæssige grunde og hensynet til at sikre tilliden til og betone alvoren bag en parlamen-

tarisk undersøgelse taler imidlertid efter udvalgets opfattelse for, at det vil være hensigtsmæssigt, at

undersøgelsens kommissorium hviler på en bredere politisk tilslutning. En praktisk anvendelig model

kunne på denne baggrund være, at den nærmere afgrænsning af undersøgelsens temaer mv. overlades

til det undersøgende parlamentariske organ, hvad enten dette er et permanent udvalg, et

ad hoc-udvalg

eller et kombineret permanent og

ad hoc-udvalg.

Hvad angår

de undersøgte sagers karakter,

finder udvalget, at hovedområdet for en ordning med

en udvidet parlamentarisk undersøgelsesform, der tager sigte på varetagelse af Folketingets kontrol-

funktion over for ministre og regering

–

i betragtning af en sådan undersøgelses sigte og i lyset af et

folketingsudvalgs praktiske undersøgelseskapacitet

–

må være sager, hvor det forud for undersøgel-

sens iværksættelse fremstår rimeligt klart, at en eller flere ministre har været direkte involveret, og

hvor omstændighederne i forbindelse med denne involvering synes at kunne afdækkes uden at forud-

sætte udredning af et meget omfattende og kompliceret begivenhedsforløb.

Udvalget har i denne forbindelse fundet anledning til at påpege, at det ikke er nogen given ting, hvor

omfattende en faktumundersøgelse Folketinget har brug for med henblik på at vurdere eventuelt an-

svar for involverede ministre. Ministrenes politiske ansvar, herunder dets yderste konsekvens i form

af et mistillidsvotum, kan gøres gældende uden et egentligt ansvarsgrundlag, blot på grundlag af

uenighed om ministerens politik eller manglende tillid til ministerens person. Det er dermed for så

vidt ikke sagens karakter som sådan, der er afgørende for, om sagen egner sig for en parlamentarisk

undersøgelsesform. Det afgørende er snarere, hvor omfattende og kompliceret et begivenhedsforløb,

Folketinget ønsker afdækket for at kunne tage stilling til den eller de involverede ministres forhold.

Jo mere omfattende og kompliceret et faktum, man skal igennem og have udredt, jo mindre egnet vil

en parlamentarisk undersøgelse være som selvstændig undersøgelsesform. Disse vanskeligheder vil

ganske vist i nogen grad kunne imødegås ved inddragelse af ekstern bistand, f.eks. i form af ekstern

ekspertise inden for det pågældende sagsområde eller advokatbistand eller lignende med henblik på

at gennemgå og systematisere det foreliggende skiftlige materiale, men der vil i sagens natur være

grænser for, i hvor høj grad undersøgelsen kan overlades til andre, uden at den mister sit præg af

egentlig parlamentarisk undersøgelse for i stedet at nærme sig en advokatundersøgelse mv. af den art,

der er nærmere behandlet i kapitel 7.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det er helt centralt for valget af model for en ordning med udvidede parlamentariske undersøgelser,

hvor vidtgående det parlamentariske undersøgelsesudvalgs

muligheder for at udspørge fremmødte

personer,

herunder navnlig embedsmænd, skal være.

Som den mindst vidtgående model for en udvidet parlamentarisk undersøgelse kan tænkes den, at det

undersøgende udvalg, lige som de stående udvalg i dag, får mulighed for at stille spørgsmål til mini-

steren, mundtligt som skriftligt, og for, gennem ministeren, at indhente skriftligt materiale vedrørende

sagen. En sådan model vil adskille sig fra de nuværende samråd, derved at det for den pågældende

sag

–

i kraft af, at dens undersøgelse er henlagt til det særlige udvalg

–

er markeret, at den er tillagt

en særlig politisk-parlamentarisk vægt, ligesom det er markeret, at sagens undersøgelse vil have en

særlig fokuseret og systematisk form.

En videregående model vil være en, hvor det særlige parlamentariske udvalg i tillæg til ovenstående

indhenter mundtlige forklaringer fra indbudte privatpersoner. Der kan i praksis vel navnlig tænkes

forklaringer fra fageksperter af forskellig slags og repræsentanter for virksomheder, organisationer

etc. Hertil kommer muligheden for at indhente mundtlige forklaringer fra tidligere ministre, således

som det også er forudsat med bestemmelserne i Folketingets forretningsordens kapitel XVIII om mi-

nisteransvar og opfølgning på beretninger fra undersøgelseskommissioner.

Videregående endnu vil være en model, hvor det særlige udvalg i tillæg til ovenstående indhenter

mundtlige forklaringer af embedsmænd, der under overværelse af ministeren og efter dennes bestem-

melse udtaler sig på ministerens vegne.

Endnu videregående vil det være, hvis embedsmænd afgiver forklaring på egne vegne, uafhængigt af

ministerens bestemmelse.

I kapitel 6, afsnit 6.4.2.1, er de forskellige muligheder nøje beskrevet og analyseret med henblik på

at belyse fordele og ulemper ved de forskellige modeller for udspørgning af fremmødte personer,

herunder embedsmænd. Det er ikke udvalgets opgave at vælge mellem de beskrevne modeller. Et

sådant valg er det Folketingets opgave at træffe. Udvalget har imidlertid fundet anledning til på bag-

grund af de værdier, der må anses for bærende for det danske parlamentariske og politisk-administra-

tive system, at gøre opmærksom på, at der vil være tale om et grundlæggende brud med hidtidig

praksis og det grundlæggende princip om, at Folketinget holder sig til ministeren, hvis et parlamen-

tarisk undersøgelsesudvalg gives mulighed for at udspørge ministerens embedsmænd. De grundlæg-

gende træk ved det danske forfatningssystem, i form af parlamentarisme og ministerstyre, der er

fremhævet og beskrevet side 301-302, harmonerer således ikke med, at et parlamentarisk undersø-

gelsesudvalg kan foretage en sådan udspørgning.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Udvalget har i den forbindelse fundet det væsentligt at påpege, at når det drejer sig om efterforsk-

ningshøringer af den art, som nærværende udvalg behandler

–

dvs. undersøgelser, der tager sigte på

at klarlægge en allerede foreliggende sags forløb samt ministres og embedsmænds deltagelse heri

med henblik på politisk-parlamentarisk kontrol

–

er betænkelighederne ved en ordning, hvor embeds-

mænd kun kan udspørges under overværelse af ministeren og kun kan udtale sig efter ministerens

bestemmelse og på ministerens vegne, i praksis i det væsentlige ganske de samme som dem, der vil

være forbundet med en ordning, hvor embedsmænd afgiver forklaring på egne vegne, uafhængigt af

ministerens bestemmelse.

Hvad angår et parlamentarisk undersøgelsesudvalgs

adgang til skriftligt materiale,

er det grund-

læggende spørgsmål, om der skal være en videregående pligt for ministeren til at udlevere skriftligt

materiale til et parlamentarisk undersøgelsesudvalg, end hvad der følger af den praksis, der i dag er

for ministres udlevering af materiale til folketingsudvalg i forbindelse med samråd mv.

Valget må efter udvalgets opfattelse i praksis stå mellem på den ene side en ordning, der svarer til

den nuværende for folketingsudvalgs muligheder for at få oplysninger og få udleveret skriftligt ma-

teriale, og på den anden side en ordning, der svarer til den, der gælder for undersøgelseskommissio-

ner.

I princippet kan der ganske vist tænkes lovbestemte ordninger, der rækker videre end den praksis, der

allerede foreligger for folketingsudvalgene, men ikke helt så vidt som ordningen efter loven om un-

dersøgelseskommissioner. I praksis vil snitfladerne for, hvilke oplysninger og hvilket materiale der i

givet fald skal undtages, sammenlignet med ordningen for undersøgelseskommissioner, imidlertid

blive meget vanskelige at fastlægge og tilsvarende meget vanskelige at administrere. En detaljeret

vurdering af, hvorledes sådanne afgrænsninger om muligt kan foretages, finder udvalget ligger uden

for de rammer, der følger af tillægskommissoriet.

Efter udvalgets opfattelse er den nærmere fastlæggelse af rammerne for ministrenes afgivelse af do-

kumenter mv. til et parlamentarisk undersøgelsesudvalg bedre egnet til at blive afgjort i det praktiske

samspil mellem regeringen og Folketinget end ved generel lovregulering.

Spørgsmålet om

vidne- og sandhedspligt

for personer

–

herunder navnlig embedsmænd og ministre

–

der udspørges af et parlamentarisk undersøgelsesudvalg, har, som udvalget nøje har redegjort for i

kapitel 6, afsnit 6.5, ikke større praktisk interesse. Det almindelige forbud mod selvinkriminering vil

således i praksis betyde, at ministre og embedsmænd kun ganske sjældent vil kunne afhøres under

sædvanligt vidneansvar. En ordning med afhøring af personer, herunder embedsmænd, bør derfor

efter udvalgets opfattelse under alle omstændigheder være baseret på frivillighed. Problemet er imid-

lertid, at en sådan frivillighed i praksis formentlig i de fleste tilfælde vil være illusorisk. Det reelle

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

spørgsmål er derfor, om et parlamentarisk undersøgelsesudvalg overhovedet bør have adgang til

–

på

formelt frivilligt grundlag

–

at afhøre embedsmænd.

En udvidet parlamentarisk undersøgelse bør tage sigte på ministerens ansvar, ikke embedsmændenes.

Såfremt dette fastholdes i praksis, vil visse af de

retssikkerhedsgarantier,

der med loven om under-

søgelseskommissioner er givet de involverede embedsmænd

–

herunder retten til at blive orienteret

om, hvilke forhold vedrørende den pågældende kommissionen overvejer at give udtryk for i sin be-

retning, samt retten til at komme med en skriftlig udtalelse herom

–

være af mindre relevans for en

parlamentarisk undersøgelse.

Retten til adgang til at blive gjort bekendt med det materiale, der indgår i undersøgelsen, samt retten

til en bisidder vil imidlertid efter udvalgets opfattelse også være relevant i forbindelse med en parla-

mentarisk undersøgelse. Det er da også karakteristisk for den norske kontrol- og konstitutionskomité,

at netop disse rettigheder er sikret ved det reglement, der gælder for åbne kontrolhøringer, jf. herom

i kapitel 6, afsnit 4.2.5. Det vil endvidere være retssikkerhedsmæssigt velbegrundet, at bisidderen for

en minister eller en embedsmand får mulighed for at foretage kontraafhøring af andre afhørte, mini-

stre såvel som embedsmænd, svarende til, hvad der gælder under afhøringerne i en undersøgelses-

kommission.

For så vidt angår

den praktiske tilrettelæggelse

af en videregående parlamentarisk undersøgelse,

hvor der i tillæg til indhentning af skriftlige oplysninger også skal foretages afhøring af ministre og

embedsmænd, har udvalget i kapitel 6, afsnit 6.6.1, peget på behovet for en større grad af formalise-

ring mv. af processen, end hvad der i dag er tilfældet for samråd i Folketingets stående udvalg. Som

der samme sted er redegjort mere detaljeret for, vil der således være behov for at tage stilling til

tilrettelæggelsen af udspørgningen, herunder om udspørgningen helt eller delvis skal foretages af en

udefra kommende professionel udspørger, til den nærmere regulering af bisidderens rolle og rettighe-

der, til spørgsmål om mødeledelse, taletid og rammerne for udspørgningen, til behovet for professio-

nel bistand til undersøgelsens mest hensigtsmæssige tilrettelæggelse og til behovet for ekstern og

intern sekretariatsbistand. Udvalget finder, at den nærmere udformning af formaliserede regler ved-

rørende disse spørgsmål mest naturligt må overlades til Folketinget som et internt anliggende for

tinget.

Hvad angår spørgsmålet om

offentlighed,

finder udvalget, at det mest naturligt må overlades til det

parlamentariske undersøgelsesudvalg selv at bestemme, om møder skal være offentlige eller foregå

for lukkede døre, svarende til den ordning, der følger af § 60 i kapitel XVIII i Folketingets forret-

ningsorden om ministeransvar og opfølgning på beretninger fra undersøgelseskommissioner. Vælges

der en model for udvidede parlamentariske undersøgelser, således at der gives mulighed for afhøring

af embedsmænd og privatpersoner mv., vil det efter udvalgets opfattelse med vægt kunne tale for

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

lukkede afhøringsmøder eller forbud mod TV-transmittering mv. i forbindelse med sådanne afhørin-

ger.

Det er et selvstændigt spørgsmål, hvilket hjemmelsgrundlag der efter gældende ret må kræves for

gennemførelse af en ordning med udvidede parlamentariske undersøgelser.

Det er i kapitel 6, afsnit 6.4.2.1, om et parlamentarisk undersøgelsesudvalgs adgang til skriftligt ma-

teriale nævnt, at en ordning for pligtmæssig udlevering af skriftligt materiale, der svarer til den, der

gælder for undersøgelseskommissioner, vil kræve, at der etableres særskilt lovhjemmel herfor. Det er

ligeledes nævnt, i kapitel 6, afsnit 6.6, om retssikkerhedsgarantier for de involverede, at en ordning

med vidnepligt for fremmødte personer vil kræve særskilt lovhjemmel.

For de fleste andre modelelementers vedkommende

–

herunder valget af undersøgende organ, initia-

tivret og nedsættelse af det undersøgende organ, den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen,

spørgsmålet om offentlighed samt spørgsmålet om afrapportering og opfølgning

–

vil en regulering

ved bestemmelser i Folketingets forretningsorden formentlig være tilstrækkeligt hjemmelsgrundlag.

I tilknytning til ovenstående overvejelser vedrørende hjemmelsgrundlaget for en ordning med udvi-

dede parlamentariske undersøgelser finder udvalget grund til at henlede opmærksomheden på den

beskrivelse af de grundlæggende træk ved det danske forfatningssystem, som udvalget har givet side

301-302, herunder udvalgets pointering af, at de grundlæggende regler og principper, der gælder for

samspillet mellem ministrene og Folketinget og mellem ministrene og embedsmændene, kun funge-

rer, hvis der er en høj grad af tillid til reglerne og principperne og deres stabilitet. I praksis hviler

denne tillid som nævnt på, at reglerne og principperne har tilslutning hos et meget bredt flertal i

Folketinget, og at de på en fornuftig måde afspejler hensynet til parlamentarisme og ministerstyre.

Behovet for stabilitet udelukker som nævnt ikke forandringer, men det har været karakteristisk, at

sådanne forandringer har hvilet på enighed eller et meget bredt flertal i Folketinget.

4. Udvalgets overvejelser om andre undersøgelsesformer (kapitel 7)

I tillæg til den nævne hovedopgave med at belyse spørgsmålet om parlamentariske undersøgelsesfor-

mer er det i tillægskommissoriet af 4. juli 2017 tillige anført, at udvalget anmodes om at belyse fordele

og ulemper ved andre alternative undersøgelsesformer. Herom handler

kapitel 7.

Kapitlet sondrer mellem ordinære, faste undersøgelsesorganer, herunder Folketingets Ombudsmand,

statsrevisorerne og Rigsrevisionen, og undersøgelser ved særlige undersøgelsesorganer, såvel lovbe-

stemte som ulovbestemte. Hovedvægten i kapitlet lægges på sidstnævnte i form af

advokatundersø-

gelser mv.,

dvs. undersøgelser ved advokater eller andre jurister eller andre særligt sagkyndige.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Udvalgets behandling af advokatundersøgelser mv. indledes med en redegørelse for regler og praksis

for sådanne undersøgelser. Kendetegnende for dem er bl.a., at de ikke er undergivet særskilt lovregu-

lering, at det ikke kræver lovhjemmel at iværksætte dem, og at undersøgelserne i den statslige for-

valtning stort set undtagelsesfrit er blevet gennemført på rent skriftligt grundlag, uden afhøring af

embedsmænd mv. Undersøgerne har ofte haft til opgave på baggrund af undersøgelsen at udtale sig

om, hvorvidt der har været begået fejl og forsømmelser af involverede embedsmænd, som kunne give

anledning til at søge et retligt ansvar gennemført mod de pågældende.

Der redegøres dernæst kort for nogle hidtidige vurderinger af den mulige brug af advokatundersøgel-

ser mv. I betænkning nr. 1315/1996 udtalte Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer bl.a., at der

fortsat, efter indførelsen af undersøgelseskommissionsordningen, kan opstå behov for advokatrådgiv-

ning vedrørende spørgsmålet om embedsmænds eventuelle retlige ansvar, men at der normalt bør

nedsættes en undersøgelseskommission, hvis der er behov for at foretage afhøringer eller indhente

redegørelser til brug for vurderingen. Efterfølgende har der endvidere fra flere sider, herunder Rigs-

revisionen og i den juridiske litteratur, været rejst kritik af valget af advokatundersøgelser mv. som

undersøgelsesform i sager, hvor de ansvarsspørgsmål, som undersøgelsen skulle belyse, vanskeligt

kunne kortlægges uden muligheden for at foretage afhøringer.

Udvalgets egen vurdering af brugen af advokatundersøgelser mv. tager afsæt i det for så vidt ganske

indlysende forhold, at man ved valget af undersøgelsesform skal være opmærksom på, om en under-

søgelse af den pågældende art er egnet til at afdække den sag, der skal undersøges, på en fyldestgø-

rende måde set i lyset af formålet med undersøgelsen. Overvejelser om tids- og ressourceforbruget

vil i den forbindelse også naturligt kunne spille ind.

Udvalget sondrer imellem advokatundersøgelser mv. som muligt alternativ til undersøgelseskommis-

sioner og som en art forundersøgelse, enten til brug for vurderingen af, om der bør nedsættes en

undersøgelseskommission, eller til brug for den nærmere afgrænsning af kommissionsundersøgelsen.

Den sidstnævnte form er nærmere omtalt i kapitel 5. Hvad angår førstnævnte form, konstaterer ud-

valget bl.a., at advokatundersøgelser mv. formentlig må siges at være anvendt i videre omfang i prak-

sis, end det var forudsat af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer. Udvalget bemærker, at der

ved beslutningen om, hvorvidt en advokatundersøgelse bør nedsættes til at undersøge en konkret fo-

religgende sag, bør indgå overvejelser om de begrænsninger, der er for denne skriftlige undersøgel-

sesform, og om retssikkerheden for de involverede.

Kapitlet afsluttes med udvalgets overvejelser over de fremtidige rammer for gennemførelse af advo-

katundersøgelser mv. Udvalget bemærker indledningsvis, at den faktiske brug af advokatundersøgel-

ser mv. må ses som udtryk for, at sådanne undersøgelser har opfyldt et praktisk behov hos de invol-

verede myndigheder, bl.a. fordi de giver mulighed for at undersøge et sagsforløb under mindre for-

maliserede og dermed mere fleksible former end ved en kommissionsundersøgelse.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Udvalget peger i den forbindelse på en række forhold, som kan udgøre efter omstændighederne gan-

ske væsentlige begrænsninger på advokatundersøgelser mv., og som man må være opmærksom på

ved brugen af denne undersøgelsesform. Det gælder bl.a. det forhold, at undersøgelserne næsten und-

tagelsesfrit er blevet gennemført på rent skriftligt grundlag, og at rammerne for indhentning af skrift-

ligt materiale ikke giver undersøgeren hjemmel til at pålægge myndigheder mv. at afgive materiale

til undersøgelsen.

Udvalget fremhæver herefter en række forhold, som man må være opmærksom på, hvis man måtte

ønske at imødegå den kritik, der har været fremsat af advokatundersøgelser mv., gennem lovregule-

ring af sådanne undersøgelser, f.eks. i form af tildeling af beføjelser med hensyn til vidnepligt, udle-

vering af materiale mv. Det gælder navnlig

rækkevidden og omfanget af beføjelserne, herunder af en eventuel vidne- og oplysningspligt,

de nødvendige retssikkerhedsmæssige garantier, der vil skulle ledsage sådanne yderligere be-

føjelser, herunder retten til en bisidder og til kontradiktion,

rammerne for offentliggørelse af en beretning fra undersøgelsen, herunder behandlingen af

eventuelle fortrolige oplysninger, og

om der bør indføres en beneficeringsordning eller lignende, der forbeholder gennemførelsen

af sådanne undersøgelser personer med bestemte kvalifikationer mv.

Endelig finder udvalget grund til at erindre om, at jo flere beføjelser og tilhørende retssikkerhedsga-

rantier, man måtte indføre for advokatundersøgelser mv., desto mere vil denne undersøgelsesform

nærme sig undersøgelseskommissionsinstituttet. Det må derfor give anledning til særskilte overve-

jelser, om man ved en eventuel regulering af advokatundersøgelser mv. kan risikere at miste de for-

dele med hensyn til smidighed, hurtig fremdrift i undersøgelsen og lavere omkostningsniveau, som i

dag ofte forekommer at være de vægtigste begrundelser, når denne undersøgelsesform vælges frem

for en undersøgelseskommission.

Efter udvalgets opfattelse bør der

–

som forudsat af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer

–

nedsættes en undersøgelseskommission, eventuelt bemandet af blot en enkelt advokat eller anden

jurist, hvis der ønskes en undersøgelse med hjemmel til at indkalde til afhøringer og kræve skriftlige

redegørelser som led i undersøgelsen.

Udvalget finder, at hvis der skal arbejdes videre med en regulering eller normering af advokatunder-

søgelser mv., vil en sådan skulle tage sigte på undersøgelser af afsluttede sagsforløb i centraladmini-

strationen, der har givet anledning til efterfølgende debat om, hvorvidt der er begået fejl, uregelmæs-

sigheder, ulovligheder, retsstridig adfærd eller lignende. En sådan regulering eller normering ville i

givet fald skulle overvejes nærmere, og udvalget finder, at en afklaring af de spørgsmål, der vil være

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

forbundet hermed, rækker betydeligt ud over sigtet med nedsættelsen af udvalget og i givet fald mest

hensigtsmæssigt bør finde sted i andet regi.

Supplerende udtalelse

De medlemmer af udvalget, der repræsenterer henholdsvis Dommerforeningen, Danske Advokater

og Advokatrådet samt Djøf, anerkender, at Folketinget har brug for et undersøgelsesinstrument, der

hurtigere og billigere end de fleste af de hidtil sete undersøgelseskommissioner kan undersøge et

begivenhedsforløb.

Vi henviser i den sammenhæng til den effekt, som udvalgets anbefalinger om en tidsmæssig optime-

ring af undersøgelseskommissioners arbejde vil have, jf. kapitel 5, afsnit 3.1, og betænkning

1566/2017, side 202. Der tænkes her ikke mindst på betydningen af, at der udarbejdes præcise og

afgrænsede kommissorier. Jo mere regering og Folketing målretter undersøgelserne mod det, der er

det centrale, jo kortere vil undersøgelsesforløbene blive.

Det er vores opfattelse, at disse anbefalinger i vid udstrækning vil kunne sikre hurtigere og billigere

undersøgelsesforløb som ønsket af Folketinget. Såfremt et flertal blandt Folketingets medlemmer har

et ønske om at være tættere på undersøgelsesforløbet, end tilfældet er i dag, vil der efter vores opfat-

telse være muligheder for dette, også med udgangspunkt i reglerne om undersøgelseskommissioner i

tillempet form. En model kan være, at et Folketingsudvalg eller udvalgte folketingspolitikere i løbet

af en kommissionsundersøgelse får mulighed for at drøfte kommissoriets afgrænsning med kommis-

sionen. Der findes enkelte af disse overvejelser i denne betænknings kapitel 5, afsnit 3.1 (side 225).

Der kan efter vores opfattelse med fordel arbejdes videre med sådanne muligheder.

Vi henviser tillige til kapitel 7, afsnit 4.4, hvor mulighederne for en forbedret brug af advokatunder-

søgelser skitseres, således at hurtigheden og fleksibiliteten kan nyttiggøres, men gerne med klarere

rammer og dermed retssikkerhed for de implicerede embedsmænd.

Vi tilkendegiver i forlængelse af de overvejelser, som det samlede udvalg har gjort sig, at vi vil fra-

råde Folketinget at indføre parlamentariske høringer med en videregående adgang til afhøring af

embedsmænd, end det i dag er tilfældet i forbindelse med Folketingets samråd.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Vi lægger herved vægt på de betænkeligheder, som det samlede udvalg har tilkendegivet i kapitel 6,

afsnittene 6.3, 6.4.2.1, 6.6 og særligt afsnit 6.10.

Der er tale om betænkeligheder i relation til de grundlæggende regler og principper, der gælder for

samspillet mellem ministre og Folketinget og mellem ministre og embedsmænd.

Vi tillægger det særlig vægt, at det samlede udvalg finder, at det vil være et grundlæggende brud med

hidtidig praksis og det forfatningsmæssige princip om, at Folketinget holder sig til ministeren, hvis

et parlamentarisk undersøgelsesudvalg gives mulighed for at udspørge ministerens embedsmænd, jf.

kapitel 6, afsnit 6.4.2.1.

Vi erindrer om, at udvalget vedrørende undersøgelsesorganer, der afgav betænkning nr. 1315/1996,

havde samme opfattelse, jf. betænkningen side 177. Dengang tog Folketinget udvalgets tilkendegivel-

ser ad notam, ligesom betænkelighederne har fundet udtryk i Folketingets forretningsordens bestem-

melser om ministeransvar og opfølgning på beretninger fra undersøgelseskommissioner, hvor det af

§ 57, stk. 3, fremgår, at der ikke kan stilles spørgsmål til embedsmænd.

Vi finder tillige anledning til at påpege, at som anført i betænkning 1315/1996, side 174, vil klarlæg-

gelse af et kompliceret faktum ofte forudsætte afhøring af de implicerede personer, herunder embeds-

mænd. Det vil imidlertid kunne skade forholdet mellem ministre og embedsmænd, hvis et parlamen-

tarisk organ skal kunne indkalde embedsmænd til at afgive forklaring direkte for organet til brug for

organets belysning af ministres forhold. En iværksættelse af de her omhandlede undersøgelser vil

ofte med rette eller urette blive betragtet som et led i en politisk magtkamp mellem regering og op-

position, og der er således en risiko for, at medlemmerne af undersøgelsesorganet ikke vil blive anset

som uvildige, men som deltagere i denne magtkamp. Embedsmænd risikerer derfor inden for ram-

merne af en sådan undersøgelsesform at blive et led i det politiske spil mellem regering og opposition.

Af de ovenfor anførte grunde konkluderede udvalget bag betænkning 1315/1996, at klarlæggelse af

et begivenhedsforløb i den statslige forvaltning med henblik på, at et parlamentarisk organ kan tage

stilling til spørgsmålet om ministeransvar, som udgangspunkt skal foretages af et undersøgelsesor-

gan, der ikke består af folketingsmedlemmer, f.eks. en undersøgelseskommission. Af de samme grunde

konkluderede udvalget (side 182), at et folketingsudvalg heller ikke på frivilligt grundlag bør have

adgang til at foretage afhøringer af embedsmænd.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kapitel 3

Undersøgelseskommissionerne

–

reglerne og deres baggrund

Dette kapitel indeholder en gennemgang af de gældende regler om undersøgelseskommissioner og

deres baggrund. Der er ikke tale om en udtømmende gennemgang, idet der fokuseres på de elementer,

der er af størst betydning for udvalgets arbejde med erfaringsopsamlingen og overvejelserne om be-

hovet for en justering af undersøgelseskommissionsordningen.

Først beskrives i afsnit 1 baggrunden for lov om undersøgelseskommissioner, herunder de undersø-

gelsesformer, der gik forud for loven, og den kritik af disse undersøgelsesformer, som førte til, at der

blev taget skridt til den revision, der skete med vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner i

1999. Dernæst beskrives i afsnit 2 den gældende retsstilling efter lov om undersøgelseskommissioner.

Beskrivelsen vil navnlig fokusere på regler og emner med særlig betydning for udvalgets arbejde.

Endelig redegøres der i afsnit 3 kort for en række andre undersøgelsesorganer og -former, der har

været anvendt ved undersøgelsen af forhold i den statslige forvaltning. Redegørelsen omfatter dels

undersøgelser ved folketingsmedlemmer (parlamentariske kommissioner, spørgsmål, forespørgsler

og folketingsudvalg), dels undersøgelser ved andre organer mv., herunder organer i Folketingets regi

(Folketingets Ombudsmand, statsrevisorerne og Rigsrevisionen), i administrativt regi (ved forvalt-

ningen selv) og i andet regi (ved advokater og andre).

1. Baggrunden for lov om undersøgelseskommissioner

I det følgende redegøres først for de vigtigste undersøgelsesformer, som blev anvendt forud for ved-

tagelsen af lov om undersøgelseskommissioner i 1999 (afsnit 1.1). Dernæst opsummeres de væsent-

ligste kritikpunkter af de tidligere undersøgelsesformer, der førte til nedsættelsen af Udvalget vedrø-

rende Undersøgelsesorganer i 1994, hvis arbejde dannede baggrund for loven (afsnit 1.2). Endelig

beskrives i hovedtræk de kommissioner, der blev nedsat i 1995 og 1996 til undersøgelse af henholds-

vis Færøbanksagen og Nørrebrosagen (afsnit 1.3), samt PET-kommissionen, der blev nedsat i 1999

(afsnit 1.4).

1.1 Undersøgelsesformerne før lov om undersøgelseskommissioner

Forud for vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner i 1999 var undersøgelsesformerne i

store træk ureguleret, med undtagelse af enkelte kortfattede bestemmelser i grundloven og de nu op-

hævede §§ 21 og 21 a i retsplejeloven om kommissionsdomstole og undersøgelsesretter.

I det følgende beskrives dommerundersøgelser, kommissionsdomstole og undersøgelsesretter med

hovedvægt på undersøgelsesretterne, der var den senest anvendte undersøgelsesform forud for under-

søgelseskommissionerne. Reglerne om kommissionsdomstole og undersøgelsesretter svarede i vidt

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

omfang til hinanden, idet begge undersøgelsesformer som udgangspunkt skulle gennemføres efter

retsplejelovens regler.

1.1.1 Dommerundersøgelser

Kategorien dommerundersøgelser dækker over en ulovbestemt undersøgelsesform, der var karakte-

riseret ved, at vedkommende minister

–

uden at der blev tilvejebragt særlig lovhjemmel herfor

–

anmodede en dommer om at gennemføre en undersøgelse af forhold i den statslige forvaltning. I

organisatorisk henseende var dommerundersøgelserne derfor at betragte som administrative organer,

jf. Folketingets Ombudsmands udtalelse gengivet i FOB 1988, side 195 ff. (om dommerundersøgel-

sen vedrørende ikke-screenet donorblod).

I praksis blev en dommerundersøgelse for det meste forestået af en enkelt dommer, men der findes

dog et eksempel på et undersøgelsesudvalg bestående af tre medlemmer, der alle var dommere (un-

dersøgelsen om grønlandsskibet Hans Hedtofts forlis i 1959), og et eksempel på et undersøgelsesud-

valg bestående af tre medlemmer med en dommer som formand (undersøgelsen fra 1987 til 1995 af

de nærmere omstændigheder i forbindelse med flytningen af Thulebefolkningen fra det nuværende

forsvarsområde til Qaanaq i 1953).

Dommerundersøgelserne havde til opgave at undersøge og redegøre for nærmere angivne begiven-

hedsforløb. Ofte omfattede opdraget også en vurdering af, om nogen af de involverede havde begået

fejl eller forsømmelser, herunder om Folketinget eller offentligheden havde fået urigtige eller man-

gelfulde oplysninger om sagen, og i et tilfælde tillige, om der måtte være grundlag for disciplinær

forfølgning.

Procesformen ved dommerundersøgelserne var ikke lovreguleret. Da der ikke var tale om domstole,

var der ikke vidnepligt for en dommerundersøgelse, og retsplejelovens regler fandt ikke anvendelse.

Brugen af dommerundersøgelser blev forladt i forbindelse med indførelsen af retsplejelovens § 21 a

om undersøgelsesretter ved lov nr. 406 af 13. juli 1990 om ændring af retsplejeloven.

En oversigt over dommerundersøgelser i perioden 1959-1988, hvor den seneste beretning fra en dom-

merundersøgelse blev afgivet, findes i Oliver Talevski, Jens Peter Christensen og Claus Dethlefsen,

Undersøgelseskommissioner, embedsmandsansvaret & Folketingets rolle (Jurist- og Økonomforbun-

dets Forlag, 2002), side 391-401.

1.1.2 Kommissionsdomstole

Kommissionsdomstole blev nedsat ved kongelig resolution med hjemmel i retsplejelovens § 21. Der

er dog enkelte eksempler på nedsættelse af en kommissionsdomstol i henhold til bemyndigelse i en

særlig lov.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Efter den dagældende bestemmelse i retsplejelovens § 43, stk. 5, jf. § 42, stk. 3, kunne en kommissi-

onsdomstol alene bestå af dommere med juridisk embedseksamen, og så vidt muligt skulle faste dom-

mere beskikkes til sådanne retter. I modsætning til, hvad der gjaldt ved undersøgelsesretterne, kunne

sagkyndige meddommere derfor ikke udpeges. I de tilfælde, hvor der var behov for at tilføre kom-

missionsdomstolen særlig sagkundskab, blev grundlaget for kommissionsdomstolens nedsættelse til-

vejebragt gennem vedtagelsen af en særlig lov.

I overensstemmelse med grundlovens § 61, 2. pkt., fremgik det af retsplejelovens § 21, 1. pkt., sidste

led, at kommissionsdomstole med dømmende myndighed ikke kunne nedsættes. Ifølge Betænkning

nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer, side 28 f., kan de kommissionsdomstole, som har været

nedsat efter 1945, inddeles i tre kategorier på baggrund af de opgaver, de har skullet udføre. Den

første kategori består af kommissionsdomstole, som alene skulle undersøge og klarlægge et begiven-

hedsforløb. Den anden kategori omfatter kommissionsdomstole, der på grundlag af en sådan under-

søgelse tillige skulle vurdere, om der var udvist fejl og forsømmelser. Endelig er der en kategori af

kommissionsdomstole, der havde til opgave at undersøge og klarlægge et begivenhedsforløb og at

vurdere, om der var udvist fejl eller forsømmelser, som kunne give anledning til, at et retligt ansvar

søgtes gennemført mod nogen af de involverede personer. Det bemærkes, at de opgaver, som kom-

missionsdomstolene i den sidstnævnte kategori skulle udføre, svarede til dem, som blev udført af

undersøgelsesretterne fra og med indførelsen af disse i 1990.

Procesformen ved kommissionsdomstolene var ikke særskilt reguleret. Kommissionsdomstolene fun-

gerede således efter retsplejelovens almindelige regler, hvilket bl.a. indebar, at princippet om offent-

lighed i retsplejen fandt anvendelse, og at der ikke kunne ske dørlukning i videre omfang end efter

retsplejelovens almindelige regler herom.

Retsplejelovens § 21 blev ophævet ved ikrafttræden af lov om undersøgelseskommissioner den 1. juli

1999. Der blev ikke nedsat kommissionsdomstole efter retsplejelovens § 21 i tiden efter indførelsen

af undersøgelsesretter i 1990 ved lov nr. 406 af 13. juli 1990.

En oversigt over kommissionsdomstole nedsat efter den dagældende bestemmelse i retsplejelovens §

21 i perioden 1945-1992, hvor den seneste kommissionsdomstol afgav beretning, findes i Talevski

m.fl., side 391-401. I samme værk, side 401-403, beskrives de to kommissionsdomstole, der funge-

rede i 1922-1924 henholdsvis 1982-1985, og som blev nedsat i henhold til en bemyndigelse i en

særlig lov.

1.1.3 Undersøgelsesretter

Undersøgelsesretter blev nedsat efter retsplejelovens § 21 a, der blev indført ved lov nr. 406 af 13.

juli 1990 og ændret ved lov nr. 349 af 6. juni 1991.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kompetencen til at nedsætte en undersøgelsesret og fastlægge dens kommissorium lå hos justitsmi-

nisteren i medfør af retsplejelovens § 21 a, stk. 1.

Om sammensætningen af en undersøgelsesret bestemte retsplejelovens § 21 a, stk. 1, 1. og 2. pkt., at

en undersøgelsesret bestod af en eller flere dommere, og at justitsministeren endvidere kunne be-

stemme, at sagkyndige skulle deltage i undersøgelsen som meddommere. I praksis blev undersøgel-

sesretterne beklædt alene af én udnævnt dommer.

Der var ikke i retsplejelovens § 21 a fastsat grænser for, hvilke sager der kunne gøres til genstand for

en undersøgelse ved en undersøgelsesret, idet der i bestemmelsens stk. 1 blot henvistes til ”nærmere

bestemte sager”. Det fremgår dog af bemærkningerne til lovforslaget (nr.

L 235 af 15. maj 1990), at

formålet med forslaget var at give justitsministeren udtrykkelig hjemmel til at iværksætte dommer-

undersøgelser i sager af ”almen betydning”. Det antages i betænkning nr. 1315/1996, at dette begreb

som altovervejende hovedregel tager sigte på sager, der på en eller anden måde har tilknytning til

offentlige og vel nærmest statslige myndigheders sagsbehandling, herunder sager om anvendelse af

offentlige midler.

Om undersøgelsesretternes opgaver fastslog retsplejelovens § 21 a, stk. 2, i overensstemmelse med

grundlovens § 61, 2. pkt., at undersøgelsesretten ikke havde dømmende myndighed. Formålet med

undersøgelsesretternes arbejde var at skabe grundlaget for, at den kompetente myndighed (Folketin-

get, vedkommende minister eller anklagemyndigheden) kunne afgøre, hvad der videre skulle ske i

sagen (f.eks. at rejse rigsretssag, disciplinærsag eller straffesag). I praksis havde undersøgelsesret-

terne normalt til opgave at undersøge og klarlægge et begivenhedsforløb og at vurdere, om der var

udvist fejl eller forsømmelser, som kunne give anledning til, at et retligt ansvar blev søgt gennemført

mod nogen af de involverede. Spørgsmålet var navnlig, om nogen af de involverede embedsmænd

kunne antages at have gjort sig skyldige i tjenesteforseelse, således at der var grundlag for at rejse

disciplinærsager imod dem. Undersøgelsesretterne har i den forbindelse normalt ikke udtalt sig om,

hvilken sanktion der i givet fald kunne komme på tale for de pågældende embedsmænd. For så vidt

angår de involverede ministre har undersøgelsesretterne i princippet begrænset sig til at beskrive det

faktiske begivenhedsforløb.

Det bemærkes, at kommissoriet for undersøgelsesretten i Himmerlandsbanksagen, der omtales nær-

mere nedenfor under afsnit 1.2, afveg væsentligt fra det netop anførte.

Retsplejelovens § 21 a indeholdt ikke regler om udspørger, sekretariat og andre medhjælpere for

undersøgelsesretterne, men i praksis udpegede justitsministeren en sekretær for dommeren og en re-

præsentant for det offentlige (typisk en advokat) samt i visse tilfælde tillige en byretsdommer til at

bistå undersøgelsesretten. Det offentliges repræsentant

–

som i vidt omfang kan sammenlignes med

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

udspørgeren ved en undersøgelseskommission

–

stod som udgangspunkt for at foretage afhøringen

af de personer, som afgav forklaring for undersøgelsesretten.

Om procesmåden ved undersøgelsesretterne indeholdt retsplejelovens § 21 a, stk. 3, blot en henvis-

ning til retsplejelovens regler. Det blev i betænkning nr. 1315/1996 antaget, at en undersøgelsesret,

der havde til opgave at vurdere, om der var udvist fejl eller forsømmelser, som kunne give anledning

til at søge et retligt ansvar gennemført mod nogen af de involverede, ville anvende strafferetsplejens

regler med de efter forholdets karakter nødvendige modifikationer.

Ovenstående indebar bl.a., at undersøgelsesretten måtte antages at skulle gå frem efter retsplejelovens

regler om editionspålæg i det omfang, skriftligt materiale ikke blev udleveret frivilligt. I praksis ud-

leverede myndigheder, private personer og virksomheder dog normalt frivilligt sådant materiale til

retten.

For så vidt angår forklaringer for retten gjaldt retsplejelovens regler om vidnepligt og straffelovens

regler om forklaring under strafansvar med de undtagelser, som følger af de nævnte love. Retspleje-

lovens § 21 a, stk. 3, 3. pkt., indeholdt dog en udtrykkelig bestemmelse om, at retsplejelovens § 169

ikke fandt anvendelse, og vedkommende minister skulle derfor ikke give samtykke til, at en embeds-

mand afgav forklaring for undersøgelsesretten. Det fremgik endvidere af bemærkningerne til det lov-

forslag, der foreslog indsættelse af retsplejelovens § 21 a, at en tjenestemand ikke havde pligt til at

udtale sig under strafansvar, hvis der var mulighed for, at der efter afslutningen af undersøgelsen ville

blive indledt tjenstligt forhør eller almindelig strafferetlig forfølgning mod den pågældende.

Også i øvrigt måtte retsstillingen for de involverede personer

–

i mangel af udtrykkelig regulering i

retsplejelovens § 21 a

–

udledes af retsplejelovens regler. Det gjaldt f.eks. spørgsmål om angivelse af

sigtelse eller lignende, høring inden undersøgelsens afslutning, retten til aktindsigt og adgang til at

overvære retsmøder. For nærmere herom henvises til betænkning nr. 1315/1996, side 33 ff. Her skal

alene omtales den bisidderordning, der i praksis blev udviklet af undersøgelsesretterne.

I almindelighed blev de personer, for hvem et strafferetligt eller disciplinært ansvar ikke ville kunne

udelukkes på afhøringstidspunktet, givet ret til at møde med en advokat som bisidder. For så vidt som

de ikke havde forskellige, uforenelige interesser i sagen, fik en samlet, større gruppe af embedsmænd

fra den samme faglige organisation sædvanligvis stillet én bisidder til rådighed af organisationen. For

ministres vedkommende blev der beskikket en bisidder, hvis de ønskede det.

Bisiddernes processuelle stilling kunne ikke udledes af retsplejelovens regler og blev derfor fastlagt

i undersøgelsesretternes praksis, der tog udgangspunkt i retsplejelovens regler om forsvarerens stil-

ling under den politimæssige efterforskning. En undtagelse herfra var dog, at bisidderne i praksis

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

havde adgang til at overvære alle afhøringer, selvom den pågældende del af undersøgelsen foregik

for lukkede døre.

Bisidderne havde ikke ret til at føre vidner eller foretage selvstændige afhøringer af vidnerne, men i

praksis blev bisidderne i varierende grad givet mulighed herfor. Normalt fik bisidderne kopi af un-

dersøgelsesmaterialet og af retsbøgerne vedrørende såvel deres klients som andre personers forkla-

ringer, og i almindelighed kunne bisidderne gøre deres klient bekendt med dette materiale. Bisidderne

kunne også gøre deres klient bekendt med, hvad der var passeret i retsmøder forud for klientens afgi-

velse af forklaring, men undersøgelsesretten gav dog i visse tilfælde bisidderne pålæg om ikke at gøre

klienten bekendt med bestemte oplysninger. Bisidderne havde ikke adgang til at komme med proce-

dureindlæg i forbindelse med undersøgelsens afslutning, men de kunne afgive skriftlige indlæg inden

for en rimelig frist. Der var dog ikke krav på en høringsprocedure vedrørende de andre bisidderes

indlæg. Endelig bestemte undersøgelsesretten, om bisiddernes indlæg skulle optages i beretningen,

jf. herved Højesterets kendelse af 17. august 1992 (optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1992, side 857

f.).

Som følge af den generelle henvisning til retsplejelovens regler i § 21 a, stk. 3, blev retsmøder i

undersøgelsesretten som udgangspunkt gennemført for åbne døre. Efter retsplejelovens § 21 a, stk. 3,

2. pkt., havde undersøgelsesretten dog

–

i modsætning til kommissionsdomstole

–

adgang til at be-

stemme, at undersøgelsen i særlige tilfælde, der ikke var omfattet af retsplejelovens § 29 om dørluk-

ning, skulle foregå for lukkede døre. Det var forudsat i forarbejderne til retsplejelovens § 21 a, at

undtagelsesadgangen var tiltænkt et snævert anvendelsesområde, navnlig ”hvor særlige hensyn til de

berørte tjenestemænd i relation til en efterfølgende tjenestemandssag gør sig gældende”, jf. Folke-

tingstidende 1990-91, Tillæg B, sp. 780. Kompetencen til at træffe afgørelse om dørlukning blev

oprindeligt tillagt justitsministeren, men på baggrund af den kritik, der rejste sig heraf i forbindelse

med undersøgelsesrettens undersøgelse i Tamil-sagen, blev retsplejelovens § 21 a, stk. 3, ændret ved

lov nr. 349 af 6. juni 1991, således at kompetencen blev overført til undersøgelsesretten selv.

Ifølge retsplejelovens § 21 a, stk. 4, kunne undersøgelsesrettens afgørelser af processuel karakter

påkæres direkte til Højesteret.

Endelig fulgte det af retsplejelovens § 21 a, stk. 5, 1. pkt., at undersøgelsesretten skulle afgive en

beretning om undersøgelsen. Det fremgår af Højesterets kendelse af 17. august 1992 (optrykt i Uge-

skrift for Retsvæsen 1992, side 857 f.), at undersøgelsesretten endeligt afgjorde indholdet af og for-

men for beretningen. Beretningen skulle offentliggøres af justitsministeren, medmindre ganske sær-

lige grunde talte imod offentliggørelse, jf. retsplejelovens § 21 a, stk. 5, 2. pkt.

Retsplejelovens § 21 a blev ophævet ved ikrafttræden af lov om undersøgelseskommissioner den 1.

juli 1999. Undersøgelsesretter blev ikke nedsat efter 1993, hvor nedsættelsen af undersøgelsesretten

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

i Himmerlandsbanksagen gav anledning til kritik (om denne kritik henvises til afsnit 1.2 nedenfor). I

den mellemliggende periode frem til vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner i 1999 blev

undersøgelser med behov for vidneforklaringer mv. nedsat ved særlige love.

En oversigt over undersøgelsesretter nedsat i henhold til den dagældende bestemmelse i retsplejelo-

vens § 21 a i perioden 1990-1994, hvor den seneste undersøgelsesret afgav beretning, findes i Talev-

ski m.fl., side 403-407.

1.2 Kritikken af de tidligere undersøgelsesformer

Kritikken af de tidligere undersøgelsesformer blev særligt udtalt i kølvandet på undersøgelsesretten

vedrørende Tamil-sagen, som afgav beretning i januar 1993. Kritikken af den udstrakte anvendelse

af kommissionsdomstole og undersøgelsesretter vedrørte i bred forstand retssikkerhedsmæssige

spørgsmål. Der kan henvises til beretningen fra en konference afholdt af Advokatrådet den 26. april

1993 på Christiansborg, Beretning fra Advokatrådets konference om kommissionsdomstole og un-

dersøgelsesretter, Kbh., 1994.

De kritikpunkter, der blev rejst med størst styrke, drejede sig om dommeres medvirken i undersøgel-

serne og retsstillingen for de involverede. Disse kritikpunkter var i vidt omfang indbyrdes forbundne.

Hvad angår dommeres medvirken blev det for det første fremhævet, at dommere, som leder undersø-

gelsesretter, udfører opgaver, som efter deres art ikke er sædvanlige for domstolene, men som normalt

udføres af administrative organer, typisk politiet. Bl.a. som følge heraf risikerede dommere

–

til skade

for tilliden til domstolene

–

at blive gjort til aktører i sager, der reelt var afspejlinger af politiske

konflikter. Det andet kritikpunkt i denne sammenhæng vedrørte risikoen for såkaldt ”domsvirkning”,

dvs. tendensen til, at undersøgelsesretternes beretninger og indstillinger i medierne og i det politiske

liv blev sidestillet med domme. Betænkelighederne herved skulle ses i lyset af, at undersøgelsesretter

mv. efter grundloven og retsplejeloven ikke kan have dømmende myndighed, og at indstillingerne

således kun kunne vedrøre grundlaget for andre myndigheders eventuelle indledning af disciplinær-

forfølgning, strafferetlig forfølgning mv. Procesformen var derfor heller ikke indrettet på en måde,

der gjorde den egnet som ”bærer” af en domslignende virkning. Det bemærkes i den forbindelse, at

undersøgelsesretterne og kommissionsdomstolene typisk blev beklædt med landsdommere eller hø-

jesteretsdommere.

For så vidt angår de involveredes retsstilling gik kritikken navnlig på, at der kun var meget beskeden

regulering af procesmåden ved de tidligere undersøgelsesorganer, og at de involverede ministre og

embedsmænd ikke blev givet de processuelle garantier, som er påkrævet ud fra retssikkerhedsmæs-

sige hensyn. I den forbindelse blev det fremhævet, at de involverede personer ikke blev gjort bekendt

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

med de punkter, som eventuelt ville blive gjort til genstand for kritik i undersøgelsesrettens indstil-

ling. Endvidere var der kritik af ordningen med bisiddere for de personer, hvis forhold blev undersøgt.

Selv om der var udviklet en praksis for, at de involverede havde ret til at give møde med en bisidder,

var bisidderens processuelle stilling ikke nærmere reguleret i lovgivningen og gav anledning til tvivl.

Et særligt kritikpunkt blev fremsat i forbindelse med nedsættelsen af undersøgelsesretten vedrørende

Himmerlandsbanksagen. Hvor undersøgelsesretterne i praksis sædvanligvis havde til opgave at un-

dersøge og klarlægge et begivenhedsforløb og vurdere, om der var udvist fejl eller forsømmelser,

skulle denne undersøgelse ske med henblik på at tage stilling til en partstvist mellem Sparekassen

Nordjylland og staten. I forbindelse med Folketingets behandling af beslutningsforslaget om nedsæt-

telse af undersøgelsesretten sendte Højesterets præsident en skrivelse til Folketingets Præsidium. I

skrivelsen af 3. november 1993 blev bl.a. fremhævet, at der var tale om en tvist mellem en privat part

og staten, som efter de gældende regler hører under de almindelige domstole, jf. grundlovens § 3, og

at det gav anledning til betydelige principielle betænkeligheder, at ikke alene fastlæggelsen af det

faktiske hændelsesforløb, men også de juridiske tvivlsspørgsmål, som tvisten gav anledning til, blev

forelagt for en undersøgelsesret. Det blev endvidere tilkendegivet, at ”[s]agen understreger […] be-

hovet for, at spørgsmålet om brugen af undersøgelsesretter (og kommissionsdomstole), disses opga-

ver og de regler, der bør gælde for deres virksomhed, tages op gennem nedsættelsen af et udvalg.”

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen noterede sig i sin beretning over beslutningsforslaget om

nedsættelsen af undersøgelsesretten vedrørende Himmerlandsbanksagen højesteretspræsidentens op-

fordring til at nedsætte et udvalg. I juni 1994 nedsatte den daværende regering Udvalget vedrørende

Undersøgelsesorganer med professor Lars Nordskov Nielsen som formand. Udvalget fik bl.a. til op-

gave at foretage en samlet gennemgang og vurdering af undersøgelsesorganer, der kunne belyse og

klarlægge forhold inden for den statslige forvaltning. Udvalget afgav i 1996 Betænkning nr.

1315/1996 om undersøgelsesorganer. Betænkningens udkast til en lov om undersøgelseskommissio-

ner omtales nærmere nedenfor i afsnit 2.1.

1.3 Undersøgelseskommissionerne om Færøbanksagen og Nørrebrosagen

På baggrund af den kritik, der var blevet fremført mod de hidtidige undersøgelsesformer, ophørte

man i praksis med at nedsætte kommissionsdomstole og undersøgelsesretter efter 1993. I perioden

frem til undersøgelseskommissionslovens ikrafttræden i 1999 blev i stedet i tre tilfælde nedsat under-

søgelseskommissioner i henhold til særlige love. To af disse tilfælde omtales i nærværende afsnit,

mens det tredje tilfælde omtales i det følgende afsnit.

Undersøgelseskommissionen til undersøgelse af den færøske banksag blev nedsat af justitsministeren

i henhold til lov nr. 356 af 8. juni 1995. Ved lov nr. 389 af 22. maj 1996 nedsattes undersøgelseskom-

missionen til undersøgelse af Nørrebrosagen.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Begge de nævnte kommissioner kunne på de væsentligste punkter rummes inden for den gældende

ordning, der senere blev gennemført med loven om undersøgelseskommissioner. Kommissionerne

var sammensat af tre medlemmer og blev bistået af en udspørger og et sekretariat. Der gjorde sig dog

i flere henseender særlige forhold gældende for undersøgelseskommissionen i Færøbanksagen, navn-

lig som følge af behovet for at inddrage Færøernes landsstyre. Lovens § 1 fastsatte endvidere, at

formanden skulle opfylde betingelserne for at blive udnævnt til højesteretsdommer. I lyset af den i

afsnit 1.2 nævnte kritik blev det dog ikke en højesteretsdommer, men en advokat, som blev udpeget

som formand. Det samme var tilfældet for undersøgelseskommissionen i Nørrebrosagen.

Kommissorierne for undersøgelserne var fastsat direkte i de respektive love. Begge kommissorier

omfattede

–

foruden en undersøgelse og klarlæggelse af de faktiske begivenhedsforløb

–

ansvarsvur-

deringer. I loven om undersøgelse af den færøske banksag var dette formuleret således, at undersø-

gelsen skulle kunne give grundlag for, at det efterfølgende kunne vurderes, om der kunne gøres et

retligt ansvar gældende over for involverede myndigheder, virksomheder og personer. Af § 2, stk. 2,

i loven om undersøgelse af Nørrebrosagen fremgik det, at undersøgelseskommissionen på grundlag

af sin undersøgelse og klarlæggelse efter stk. 1 skulle udtale sig om, hvorvidt der af personer i offent-

lig tjeneste var begået fejl eller forsømmelser, der kunne give anledning til, at et retligt ansvar søgtes

gennemført. En sådan udtalelse skulle dog ikke omfatte de menige politifolk på Nørrebro.

Lovene indeholdt bestemmelser om pligt til at udlevere dokumenter mv. og besvare skriftlige spørgs-

mål fra kommissionerne. Med hensyn til vidneafhøringer fastsatte lovene, at kommissionerne

–

der

som nævnt begge havde en advokat som formand

–

kunne anmode Københavns Byret om at indkalde

personer til at afgive forklaring for retten. I Nørrebrosagen blev forklaringer afgivet i offentlige rets-

møder, hvorimod loven om undersøgelse af Færøbanksagen foreskrev, at forklaring blev afgivet for

lukkede døre. Begge love gav de personer, hvis forhold blev undersøgt, ret til en bisidder.

Under det første retsmøde i undersøgelseskommissionen vedrørende Nørrebrosagen opstod spørgs-

mål om bl.a. vidnefritagelse og beskikkelse af bisidder for de menige politifolk. Advokaten for de

menige politifolk fremsatte således bl.a. begæring om, at de generelt skulle fritages for at vidne, jf.

retsplejelovens § 171, stk. 2, nr. 1, idet undersøgelseskommissionen som ovenfor nævnt var udtryk-

kelig afskåret fra at udtale sig om, hvorvidt de menige politifolk på Nørrebro havde begået fejl eller

forsømmelser, der kunne give anledning til, at et retligt ansvar søgtes gennemført. Der blev endvidere

fremsat begæring om beskikkelse af en bisidder for de menige politifolk.

Undersøgelseskommissionen tog ikke de nævnte begæringer til følge. For så vidt angår spørgsmålet

om vidnepligt var det kommissionens opfattelse, at da kommissionen ikke skulle udtale sig om, hvor-

vidt de menige polititjenestemænd på Nørrebro havde begået fejl eller forsømmelser, der kunne give

anledning til, at et retligt ansvar søgtes gennemført mod disse, jf. lovens § 2, stk. 2, sidste pkt., havde

de pligt til at afgive forklaring. Kommissionen fandt endvidere, at de som følge af begrænsningen i

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

lovens § 2, stk. 2, sidste pkt., sammenholdt med lovens § 5, stk. 4, ikke havde ret til at lade sig bistå

af en bisidder. Københavns Byret nåede ved kendelse af 20. februar 1997 til samme resultat som

kommissionen. Ved kendelse af 5. marts 1997 gav Østre Landsret derimod advokaten for de menige

politifolk delvis medhold. Landsretten bestemte, at der ikke var grundlag for i medfør af retsplejelo-

vens § 171, stk. 2, nr. 1, generelt at fritage de menige polititjenestemænd på Nørrebro for at afgive

vidneforklaring, men at de havde ret til at lade sig bistå af en bisidder. Med Procesbevillingsnævnets

tilladelse indbragte undersøgelseskommissionen landsrettens kendelse for Højesteret for så vidt angik

spørgsmålet om bisidderbeskikkelse. Ved kendelse af 6. maj 1997 stadfæstede Højesteret landsrettens

kendelse. Højesterets kendelse medførte, at de menige polititjenestemænd fik ret til at lade sig bistå

af en bisidder, og denne fik som følge heraf ret til at modtage kopi af alt relevant materiale.

1.4 PET-kommissionen

PET-kommissionen blev nedsat ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 om undersøgelse af politiets efterret-

ningsvirksomhed på det politiske område og af de aktiviteter, der var baggrunden for denne virksom-

hed (PET-undersøgelsesloven). Loven blev vedtaget samtidig med vedtagelsen af lov om undersø-

gelseskommissioner. Det fremgår af pkt. 2 i de almindelige bemærkninger til forslaget til PET-un-

dersøgelsesloven (lovforslag nr. L 65 af 28. oktober 1998), at loven bl.a. byggede på lovudkastet til

lov om undersøgelseskommissioner i betænkning nr. 1315/1996, men at lovforslaget indeholdt en

række afvigelser herfra, navnlig begrundet i hensynet til at sikre fortroligheden af det efterretnings-

materiale, der indgik i undersøgelsen.

PET-kommissionen var sammensat af fem medlemmer med en landsdommer som formand. Den blev

bistået af en udspørger (senere blev antaget yderligere en udspørger) og et sekretariat. Undersøgel-

seskommissionens kommissorium var fastsat i lovens § 3. Det fulgte heraf, at kommissionen skulle

undersøge og redegøre for nærmere angivne faktiske forhold vedrørende politiets efterretningsvirk-

somhed i perioden 1945-1989 og, for så vidt angår perioden 1968-1989, vurdere denne virksomhed

og herunder belyse, om den blev udøvet i overensstemmelse med regler og retningslinjer fastsat af

Folketinget eller regeringen.

PET-undersøgelseslovens bestemmelser om oplysnings- og vidnepligt, beskikkelse af bisidder og øv-

rige rettigheder for de personer, hvis forhold blev undersøgt, tavshedspligt og kære af kommissionens

beslutninger svarede i vidt omfang til de gældende regler i lov om undersøgelseskommissioner om

undersøgelseskommissioner med dommermedvirken. Som en væsentlig undtagelse hertil skal dog

nævnes lovens § 18, hvorefter afhøringerne for kommissionen som udgangspunkt foregik for lukkede

døre.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2. Lov om undersøgelseskommissioner

Det følgende indeholder først en kortfattet beskrivelse af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorga-

ners lovudkast med særligt henblik på, hvordan kritikken af de tidligere undersøgelsesformer efter

udvalgets opfattelse kunne imødekommes (afsnit 2.1). Dernæst redegøres for gældende ret efter lov

om undersøgelseskommissioner (afsnit 2.2).

2.1 Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers lovudkast og lovens tilblivelse

Betænkning nr. 1315/1996 afgivet af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer indeholdt et udkast

til en lov om undersøgelseskommissioner. Med sit udkast til lovforslag søgte udvalget i væsentligt

omfang at begrænse grundlaget for kritikken af de tidligere undersøgelsesformer, således at der kunne

etableres undersøgelsesorganer, der på en retssikkerhedsmæssigt mere forsvarlig måde kunne under-

søge forhold i den statslige forvaltning.

For så vidt angår kritikken af dommeres medvirken og risikoen for ”domsvirkning” var forslagets

hovedpunkter:



Dommere bør ikke være de eneste, der kan komme i betragtning til at forestå eller lede under-

søgelser af forhold i den statslige forvaltning. Efter en konkret vurdering bør det være muligt

at bestemme, om undersøgelsen bør forestås eller ledes af en dommer eller en anden jurist.

Hvis en dommer forestår eller leder undersøgelsen, bør det være en byretsdommer eller even-

tuelt en landsdommer (og med andre ord ikke en højesteretsdommer).

En undersøgelseskommission bør kun kunne anmodes om at foretage retlige vurderinger til

belysning af spørgsmålet om grundlaget for embedsmænds eventuelle retlige ansvar, hvis der

efter en konkret vurdering er behov herfor. I så fald bør undersøgelseskommissionen have

mindst tre medlemmer, og hvis et af medlemmerne er dommer, bør kommissionen kun fore-

tage sådanne retlige vurderinger i det omfang, dommeren ikke finder det retssikkerhedsmæs-

sigt betænkeligt.

Reglerne om undersøgelseskommissioner bør samles i en selvstændig lov og ikke nedfældes

i retsplejeloven, og betegnelsen ”undersøgelsesret” bør ændres til ”undersøgelseskommis-

sion”.

Reglerne bør tages op til revision senest fem år efter deres ikrafttræden.



Det bemærkes, at udvalget var delt i spørgsmålet om dommermedvirken, idet et mindretal anbefalede,

at der slet ikke burde medvirke dommere i undersøgelseskommissioner.

Med hensyn til kritikken af den manglende regulering og betryggelse af de involveredes retsstilling

blev det i udvalgets udkast til lovforslag bl.a. foreslået, at en minister eller embedsmand, hvis forhold

undersøges, skulle sikres en lovfæstet ret til en bisidder. Bisidderens rettigheder skulle omfatte ret til

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

kopi af alt materiale, til at overvære alle møderne i undersøgelseskommissionen eller i retten, og til

at anmode kommissionen om at foranstalte bevisførelse og foretage en uddybende afhøring af de

personer, der har været afhørt af kommissionen. Endvidere foreslog udvalget indførelse af regler om,

at undersøgelseskommissionen inden afhøringen skal orientere den berørte minister eller embeds-

mand om de forhold af faktisk og eventuelt retligt karakter, som undersøgelsen vedrørende den på-

gældende omfatter, og at den pågældende efter bevisførelsen skal orienteres om de faktiske og even-

tuelt retlige forhold vedrørende den pågældende, som kommissionen overvejer at give udtryk for i

sin beretning. I nær sammenhæng hermed blev det foreslået, at den berørte minister eller embedsmand

og dennes bisidder ved undersøgelsens afslutning skulle have ret til at afgive en skriftlig udtalelse

vedrørende de spørgsmål af faktisk og eventuelt retlig karakter, som undersøgelsen rejser vedrørende

den pågældende.

For så vidt angår kritikken i forbindelse med undersøgelsesretten vedrørende Himmerlandsbanksagen

tilkendegav udvalget, at en undersøgelseskommission ikke bør nedsættes med henblik på at tage stil-

ling til en partstvist eller med det formål at undersøge og klarlægge et faktisk begivenhedsforløb til

brug for en efterfølgende stillingtagen til en partstvist.

Udkastet fra Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer dannede udgangspunkt for det lovforslag,

der senere blev vedtaget som den gældende lov om undersøgelseskommissioner. Forslaget blev i stort

set uændret form fremsat for Folketinget af et folketingsmedlem fra hvert politisk parti, første gang i

folketingssamlingen 1996-97.

Under forslagets behandling i folketingssamlingen 1998-99 blev der

forud for lovforslagets endelige vedtagelse vedtaget en række ændringer i forhold til udkastet fra

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer. Blandt de væsentligste ændringer skal fremhæves føl-

gende:

For det første

skete der en udvidelse af lovens anvendelsesområde. Hvor Udvalget vedrørende Un-

dersøgelsesorganers kommissorium

–

og dermed det af udvalget udarbejdede udkast til lovforslag

–

angik undersøgelser af ”forhold i den statslige forvaltning”, omfatter loven om undersøgelseskom-

missioner undersøgelser

af ”nærmere bestemte forhold af almenvigtig betydning.”

Denne ændring

havde baggrund i et notat af 22. december 1997 udarbejdet af Justitsministeriet i samarbejde med

professor Lars Nordskov Nielsen, højesteretsdommer Torben Melchior og lektor, dr.jur. Jens Peter

Christensen. Notatet er optrykt som bilag 1 til betænkning nr. 3 af 5. maj 1999 af Folketingets Udvalg

for Forretningsordenen over forslag til lov om undersøgelseskommissioner og dannede ifølge udval-

gets betænkning grundlag for en række ændringsforslag til lovforslaget, herunder ændringen af § 1,

stk. 1.

Forslaget blev i alt fremsat for Folketinget tre gange, jf. lovforslag nr. L 33 af 24. oktober 1996, folketingsåret 1996-97,

lovforslag nr. L 3 af 8. oktober 1997, folketingsåret 1997-98, førstebehandlet den 14. januar 1998, samt lovforslag nr. L

3 af 8. oktober 1998, folketingsåret 1998-99, der blev vedtaget af Folketinget under tredjebehandlingen den 25. maj 1999.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

For det andet

er der i lov om undersøgelseskommissioner § 1, stk. 1, indsat en bestemmelse, der

indebærer, at justitsministeren skal nedsætte en undersøgelseskommission, hvis Folketinget vedtager

en beslutning herom.

For det tredje

er møder i undersøgelseskommissionen og i retten som udgangspunkt offentlige, hvil-

ket svarer til den tidligere retstilstand ved undersøgelsesretterne. Udvalget vedrørende Undersøgel-

sesorganer havde foreslået, at møderne som udgangspunkt ikke skulle være offentlige, bl.a. for at

begrænse den tidligere nævnte kritik af dommeres medvirken og risikoen for ”domsvirkning” af un-

dersøgelsernes beretninger.

Endelig

for det fjerde

blev der i forbindelse med vedtagelsen af loven taget stilling til lovens anven-

delse for Færøerne og Grønland. Udvalget havde

–

i overensstemmelse med sædvanlig praksis

–

ikke

taget stilling til dette spørgsmål.

Parallelt med behandlingen af forslaget til lov om undersøgelseskommissioner var der i Folketinget

drøftelser om Folketingets inddragelse i nedsættelsen af undersøgelseskommissioner og opfølgning

af beretningerne. Drøftelserne resulterede i en folketingsbeslutning om ændring af Folketingets for-

retningsorden i 1999, hvorved der blev indsat et nyt kapitel XVIII (§§ 54-60) om spørgsmål vedrø-

rende ministeransvar. Der henvises herom til afsnit 3.1.5 og til Talevski m.fl., side 343 ff.

2.2 Nærmere om gældende ret efter lov om undersøgelseskommissioner

Lov om undersøgelseskommissioner (lov nr. 357 af 2. juni 1999) er inddelt i 11 kapitler:

1) Nedsættelse af en undersøgelseskommission

2) Undersøgelseskommissionens sammensætning

3) Undersøgelseskommissionens opgaver

4) Tilrettelæggelse af undersøgelsen m.v.

5) Vidnepligt og anden oplysningspligt ved en undersøgelse med dommerdeltagelse

6) Vidnepligt og anden oplysningspligt ved en undersøgelse uden dommerdeltagelse

7) De berørte personers retsstilling

8) Tavshedspligt

9) Undersøgelseskommissionens beslutninger og domstolsprøvelse heraf

10) Offentlighed og afgivelse af beretning m.v.

11) Ikrafttræden m.v.

Disse temaer behandles i det følgende, idet flere af temaerne dog af fremstillingsmæssige hensyn er

slået sammen i gennemgangen. Som nævnt indledningsvis vil beskrivelsen af gældende ret navnlig

fokusere på regler og emner med særlig betydning for udvalgets arbejde.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2.2.1 Nedsættelse af en undersøgelseskommission, undersøgelseskommissionens sammensætning

og opgaver samt tilrettelæggelsen af undersøgelsen

Ifølge § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner er det justitsministeren, der har kompetencen

til at nedsætte en undersøgelseskommission. Justitsministeren udpeger den eller de personer, som

skal være medlemmer af kommissionen, formanden for kommissionen, hvis den skal have flere med-

lemmer, samt kommissionens udspørger, jf. stk. 2 og 3. Endelig sørger justitsministeren for, at der

stilles den fornødne sekretariatsbistand og anden praktisk bistand til rådighed for kommissionen, jf.

stk. 5.

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer havde fundet, at Folketinget kunne sikre sin indflydelse

gennem de sædvanlige politiske kontrol- og ansvarsmekanismer, jf. betænkning nr. 1315/1996, side

91. Under folketingsbehandlingen blev dog indsat en bestemmelse i § 1, stk. 1, 2. pkt., hvorefter

justitsministeren skal nedsætte en undersøgelseskommission, hvis Folketinget vedtager beslutning

herom. I betænkningen over lovforslaget anfører Folketingets Udvalg for Forretningsordenen, at reg-

len svarer til de politiske realiteter, som er, at hovedinitiativet til nedsættelse af en undersøgelses-

kommission vel kan være regeringens, men også og formentlig oftest vil ligge i Folketinget. I tilknyt-

ning til bestemmelsen i § 1, stk. 1, 2. pkt., blev indsat et nyt stykke i § 1 (stk. 4). Af stk. 4 fremgår

det, at hvis en undersøgelseskommission er nedsat efter en folketingsbeslutning, sker den nærmere

udformning af kommissoriet samt udpegningen af medlemmer, formand og udspørger i samråd med

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen eller underudvalget under dette. I praksis er Folketingets

Udvalg for Forretningsordenen blevet forelagt et udkast til kommissorium i de tilfælde, hvor under-

søgelseskommissionen er blevet nedsat af justitsministeren uden en folketingsbeslutning herom.

2.2.1.1. Lov om undersøgelseskommissioner § 1, stk. 1, fastsætter, at en undersøgelseskommission

kan

nedsættes til at undersøge ”nærmere bestemte forhold af almenvigtig betydning.” Formuleringen

svarer til den ramme, der efter grundlovens § 51 gælder for nedsættelse af parlamentariske kommis-

sioner, og til den ramme, som er angivet i forarbejderne til den nu ophævede bestemmelse i retsple-

jelovens § 21 a om undersøgelsesretter.

Som nævnt i afsnit 2.1 havde Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer i overensstemmelse med

sit kommissorium afgrænset undersøgelsens genstand til ”forhold i den statslige forvaltning”.

Under

behandlingen af lovforslaget i Folketingets Udvalg for Forretningsordenen blev der imidlertid givet

udtryk for ønskeligheden af at afgrænse lovforslagets § 1, stk. 1, således at der ville være grundlag

for helt at ophæve retsplejelovens §§ 21 og 21 a. Der blev i den forbindelse henvist til, at Udvalget

vedrørende Undersøgelsesorganer i sin betænkning havde bemærket, at det næppe kunne afvises, at

den foreslåede undersøgelsesordning kunne være egnet i forhold til f.eks. kommuner, amtskommuner

og statslige aktieselskaber mv.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

På baggrund af det i afsnit 2.1 omtalte notat af 22. december 1997 blev formuleringen

”forhold i den

statslige forvaltning”

derfor ændret til

”nærmere bestemte forhold af almenvigtig betydning”.

I nota-

tet anføres bl.a., at hovedformålet med en undersøgelseskommissions virksomhed

–

som for under-

søgelsesretternes vedkommende

–

må antages at være at undersøge statslige myndigheders sagsbe-

handling, herunder sager om anvendelse af statslige midler, men at personer uden for den statslige

forvaltning vil kunne blive inddraget i undersøgelsen, hvis det er relevant for at klarlægge, hvad der

er foregået i den statslige forvaltning. Det er endvidere anført, at der i visse tilfælde kan være behov

for at undersøge forhold uden for den statslige forvaltning

–

f.eks. forhold i statslige aktieselskaber

–

og at der formentlig undtagelsesvis også kan være anledning til at undersøge forhold i private virk-

somheder. Der tænkes i den forbindelse på tilfælde, hvor der er et samvirke med en statslig myndig-

hed, og hvor der er behov for en samlet undersøgelse af den statslige myndighed og den private virk-

somhed.

For så vidt angår valget af formuleringen

”nærmere bestemte forhold af almenvigtig betydning”

frem-

går det af notatets pkt. 3.2, at det næppe er muligt udtømmende at angive, hvilke forhold uden for den

statslige forvaltning som en undersøgelseskommission skal kunne nedsættes for at undersøge. En

udvidelse af lovforslagets anvendelsesområde fandtes derfor at burde udformes på en sådan måde, at

der

–

som efter den dagældende bestemmelse i retsplejelovens § 21 a

–

i princippet ikke er nogen

retlig grænse for, hvilke forhold uden for den statslige forvaltning en undersøgelseskommission kan

nedsættes for at undersøge.

Det fremgår endvidere af notatets pkt. 3.2, at selvom det næppe udtømmende kan angives, hvilke

forhold uden for den statslige forvaltning en undersøgelseskommission skal kunne nedsættes for at

undersøge, kan der dog opstilles visse kriterier herfor:

1) En undersøgelseskommission bør som altovervejende hovedregel kun benyttes i tilfælde, hvor

regeringen eller Folketinget har behov for at få belyst nogle forhold, som har betydning for de

opgaver, som regeringen eller Folketinget udfører. For at markere dette er det i bestemmelsen

fastsat, at det forhold, som det overvejes at undersøge, skal have "almenvigtig betydning".

Dette indebærer, at forholdet som altovervejende hovedregel skal have tilknytning til staten,

f.eks. vedrøre statslige myndigheders sagsbehandling, herunder sager om anvendelse af stats-

lige midler.

En undersøgelse af private forhold vil således normalt alene kunne tænkes, hvis den indgår

som et integreret element i en undersøgelse af statslige myndigheders forhold.

2) En undersøgelseskommission bør ikke nedsættes, hvis forholdene kan belyses tilfredsstillende

af ordinære, faste undersøgelsesorganer. Det samme gælder, hvis der allerede må antages at

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

foreligge tilstrækkeligt faktuelt grundlag for, at der kan træffes beslutning om f.eks. at rejse

tiltale eller indlede disciplinærforfølgning mod bestemte personer.

3) En undersøgelseskommission bør ikke kunne nedsættes med henblik på at udføre en undersø-

gelse, som falder uden for de formål, som en kommissionsundersøgelse skal kunne tjene.

F.eks. bør en undersøgelseskommission ikke kunne nedsættes med henblik på at tage stilling

til en retstvist mellem to private borgere eller virksomheder.

Endelig fremgår det af notatet, at en undersøgelseskommission ikke bør kunne få til opgave at tage

stilling til retlige tvister mellem staten og private og mellem private indbyrdes. Tilsvarende gælder

tvister mellem staten og kommunerne eller mellem kommunerne indbyrdes. En undersøgelseskom-

mission bør i forlængelse heraf heller ikke kunne få til opgave at tilvejebringe det faktiske grundlag

for sådanne partstvister. Denne begrænsning af undersøgelseskommissionernes opgaver skal ses i

lyset af den kritik, som blev fremsat i skrivelsen af 3. november 1993 fra Højesterets præsident til

Folketingets Præsidium i forbindelse med nedsættelsen af undersøgelsesretten vedrørende Himmer-

landsbanksagen (jf. nærmere i afsnit 1.2).

Der kan desuden henvises til Talevski m.fl., side 30 f.

2.2.1.2. Sammensætningen af undersøgelseskommissionen er reguleret i lovens §§ 2 og 3, der med

en enkelt redaktionel ændring svarer til udkastet fra Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer.

Ifølge § 2, stk. 1, kan en undersøgelseskommission bestå af et eller flere medlemmer. Dog følger det

af stk. 5, at en kommission, der anmodes om at foretage retlige vurderinger efter lovens § 4, stk. 4,

skal bestå af mindst tre medlemmer.

Med hensyn til de personelle krav til kommissionens medlemmer giver lov om undersøgelseskom-

missioner videre rammer end de tidligere regler om kommissionsdomstole og undersøgelsesretter.

Kommissioner, der alene består af et enkelt medlem, skal beklædes med en person med juridisk kan-

didateksamen, jf. § 2, stk. 2, og er der flere medlemmer af kommissionen, skal formanden være jurist,

medens de øvrige medlemmer kan have anden sagkundskab, jf. stk. 3.

Som det fremgår, er der intet krav om dommermedvirken. Et flertal i Udvalget vedrørende Undersø-

gelsesorganer fandt dog ikke, at muligheden for at bruge en dommer skulle udelukkes, og lovudkastet

og loven er i overensstemmelse hermed. Hvis en dommer vælges som medlem af en undersøgelses-

kommission, skal dommeren være formand for kommissionen, jf. § 2, stk. 4. Det er forudsat i forar-

bejderne til loven, at der i givet fald udpeges en byretsdommer eller eventuelt en landsdommer (dvs.

ikke en højesteretsdommer). I praksis har der til samtlige undersøgelseskommissioner, som hidtil har

afsluttet deres arbejde, været udpeget en landsdommer, jf. i øvrigt nærmere i kapitel 3.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Lovens § 3 fastsætter, at kommissionens medlemmer, udspørger og medhjælpere i øvrigt skal være

uvildige og uafhængige af de myndigheder, personer m.v., hvis forhold undersøges.

2.2.1.3. Rammerne for de opgaver, som kan fastsættes i kommissoriet for en undersøgelseskommis-

sion, er reguleret i lovens § 4. I overensstemmelse med grundlovens § 61, 2. pkt.

–

og svarende til

den nu ophævede § 21 a, stk. 2, i retsplejeloven om undersøgelsesretter

–

fastslås det indledningsvis

i stk. 1, at undersøgelseskommissionen ikke har dømmende myndighed.

§ 4, stk. 2-4, regulerer nærmere de opgaver, som en undersøgelseskommission kan gives. Efter stk. 2

kan en undersøgelseskommission få til opgave at undersøge og redegøre for et faktisk begivenheds-

forløb. Kommissionen kan endvidere få til opgave at komme med forslag til sådanne ændringer af

love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen kan begrunde, jf.

stk. 3. Endelig kan kommissionen ifølge stk. 4 få til opgave at foretage retlige vurderinger til belys-

ning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til ansvar; dog kan en

undersøgelseskommission ikke få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af spørgs-

målet om ministres ansvar. I tilknytning hertil bemærkes det dog, at det fremgår af § 4, stk. 5, at en

undersøgelseskommission, som har en dommer som medlem, alene foretager retlige vurderinger som

nævnt i stk. 4 i det omfang, dommeren ikke finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt.

En undersøgelseskommission kan tillægges en eller flere af de nævnte opgaver. I praksis vil under-

søgelseskommissioner i alle tilfælde få til opgave at undersøge og redegøre for et faktisk begiven-

hedsforløb efter § 4, stk. 2. Om udformningen af kommissorierne for de hidtidige undersøgelseskom-

missioner henvises i øvrigt til kapitel 3.

Det forudsættes i forarbejderne til bestemmelserne i § 4, stk. 2 og 4, at undersøgelseskommissionen

skal udvise forsigtighed ved sin bedømmelse af såvel faktum som retsregler. Af betænkning nr.

1315/1996, side 114 f., hedder det om dette spørgsmål bl.a.:

”En undersøgelseskommission er hverken en domstol eller et anklagende organ. Kom-

missionens retlige vurderinger, herunder bevisvurderinger, bør

–

også under hensyn til,

at de ikke hviler på en kontradiktorisk proces

–

formuleres forsigtigt og markere kommis-

sionens begrænsede funktion. Naturligvis skal de retlige vurderinger, kommissionen

måtte foretage, vedrøre spørgsmål om rækkevidden af relevante retsregler (fortolk-

ning/udfyldning) og spørgsmål vedrørende faktiske forholds subsumption under de rele-

vante retsregler. Men undersøgelseskommissionens opgave er ikke at »afgøre« disse

spørgsmål. Og hvis de nævnte spørgsmål giver anledning til tvivl, er undersøgelseskom-

missionens opgave

–

i stedet for at tage stilling til spørgsmålene

–

at præsentere tvivlen

og beskrive, hvorpå den beror.”

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen henviste i sin betænkning over lovforslaget til ovenstå-

ende uddrag af betænkning nr. 1315/1996 som begrundelse for at ændre affattelsen af lovforslagets §

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

4, stk.

2. I det oprindelige forslag kunne kommissionen få til opgave at ”undersøge og klarlægge et

faktisk begivenhedsforløb.” Ændringsforslaget førte til, at bestemmelsen fik sin gældende formule-

ring, hvorefter kommissionen kan få til opgave at ”undersøge og redegøre

for et faktisk begivenheds-

forløb”. Det fremgår af Udvalget for Forretningsordenens betænkning, at ændringen skulle ses i sam-

menhæng med den kritik, der var blevet fremsat af de tidligere undersøgelsesformer for at have en

slags ”domsvirkning” (se nærmere

ovenfor i afsnit 1.2).

2.2.1.4. Reglerne om tilrettelæggelsen af undersøgelsen m.v. fremgår af lovens kapitel 4 (§§ 5-7). Det

følger af lovens § 5, at undersøgelseskommissionen tilrettelægger undersøgelsen efter samråd med

udspørgeren, og at formanden leder undersøgelseskommissionens møder. Efter § 6 kan undersøgel-

seskommissionen anmode særligt sagkyndige om en udtalelse eller anden bistand til brug for under-

søgelsen. § 7 foreskriver, at der skal føres protokol over møderne i kommissionen. Ifølge bemærk-

ningerne til bestemmelsen skal protokollen bl.a. indeholde oplysninger om hovedindholdet af de af-

givne forklaringer, jf. retsplejelovens § 186, samt om mundtlig orientering efter § 23 i lov om under-

søgelseskommissioner.

2.2.2 Vidnepligt og anden oplysningspligt

Kapitlerne 5 og 6 i lov om undersøgelseskommissioner indeholder reglerne om vidnepligt og anden

oplysningspligt ved undersøgelser henholdsvis med og uden dommerdeltagelse. De væsentligste for-

skelle på de to regelsæt angår vidnepligt og mulighederne for at gennemtvinge de øvrige oplysnings-

pligter. Undersøgelseskommissioner uden dommermedvirken er i disse tilfælde henvist til at anmode

Københavns Byret om at indkalde en person til at afgive vidneforklaring og/eller anvende retspleje-

lovens regler om vidnetvang for at gennemtvinge de øvrige oplysningspligter. Forskellene er begrun-

det i, at anvendelse af sanktioner (vidnetvang mv.) som middel til at oplyse sagen er beføjelser, som

alene bør tilkomme dommere. I praksis har de undersøgelseskommissioner, der hidtil har været ned-

sat, alle været med dommerdeltagelse.

2.2.2.1. I undersøgelser,

hvor en dommer er formand,

gælder der efter lovens § 9, stk. 1 og 2, at

enhver har pligt til at udlevere materiale og til skriftligt at afgive en redegørelse eller besvare spørgs-

mål, når undersøgelseskommissionen anmoder herom. Disse pligter gælder, uanset om de pågæl-

dende oplysninger er undergivet tavshedspligt, jf. stk. 3, der antages at fortrænge såvel de almindelige

regler om tavshedspligt som særlige bestemmelser herom. Pligterne gælder dog ikke i det omfang,

der ikke er pligt til at afgive vidneforklaring om de pågældende forhold efter bestemmelsen i § 12

(omtalt umiddelbart nedenfor). Materiale udarbejdet af en minister eller embedsmand i embeds med-

før kan dog ifølge § 9, stk. 1, 3. pkt., ikke nægtes udleveret under henvisning til manglende vidnepligt

efter § 12.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det følger af lovens § 10, at hvis pligten til at udlevere materiale i lovens § 9, stk. 1, ikke opfyldes,

kan undersøgelseskommissionen give pålæg om udlevering af materiale. Ved manglende efterlevelse

af pålægget kan anvendes tvangsmidler efter reglerne i retsplejelovens § 178.

Lovens § 11 foreskriver, at der er vidnepligt over for undersøgelseskommissionen, men vidnepligten

begrænses af lovens § 12. Undtagelsen i § 12, stk. 1, 1. pkt., er udslag af forbuddet mod selvinkrimi-

nering. Der er således ikke pligt til at afgive forklaring i det omfang, der må antages at være mulighed

for strafansvar for den pågældende i anledning af de forhold, undersøgelsen omfatter. Efter 2. pkt. er

der heller ikke vidnepligt i det omfang, der må antages at foreligge mulighed for, at det offentlige gør

et disciplinært eller tilsvarende ansættelsesretligt ansvar gældende over for den pågældende i anled-

ning af de nævnte forhold (jf. i øvrigt nærmere nedenfor om lovens § 14).

§ 12, stk. 2, indeholder en vidnefritagelsesregel for den i § 12, stk. 1, nævnte persons nærmeste, idet

der dog kan gives pålæg om at afgive forklaring som vidne, når forklaringen må anses for at være af

afgørende betydning for undersøgelsen og undersøgelsens beskaffenhed og dens betydning for sam-

fundet findes at berettige til det. Betingelserne for at pålægge vidnepligt svarer til dem, der gælder

efter bestemmelsen i retsplejelovens § 171, stk. 3, der regulerer vidnefritagelse for bl.a. en parts nær-

meste.

Endelig fastslår § 12, stk. 3, at vidnepligten i øvrigt gælder med de undtagelser, der er fastsat i rets-

plejelovens kapitel 18 om vidner. Dog finder retsplejelovens § 169 og § 170, stk. 3, ikke anvendelse.

Fravigelsen af disse bestemmelser indebærer i hovedtræk, at der for en undersøgelseskommission

består en videre pligt til at afgive forklaring om oplysninger, der efter lovgivningen er omfattet af

tavshedspligt, end i den almindelige retspleje.

Efter § 13 finder reglerne i retsplejelovens kapitel 18 om vidner i øvrigt tilsvarende anvendelse på

afgivelse af forklaring m.v. Der sigtes hermed ikke til reglerne om vidneudelukkelse og vidnefrita-

gelse, idet disse reglers anvendelse er reguleret i § 12, men derimod til de øvrige regler om afgivelse

af forklaring m.v. i retsplejelovens kapitel 18 med de modifikationer, der følger af forholdets natur.

Om sandhedspligt foreskriver § 14, at straffelovens §§ 158-160 finder tilsvarende anvendelse på den,

der afgiver falsk forklaring for undersøgelseskommissionen. Straffelovens § 158 fastsætter, at den,

der afgiver falsk forklaring for retten, straffes med fængsel i indtil 4 år. Det følger dog af § 159, stk.

1, at falsk forklaring ikke straffes, hvis den afgives af nogen som sigtet i en offentlig straffesag eller

under afhøring i tilfælde, hvor forklaring ifølge loven ikke må kræves. Hvis falsk forklaring afgives

i tilfælde, hvor den afhørte var berettiget til at nægte forklaring, kan straffen nedsættes og under i

øvrigt formildende omstændigheder bortfalde, jf. straffelovens § 159, stk. 2. Ved § 14 i lov om un-

dersøgelseskommissioner er det forudsat, at en person, der efter § 12, stk. 1, ikke er forpligtet til at

afgive forklaring, sidestilles med en ”sigtet” i straffelovens § 159,

stk. 1.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2.2.2.2. For

undersøgelseskommissioner uden dommerdeltagelse

gælder en pligt til udlevering af ma-

teriale, afgivelse af skriftlige redegørelser og skriftlig besvarelse af spørgsmål fra kommissionen, der

svarer til de ovenfor omtalte regler i § 9. Imidlertid har undersøgelseskommissionen ikke den i § 10

fastsatte ret til at give pålæg om udlevering af materiale og til at gennemtvinge et pålæg efter retsple-

jelovens § 178. Undersøgelseskommissionen må i stedet anmode Københavns Byret om tage sådanne

skridt, jf. lovens § 17.

Der er ikke vidnepligt for en undersøgelseskommission uden dommermedvirken, idet en sådan kom-

mission alene kan opfordre en person til frivilligt at afgive forklaring, jf. § 18, stk. 1. Vælger personen

at afgive forklaring, finder reglerne i retsplejelovens kapitel 18 om vidner anvendelse, jf. § 18, stk. 2.

Som ved de øvrige oplysningspligter har undersøgelseskommissionen dog mulighed for at anmode

Københavns Byret om at indkalde en person til at afgive forklaring for retten som vidne, jf. § 19, stk.

1. Ved en sådan vidneforklaring gælder ifølge § 19, stk. 2, de bestemmelser om vidnepligt og undta-

gelser fra vidnepligten i lovens §§ 11 og 12, der er beskrevet ovenfor.

Endelig fastslår § 20, at ved afgivelse af forklaring mv. for Københavns Byret, finder reglerne i rets-

plejelovens kapitel 18 tilsvarende anvendelse.

2.2.3 De berørte personers retsstilling og bestemmelser om tavshedspligt

Kapitel 7 i lov om undersøgelseskommissioner om de berørte personers retsstilling indeholder regler

om valg og beskikkelse af bisidder for en person, hvis forhold undersøges, og om bisidderens og

klientens rettigheder under undersøgelsen. Lovens kapitel 8 omhandler tavshedspligt.

2.2.3.1. Det følger af lov om undersøgelseskommissioner § 21, stk. 1, at ”[d]en person, hvis forhold

undersøges”, har ret til en bisidder efter eget

valg. Vælger den pågældende ikke en bisidder, kan

undersøgelseskommissionen efter stk. 2 alligevel beskikke en bisidder for den pågældende. Hjemlen

i stk. 2 forudsættes anvendt i særlige situationer, hvor kommissionen finder, at der er et klart behov

for, at den pågældendes interesser varetages af en bisidder.

Retten til en bisidder forudsætter ikke, at kommissionen har fået til opgave at foretage retlige vurde-

ringer, men finder også anvendelse i rene faktum-undersøgelser. Det fremgår således af bemærknin-

gerne til bestemmelsen i § 21, stk. 1, at retten til en bisidder gælder, selv om undersøgelseskommis-

sionen ikke er blevet anmodet om at foretage retlige vurderinger efter lovens § 4, stk. 4, eller kom-

missionen finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt at foretage sådanne vurderinger, jf. § 4, stk.

5. For en embedsmand vil retten til bisidder efter eget valg navnlig være aktuel, hvis den pågældende

kan risikere et retligt ansvar i anledning af de forhold, undersøgelsen omfatter.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

For så vidt angår de berørte embedsmænd fremgår det i øvrigt af bemærkningerne, at det må antages,

at deres faglige organisation i praksis vil stille en bisidder til rådighed, og der henvises i den forbin-

delse til den hidtidige praksis (for en nærmere beskrivelse af praksis om udpegning af bisiddere for

embedsmænd ved undersøgelsesretterne henvises til afsnit 1.1.3 ovenfor).

Det anføres endvidere i bemærkningerne, at kredsen af personer med ret til en bisidder også kan

omfatte ministre, selvom kommissionen ifølge lovens § 4, stk. 4, 2. pkt., er afskåret fra at foretage

retlige vurderinger til belysning af ministres ansvar. Retten til en bisidder gælder bl.a. for den mini-

ster, som i anledning af de forhold, undersøgelsen omfatter, kan risikere et politisk ansvar eller et

retligt ansvar.

Endelig fremgår det af bemærkningerne til lovens § 21, stk. 1, at bestemmelsen ikke er til hinder for,

at andre personer end de ministre og embedsmænd, som har ret til en bisidder, modtager rådgivning

i forbindelse med en kommissionsundersøgelse. Sådanne personer og deres rådgivere vil imidlertid

ikke have de rettigheder, som følger af lovens §§ 22-24 (omtalt nedenfor). Det forudsættes dog, at

justitsministeren efter omstændighederne

–

og efter forudgående indhentelse af en udtalelse fra un-

dersøgelseskommissionen

–

kan bestemme, at statskassen betaler salær og godtgørelse til rådgiveren

efter bestemmelsen i § 24, stk. 1, og at rådgiveren normalt tillades at overvære afhøringen af sin

klient, selv om afhøringen foretages for lukkede døre.

Bestemmelsen i § 21, stk. 1, er sprogligt justeret i forhold til det oprindelige lovudkast fra Udvalget

vedrørende Undersøgelsesorganer. Justeringen var udtryk for en konsekvensrettelse som følge af det

i afsnit 2.1 omtalte notat af 22. december 1997, som blev optrykt som bilag 1 til Udvalget for Forret-

ningsordenens betænkning over lovforslaget. I tilknytning til forslaget til ændret affattelse af § 21,

stk. 1, fremgår det af notatets pkt. 4.4.2 bl.a.:

”Det er imidlertid næppe muligt generelt i selve loven at angive

den personkreds, som

–

ved en udvidelse af anvendelsesområdet for loven

–

vil have ret til en bisidder. Vurderin-

gen må træffes i den konkrete situation, og der må i den forbindelse lægges vægt på un-

dersøgelsens formål, således som dette f.eks. er kommet til udtryk i kommissoriet. Alene

de personer, hvis forhold

–

i lyset af undersøgelsens formål

–

direkte er genstand for en

undersøgelse, bør således have en bisidder og de øvrige rettigheder, som er fastsat i kapi-

tel 7 […] Andre personer, som kan blive berørt af undersøgelsen, må nøjes med det i

bemærkningerne til lovforslaget anførte vedrørende rådgivning m.v.”

Efter lovens § 21, stk. 3, kan undersøgelseskommissionen på ethvert tidspunkt bestemme, at den

valgte bisidder ikke må fungere som sådan, eller at beskikkelse af en bisidder skal tilbagekaldes, hvis

afgørende hensyn til den person, hvis forhold undersøges, eller til undersøgelsens gennemførelse taler

for det. Det forudsættes i bemærkningerne til bestemmelsen, at undersøgelseskommissionen ved en

beslutning af denne karakter kan søge vejledning i retsplejelovens betingelser for, at retten kan nægte

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

at beskikke en advokat, som sigtede ønsker, eller afvise en valgt forsvarer, jf. retsplejelovens § 733,

stk. 2, jf. § 730, stk. 3. Retsplejelovens § 733, stk. 2, der er blevet ændret siden vedtagelsen af lov om

undersøgelseskommissioner, har i dag følgende ordlyd:

”Stk.

Retten kan ved kendelse nægte at beskikke den advokat, som sigtede ønsker som

forsvarer, hvis dennes medvirken vil medføre en forsinkelse af betydning for sagens

fremme eller der er påviselig risiko for, at advokaten vil hindre eller modvirke sagens

opklaring.”

Ved kendelse af 14. december 2016 (optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 2017, side 911 ff.) tog Høje-

steret stilling til en kære fra en kontorchef i Justitsministeriet og en tidligere udenrigsminister over

Østre Landsrets kendelse af 8. juli 2016. Landsretten havde stadfæstet Tibetkommissionens afgørelse

om at nægte en advokat beskikkelse som bisidder for de kærende, idet advokaten allerede var beskik-

ket som bisidder for en anden kontorchef i Justitsministeriet. Højesteret tog de kærendes påstand om,

at advokaten kunne beskikkes som bisidder for dem, til følge. Efter at have gennemgået reglerne om

beskikkelse af bisidder i § 21 i lov om undersøgelseskommissioner anførte Højesteret bl.a. i sin be-

grundelse:

”Det følger heraf, at personer, hvis forhold undersøges af en undersøgelseskommission,

som udgangspunkt har ret til en bisidder efter eget valg, og at fravigelse af udgangspunk-

tet kræver, at der foreligger afgørende hensyn til den pågældende selv eller til undersø-

gelsens gennemførelse.

Højesteret finder, at der i sager, der behandles af en undersøgelseskommission, ikke

–

som i straffesager og i sager, der behandles efter retsplejelovens kapitel 93 c om under-

søgelser ved Den Uafhængige Politiklagemyndighed

–

er grundlag for at opstille en for-

modning for, at flere personer, der skal afhøres af kommissionen, har sådanne modstrid-

ende interesser, at de ikke kan have samme bisidder. Flere personer, der skal afhøres af

en undersøgelseskommission, kan derfor få bistand af samme bisidder, medmindre der

foreligger oplysninger, som giver grundlag for at antage, at de pågældende har modstrid-

ende interesser af en sådan styrke, at afgørende hensyn til dem selv eller til undersøgel-

sens gennemførelse taler for, at de skal have hver sin bisidder.”

Højesteret fandt herefter, at der efter de oplysninger, der forelå på daværende tidspunkt, ikke var

grundlag for at fastslå, at afgørende hensyn talte imod, at den pågældende advokat blev beskikket

som bisidder for såvel den første kontorchef som for de kærende.

Om sagens nærmere omstændigheder fremgår det af kendelsen, at Tibetkommissionen den 13. juni 2016 afslog beskik-

kelse af den samme bisidder for begge kontorchefer. Begrundelsen herfor var, at kommissionen på baggrund af den se-

neste højesteretspraksis om reglen i retsplejelovens § 734, stk. 2 (om forsvaret for flere sigtede under en straffesag), fandt,

at advokaten ikke kunne repræsentere begge kontorchefer, medmindre det med høj grad af sandsynlighed kunne siges, at

de ikke havde modstridende interesser. Efter Tibetkommissionens opfattelse forelå der ikke den fornødne høje grad af

sandsynlighed for, at de to kontorchefer ikke havde modstridende interesser, hvorfor advokaten ikke kunne beskikkes for

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

dem begge. Den 23. juni 2016 traf Tibetkommissionen afgørelse om at afslå at beskikke advokaten som bisidder for en

tidligere udenrigsminister, ligeledes under henvisning til, at det ikke på daværende tidspunkt med den fornødne høje grad

af sandsynlighed kunne siges, at der ikke var modstridende interesser mellem den daværende udenrigsminister og højt-

stående embedsmænd i Justitsministeriet. Tibetkommissionens afgørelser af 13. juni 2016 og 23. juni 2016 blev stadfæstet

ved kendelse afsagt af Østre Landsret den 8. juli 2016. Højesteret nåede som nævnt til det modsatte resultat.

2.2.3.2. Bisidderens rettigheder med hensyn til indsigt i undersøgelsen og bevisførelse fremgår af §

22 i lov om undersøgelseskommissioner. Lovens § 22, stk. 1, giver bisidderen ret til at overvære

møderne i undersøgelseskommissionen og i Københavns Byret (smh. ovenfor i afsnit 2.2.2 om lovens

kapitel 6 om vidnepligt og anden oplysningspligt ved undersøgelser uden dommermedvirken). Det

fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at retten til at overvære møderne i kommissionen er

ubetinget, men at retten ikke omfatter interne møder, herunder rådslagninger, men de ”eksterne” mø-

der, hvis parallelitet i retsplejen er retsmøderne. Undersøgelseskommissionen kan i medfør af § 22,

stk. 3, sidste pkt., give bisidderen pålæg om ikke at gøre sin klient bekendt med, hvad der er foregået

under møder i undersøgelseskommissionen eller i retten. Betingelserne herfor svarer til betingelserne

i § 22, stk. 3, 2. pkt., for at give et pålæg om ikke at gøre klienten bekendt med indholdet af materialet,

jf. umiddelbart nedenfor.

Efter § 22, stk. 2, har bisidderen ret til af undersøgelseskommissionen at få kopi af det materiale, der

indgår i undersøgelsen. Der er tale om en ubetinget ret, som dog ikke omfatter materiale udarbejdet

af undersøgelseskommissionen til intern brug som f.eks. udkast til beslutninger eller beretning og

brevveksling mellem kommissionens medlemmer eller mellem kommissionens medlemmer og med-

hjælpere. Ifølge stk. 3, 1. pkt., må bisidderen ikke uden undersøgelseskommissionens samtykke ud-

levere materialet til sin klient. Det forudsættes derimod, at bisidderen som udgangspunkt har ret til at

gøre klienten bekendt med indholdet af materialet. Undersøgelseskommissionen kan dog give bisid-

deren pålæg om ikke at gøre sin klient bekendt med indholdet af materialet, hvis afgørende hensyn

til fremmede magter, statens sikkerhed, sagens opklaring eller tredjemand taler for det, jf. § 22, stk.

3, 2. pkt. I de sjældne undtagelsestilfælde, hvor den person, hvis forhold undersøges, ikke har ret til

en bisidder, er det forudsat i Folketingets Udvalg for Forretningsordenens betænkning over lovforsla-

get, at der tilkommer den pågældende samme adgang til aktindsigt, som den pågældende ellers ville

have gennem sin bisidder, og at denne adgang i disse tilfælde må administreres af undersøgelseskom-

missionen.

Lovens § 22, stk. 4 og 5, giver bisidderen ret til at anmode undersøgelseskommissionen om at foran-

stalte bevisførelse og til at foretage uddybende afhøring af de personer, der har afgivet forklaring. Det

forudsættes i bemærkningerne til disse bestemmelser, at undersøgelseskommissionen (eller Køben-

havns Byret) kan afskære bevisførelse eller uddybende afhøring, der skønnes at være uden betydning

for undersøgelsen, jf. herved princippet i retsplejelovens § 341.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2.2.3.3. I lovens § 23 er fastsat bestemmelser om undersøgelseskommissionens pligt til at orientere

den person, hvis forhold undersøges, og dennes bisidder samt om retten til at afgive en udtalelse ved

undersøgelsens afslutning.

Undersøgelseskommissionen har for det første en pligt til

inden afhøringen

at orientere om de forhold

af faktisk og eventuelt retlig karakter, som undersøgelsen vedrørende den pågældende omfatter, jf. §

23, stk. 1. Det forudsættes i bemærkningerne til bestemmelsen, at orienteringen gives så hurtigt som

muligt efter iværksættelse af undersøgelsen. I sin betænkning over lovforslaget lagde Folketingets

Udvalg for Forretningsordenen vægt på denne udtalelse og understregede, at det afgørende er, at

praksis med hensyn til orienteringstidspunkt og mødeberammelse bliver sådan, at bisidderen og den-

nes klient sikres en rimelig forberedelsestid forud for afhøringen. Sker der i løbet af undersøgelsen

væsentlige ændringer i de forhold, som er nævnt i stk. 1, skal undersøgelseskommissionen orientere

herom, jf. stk. 2.

Undersøgelseskommissionen har for det andet pligt til

efter bevisførelsen

at orientere om de faktiske

og eventuelt retlige forhold vedrørende den pågældende, som kommissionen overvejer at give udtryk

for i sin beretning. Ifølge forarbejderne til bestemmelsen skal orienteringen

–

hvis det er relevant

–

omfatte de punkter, der eventuelt vil blive kritiseret i beretningen. I de tilfælde, hvor kommissionen

ikke er blevet anmodet om at foretage retlige vurderinger i medfør af lovens § 4, stk. 4, omfatter

orienteringspligten alene de faktiske forhold vedrørende den pågældende.

Orienteringspligten i stk. 3 har til formål at understøtte den ret til kontradiktion, som fastslås i lovens

§ 23, stk. 4. Efter bestemmelsen gives den pågældende og dennes bisidder ret til ved undersøgelsens

afslutning at komme med en skriftlig udtalelse om de faktiske og eventuelt retlige spørgsmål, som

undersøgelsen rejser vedrørende den pågældende. Kommissionen har efter § 23, stk. 4, 2. pkt., mu-

lighed for at fastsætte en frist for afgivelse af denne udtalelse.

Det fremgår af bemærkningerne til § 23, stk. 4, at den berørte og dennes bisidder ikke har krav på at

blive hørt over indlæg fra andre berørte og deres bisiddere, men at undersøgelseskommissionen kan

beslutte at iværksætte en sådan høringsprocedure, hvis den finder det hensigtsmæssigt.

2.2.3.4. Bestemmelserne om salær til bisidderen findes i lovens § 24. Efter stk. 1 fastsættes salær og

godtgørelse til bisidderen efter de takster, der gælder for beskikkede forsvarere i straffesager. Under-

søgelseskommissionen afgiver indstilling til justitsministeren herom, og det forudsættes, at justitsmi-

nisteren i almindelighed følger indstillingen. Det følger af § 24, stk. 2, at den beskikkede bisidder

ikke må modtage salær og godtgørelse ud over det efter stk. 1 fastsatte beløb. Derimod fremgår det

af bemærkningerne til bestemmelsen, at en valgt bisidder kan aftale med sin klient eller dennes orga-

nisation, at den pågældende skal have et salær ud over dette beløb.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2.2.3.5. Kapitel 8 i lov om undersøgelseskommissioner om tavshedspligt omfatter §§ 25 og 26. Ud-

gangspunktet efter § 25, stk. 1 og 2, er, at undersøgelseskommissionens medlemmer, andre personer,

der deltager i undersøgelsen, og bisidderne er underlagt tavshedspligt efter reglerne i straffelovens §§

152-152 e med hensyn til enhver oplysning, som de under deres virksomhed får kendskab til (jf. dog

ovenfor i afsnit 2.2.3.2 om bisidderens ret til at gøre klienten bekendt med indholdet af materialet,

medmindre der er givet pålæg efter § 22, stk. 3).

En undtagelse er fastsat i lovens § 26, stk. 1, hvorefter tavshedspligten i § 25, stk. 1, ikke er til hinder

for, at undersøgelseskommissionen udleverer materiale, som indgår i undersøgelsen, hvis det er af

betydning for at besvare de spørgsmål, som kommissionen stiller. Ifølge § 26, stk. 2, er der tavsheds-

pligt med hensyn til dette materiale, og straffelovens §§ 152-152 e finder tilsvarende anvendelse.

Det forudsættes endvidere, at undersøgelseskommissionen uden at handle i strid med sin tavsheds-

pligt kan udlevere kopi af udkast til protokoltilførsel til den, der har afgivet forklaring, for at sikre

sig, at forklaringen bliver korrekt gengivet, og at kommissionen må give den pågældende en kopi af

den endelige tilførsel til protokollen.

Tavshedspligten forudsættes heller ikke at være til hinder for, at bisidderen gør sin klient bekendt

med det materiale, der indgår i sagen, eller med, hvad der er foregået under møder i kommissionen

eller i retten, i det omfang det er relevant for bisidderens varetagelse af klientens tarv. Dette gælder

dog ikke, hvis bisidderen har fået et pålæg efter lovens § 22, stk. 3, om ikke at gøre klienten bekendt

med de nævnte oplysninger.

2.2.4 Undersøgelseskommissionens beslutninger og domstolsprøvelse heraf

Om en undersøgelseskommissions beslutninger bestemmer § 27, stk. 1, i lov om undersøgelseskom-

missioner, at en undersøgelseskommission bestående af flere medlemmer træffer beslutning ved

stemmeflerhed, jf. dog § 4, stk. 5, hvorefter en dommer, der er medlem af en undersøgelseskommis-

sion, alene foretager retlige vurderinger i det omfang, dommeren ikke finder det retssikkerhedsmæs-

sigt betænkeligt. Ifølge § 27, stk. 2, er formandens stemme afgørende ved stemmelighed.

Beslutninger truffet af en undersøgelseskommission kan indbringes for Østre Landsret af enhver med

retlig interesse heri inden for en frist på 2 uger efter, at beslutningen er meddelt den pågældende, jf.

§ 28, stk. 1, 1. pkt. Ifølge stk. 2 gælder dette dog ikke for de beslutninger, som en undersøgelseskom-

mission uden dommerdeltagelse træffer efter lovens §§ 17 og 19 om at anmode Københavns Byret

om at give pålæg om udlevering af materiale eller at indkalde en person til at afgive vidneforklaring.

Indbringelse af kommissionens beslutninger sker ved indgivelse af kæreskrift til kommissionen, og

reglerne om kæremål i borgerlige sager finder i øvrigt tilsvarende anvendelse, jf. § 28, stk. 1, 2. og 3.

pkt.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Særligt for så vidt angår en undersøgelseskommissions beslutninger efter lovens § 21, stk. 3, om, at

en valgt bisidder ikke må fungere som sådan, og om tilbagekaldelse af beskikkelse af en bisidder,

bestemmes det i § 28, stk. 3, at sådanne beslutninger kan indbringes for Den Særlige Klageret inden

for en uge efter, at beslutningen er meddelt. Retsplejelovens § 737 (om kære af rettens afgørelser om

afvisning af en valgt forsvarer og om nægtelse og tilbagekaldelse af forsvarerbeskikkelse) finder til-

svarende anvendelse på sådanne beslutninger.

2.2.5 Offentlighed og afgivelse af beretning m.v.

Det følger af lovens § 29, at offentlighedsloven, forvaltningsloven, lov om offentlige myndigheders

registre og ombudsmandsloven ikke gælder for den virksomhed, som udøves af undersøgelseskom-

missionen. Lov om offentlige myndigheders registre er ophævet ved § 76, stk. 2, i lov nr. 429 af 31.

maj 2000 om behandling af persondataoplysninger (persondataloven). Hverken undersøgelseskom-

missionsloven, persondataloven eller forarbejderne til disse love tager stilling til spørgsmålet, om

undersøgelseskommissioner omfattes af persondataloven. Talevski m.fl., side 182 ff., antager, at per-

sondataloven finder anvendelse på en undersøgelseskommissions virksomhed.

Princippet om mødeoffentlighed under såvel undersøgelseskommissionens møder som møder i retten

er fastslået i § 30, stk. 1, 1. pkt. Bestemmelsen er udtryk for en af de væsentligste ændringer i forhold

til det udkast til lovforslag, som blev udarbejdet af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer. Ifølge

udkastets § 29, stk. 2, skulle møder i undersøgelseskommissionen foregå for lukkede døre, hvilket

navnlig var begrundet i hensynet til undersøgelsens effektivitet og hensynet til de personer, undersø-

gelsen retter sig imod. Folketingets Udvalg for Forretningsordenen fandt imidlertid i sin betænkning

over lovforslaget, at udgangspunktet burde være, at undersøgelserne skulle være offentlige. Udvalget

henviste i den forbindelse navnlig til de principielle synspunkter om større åbenhed om den offentlige

sektor, som efter udvalgets opfattelse med rette var blevet tillagt stadig større vægt i årtierne forud.

Udvalget henviste endvidere til, at der typisk vil knytte sig en væsentlig offentlig interesse til det

funktionsområde i det ministerium mv., som undersøgelsen omfatter, og til, at offentlighed om un-

dersøgelsen ville kunne have væsentlig betydning for den almindelige tillid til, at undersøgelsen fin-

der sted på en saglig og i øvrigt rigtig måde.

Udvalget for Forretningsordenen anerkendte dog de hensyn, der lå bag det oprindelige udkast. Ud-

gangspunktet om mødeoffentlighed kan således fraviges af undersøgelseskommissionen eller af ret-

ten, hvis det findes påkrævet af hensyn til ro og orden i lokalet eller statens forhold til fremmede

magter eller særlige hensyn til disse i øvrigt, af hensyn til sagens oplysning, af hensyn til at beskytte

nogen mod unødvendig krænkelse eller af andre særlige grunde, jf. § 30, stk. 1, 2. pkt., nr. 1-4. § 30,

stk. 2, foreskriver dog, at referat- eller navneforbud anvendes i stedet for dørlukning, hvis de nævnte

hensyn herved tilgodeses tilstrækkeligt.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Materiale, der indgår i undersøgelsen, vil ofte være afgivet af en offentlig myndighed omfattet af

offentlighedsloven. Lov om undersøgelseskommissioner bestemmer i § 31, stk. 1, at der ikke uden

samtykke fra undersøgelseskommissionen må gives aktindsigt i sådant materiale efter offentligheds-

loven. Bestemmelsen gælder først, når en undersøgelseskommission er nedsat. Det fremgår imidlertid

af offentlighedslovens § 33, nr. 5, at retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt

til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter

forholdets særlige karakter er påkrævet. Det følger af de specielle bemærkninger til bestemmelsen, at

den kan anvendes til efter en konkret vurdering at undtage dokumenter og oplysninger, som må for-

ventes at komme til at indgå i en kommende undersøgelseskommissions arbejde, hvis det vurderes,

at en udlevering af materialet vil være skadelig for kommissionens gennemførelse af sin undersø-

gelse. Der henvises til de specielle bemærkninger til § 33, nr. 5, i lovforslag nr. L 144 af 7. februar

2013 om offentlighed i forvaltningen, der som eksempel på bestemmelsens anvendelse nævner, at der

er truffet en (regerings-)beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission, uden at der endnu

foreligger et kommissorium, og hvor det materiale, som der søges aktindsigt i, ud fra de foreliggende

oplysninger om undersøgelsens genstand og omfang må antages at ville indgå i og være af central

betydning for den kommende undersøgelseskommissions arbejde. Denne retsopfattelse er lagt til

grund af Folketingets Ombudsmand i Ombudsmandens udtalelse af 12. februar 2016 i sag 2016-8.

§ 31, stk. 2, indeholder endvidere en bestemmelse om, at der, indtil undersøgelseskommissionen har

afgivet sin beretning, ikke er adgang til aktindsigt i rettens materiale efter retsplejelovens kapitel 3 a

(om aktindsigt ved domstolene). § 31, stk. 2, blev ændret ved lov nr. 215 af 31. marts 2004 om æn-

dring af retsplejeloven og forskellige andre love (Offentlighed i retsplejen), således at den tidligere

henvisning til retsplejelovens § 41 blev erstattet af den nuværende henvisning til retsplejelovens ka-

pitel 3 a.

Endelig indeholder § 32 reglerne om undersøgelseskommissionens beretning om resultatet af under-

søgelsen. Det fremgår af § 32, stk. 2, at beretningen offentliggøres (af justitsministeren), medmindre

ganske særlige grunde taler imod det. Det forudsættes, at en kopi af kommissionens protokol og even-

tuel retsbog samt eventuelle udtalelser efter § 23, stk. 4, optages som bilag til beretningen.

2.2.6 Ikrafttræden m.v.

Lov om undersøgelseskommissioner trådte i kraft den 1. juli 1999, jf. § 33, stk. 1. I medfør af stk. 2

blev retsplejelovens §§ 21 og 21 a samtidig ophævet.

Lovens § 34 indeholder reglerne om lovens anvendelse for Færøerne og Grønland.

I overensstemmelse med anbefalingen fra Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer blev der indsat

en revisionsbestemmelse, der skulle sikre, at reglerne blev taget op til overvejelse og vurderet på ny

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

inden for en overskuelig fremtid, således at der kunne tages stilling til et eventuelt behov for justerin-

ger. Af § 35 i den vedtagne lov fremgik, at ”[f]orslag om revision af loven fremsættes for Folketinget

senest i folketingsåret 2003-04.”

Bestemmelsen blev ændret ved lov nr. 452 af 9. juni 2004 om æn-

dring af lov om undersøgelseskommissioner, der ændrede fristen fra folketingsåret 2003-04 til folke-

tingsåret 2005-06. Af bemærkningerne til lovforslaget (nr. L 232 af 23. april 2004) fremgår, at det

ikke i folketingsåret 2003-04 var muligt at besvare de spørgsmål, som blev stillet i forarbejderne til

revisionsbestemmelsen. Baggrunden herfor var bl.a., at der på daværende tidspunkt var nedsat tre

undersøgelseskommissioner, hvoraf ingen endnu havde færdiggjort deres arbejde, og en besvarelse

af spørgsmålene ville forudsætte nærmere undersøgelser og overvejelser.

Der blev ikke i folketingsåret 2005-06 eller følgende år fremsat forslag til revision af loven.

3. Andre undersøgelsesorganer og -former

I de følgende afsnit redegøres for parlamentariske kommissioner og folketingsudvalg (i afsnit 3.1) og

andre undersøgelsesorganer mv. (i afsnit 3.2). Afsnittene er i vidt omfang udtryk for en ajourføring

af dele af kapitlerne 4 og 5 i betænkning nr. 1315/1996, hvortil der fortsat på en række punkter kan

henvises for en uddybende fremstilling.

Forud for gennemgangen af de øvrige undersøgelsesorganer og -former skal knyttes nogle enkelte

bemærkninger til spørgsmålet om valg af undersøgelsesform. Som det fremgår af det følgende, er

nedsættelse af en undersøgelseskommission blot én blandt flere muligheder, der vil kunne vælges til

at undersøge en sag i den statslige forvaltning, afhængigt af sagens nærmere karakter. Spektret af

mulige undersøgelsesformer til at belyse en given sag vil i første række bero på den regulering, der

gælder for det enkelte undersøgelsesorgan mv., og i visse tilfælde har der udviklet sig en praksis for

forholdet mellem undersøgelsesformerne. Imidlertid er valget af undersøgelsesform, herunder navn-

lig spørgsmålet om, hvorvidt en undersøgelseskommission bør nedsættes, ikke genstand for generel

eller systematisk regulering. Det beror således på en konkret vurdering, herunder af politisk karakter,

hvilken undersøgelsesform der må anses for egnet i hver enkelt sag.

Spørgsmålet er dog i et vist omfang omtalt i forarbejderne til undersøgelseskommissionsloven. Som

det fremgår af afsnit 2.2.1.1 ovenfor, blev spørgsmålet omtalt i det notat af 22. december 1997, som

blev udarbejdet af Justitsministeriet i samarbejde med professor Lars Nordskov Nielsen, højesterets-

dommer Torben Melchior og lektor, dr.jur. Jens Peter Christensen, og optrykt som bilag til Udvalget

for Forretningsordenens betænkning over lovforslaget. I notatet anføres bl.a., at en undersøgelses-

kommission ikke bør nedsættes, hvis forholdene kan belyses tilfredsstillende af ordinære, faste un-

dersøgelsesorganer, og at en undersøgelseskommission ikke bør kunne få til opgave at tage stilling

til eller tilvejebringe det faktiske grundlag for afgørelse af partstvister.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

3.1 Parlamentariske kommissioner, spørgsmål, forespørgsler og folketingsudvalg

Folketinget råder over en række instrumenter, som det anvender i den parlamentariske kontrol af

ministrene og regeringen. Grundloven giver mulighed for nedsættelse af parlamentariske kommissi-

oner, men en sådan har ikke været nedsat siden umiddelbart efter anden verdenskrig. I praksis samler

interessen sig navnlig om forespørgsler, § 20-spørgsmål samt udvalgsspørgsmål. De to første instru-

menter knytter sig til arbejdet i Folketingets plenum, mens udvalgsspørgsmålene stilles af de stående

udvalg. En del af udvalgsspørgsmålene danner udgangspunkt for samråd med ministrene, hvor ud-

valget har mulighed for i dialog med ministrene at søge en sag eller et sagsforløb dyberegående belyst.

Der har været en meget stærk udvikling i Folketingets anvendelse af disse instrumenter. I de to første

årtier under 1953-grundloven blev der rejst 5-6 forespørgsler hvert folketingsår. Antallet er siden

steget til 60-70

forespørgsler i midten af 1990’erne,

og antallet af årlige forespørgsler har siden mid-

ten af 2000’erne

ligget på 40-50. Udviklingstendensen har været den samme for antallet af årlige §

20-spørgsmål, der steg fra ca. 1.000-2.000

i begyndelsen af 1990’erne til mere end 7.000 i folketings-

året 2005-06. Efter at Folketinget fra folketingsåret 2007-08 ændrede proceduren, således at spørgs-

mål, der rummer en anmodning om oplysninger om faktiske forhold, skal stilles som udvalgsspørgs-

mål, er antallet af § 20-spørgsmål faldet drastisk. Således var antallet af spørgsmål i folketingsåret

2014-15 (1. og 2. samling) og 2015-16 kun omkring 1.500. Til gengæld er antallet af udvalgsspørgs-

mål steget. Det har de seneste ti år svinget mellem 9.000 og 16.000 om året.

3.1.1 Parlamentariske kommissioner

Det følger af grundlovens § 51, at:

”Folketinget kan nedsætte kommissioner af sine

medlemmer til at undersøge almenvig-

tige sager. Kommissionerne er berettigede til at fordre skriftlige eller mundtlige oplys-

ninger af såvel private borgere som af offentlige myndigheder.”

Der er ikke i Folketingets forretningsorden eller i lovgivningen i øvrigt fastsat nærmere regler om

parlamentariske kommissioner.

Beslutningen om at nedsætte en parlamentarisk kommission træffes af Folketinget alene. En parla-

mentarisk kommission sammensættes af det antal folketingsmedlemmer, der besluttes af Folketinget,

og medlemmerne vælges efter forholdstal, jf. grundlovens § 52.

3.1.1.1. Om den parlamentariske kommissions opgave fastsætter grundlovens § 51 blot, at den består

i ”at undersøge almenvigtige sager”, men grundloven indeholder ingen nærmere beskrivelse af,

hvad

der ligger heri.

Kilde: Året, der gik i Folketinget

–

Beretning om Folketingsåret 2015-16 (Folketingets Administration, 2016).

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Bestemmelsen i 1849-grundlovens § 50, der i vidt omfang svarede til den nugældende grundlovs §

51, tog navnlig sigte på kommissioner, der skulle virke som led i tingenes forberedelse af forslag til

love og andre regeringsforanstaltninger, men anvendelsen af parlamentariske kommissioner var ikke

ved forarbejderne til bestemmelsen begrænset til lovforberedelse mv. I praksis har der således også

været nedsat parlamentariske kommissioner til at undersøge nærmere bestemte forhold i den statslige

forvaltning, der allerede har fundet sted, og det konkluderes i betænkning nr. 1315/1996, side 156, at

der ikke er retlige grænser for, hvilke sager i den statslige forvaltning en parlamentarisk kommission

kan pålægges at undersøge, når blot sagen

kan karakteriseres som ”almenvigtig”.

En parlamentarisk kommission er ikke retligt begrænset til undersøgelse og klarlæggelse af et faktisk

begivenhedsforløb, men kan også nedsættes til at foretage en vurdering af, om der er grundlag for at

antage, at der er handlet retsstridigt eller ulovligt af personer, herunder ministre, inden for den stats-

lige forvaltning, og i den forbindelse fremkomme med indstilling om, hvorvidt der er grundlag for at

søge et retligt ansvar gjort gældende mod de pågældende.

Den seneste parlamentariske kommission blev nedsat i juni 1945 (og senere fornyet) til at undersøge

forhold i forbindelse med Danmarks besættelse og under besættelsestiden. Der har ikke efter den

gældende grundlov af 1953 været nedsat parlamentariske kommissioner. Valget af denne undersø-

gelsesform blev udsat for stærk kritik i forbindelse med, at Folketinget tog stilling til den parlamen-

tariske kommissions arbejde i 1955, jf. nærmere herom Jens Peter Christensen, Ministeransvar (Ju-

rist- og Økonomforbundets Forlag, 1997), side 562 f.

I betænkning nr. 1315/1996, side 171 ff., anføres, at parlamentariske organer af en række nærmere

angivne grunde ikke er egnede til at foretage undersøgelser og klarlægge faktiske begivenhedsforløb,

jf. også nedenfor under 3.1.3.

3.1.1.2. Om sagens oplysning fremgår det af grundlovens § 51, at parlamentariske kommissioner er

”berettigede til at fordre skriftlige eller mundtlige oplysninger af såvel private borgere som af offent-

lige myndigheder.”

Bestemmelsen medfører en pligt for private borgere og offentlige myndigheder til at meddele skrift-

lige eller mundtlige oplysninger efter anmodning fra kommissionen. Oplysningerne afgives som ud-

gangspunkt under strafansvar, jf. straffelovens § 162 og

–

for ministres vedkommende

–

ministeran-

svarlighedslovens § 5, stk. 2.

En parlamentarisk kommission er ikke udstyret med særlige tvangsmidler til håndhævelse af oplys-

ningspligten. Det antages i betænkning nr. 1315/1996, side 157 f., at spørgsmålet om særlige tvangs-

midler næppe vil have den store praktiske betydning med hensyn til

offentlige myndigheder.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

For så vidt angår ministre kan det påregnes, at de allerede som følge af det parlamentariske ansvar i

almindelighed vil være indstillet på skriftligt at besvare kommissionens spørgsmål, at udlevere fore-

liggende skriftligt materiale og at give møde for at afgive forklaring for kommissionen. Hvis ministre

undlader skriftligt eller mundtligt at besvare spørgsmål fra den parlamentariske kommission eller

undlader at udlevere skriftligt materiale, som kommissionen anmoder om, vil der efter omstændighe-

derne kunne foreligge en overtrædelse af ministeransvarlighedslovens § 5.

Ministrene vil som udgangspunkt også kunne pålægge embedsmænd at afgive forklaring for den par-

lamentariske kommission. Det antages i øvrigt, at embedsmænd vil kunne ifalde disciplinært ansvar

eller i grove tilfælde strafansvar, jf. straffelovens §§ 156 eller 157, hvis de undlader at opfylde oplys-

ningspligten, og at dette vil gælde, selv om de ikke har fået en tjenestebefaling om at afgive forklaring.

Almindelige principper om forbud mod selvinkriminering vil formentlig i dag indebære begrænsnin-

ger i embedsmænds pligt til at afgive forklaring og fremkomme med oplysninger, jf. herved Jens

Peter Christensen i Talevski m.fl., side 331 ff.

Spørgsmålet om tvangsmidler vil således formentlig kun kunne tænkes at få praktisk betydning i

forhold til

private personer.

Der fremhæves dog i betænkning nr. 1315/1996, side 158, en række

muligheder for at håndhæve oplysningspligten.

I den statsretlige litteratur er det antaget, at en parlamentarisk kommission kan foranstalte vidneafhø-

ring ved domstolene, hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger af betydning for kommissionens

vurdering af, om der er grundlag for at antage, at der bør gøres et retligt ansvar gældende mod be-

stemte personer. En sådan vidneførsel er derimod ikke mulig, hvis formålet er at tilvejebringe oplys-

ninger af almindelig politisk interesse.

Det antages endvidere i den statsretlige litteratur, at lovgivningens regler om vidneudelukkelses- og

vidnefritagelsesgrunde finder anvendelse på afhøringer for en parlamentarisk kommission, og dette

antages i betænkning nr. 1315/1996, side 158, også at gælde for meddelelse af skriftlige oplysninger

til kommissionen.

Der gælder ingen regler om proceduren i forbindelse med afhøringer ved en parlamentarisk kommis-

sion, herunder om beskikkelse af bisidder for de afhørte.

I forbindelse med nedsættelsen af de parlamentariske kommissioner vedrørende besættelsestiden blev

spørgsmålene om vidneførsel mv. ikke aktualiseret, idet der sideløbende blev nedsat en kommissi-

onsdomstol, der fik til opgave at foretage de undersøgelser og afhøringer, som den parlamentariske

kommission fandt nødvendige.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

3.1.1.3. Spørgsmålet om offentlighed i forbindelse med den parlamentariske kommissions arbejde er

ikke reguleret i grundloven. Folketinget vil ved nedsættelsen kunne fastsætte nærmere regler om,

hvorvidt offentligheden skal have adgang til møder og dokumenter. Det anføres i betænkning nr.

1315/1996, side 159, at den parlamentariske kommission muligvis også selv vil kunne fastsætte regler

om spørgsmålet, og at det uden en sådan beslutning må antages, at kommissionen vil tage udgangs-

punkt i de regler, der gælder for offentlighedens adgang til folketingsudvalgs møder og dokumenter,

jf. nærmere nedenfor i afsnit 3.1.3.3.

Der er ikke fastsat regler om, at rapporten fra den parlamentariske kommission skal være offentlig,

men i praksis har beretninger eller betænkninger afgivet af parlamentariske kommissioner været of-

fentlige.

3.1.2 Forespørgsler

Ifølge grundlovens § 53 kan ethvert medlem af Folketinget med dettes samtykke bringe ethvert of-

fentligt anliggende under forhandling og derom æske ministrenes forklaring.

Bestemmelsen giver folketingsmedlemmerne en almindelig adgang til at afkræve ministrene oplys-

ninger og forklaringer (den såkaldte interpellationsret). Som det fremgår af grundlovens § 53 og §

21, stk. 2, i Folketingets forretningsorden, kan interpellationsretten kun udøves med Folketingets

samtykke. Det har undtagelsens karakter, at Folketinget nægter at godkende en forespørgsel.

Vedkommende minister er forpligtet til at besvare forespørgslen og vil ved besvarelsen være forplig-

tet af bl.a. ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, hvorefter han ikke må give Folketinget urigtige

eller vildledende oplysninger eller fortie oplysninger, der er af væsentlig betydning for tingets be-

dømmelse af sagen. Spørgsmålet om ministerens videregivelse af fortrolige oplysninger er nærmere

omtalt af bl.a. Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, Grundloven

med kommentarer (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2015), side 339 f.

Ministerens besvarelse efterfølges af en folketingsdebat. I forbindelse med debatten kan beslutning

kun træffes i form af vedtagelse af

et ”forslag til vedtagelse” efter reglerne i forretningsordenens §

24. I beslutningen kan Folketinget over for ministeren give udtryk for tingets opfattelse, herunder

eventuelt give udtryk for tingets tillid eller mistillid til ministeren med den virkning, at ministeren

ikke kan forblive i sit embede, jf. grundlovens § 15, stk. 1.

Fremgangsmåden for indgivelse af en forespørgsel og afholdelse af forespørgselsdebat, herunder mu-

ligheden for såkaldte hasteforespørgsler, er nærmere reguleret i Folketingets forretningsordens § 21.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

3.1.3 Folketingsudvalg

De nærmere regler om folketingsudvalgenes nedsættelse og sammensætning er fastsat i Folketingets

forretningsorden. Det følger af § 7, stk. 1, at der ved begyndelsen af hver folketingssamling nedsættes

en række stående udvalg. Efter § 7, stk. 7, kan Folketinget endvidere nedsætte særlige udvalg til

behandling af enkelte sager. Kun folketingsmedlemmer kan være medlemmer af folketingsudvalg.

Valget sker efter forholdstal, jf. herved grundlovens § 52 og forretningsordenens § 36, stk. 1.

Folketingets stående udvalg beskæftiger sig normalt med lovgivningsspørgsmål mv. inden for udval-

gets område og med opgaver af generel kontrollerende karakter i forhold til vedkommende ministers

forvaltning af området.

De stående udvalg har udviklet sig til at være et meget benyttet kontrolinstrument. Udvalgene kan

således som nævnt ovenfor under dagsordenens såkaldte almindelige del stille spørgsmål til ministre-

nes skriftlige besvarelse. De kan derudover, hvad der er et vigtigt led i den parlamentariske kontrol

med ministrene, skriftligt stille spørgsmål til ministrenes besvarelse i samråd med udvalgene. Sam-

rådene, som i årene efter udvalgsreformen i 1972-73 var lukkede, har siden folketingsåret 1997-98

også kunnet afvikles som åbne samråd. Ved de åbne samråd er der adgang for offentligheden og

medierne, ligesom der kan transmitteres fra samrådene. De åbne samråd var ikke flittigt benyttet de

første år, men antallet steg kraftigt fra 259 til 472 i folketingsårene 2003-04 til 2006-07, jf. Flemming

Juul Christiansen og Asbjørn Skjæveland i Jørgen Grønnegård Christensen og Jørgen Elklit, Det De-

mokratiske System (Hans Reitzel, 2. udgave, 2009), side 112. Nedenstående tabel viser udviklingen

i antal besvarede samrådsspørgsmål siden folketingsåret 2006-07, herunder andelen af samråds-

spørgsmål besvaret i samråd, som er åbne for offentligheden. Det ses, at aktiviteten har været svin-

gende fra ca. 500 samråd om året og op til ca. 1.100 samråd pr. år. En meget stor andel af besvarel-

serne foregår i åbne samråd. Andelen har i de seneste år svinget mellem 80 og 90 procent.

Udviklingen i antallet af samrådsspørgsmål mv. til ministre fra Folketingets stående udvalg (inkl.

Grønlandsudvalget og Færøudvalget).

Folketingsåret 2006-07 til folketingsåret 2015-16.

Folketingsår Udvalgs-

Besvarede sam- Heraf besva-

Temamøder,

Høringer

spørgsmål rådsspørgs-

ret i åbne

ekspertmøder

og konfe-

mål*

samråd

og andre mø-

rencer

der

2006-07

9.095

652

472 (72 %)

2007-08

12.162

525

350 (67 %)

2008-09

13.961

849

694 (82 %)

2009-10

16.025

1.154 1.035 (90 %)

2010-11

14.813

980

862 (88 %)

2011-12

13.610

764

657 (86 %)

122

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Folketingsår Udvalgs-

Besvarede sam- Heraf besva-

spørgsmål rådsspørgs-

ret i åbne

mål*

samråd

2012-13

2013-14

2014-15

2015-16

13.816

14.989

13.040

13.452

813

677

474

891

727

582

388

806

(89 %)

(86 %)

(82 %)

(90 %)

Temamøder,

Høringer

ekspertmøder

og konfe-

og andre mø-

rencer

der

Kilder: 2006-07

–

2008-09: Årbog & Registre til Folketingstidende.

2009-10

–

2010-11: Parlamentariske oplysninger

–

folketingsåret.

2011-12

–

2015-16: Året, der gik, i Folketinget.

*Omfatter samrådsspørgsmål, som er stillet i det pågældende folketingsår og besvaret i et samråd i samme

folketingsår. Samrådsspørgsmål, som er stillet, men ikke besvaret i folketingsåret, er ikke medtaget i tabellen.

En minister kan besvare flere samrådsspørgsmål i samme samråd, hvilket i praksis er ofte forekommende.

Folketingets officielle publikationer om folketingsarbejdet indeholder imidlertid ikke data om antallet af af-

holdte samråd i folketingsåret.

De stående udvalgs formelle kontrolinstrumenter er spørgsmål til enten skriftlig besvarelse eller be-

svarelse i samråd med udvalget. Folketinget har ved siden af disse formelle instrumenter i den viste

tiårsperiode taget andre instrumenter i anvendelse. Det drejer sig dels om høringer og konferencer,

dels om tema- og ekspertmøder mv.

Der er et samspil mellem den parlamentariske kontrol i de stående udvalg og anvendelsen af andre

kontrolorganer. Det er således ofte sådan, at når enten et flertal i Folketinget eller regeringen beslutter

at nedsætte en undersøgelseskommission eller at iværksætte en undersøgelse i andet regi, vil der have

været et forudgående forløb i udvalgsregi, hvor udvalget gennem spørgsmål og samråd har søgt at

afdække et hændelsesforløb, som har påkaldt sig udvalgets interesse. Det er også sådan, at udvalgene

inddrages i den parlamentariske opfølgning, efter en undersøgelseskommission eller et andet under-

søgelsesorgan har afsluttet sine undersøgelser.

Udvalgenes parlamentariske kontrol kan føre til, at en minister trækker sig fra sit embede. Erfaringen

er, at det sjældent er afslutningen af en særlig undersøgelse, f.eks. i en undersøgelseskommission,

som har denne konsekvens, jf. Claus Dethlefsen i Børge Dahl m.fl. (red.), Festskrift til Jens Peter

Christensen (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016), side 399 ff. I praksis vil eventuelle parla-

mentariske konsekvenser i sager, som på denne måde er genstand for granskning, ofte være draget,

inden den særlige undersøgelse er afsluttet, og ofte også inden den er iværksat.

I det følgende omtales under 3.1.3.1-3.1.3.3 de undersøgelser af konkrete sager, der tidligere har væ-

ret gennemført af stående udvalg eller

ad hoc-udvalg.

I de seneste tiår synes undersøgelser i folke-

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

tingsudvalgene i parlamentarisk regi at være blevet afløst af den markant forøgede brug af samråds-

instituttet, der omtales nærmere under 3.1.3.4, men det vil i princippet fortsat være muligt at iværk-

sætte sådanne undersøgelser. Det bemærkes dog, at spørgsmålet om folketingsudvalgs undersøgelser

var genstand for overvejelser i betænkning nr. 1315/1996, side 171 ff., hvor hovedkonklusionerne

bl.a. var, at et folketingsudvalg mv.

–

bortset fra mindre undersøgelser

–

næppe i almindelighed vil

være et egnet forum for undersøgelser af forhold i den statslige forvaltning. I den forbindelse henviste

udvalget navnlig til,

at folketingsmedlemmer normalt ikke har den fornødne erfaring eller de nødvendige profes-

sionelle forudsætninger i øvrigt for at indsamle og gennemgå skriftligt materiale og foretage

afhøringer til klarlæggelse af komplicerede begivenhedsforløb,

at sådanne undersøgelser vil være uforholdsmæssigt tidskrævende for parlamentarikere,

at et parlamentarisk undersøgelsesorgans effektivitet kan blive svækket af uenighed, herunder

som følge af partipolitiske meningsforskelle mv.,

at konklusionerne fra et sådant udvalg risikerer at fremstå uden nogen særlig autoritet, fordi

der i offentligheden kan være manglende tillid til undersøgelsens uvildighed og objektivitet,

at klarlæggelse af et kompliceret faktum ofte vil forudsætte afhøring af de implicerede perso-

ner, herunder embedsmænd. Dette skal ses i sammenhæng med, at udvalget påpegede en

række betænkeligheder ved parlamentariske organers mulighed for at indkalde embedsmænd

til afhøring.

3.1.3.1. Hverken grundloven eller Folketingets forretningsorden indeholder regler for udvalgenes un-

dersøgelser af nærmere bestemte, mere konkrete forhold i den statslige forvaltning, som allerede har

fundet sted, men såvel Folketinget som udvalget selv kan beslutte, at et stående udvalg skal iværk-

sætte en sådan undersøgelse. Efter anbefaling fra Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer (se be-

tænkning nr. 1315/1996, kapitel 4) blev der dog den 29. maj 1999 med vedtagelse af beslutningsfor-

slag nr. B 136 om ændring af forretningsorden for Folketinget indsat et nyt kapitel XVIII (§§ 54-60)

i Folketingets forretningsorden, der omhandler Folketingets Udvalg for Forretningsordenens behand-

ling af spørgsmål vedrørende ministeransvar. Disse regler omtales særskilt nedenfor i afsnit 3.1.5.

Som eksempel på, at et stående udvalg har undersøgt en konkret afsluttet sag i den statslige forvalt-

ning, kan nævnes Folketingets Udvalg for Forretningsordenens undersøgelse af AMBI-sagen i 1992-

93, der blev besluttet ved en motiveret dagsorden, hvorved Folketinget også fastlagde udvalgets kom-

missorium.

Nedsættelse af et

ad hoc-udvalg

til at undersøge forhold i den statslige forvaltning besluttes af Fol-

ketinget, der fastsætter udvalgets opgaver i forbindelse med nedsættelsen af udvalget. Som eksempel

kan nævnes Det Særlige Undersøgelsesudvalg (også kaldet Stavad-udvalget), der blev nedsat ved

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

motiveret dagsorden vedtaget af Folketinget i oktober 1994 i forbindelse med en forespørgselsdebat

om undersøgelsesrettens beretning om Himmerlandsbanksagen.

Parlamentariske udvalg har i praksis normalt haft til opgave at vurdere ministres forhold, herunder

eventuelt fremkomme med indstilling eller udtalelse om ministres politiske eller retlige ansvar. I de

seneste eksempler på denne type undersøgelser beskæftigede udvalgene sig ikke med spørgsmålet

om de involverede embedsmænds retlige ansvar eller med vurderinger af bestemte embedsmænds

forhold i øvrigt, idet udvalgene anså det for ministrenes opgave at tage stilling til disse spørgsmål.

Om udvalgene selv har skullet fastlægge det faktiske begivenhedsforløb, har beroet på, om forløbet i

forvejen har været tilstrækkeligt belyst på andet grundlag, f.eks. gennem en beretning fra en under-

søgelsesret mv.

3.1.3.2. Der gælder ikke særlige regler om oplysningspligt over for folketingsudvalg, herunder om

afgivelse af vidneforklaringer. Heller ikke ministre er i almindelighed forpligtet til at besvare spørgs-

mål fra folketingsudvalg. Det anføres dog i betænkning nr. 1315/1996, side 164 f., at der i praksis er

mange måder, hvorpå udvalgene kan få en sag belyst, selvom der ikke er fastsat særlig lovgivning

om oplysningspligt: Udvalgene kan anmode ministre om skriftligt at besvare spørgsmål, udlevere

dokumenter til udvalgene eller møde i samråd for at redegøre nærmere for sagen, og sådanne oplys-

ninger vil som udgangspunkt blive afgivet under strafansvar, jf. ministeransvarlighedslovens § 5, stk.

2. Under hensyn til det parlamentariske ansvar, der påhviler ministrene, og på grund af almindelig

respekt for Folketinget, vil ministrene normalt give møde og medvirke til udvalgets oplysning af

sagen. I betænkning nr. 1315/1996 anføres det, at sagen endvidere vil kunne oplyses ved deputationer

under udvalgsmøder, dvs. ved at private personer forelægger deres synspunkter for udvalget, gennem

skriftligt materiale fra andre myndigheder (end ministerier) og private personer samt ved, at udval-

gene rekvirerer ekstern bistand.

Om afhøring af embedsmænd anfører Jens Peter Christensen, Ministeransvar, side 567, at det i for-

bindelse med nedsættelsen af Stavad-udvalget blev overvejet, om udvalget skulle have adgang til at

indkalde embedsmænd til at afgive forklaring for udvalget, men at DJØF modsatte sig dette med

henvisning til grundlæggende retssikkerhedshensyn. Det anføres videre af Jens Peter Christensen, at

også det forfatningsmæssige grundprincip om, at ministeren er ansvarlig over for Folketinget, mens

embedsmændene er ansvarlige over for ministeren, taler for, at et sådant oplysningsskridt ikke tages

i anvendelse. Der kan i den forbindelse også henvises til Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers

overvejelser i betænkning nr. 1315/1996, side 177 f. Der kan endvidere henvises til bestemmelsen i

§ 57, stk. 3, i Folketingets forretningsorden, hvorefter Folketingets Udvalg for Forretningsordenen

ikke kan stille spørgsmål til embedsmænd under sin behandling af sager om ministeransvar. Bestem-

melsen er nærmere omtalt nedenfor under 3.1.5.2.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Bortset fra reglerne om Udvalget for Forretningsordenens behandling af spørgsmål om ministeran-

svar (omtalt nedenfor i afsnit 3.1.5) findes der ingen regler eller praksis for proceduren i et folke-

tingsudvalg, der undersøger forhold i den statslige forvaltning, herunder om beskikkelse af bisiddere

for de personer, der eventuelt måtte blive afhørt af udvalget.

3.1.3.3. Spørgsmålet om

mødeoffentlighed

er reguleret i Folketingets forretningsorden, hvorefter or-

dinære udvalgsmøder normalt gennemføres for lukkede døre, medmindre udvalget beslutter andet, jf.

§ 8, stk. 3. Udvalgene kan dog træffe beslutning om, at oplysninger om forhandlingerne kan tilgå

offentligheden, jf. § 8, stk. 7, og der kan efter bestemmelsens stk. 9 træffes beslutning om

–

ud over

ordinære udvalgsmøder

–

at afholde åbne møder, åbne temamøder eller høringer. Endelig indeholder

§ 8, stk. 8, 1.-3. pkt., særlige regler om samråd, der indebærer, at et samråd skal afholdes for åbne

døre, hvis mindst tre udvalgsmedlemmer støtter dette. For Udvalget for Forretningsordenens behand-

ling af spørgsmål om ministeransvar gælder den i afsnit 3.1.5 omtalte regel i forretningsordenens §

60.

Der kan efter Folketingets forretningsordens § 42 i særdeles påtrængende tilfælde dispenseres fra

reglerne i forretningsordenen, herunder reglerne om mødeoffentlighed, når ¾ af de stemmende til-

slutter sig et forslag herom stillet af formanden eller skriftligt af 17 medlemmer.

De almindelige regler om

dokumentoffentlighed

finder i Danmark ikke anvendelse på parlamentet,

og Folketinget, herunder folketingsudvalgene, er således ikke omfattet af offentlighedslovens regler

herom. Der er dog i et vist omfang på andet grundlag tilvejebragt dokumentoffentlighed. Folketingets

Præsidium har således fastsat regler om adgang til Folketingets parlamentariske dokumenter m.v.

Efter disse regler er et stort antal parlamentariske dokumenter, bl.a. skriftlige spørgsmål til ministre

fra Folketingets medlemmer eller udvalg og ministrenes skriftlige besvarelse heraf, i almindelighed

offentligt tilgængelige. Offentligheden har dog ikke adgang til interne eller fortrolige parlamentariske

dokumenter. Der er heller ikke offentlig adgang til udvalgsprotokoller og referater og resuméer af

møder i udvalg. Offentligt tilgængelige parlamentariske dokumenter offentliggøres på Folketingets

hjemmeside.

Folketingsudvalgets afrapportering efter afslutning af undersøgelsen af nærmere bestemte forhold i

den statslige forvaltning vil normalt tage form af en beretning, jf. herved forretningsordenens § 8 a,

stk. 6. Hvis folketingsudvalget (eller et flertal i udvalget) mener, at Folketinget bør tage stilling til

udvalgets konklusioner, afgives der i praksis en betænkning med indstilling, jf. herved forretningsor-

denens § 8 a, stk. 2. Udvalgets beretning eller betænkning vil normalt blive offentliggjort.

3.1.3.4. Et i nærværende sammenhæng centralt element i udvalgenes løbende kontrol er udvalgs-

spørgsmålene, der kan vedrøre et lovforslag, der er til behandling i udvalget, eller et emne, der ligger

inden for udvalgets ansvarsområde. Udvalgsspørgsmål til mundtlig besvarelse besvares af ministeren

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

på et udvalgsmøde (samråd), jf. § 8, stk. 6, i Folketingets forretningsorden. Udvalget kan beslutte at

holde samrådet for åbne eller lukkede døre. Samrådet skal afholdes for åbne døre, hvis mindst tre

medlemmer støtter dette, jf. forretningsordenens § 8, stk. 8. Langt de fleste samråd er i dag ”åbne

samråd”, hvor offentligheden

har adgang, og som lyd- og videooptages, jf. herved opgørelserne i

tabellen i afsnit 3.1.3 ovenfor.

Navnlig de åbne samråd er i praksis et meget benyttet parlamentarisk kontrolinstrument. Det skyldes

bl.a., at samråd kan indkaldes med meget kort varsel, og i praksis foranlediget af blot et enkelt ud-

valgsmedlem. Der knytter sig ofte en betydelig offentlig interesse til de åbne samråd, hvilket lægger

yderligere pres på ministeren for at besvare spørgsmål, og når ministeren udtaler sig, sker det under

ministeransvar, jf. særligt bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2. Som det fremgår

nærmere under 3.1.3 ovenfor, er afholdelse af samråd blevet en dagligdags foreteelse med i gennem-

snit tæt ved 1.000 samrådsspørgsmål årligt, hvoraf cirka tre fjerdedele besvares for åbne døre.

Til illustration af de åbne samråds funktion kan henvises til Dethlefsen, a.st., side 410, hvor det an-

føres, at de fleste sager gennem de seneste fem år, der har kostet en minister embedet, er gennemført

parlamentarisk ved åbne samråd og spørgsmål i fagudvalgene. Som eksempler på, at ministre er gået

af efter afholdelse af åbne samråd mv., kan nævnes den såkaldte Christiania-sag, hvor justitsministe-

ren efter et åbent samråd i december 2013 gik af, og den såkaldte Landbrugspakke-sag fra februar

2016, hvor miljø- og fødevareministeren gik af kort efter en åben høring i Folketingets Miljø- og

Fødevareudvalg med deltagelse af en række eksterne eksperter.

Som en mindre vidtgående reaktionsmulighed end (truslen om) et mistillidsvotum i Folketinget kan

et folketingsudvalg udtrykke forskellige grader af kritik af vedkommende minister i en udvalgsberet-

ning (såkaldte ”næser”). En sådan kritik kan f.eks. fremsættes i nær tilknytning til afholdelsen af et

samråd, hvor ministeren efter udvalgets opfattelse ikke har svaret for sig på tilfredsstillende vis. Dette

var f.eks. tilfældet for den daværende social-, børne- og integrationsminister i december 2013 i for-

bindelse med sagen om bevilling af midler fra en støttepulje til kampagnen ”Stemmer på Kanten” og

ministerens oplysninger om sagen til Folketinget, jf. Beretning afgivet af Socialudvalget den 18. de-

cember 2013 (SOU Alm. del, bilag 73). Det samme var tilfældet for miljø- og fødevareministeren i

april 2017 i forbindelse med sagen om kvotekoncentrationen i fiskeriet i Danmark, jf. Beretning af-

givet af Miljø- og Fødevareudvalget den 6. april 2017 (MOF Alm. del, bilag 375). Et flertal i udvalget

udtalte herved ”sin meget skarpe kritik” af ministerens håndtering af sagen.

3.1.4 Undersøgelser ved Det Udenrigspolitiske Nævn og udvalg under Nævnet

I Folketingets regi er sager med tilknytning til den statslige forvaltning også blevet undersøgt af ud-

valg under Det Udenrigspolitiske Nævn. I 1987 nedsatte Nævnet således en gruppe på to nævnsmed-

lemmer til at behandle en sag om to danskere, der i Polen var tiltalt for spionage. Udvalgets arbejde

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

blev, efter hvad der foreligger oplyst, afsluttet ved en mundtlig afrapportering i Nævnet. I 1988 ned-

satte Nævnet et udvalg, der fik til opgave at undersøge hændelsesforløbet i forbindelse med 18 østty-

skeres ophold på den danske ambassade i Østberlin i september 1988. Udvalgets bestod af fire af

Nævnets medlemmer fra de fire største partier. Resultatet af undersøgelsen blev offentliggjort i en

beretning afgivet af Det Udenrigspolitiske Nævn den 3. november 1988 (optrykt i Folketingstidende

1988-89, Tillæg B, side 47).

Som det seneste eksempel kan nævnes, at der i september 1995 blev nedsat en undersøgelsesgruppe

under Nævnet med et medlem fra hvert af Folketingets partier,

som skulle undersøge ”regeringens

håndtering af Thule-sagen”.

Undersøgelsen blev foretaget på grundlag af en gennemgang af sagens

akter, der blev stillet til rådighed af udenrigsministeren, og drøftelser med de involverede ministre.

Undersøgelsesgruppen havde oprindeligt et ønske om også at tale med embedsmænd i de involverede

ministerier, men en sådan udspørgning fandt ikke sted, idet repræsentanter for DJØF på et møde med

undersøgelsesgruppens formand gjorde det klart, at man modsatte sig embedsmænds deltagelse i par-

lamentariske undersøgelser. Undersøgelsesgruppens redegørelse blev afgivet i marts 1996 og er of-

fentliggjort (se Folketingstidende 1995-96, Tillæg B, side 400). Udenrigspolitisk Nævn har ikke siden

nedsat lignende undersøgelsesgrupper. I den forbindelse kan henvises til, at undersøgelsesgruppen i

sin indstilling frarådede, at man fremover i sager, der involverer både ministre og embedsmænd, gen-

nemfører undersøgelser, hvor det ikke er muligt at modtage forklaringer fra alle væsentlige aktører i

sagen, jf. Folketingstidende 1995-96, Tillæg B, side 405 f.

Udenrigspolitisk Nævn har senere

–

uden forudgående behandling i en undersøgelsesgruppe

–

afgivet

en beretning om Nævnets inddragelse i forbindelse med beslutninger af større udenrigspolitisk ræk-

kevidde (afgivet på baggrund af regeringens håndtering af sagen om sanktionerne mod Østrig), jf.

Folketingstidende 1999-2000, Tillæg B, side 419 ff. Beretningen blev afgivet på grundlag af drøftel-

ser med statsministeren og udenrigsministeren på fire møder i perioden 1.-24. februar 2000, skriftlige

og mundtlige spørgsmål til de pågældende ministre og en redegørelse om de relevante bestemmelser

i grundloven og nævnsloven udarbejdet af Folketingets administration.

Der er ikke fastsat nærmere regler om undersøgelser af udvalg under Det Udenrigspolitiske Nævn.

Sådanne regler kan fastsættes af Nævnet i forbindelse med udvalgets nedsættelse eller af det pågæl-

dende udvalg. Sådanne regler må selvsagt ikke stride imod lovgivningen. Om vidne- og oplysnings-

pligt mv. over for udvalget kan derfor i vidt omfang henvises til det i afsnit 3.1.3.2 anførte.

3.1.5 Folketingets Udvalg for Forretningsordenen

Folketingets forretningsorden har siden 1999 indeholdt et kapitel XVIII om spørgsmål vedrørende

ministeransvar, der omfatter §§ 54-60. Kapitlet blev indført samtidig med vedtagelsen af undersøgel-

seskommissionsloven og på baggrund af anbefalingerne i betænkning nr. 1315/1996.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Ifølge forretningsordenens § 54 behandler Udvalget for Forretningsordenen efter henvisning eller på

eget initiativ spørgsmål om, hvorvidt forhold fra en ministers side skal give grundlag for, at ministe-

ren søges draget til ansvar for det pågældende forhold. Bestemmelsen tager således alene sigte på

ministerens

forhold og eventuelle ansvar, idet det forudsættes i forarbejderne, at et eventuelt embeds-

mandsansvar som hidtil alene vil være et anliggende for regeringens bedømmelse (Folketingstidende

1998-99, Tillæg B, side 838). Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen i § 54 (Folketingsti-

dende 1998-99, Tillæg B, side 841), at den sigter til såvel spørgsmål om retligt ansvar (rigsretstiltale)

som spørgsmål om politisk ansvar (mistillidsvotum eller påtale af ministerens forhold).

Om forholdet mellem bestemmelserne i Folketingets forretningsordens kapitel XVIII og de hidtidige

måder, hvorpå Folketinget har været inddraget i undersøgelser om fejl og forsømmelser i centralad-

ministrationen (herunder bl.a. de i afsnit 3.1.3 og 3.1.4 omtalte), anfører Claus Dethlefsen i Talevski

m.fl., side 347:

”Nogle af disse

former for parlamentarisk inddragelse må anses for erstattet ved forret-

ningsordenens kap. XVIII, men dels eksisterer de i et vist omfang fortsat, dels vil forret-

ningsordenens bestemmelser antagelig […] blive udfyldt på baggrund af disse tidligere

anvendte

undersøgelsesformer og de tidligere reformovervejelser.”

Dethlefsen anfører endvidere, a.st., side 370 ff., at behandlingen af sager om ministeransvar selv efter

gennemførelsen af undersøgelseskommissionsloven og forretningsordenens kapitel XVIII er foregået

i andre udvalg, eller at der har været fremsat ønske herom. Videre anfører han om spørgsmålet om

rette udvalg bl.a., at skillelinjen som udgangspunkt går mellem det sagsorienterede og det personori-

enterede/ansvarsorienterede undersøgelsesforløb, således at sidstnævnte bør foregå i Udvalget for

Forretningsordenen. Det taler endvidere for, at sagen behandles i Udvalget for Forretningsordenen,

hvis der findes behov for at tage en sag op på et mere systematisk grundlag og undersøge, om der er

grundlag for at kritisere en minister eller tidligere minister, eller hvis der er fremsat alvorligere på-

stande om en klar tilsidesættelse af grundloven eller lovgivningen i øvrigt. Endelig anføres det, at

forudsætningen for, at et fagudvalg kan afslutte en sag om påståede fejl, nok må være, at reaktionen

ikke kan forventes at være mere end en irettesættelse eller en ”næse” eller lignende (dvs. ikke et

mistillidsvotum eller en rigsretstiltale).

Omtalen i det følgende henviser først og fremmest til Udvalget for Forretningsordenen. Det skal dog

indledningsvis præciseres, at § 59 i Folketingets forretningsorden foreskriver, at Udvalget for Forret-

ningsordenen nedsætter et permanent underudvalg til forberedende behandling af de opgaver, der

påhviler udvalget ifølge forretningsordenens kapitel XVIII. Underudvalget afgiver udtalelse til Ud-

valget for Forretningsordenen til brug for dettes beretning eller betænkning. Forretningsordenens §

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

59 sikrer, at de folketingsgrupper, der ikke er repræsenteret i Udvalget for Forretningsordenen, udpe-

ger en observatør til underudvalget. Observatørerne har ret til at tilkendegive deres synspunkter i

underudvalgets udtalelser.

3.1.5.1. Udvalget for Forretningsordenens

opgaver

er fastlagt i nær tilknytning til undersøgelseskom-

missionsordningen, der blev indført samtidig med den nævnte ændring af forretningsordenen. Ifølge

forretningsordenens § 55 kan udvalget afgive indstilling til Folketinget om, at der nedsættes en un-

dersøgelseskommission efter reglerne i undersøgelseskommissionsloven. Bestemmelsen skal ses i

sammenhæng med undersøgelseskommissionslovens § 1, stk. 1, 2. pkt., hvorefter justitsministeren

skal nedsætte en undersøgelseskommission, hvis der vedtages en folketingsbeslutning herom, og § 1,

stk. 4, hvorefter Udvalget for Forretningsordenen eller et underudvalg nedsat af udvalget i givet fald

skal inddrages ved den nærmere udformning af kommissoriet mv. Disse lovbestemmelser er nærmere

omtalt i afsnit 2.2.1 ovenfor.

Det følger endvidere af forretningsordenens § 56, at alle beretninger fra undersøgelseskommissioner,

der vedrører ministres, herunder afgåede ministres, forhold, behandles af Udvalget for Forretnings-

ordenen med henblik på eventuel indstilling om ansvarsspørgsmålet. Som det fremgår af kapitel 3,

afsnit 1, har udvalget i praksis behandlet beretningerne fra samtlige de undersøgelseskommissioner,

der hidtil har afsluttet deres arbejde.

Udvalget for Forretningsordenens opgaver med hensyn til opfølgning på en undersøgelseskommissi-

onsberetning skal ses i sammenhæng med den i afsnit 2.2.3.1 omtalte bestemmelse i undersøgelses-

kommissionslovens § 4, stk. 4, 2. pkt., hvorefter en undersøgelseskommission ikke kan få til opgave

at foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar. Undersøgelseskom-

missionen vil dog kunne redegøre for de faktiske omstændigheder omkring ministerens berøring med

sagen, f.eks. hvilken viden ministeren måtte have haft. Som anført af Dethlefsen i Talevski m.fl., side

378, må Udvalget for Forretningsordenen som udgangspunkt lægge undersøgelseskommissionens

beretning til grund for sin behandling og bør ikke

–

bortset fra den kontradiktion, der skal foregå (se

herom umiddelbart nedenfor)

–

foretage en efterprøvelse af beretningen.

I praksis har Udvalget for Forretningsordenen

–

som nærmere beskrevet i kapitel 3

–

behandlet samt-

lige beretninger fra de hidtil gennemførte undersøgelseskommissioner. I to tilfælde (Statsløsekom-

missionen og Skattesagskommissionen) har en beretning fra en undersøgelseskommission givet et

flertal i udvalget anledning til at udtrykke kritik af en ministers adfærd

–

det vil populært sagt sige at

tildele en ”næse”. I to andre tilfælde (Skattefradragskommissionen og Dan Lynge-kommissionen)

har

mindretal ønsket at give en minister en sådan ”næse”. Hverken Farum-kommissionens

eller Ble-

kingegade-kommissionens beretning gav udvalget eller et mindretal heri anledning til at fremsætte

kritik, og ved opfølgningen af PET-kommissionens beretning fandt udvalget, at der ikke efter så

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

mange år var grundlag for at drage nogen til ansvar for de kritisable forhold, der blev afdækket i

beretningen.

Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen i § 54, at forretningsordenens kapitel XVIII ikke

alene tager sigte på udvalgsbehandling i tilknytning til nedsættelse af undersøgelseskommissioner

eller til opfølgning af en beretning fra en sådan kommission, idet der undertiden uden for disse ram-

mer vil kunne foreligge tilstrækkeligt grundlag for at tage et ansvarsspørgsmål op til overvejelse.

Bestemmelsen i forretningsordenens § 58, 1. pkt., der omhandler den situation, at udvalget på grund-

lag af en beretning fra en undersøgelseskommission eller på andet grundlag overvejer at søge mini-

steransvar gjort gældende, er i tråd hermed. Det forudsættes dog i bestemmelsens sidste pkt., at ud-

valget kun undtagelsesvis foretager en supplerende undersøgelse til klarlæggelse af faktiske forhold.

Dette er i overensstemmelse med det i betænkning nr. 1315/1996, side 176, anførte, hvor det forud-

sættes, at et parlamentarisk organ i visse tilfælde kan have behov for at gennemføre mindre undersø-

gelser for at tilvejebringe yderligere oplysninger end dem, der fremgår af f.eks. en undersøgelses-

kommissionsberetning, inden der på fyldestgørende vis kan redegøres for bl.a. spørgsmålet om, hvor-

vidt ministre bør søges draget til ansvar for deres embedsførelse.

3.1.5.2. Om Udvalget for Forretningsordenens

sagsoplysning

i de her omhandlede sager fremgår det

af forretningsordenens § 57, stk. 2, at udvalget kan søge bistand gennem udpegning af en eller flere

sagkyndige, der er uafhængige af de personer og myndigheder mv., hvis forhold undersøges. Ifølge

bestemmelsens stk. 3 kan udvalget derimod ikke stille spørgsmål til embedsmænd. Som det fremgår

umiddelbart nedenfor, har den minister, hvis forhold undersøges, ret

–

men ikke pligt

–

til at afgive

skriftlige oplysninger og mundtlig forklaring.

Folketingets forretningsorden indeholder en række regler om udvalgets

sagsbehandling

og om

rets-

sikkerhedsgarantier

for de involverede ministre. Reglerne bygger i det væsentlige på anbefalingerne

i betænkning nr. 1315/1996, side 183 f.

Det følger af § 56, 2. pkt., i Folketingets forretningsorden, at der under Udvalget for Forretningsor-

denens behandling af en undersøgelseskommissionsberetning gives vedkommende minister lejlighed

til at kommentere beretningen over for udvalget.

Ifølge forretningsordenens § 57, stk. 1, gives en minister, hvis forhold undersøges, ret til en bisidder

efter eget valg. Der er ingen udtrykkelige bestemmelser om afholdelse af udgifterne til bisidderen,

men det antages, at de afholdes over Folketingets budget. Bestemmelsen indeholder endvidere regler

om ministerens og dennes bisidders ret til at blive gjort bekendt med undersøgelsens skriftlige mate-

riale, til at overvære møder i udvalget med andre personer og stille spørgsmål til disse personer og til

at anmode om, at udvalget foranstalter yderligere bevisførelse inden for de rammer, der gælder for

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

udvalgets sagsoplysning. Efter bestemmelsens sidste pkt. udarbejdes der referat af ministerens mø-

dedeltagelse, som tilstilles ministeren og dennes bisidder i kopi.

Forretningsordenens § 58 omhandler den situation, at Udvalget for Forretningsordenen på grundlag

af en undersøgelseskommissionsberetning eller på andet grundlag overvejer at søge ministeransvar

gjort gældende. I så fald skal vedkommende minister tidligst muligt gøres bekendt med de kritik-

punkter, som udvalget overvejer at fremdrage i sin indstilling, jf. § 58, 1. pkt. Efter 2. pkt. kan mini-

steren endvidere forlange at modtage udvalgets udkast til beretning eller betænkning, og ifølge § 58,

3. pkt., skal han have lejlighed til på det således foreliggende grundlag at afgive skriftlig udtalelse til

udvalget og til i møde med udvalget at redegøre for sine synspunkter. I de tilfælde, hvor udvalgets

behandling undtagelsesvis omfatter en supplerende undersøgelse til klarlæggelse af nogle faktiske

forhold, fremgår det endvidere af bestemmelsen, at ministeren inden en skriftlig eller mundtlig ud-

spørgning bør gøres bekendt med, hvilke faktiske forhold undersøgelsen omfatter, jf. § 58, sidste pkt.

Afgørelsen af, om og i hvilket omfang der skal være

mødeoffentlighed

i Udvalget for Forretningsor-

denen og underudvalget under behandlingen af de her omtalte sager, er i medfør af forretningsorde-

nens § 60 henlagt til Udvalget for Forretningsordenen. Udvalget for Forretningsordenen vil i den

forbindelse ikke være afskåret fra at træffe beslutning om, at udvalgets og underudvalgets møder kan

transmitteres i radio eller tv mv., jf. Dethlefsen i Talevski m.fl., side 388.

Spørgsmålet om udvalgets afgivelse af beretning eller betænkning og indstilling samt om offentlig-

gørelse heraf er ikke særskilt reguleret, og der henvises derfor til det i afsnit 3.1.3.3 anførte om fol-

ketingsudvalgenes afrapportering.

3.2 Andre undersøgelsesorganer mv.

Den følgende redegørelse for andre undersøgelsesorganer mv. følger den afgrænsning, som blev fo-

retaget i betænkning nr. 1315/1996, kapitel 5, hvortil der i øvrigt henvises for en uddybende beskri-

velse. Heri påpeges det, at langt størstedelen af undersøgelser af forhold i den statslige forvaltning

foretages af vedkommende myndighed selv under iagttagelse af den sædvanlige administrative pro-

cedure. I en række tilfælde er forholdene imidlertid blevet undersøgt af organer uden for myndighe-

den selv og det ministerielle hierarki, og det er disse organers virksomhed, som beskrives nedenfor.

Beskrivelsen er ikke udtømmende, idet der bl.a. er lagt vægt på at beskrive

generelt fungerende

un-

dersøgelsesorganer, der har til opgave at undersøge forhold, der

allerede har fundet sted,

i den

stats-

lige forvaltning.

Uden for beskrivelsen i det følgende falder således f.eks. reglerne om Rigsretten og de almindelige

domstoles virksomhed i straffesager og civile sager og reglerne om politiets og anklagemyndighedens

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

behandling af straffesager. Det samme gælder myndighedernes behandling af sager om disciplinær-

forfølgning i vedkommende myndigheds eget regi med henblik på placering af et eventuelt tjenstligt

ansvar. I den forbindelse bemærkes dog, at der ved gennemførelse af tjenstlige forhør også foretages

en egentlig sagsoplysning, der efter omstændighederne kan antage karakter af en faktum-undersø-

gelse i lighed med

–

om end i mindre skala end

–

en undersøgelseskommission. Indledning af disci-

plinærforfølgning mod en tjenestemand forudsætter, at der er et grundlag herfor, f.eks. i form af en

tjenstlig indberetning om et formodet pligtstridigt forhold eller

–

i sjældne tilfælde

–

en indberetning

fra anklagemyndigheden om en straffedom mod den ansatte. De nærmere regler for gennemførelsen

af tjenstligt forhør, herunder om retten til bisidder, vidnepligt og offentlighed, fremgår af tjeneste-

mandslovens kapitel 4.

3.2.1 Folketingets Ombudsmand

Grundlovens § 55 har følgende ordlyd:

”Ved lov bestemmes, at folketinget vælger en eller to personer, der ikke er medlemmer

af folketinget, til at

have indseende med statens civile og militære forvaltning.”

Nærmere regler om Folketingets Ombudsmand er fastsat i lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts

2013 (ombudsmandsloven).

3.2.1.1. Ombudsmandens virksomhed omfatter ifølge lovens § 7, stk. 1, alle dele af den offentlige

forvaltning. Ombudsmanden har indseende med, om myndigheder og personer omfattet af hans virk-

somhed handler i strid med gældende ret eller på anden måde gør sig skyldige i fejl eller forsømmelser

under udøvelsen af deres tjeneste, jf. lovens § 21. Ombudsmandens retlige bedømmelsesgrundlag

omfatter således både, om forvaltningens sagsbehandling har været i overensstemmelse med gæl-

dende ret (legalitet), og om sagsbehandlingen har været i overensstemmelse med ”god forvaltnings-

skik”. Ombudsmanden

vurderer endelig den forvaltningsvirksomhed, der ikke består i at træffe afgø-

relser (faktisk forvaltningsvirksomhed), hvilket navnlig har betydning i de sager, hvor ombudsman-

den inspicerer klientinstitutioner, f.eks. fængsler.

Det er karakteristisk for ombudsmandens undersøgelser, at de

–

trods ordlyden af bl.a. ombudsmands-

lovens § 21

–

først og fremmest retter sig imod forvaltningsorganet som sådant, herunder navnlig

mod dets sagsbehandling og afgørelser, og ikke mod enkeltpersoner inden for forvaltningen. Om-

budsmanden anvendte således aldrig de nu ophævede muligheder i den tidligere ombudsmandslovs

§ 9, stk. 1 og 2, for at pålægge anklagemyndigheden at rejse forundersøgelse eller tiltale ved de al-

mindelige domstole og at pålægge vedkommende statslige styrelse at rejse disciplinærsag.

3.2.1.2. Sagens

oplysning

er nærmere reguleret ved ombudsmandslovens kapitel 6 (§§ 19-20). Det

fremgår heraf bl.a., at myndigheder mv., der er undergivet ombudsmandens tilsyn, som udgangspunkt

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

er forpligtet til at meddele ombudsmanden de oplysninger samt udlevere de dokumenter mv., som

forlanges af ombudsmanden, jf. § 19, stk. 1. De nævnte myndigheder mv. kan endvidere afkræves

skriftlige udtalelser, jf. § 19, stk. 2.

De nævnte oplysningspligter er ikke sanktioneret ved nogen særlig straffebestemmelse, men ombuds-

manden kan efter § 19, stk. 3, indkalde personer til for retten at afgive forklaring om forhold af be-

tydning for ombudsmandens undersøgelser. Sådanne forklaringer afgives efter reglerne i retsplejelo-

vens kapitel 68. Denne adgang til indenretlige afhøringer har aldrig været benyttet.

Afgives der urigtige oplysninger til ombudsmanden i et tilfælde, hvor ministeren eller embedsmanden

har været forpligtet til at afgive oplysninger, vil spørgsmålet om strafansvar skulle bedømmes efter

straffelovens § 162. For ministres vedkommende vil der tillige kunne blive tale om ansvar efter mi-

nisteransvarlighedslovens § 5, stk. 1. For embedsmænds vedkommende vil der endvidere kunne blive

tale om strafansvar efter straffelovens §§ 156-157 og navnlig om disciplinæransvar.

Efter ombudsmandslovens § 19, stk. 4, kan ombudsmanden besigtige ethvert tjenestested og har ad-

gang til samtlige lokaler.

Ombudsmanden kan iværksætte undersøgelse såvel på grundlag af klager som på eget initiativ.

Sags-

behandlingen

i begge sagstyper foregår normalt på skriftligt grundlag.

Ombudsmanden iværksætter hverken på eget initiativ eller efter klage undersøgelser, som forudsæt-

ter, at et kompliceret faktisk begivenhedsforløb skal klarlægges. Som eksempel kan nævnes, at om-

budsmanden fandt at måtte afstå fra at undersøge det begivenhedsforløb, der fandt sted på Nørrebro

den 18.-19. maj 1993 (forløbet blev i stedet undersøgt af en undersøgelseskommission nedsat ved

særlig lov, jf. nærmere ovenfor i afsnit 1.3). I sin begrundelse herfor henviste ombudsmanden bl.a.

til, at en tilfredsstillende gennemførelse af undersøgelsen måtte kræve foretagelse af egentlige afhø-

ringer (til dels under vidneansvar) og rådighed over forskellige former for sagkundskab. Da ombuds-

manden ikke rådede over disse midler, ville undersøgelsen i alt væsentligt være begrænset til en række

juridisk prægede spørgsmål, og undersøgelsen ville dermed langt fra opfylde kravet om en så vidt

muligt udtømmende undersøgelse af begivenhedsforløbet.

3.2.1.3. Ombudsmandens

reaktionsmuligheder

fremgår navnlig af ombudsmandslovens § 22, hvor-

efter ombudsmanden kan fremsætte kritik, afgive henstillinger samt i øvrigt fremsætte sin opfattelse

af en sag. Viser det sig efter ombudsmandens undersøgelse af en sag, at der i den offentlige forvalt-

ning må antages at være begået fejl eller forsømmelser af større betydning, skal ombudsmanden give

meddelelse om sagen til Folketingets Retsudvalg og til vedkommende minister, kommunalbestyrelse

eller regionsråd, jf. § 24.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Offentligheden har ikke ret til aktindsigt hos ombudsmanden i det materiale, der indgår i ombuds-

mandens undersøgelse, men i praksis offentliggøres ombudsmandens udtalelser i konkrete sager of-

test på Ombudsmandens hjemmeside. Ombudsmanden afgiver endvidere en årlig beretning til Folke-

tinget. Beretningen offentliggøres, jf. § ombudsmandslovens § 11, stk. 1.

3.2.1.4. Om

forholdet til Folketinget

bestemmer ombudsmandslovens § 10 bl.a., at ombudsmanden i

udøvelsen af sit hverv er uafhængig af Folketinget. Det følger endvidere af lovens § 12, stk. 1, at

ombudsmanden skal give Folketinget og vedkommende minister meddelelse, hvis han i særlige til-

fælde bliver opmærksom på mangler ved gældende love eller administrative bestemmelser.

Ombudsmanden anses for at være inkompetent med hensyn til spørgsmål, som Folketinget eller dets

udvalg har bedømt og taget stilling til, jf. f.eks. FOB 1998, side 100 (Tamil-sagen). At Folketinget

eller dets udvalg har behandlet en sag, uden at denne behandling er endt med nogen stillingtagen,

udelukker derimod ikke, at ombudsmanden tager sagen op til behandling.

3.2.2 Statsrevisorerne og Rigsrevisionen

Den statslige revision varetages af statsrevisorerne og Rigsrevisionen. Om statsrevisorerne indehol-

der grundloven følgende bestemmelse:

”§

47.

Statsregnskabet skal fremlægges for folketinget senest seks måneder efter finans-

årets udløb.

Stk. 2.

Folketinget vælger et antal revisorer. Disse gennemgår det årlige statsregn-

skab og påser, at samtlige statens indtægter er opført deri, og at ingen udgift er afholdt

uden hjemmel i finansloven eller anden bevillingslov. De kan fordre sig alle fornødne

oplysninger og aktstykker meddelt. De nærmere regler for revisorernes antal og virksom-

hed fastsættes ved lov.

Stk. 3.

Statsregnskabet med revisorernes bemærkninger forelægges folketinget til

beslutning.”

Rigsrevisionen er ikke som statsrevisorerne en grundlovsbestemt myndighed. I praksis løser statsre-

visorerne imidlertid deres opgave i tæt samspil med Rigsrevisionen.

Nærmere regler om statsregnskabet er fastsat i lov nr. 131 af 28. marts 1984 om statens regnskabs-

væsen m.v. Reglerne om statens regnskabsvæsen omfatter samtlige ministerier, institutioner mv., hvis

driftsbudget er optaget på bevillingslov, jf. lovens § 2, stk. 1. De nævnte myndigheder mv. skal med-

dele finansministeren de oplysninger og tilvejebringe det regnskabsmæssige materiale, som finans-

ministeren finder nødvendigt for at aflægge statsregnskabet, jf. lovens § 4.

3.2.2.1. Nærmere regler om de revisorer, der er nævnt i grundlovens § 47, stk. 2 (statsrevisorerne),

er fastsat i lovbekendtgørelse nr. 4 af 7. januar 1997 med senere ændringer (statsrevisorloven) og i en

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

folketingsbeslutning af 20. juni 1975 om statsrevisorernes valg og virksomhed som senest ændret ved

folketingsbeslutning af 1. marts 2012.

Folketinget vælger for en periode på fire år mindst fire og højst seks lønnede statsrevisorer og en

stedfortræder for hver af disse, jf. statsrevisorlovens § 1. I praksis vælges seks statsrevisorer og seks

stedfortrædere, jf. § 1, stk. 1, i den nævnte folketingsbeslutning. Ingen kan være statsrevisor eller

stedfortræder uden at opfylde betingelserne for at kunne vælges til medlem af Folketinget, jf. § 2, stk.

1, i folketingsbeslutningen.

Efter statsrevisorlovens § 2, stk. 2, er statsrevisorernes

opgave

at gennemgå det årlige regnskab og at

påse, at samtlige statens indtægter er opført deri, og at ingen udgift er afholdt uden hjemmel i finans-

lov eller anden bevillingslov, jf. herved grundlovens § 47, stk. 2, 2. pkt.

Statsrevisorerne kontrollerer endvidere, at regnskabet er rigtigt, og at de dispositioner, der er omfattet

af regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med meddelte bevillinger, love og andre forskrifter

samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis. De vurderer desuden, om der er taget skyldige øko-

nomiske hensyn ved forvaltningen af de midler og driften af de virksomheder, der er omfattet af

regnskabet, jf. lovens § 2, stk. 3. Efter lovens § 2, stk. 7, og § 9 i den nævnte folketingsbeslutning

bistår statsrevisorerne herudover folketingsudvalgene med at fremskaffe revisionsmæssige oplysnin-

ger.

Om statsrevisorernes

sagsoplysning

fremgår det af statsrevisorlovens § 4, stk. 1, at statsrevisorerne

ved besigtigelser og undersøgelser på stedet kan søge alle regnskabsmæssige oplysninger nærmere

uddybet. Endvidere gælder det, at enhver, som virker i offentlig tjeneste, har pligt til at meddele

statsrevisorerne de oplysninger og aktstykker, som de anser fornødne for udøvelsen af deres hverv,

jf. lovens § 4, stk. 3, og grundlovens § 47, stk. 2, 3. pkt.

Under udførelsen af deres opgaver bistås statsrevisorerne af rigsrevisor (Rigsrevisionen), jf. nærmere

herom nedenfor under 3.2.2.2. Statsrevisorerne er berettiget til at lægge de beretninger, der afgives af

Rigsrevisionen, til grund for deres virksomhed, jf. statsrevisorlovens § 3.

Statsrevisorernes

sagsbehandling

er ikke nærmere reguleret i statsrevisorloven, og folketingsbeslut-

ningen indeholder kun få regler herom, herunder om mødeledelse, mødeindkaldelse, afstemningsreg-

ler og protokolførsel.

Statsrevisorerne er ikke en del af den offentlige forvaltning, men et organ under Folketinget. De al-

mindelige regler om

dokumentoffentlighed

finder i Danmark ikke anvendelse på parlamentet og or-

ganer under dette, og reglerne i offentlighedsloven herom finder derfor ikke anvendelse på statsrevi-

sorernes virksomhed. Der er således f.eks. ikke adgang til aktindsigt i statsrevisorernes dokumenter.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Ifølge statsrevisorlovens § 5, stk. 1, forelægges statsregnskabet Folketinget til beslutning med stats-

revisorernes endelige betænkning. Betænkningen offentliggøres. Ifølge § 5, stk. 2, 2. pkt., skal stats-

revisorerne inden afgivelse af betænkning søge eventuelle tvivlsspørgsmål afklaret og redegøre herfor

i betænkningen. Skønner nogen af statsrevisorerne, at en sag, der omtales i den endelige betænkning,

gør det påkrævet, at Folketinget træffer en beslutning, afgives der indstilling herom i forbindelse med

bemærkningerne til sagen, jf. lovens § 5, stk. 3, og folketingsbeslutningens § 7.

3.2.2.2. De nærmere regler om

rigsrevisor

(Rigsrevisionen) er fastsat i lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012 om revisionen af statens regnskaber m.m. (rigsrevisorloven).

Rigsrevisor udpeges af Folketingets formand efter indstilling fra statsrevisorerne og med godkendelse

af Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. Udpegningen sker for en periode på seks år med mu-

lighed for forlængelse med fire år, jf. rigsrevisorlovens § 1. Ved lovens § 1, stk. 6, er det fastslået, at

rigsrevisor er uafhængig ved udførelsen af sit hverv.

Rigsrevisionens

hovedopgaver

er revision af statslige regnskaber og statsfinansierede regnskabsom-

råder, jf. rigsrevisorlovens § 2, samt gennemgang af tilskudsregnskaber m.v., jf. lovens §§ 4-5. Hertil

kommer revisionsopgaver i henhold til særlig lov (f.eks. Danmarks Radio) eller vedtægtsbestem-

melse.

Rigsrevisorlovens § 3 fastsætter, hvilke forhold der skal påses ved revisionen. Der skelnes mellem

finansiel revision

(§ 3, 1. pkt.) og

forvaltningsrevision

(§ 3, 2. pkt.). Finansiel revision omfatter den

grundlæggende kontrol med, at regnskaberne er korrekt ført og afsluttet, at der er fornøden dokumen-

tation, og at almindelige og specielle regler for finansforvaltning er overholdt. Forvaltningsrevision

omfatter bedømmelse af, om enkeltdispositioner, programmer eller en institutions samlede opgaver

er udført på en økonomisk og hensigtsmæssig måde, og om resultaterne svarer til de opstillede mål.

Forvaltningsrevision omfatter både større undersøgelser og løbende forvaltningsrevision. I forbin-

delse med både finansiel revision og forvaltningsrevision foretager Rigsrevisionen endvidere

juri-

disk-kritisk revision.

Det er forudsat i forarbejderne til bestemmelsen, at tilrettelæggelsen af revisio-

nen, herunder valget af revisionsmetoder, i hvert enkelt tilfælde må ske efter de retningslinjer, som

rigsrevisor skønner mest hensigtsmæssige.

Mens den finansielle revision bygger på en gennemgang af statsregnskabet, bygger såvel den juridisk-

kritiske revision som forvaltningsrevisionen på de beretninger, som Rigsrevisionen udarbejder i løbet

af året. I forberedelsen af disse beretninger kan Rigsrevisionen rekvirere dokumenter og oplysninger

fra de pågældende myndigheder og institutioner, ligesom Rigsrevisionen i vidt omfang indhenter den

nødvendige information gennem møder med disse. I de seneste år har Rigsrevisionen i gennemsnit

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

udarbejdet 25 beretninger om året.

Disse beretninger redegør for resultaterne af emneafgrænsede

undersøgelser, som Rigsrevisionen har gennemført. De spænder fra undersøgelser af bestemte insti-

tutioner eller projekter over analyser af f.eks. økonomi- og rapporteringssystemer til tværgående te-

matisk afgrænsede undersøgelser, f.eks. på it-området. Den enkelte beretning vil ofte tage form af

såvel forvaltningsrevision som juridisk-kritisk revision.

Selv om statsrevisorerne og Rigsrevisionen er to adskilte revisionsorganer, er der i praksis et tæt

samarbejde mellem dem. Rigsrevisor skal afgive en bevillingskontrolberetning til statsrevisorerne

inden en frist, der aftales mellem rigsrevisor og statsrevisorerne, jf. rigsrevisorlovens § 17, stk. 1. I

beretningen sammenholdes bevillinger og regnskabstal, og ministeriernes forklaringer på eventuelle

afvigelser behandles. Rigsrevisor afgiver endvidere beretning til statsrevisorerne ved afslutningen af

sådanne revisionssager, som rigsrevisor under hensyn til deres økonomiske eller principielle betyd-

ning finder anledning til at fremdrage, jf. lovens § 17, stk. 2. Beretningerne offentliggøres på Rigsre-

visionens hjemmeside.

Den nærmere procedure for behandlingen af Rigsrevisionens beretninger er fastsat i rigsrevisorlovens § 18. Proceduren,

herunder om statsrevisorernes fremsendelse af beretningen til Folketinget og vedkommende minister og ministerens af-

givelse af bemærkninger, er nærmere behandlet af Peter Christensen i Juristen 1994, side 398 f. I artiklen anfører Peter

Christensen bl.a., at det er almindeligt, at statsrevisorerne knytter bemærkninger til næsten alle beretninger. Statsreviso-

rernes kritik kan gå fra skarp påtale til en almindelig holdt henstilling. Statsrevisorernes endelige stillingtagen finder sted

i den endelige betænkning over statsregnskabet (se afsnit 3.2.2.1 ovenfor).

Rigsrevisor bistår endvidere statsrevisorerne ved deres gennemgang af statsregnskabet. Rigsrevisor

foretager undersøgelser og afgiver beretning eller notater vedrørende forhold, som statsrevisorerne

ønsker belyst, jf. rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. En væsentlig del af beretningerne efter lovens § 17,

stk. 2, jf. ovenfor, afgives således også efter lovens § 8, stk. 1.

Rigsrevisor afgiver endelig en årlig beretning til statsrevisorerne om sin virksomhed, jf. rigsrevisor-

lovens § 17, stk. 4.

Som det fremgår af ovenstående, gennemfører statsrevisorerne ikke undersøgelser i eget regi, men

støtter sig på Rigsrevisionens arbejde. Rigsrevisionen forelægger sine beretninger for statsreviso-

rerne, som derpå knytter deres bemærkninger til de enkelte beretninger. Beretningerne med statsre-

visorernes bemærkninger offentliggøres umiddelbart efter, at statsrevisorerne på et møde har behand-

let den pågældende beretning fra Rigsrevisionen.

http://www.rigsrevisionen.dk/bagved-revisionen.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det tætte samspil mellem statsrevisorerne og Rigsrevisionen indebærer, at rigsrevisor orienterer stats-

revisorerne om Rigsrevisionens arbejdsplan for det kommende år, ligesom statsrevisorerne kan an-

mode rigsrevisor om at gennemføre bestemte undersøgelser. I gennemsnit en tredjedel af de årligt ca.

25 beretninger er således udarbejdet efter anmodning fra statsrevisorerne.

Hverken Rigsrevisionens eller statsrevisorernes undersøgelser er umiddelbart rettet mod enkeltper-

soner, f.eks. embedsmænd eller ministre. I en række tilfælde har statsrevisorerne imidlertid fremsat

kritik af ministres forhold. Kritik udtrykt af statsrevisorerne på grundlag af Rigsrevisionens beretnin-

ger udgør en del af den parlamentariske kontrol. Som sådan kan den stå alene, og statsrevisorernes

kritik kan da ses som en særskilt form for parlamentarisk sanktion. I en række tilfælde følges statsre-

visorernes kritik op af Folketingets stående udvalg gennem samråd og udvalgsspørgsmål til skriftlig

besvarelse. Folketingsudvalgs behandling af kritik fra statsrevisorerne kan i nogle tilfælde føre til, at

kritikken af ministeren skærpes og føre til, at ministeren må gå af. Et eksempel herpå var forløbet i

forbindelse med statsrevisorbemærkningen til Beretning nr. 4/2006 om fødevarekontrollen, der førte

til den daværende familie- og forbrugerministers afgang. Ligeledes er det forekommet, at kritik i

beretninger fra statsrevisorerne er besluttet fulgt op af undersøgelser ved kommissionsdomstole eller

undersøgelsesretter eller af advokatundersøgelser. Sådanne opfølgende undersøgelser har navnlig

haft det sigte at vurdere ansvarsforholdene for de involverede embedsmænd. Som eksempler på så-

danne opfølgende ansvarsundersøgelser kan nævnes den kommissionsdomstol, der i 1982 blev nedsat

vedrørende den såkaldte postskandalesag, den kommissionsdomstol, der i 1990 blev nedsat i sagen

om landbrugets fonde, den undersøgelsesret, der blev nedsat i 1990 i den såkaldte Hartling-kontosag

samt den advokatundersøgelse, der i 1994 blev iværksat af den såkaldte Ask og Urd-sag, og den

advokatundersøgelse, der i 1999 blev iværksat af den såkaldte VUE-sag, jf. i det hele herom Jens

Peter Christensen,

”Statsrevisorerne og ministrenes ansvar” i Statsrevisorerne –

150 år (Arnold

Busck, 2001), side 200-246.

Den kritik, som statsrevisorerne med varierende styrke knytter til de beretninger, som Rigsrevisionen

forelægger dem, er i praksis næsten undtagelsesfrit baseret på enighed mellem statsrevisorerne.

Som det fremgår, kan den parlamentariske kontrol efter omstændighederne udfolde sig i et varierende

samspil mellem Folketinget og Rigsrevisionen og statsrevisorerne. Kritik formuleret i parlamentarisk

regi kan føre til, at Rigsrevisionen enten af egen drift eller efter anmodning fra statsrevisorerne tager

en sag op. Omvendt kan revisionsmæssig kritik føre til, at sagen tages op af Folketinget, f.eks. med

det sigte at iværksætte en dyberegående undersøgelse. Kommissoriet for sådanne undersøgelser, som

er iværksat i kølvandet på en revisionsberetning, kan være at undersøge, om der er grundlag for at

gøre et retligt ansvar gældende, om den hidtidige opgaveløsning har været hensigtsmæssig, eller en

kombination heraf. Når kommissoriet retter sig mod en vurdering af behovet for ændringer i den

hidtidige opgaveløsning, har man til tider valgt en anden undersøgelsesform end en undersøgelses-

kommission eller en advokatundersøgelse. Det skete f.eks. da trafikministeren i 1993 nedsatte en

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

arbejdsgruppe (”Bernstein-udvalget”) bestående af embedsmænd til at undersøge de bevillingsmæs-

sige og forretningsmæssige forhold vedrørende DSB’s færgedrift mellem Kalundborg og Aarhus.

Arbejdsgruppen, der var ledet af Landbrugsministeriets departementschef, afgav tre redegørelser (Be-

tænkning nr. 1263/1994). Dele af dens arbejde blev fulgt op af en advokatundersøgelse med henblik

på at vurdere bl.a., om der var grundlag for at indlede disciplinærforfølgning mod bestemte personer

i DSB.

sagsoplysningen

bestemmer rigsrevisorlovens § 12, stk. 1, at rigsrevisor af enhver offentlig myn-

dighed kan forlange sig meddelt alle sådanne oplysninger og forelagt alle sådanne aktstykker, som

efter rigsrevisors skøn er af betydning for udførelsen af rigsrevisors hverv. Rigsrevisor kan fastsætte

en frist herfor. Oplysningspligten påhviler chefen for institutionen, og den er ikke begrænset af of-

fentlighedslovens undtagelsesbestemmelser.

Rigsrevisionen er ikke en del af den offentlige forvaltning, men en institution under Folketinget. De

almindelige regler om

dokumentoffentlighed

finder i Danmark ikke anvendelse på parlamentet og

organer under dette, herunder Rigsrevisionen. Reglerne i forvaltningsloven og offentlighedsloven

finder dog med visse modifikationer anvendelse på Rigsrevisionens virksomhed, jf. Folketingets Ud-

valg for Forretningsordenens bekendtgørelse nr. 96 af 24. januar 2014, der er fastsat i medfør af rigs-

revisorlovens § 18 b, stk. 1.

3.2.3 Lovbestemt undersøgelse

Folketinget kan vedtage en særskilt lov om undersøgelse af nærmere bestemte forhold i den statslige

forvaltning. I en sådan lov kan der fastsættes nærmere regler om undersøgelsen, herunder om de

procedureregler, der skal gælde for undersøgelsens gennemførelse. Som eksempler kan nævnes un-

dersøgelseskommissionerne til undersøgelse af Færøbanksagen og Nørrebrosagen, der er nærmere

omtalt ovenfor i afsnit 1.3, og PET-kommissionen, der er nærmere omtalt i afsnit 1.4 og kapitel 3.

3.2.4 Særlige administrative undersøgelsesorganer

En minister vil normalt undersøge nærmere bestemte forhold i forvaltningen gennem sit departement

eller sine styrelser. Større undersøgelser er dog i praksis undertiden blevet udført af et særligt admi-

nistrativt undersøgelsesorgan, som vedkommende minister har nedsat for at foretage undersøgelsen.

Som eksempel på en sådan undersøgelsesform kan nævnes de ulovbestemte dommerundersøgelser,

der er omtalt ovenfor i afsnit 1.1.1, hvoraf det også fremgår, at brugen af denne undersøgelsesform

ophørte efter vedtagelsen af den dagældende bestemmelse i retsplejelovens § 21 a om undersøgelses-

retter i 1990.

Der kræves ikke særlig lovhjemmel til at nedsætte et administrativt organ, der skal undersøge nær-

mere bestemte forhold i den statslige forvaltning.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Undersøgelsesorganets opgave vil være fastsat i det kommissorium, som udarbejdes af den minister,

der nedsætter organet. I kommissoriet kan det f.eks. være fastsat, at organet dels skal undersøge og

klarlægge det faktiske begivenhedsforløb, dels vurdere, om der er grundlag for at antage, at embeds-

mænd har pådraget sig et retligt ansvar. Der er ifølge betænkning nr. 1315/1996, side 208, ikke ek-

sempler på, at et administrativt undersøgelsesorgan har taget stilling til, om ministre bør søges draget

til ansvar for deres embedsførelse.

Det administrative undersøgelsesorgan er en del af den offentlige forvaltning og derfor som udgangs-

punkt omfattet af den offentligretlige lovgivning, herunder offentlighedsloven.

Undersøgelsesorganet må normalt anses for at være uafhængig af vedkommende minister under ud-

førelsen af sit arbejde. Ministeren kan således ikke give organet tjenestebefalinger, og organets be-

slutninger kan ikke indbringes for ministeren som rekursmyndighed.

Undersøgelsesorganet kan ikke pålægge nogen at afgive forklaring som vidne eller at udlevere doku-

menter. Undersøgelsesorganet kan derimod indhente fortrolige oplysninger fra andre forvaltnings-

myndigheder efter reglerne i forvaltningslovens kapitel 8.

3.2.5 Advokatundersøgelser mv. og deres forhold til undersøgelseskommissionsordningen

Advokatundersøgelser

–

og lignende undersøgelser forestået af en jurist, der ikke er advokat

–

er ikke

reguleret i

lovgivning eller administrative regler. Nedsættelse af en advokatundersøgelse kræver ikke

lovhjemmel. Advokaten vil ikke have hjemmel til at kræve vidner afhørt og vil heller ikke kunne

kræve, at offentlige myndigheder udleverer skriftligt materiale, der ikke er tilgængeligt efter reglerne

om aktindsigt i offentlighedsloven. Myndighederne vil dog i almindelighed frivilligt kunne udlevere

materiale til advokaten, selv om materialet ikke er omfattet af retten til aktindsigt efter offentligheds-

loven.

Det er jævnligt sket, at advokatens undersøgelse og vurdering er blevet offentliggjort, men lovgiv-

ningen stiller ikke krav herom. Advokaten har endvidere tavshedspligt efter straffelovens § 152 b.

3.2.5.1. Brugen af advokatundersøgelser i det offentlige er beskrevet nærmere i bl.a. betænkning nr.

1315/1996 og i Talevski m.fl., side 33 ff.

Det fremgår af betænkning nr. 1315/1996, side 210, at Kammeradvokaten og andre advokater i visse

tilfælde er blevet anmodet om på grundlag af foreliggende skriftligt materiale at vurdere, om der er

begået fejl eller forsømmelser af de involverede embedsmænd, der kan give anledning til, at et retligt

ansvar søges gennemført mod de pågældende. Der er ikke eksempler på, at advokater er blevet an-

modet om at vurdere, om der bør gøres ansvar gældende mod nogen minister.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det fremgår endvidere af betænkning nr. 1315/1996, side 215 ff., at det efter udvalgets opfattelse i

fremtiden bør være således, at behovet for, at et særligt organ undersøger og klarlægger et faktisk

begivenhedsforløb til brug for vurderingen af, hvorvidt der foreligger grundlag for, at ministre eller

embedsmænd søges draget retligt til ansvar, principielt udelukkende dækkes af undersøgelseskom-

missioner. Sådanne undersøgelser er af retlig karakter og bør derfor forestås eller ledes af en jurist,

og de bør i øvrigt foregå under retssikkerhedsmæssigt betryggende former. Anvendelsen af en under-

søgelseskommission vil ifølge betænkningen sikre, at det vil være en jurist, der har de nødvendige

kvalifikationer, som forestår eller leder undersøgelsen, og at de berørte ministre og embedsmænd i

øvrigt vil få en retsstilling, som anses for nødvendig ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn. Det be-

mærkes i tilknytning hertil, at udvalgets forslag om undersøgelseskommissioner bl.a. giver mulighed

for, at en undersøgelseskommission kan sammensættes med en eller flere advokater, hvis der skulle

blive behov for det. Advokaters undersøgelse af forhold i den statslige forvaltning ville således efter

udvalgets forslag blive integreret i reglerne om undersøgelseskommissioner.

Det fremgår dog af betænkning nr. 1315/1996, at der fortsat kan opstå behov for advokatrådgivning

vedrørende spørgsmålet om embedsmænds eventuelle retlige ansvar, og at det kan være vanskeligt at

afgøre, om en myndighed kan nøjes med advokatrådgivning, eller om der af hensyn til de berørte

embedsmænds retsstilling bør nedsættes en undersøgelseskommission med henblik på at tilvejebringe

eller klarlægge det faktiske grundlag, som den retlige vurdering skal baseres på, eventuelt med den

pågældende advokat som formand for kommissionen.

Herudover fremgår det af betænkning nr. 1315/1996, at der af hensyn til de berørte embedsmænds

retsstilling efter udvalgets opfattelse normalt bør nedsættes en undersøgelseskommission, hvis advo-

katen til brug for sin vurdering af spørgsmålet om embedsmænds eventuelle retlige ansvar forventes

at skulle oplyse sagen, f.eks. ved at indhente redegørelser eller foretage afhøringer. Det kan næppe

heller afvises, at der kan forekomme tilfælde, hvor der bør nedsættes en undersøgelseskommission,

selv om advokaten skal foretage vurderingen alene på grundlag af det materiale, som vedkommende

myndighed stiller til advokatens rådighed. Det må da dreje sig om tilfælde, hvor advokaten forventes

at skulle klarlægge et kompliceret faktisk begivenhedsforløb ved systematisering og tolkning af et

ganske omfattende og uoverskueligt materiale.

3.2.5.2. Anvendelsen af advokatundersøgelser i det offentlige er endvidere efterfølgende beskrevet i

Talevski m.fl., side 33-39. Det fremgår heraf bl.a., at de advokatundersøgelser, der har været gen-

nemført af statslige forhold efter vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner, bl.a. har været

karakteriseret ved, at vedkommende ministerium har udpeget en advokat til at gennemgå og syste-

matisere foreliggende skriftligt materiale og udtale sig om, hvorvidt der er begået fejl og forsømmel-

ser af involverede embedsmænd, der kan give anledning til, at et retligt ansvar søges gennemført mod

de pågældende, samt at advokaten

–

af hensyn til de berørte embedsmænds retsstilling

–

ikke har

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

måttet tale med eller indhente skriftlige redegørelser fra de involverede embedsmænd eller andre med

kendskab til sagen.

Med hensyn til spørgsmålet om anvendelse af advokatundersøgelser for fremtiden er der derefter

–

på baggrund af en kritik, der havde været rejst af rigsrevisor og statsrevisorerne om anvendelse af

advokatundersøgelser i to tilfælde, hvor sagerne ikke fandtes at kunne belyses tilstrækkeligt ved

denne undersøgelsesform, og på grundlag af de anbefalinger, der er indeholdt i betænkningen om

undersøgelsesorganer

–

anført følgende konklusioner (side 38 f.):

”Gennemførelsen

af loven om undersøgelseskommissioner udelukker ikke, at der

–

uden lov-

hjemmel

–

iværksættes advokatundersøgelser af den beskrevne karakter. Da der imidlertid i

en advokatundersøgelse ikke kan ske afhøring m.v. af involverede embedsmænd og ministre,

må man til stadighed være opmærksom på, om en advokatundersøgelse vil være egnet til at

belyse et bestemt sagsforløb på tilfredsstillende måde.

En advokatundersøgelse af den nævnte karakter bør således ikke anvendes, hvis det på for-

hånd må antages, at advokaten ikke

–

på skriftligt grundlag

–

på forsvarlig måde kan udtale

sig om spørgsmålet om eventuelt retligt ansvar for de involverede embedsmænd. I en sådan

situation bør der i stedet nedsættes en undersøgelseskommission, eventuelt med en advokat

som medlem.

Omvendt bør en undersøgelseskommission ikke nedsættes, blot fordi en sådan undersøgelse

–

i modsætning til en advokatundersøgelse

– i princippet kan få ”vendt alle sten”, hvis det på

forhånd må antages, at der ikke er grund til at afhøre vidner eller få udarbejdet skriftlige re-

degørelser m.v. for at vurdere ansvarsspørgsmålet på forsvarlig måde.

Forventes advokaten

–

på skriftligt grundlag

–

at skulle klarlægge et kompliceret faktisk be-

givenhedsforløb ved systematisering og tolkning af

et ganske omfattende og uoverskueligt

materiale,

bør det overvejes at nedsætte en undersøgelseskommission i stedet for. Herved

sikres det, at undersøgelsen

–

af hensyn til de involverede embedsmænd m.v.

–

foregår under

retssikkerhedsmæssigt betryggende

former.”

Det bemærkes, at der i advokatundersøgelsen af DSB’s samarbejde med Waterfront –

efter aftale med

DSB

–

blev afholdt møder med en række personer, der var relevante for undersøgelsen. Det fremgår

af beretningen fra advokatundersøgelsen, at advokaterne bl.a. havde gjort de pågældende opmærksom

på, at de ikke havde pligt til at deltage i møderne eller i øvrigt at udtale sig, at de havde adgang til at

medtage bisiddere til møderne, og at de havde adgang til at gennemgå relevant materiale forud for

samtalerne.

Der henvises til Beretning om advokatundersøgelsen af DSB’s samarbejde med Water-

front af 2. april 2013, side 6 og 11 ff.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kapitel 4

Undersøgelseskommissionernes virksomhed og de praktiske erfaringer

1. De hidtidige undersøgelseskommissioners virksomhed

Der har siden 1999 været nedsat ni undersøgelseskommissioner, hvoraf de otte er nedsat i henhold til

lov om undersøgelseskommissioner. Den første af undersøgelseskommissionerne, PET-kommissio-

nen, blev nedsat i henhold til en særlig lov af 2. juni 1999. Den senest nedsatte er Undersøgelseskom-

missionen om politiets indgriben over for demonstrationer i forbindelse med kinesiske statsbesøg mv.

(Tibetkommissionen). Kommissionen, der blev nedsat den 23. december 2015 og siden gennedsat

den 4. juli 2018, er fortsat i gang med sit arbejde og indgår ikke i udvalgets undersøgelse. Tilsvarende

gælder for Undersøgelseskommissionen om SKAT, der blev nedsat den 13. september 2017.

1.1 De enkelte undersøgelser

Nedenfor er en oversigt over de undersøgelseskommissioner, der har været nedsat siden 1999, og som

har afsluttet deres arbejde (Irak- og Afghanistankommissionen dog uden at afgive beretning).

Oversigt over undersøgelseskommissioner omfattet af undersøgelsen

Kommission

PET-kommissionen

Funktionsperiode

Formand

Antal

medlemmer

Samlede om-

kostninger

Kr. 77.514.141

17/8/1999-

Landsdommer Leif Aamand

24/6/2009

(opr. landsdommer Ulla Rubinstein)

9 år og 10 mdr.

6/8/2003-

Landsdommer John Mosegaard

Kr. 61.985.285

Farum-kommissionen

12/4/2012

8 år og 8 mdr.

15/9/2003-

Landsdommer Lis Sejr

Kr. 11.269.082

Dan Lynge-

19/9/2006

kommissionen

3 år

19/3/2004-

Landsdommer Lars Lindencrone

Kr. 20.170.918

Skattefradrags-

16/6/2006

Petersen

kommissionen

2 år og 3 mdr.

15/9/2010-

Landsdommer Jens Rosenløv

Kr. 19.988.794

Blekingegade-

26/5/2014

kommissionen

3 år og 8 mdr.

Landsdommer Peter Buhl

Kr. 42.241.877

Statsløsekommissionen

23/8/2011-

17/8/2015

4 år

12/3/2012-

Landsdommer Lars E. Andersen

Kr. 28.475.942

Skattesags-

3/11/2014

kommissionen

2 år og 8 mdr.

7/11/2012-

Landsdommer Michael Kistrup

Kr. 18.576.933

Irak- og Afghanistan-

2/7/2015

(opr. vicepræsident, Sø- og Han-

kommissionen

2 år og 8 mdr.

delsretten, Michael B. Elmer)

Funktionsperioden regnes fra kommissionens nedsættelse. For alle kommissionerne gælder det, at der er gået en periode

fra beslutningen om at nedsætte kommissionen til den faktiske nedsættelse. Herom henvises til tabel 1, side 127.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Disse undersøgelser, der omtales nærmere i det følgende, er genstand for udvalgets erfaringsopsam-

ling. I afsnit 1.1.1-1.1.8 redegøres der for deres virksomhed, herunder for deres tids- og ressourcefor-

brug, kommissionsberetningernes konklusioner og opfølgningen herpå.

Som det fremgår, skiller de to første undersøgelser

–

PET-kommissionen og Farum-kommissionen

–

sig ud, hvad navnlig angår funktionsperiode og samlet omkostningsniveau, og som det også vil

fremgå af det følgende, havde disse to kommissioner helt særegne faktum-undersøgelsesopgaver. I

lyset heraf må der udvises forsigtighed med at drage generelle konklusioner om undersøgelseskom-

missionsordningen ud fra disse to undersøgelser. Det samme gør sig gældende for Irak- og Afgha-

nistankommissionen, idet den blev nedlagt, før den havde afgivet beretning. På den baggrund vil

udvalgets erfaringsopsamling overvejende koncentrere sig om de erfaringer, der kan udledes af de

fem kommissioner af mere ”almindeligt tilsnit” –

Dan Lynge-kommissionen, Skattefradragskommis-

sionen, Blekingegade-kommissionen, Statsløsekommissionen og Skattesagskommissionen

–

som har

virket og afsluttet deres arbejde i perioden siden 1999.

1.1.1 PET-kommissionen

1.1.1.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Kommissionen blev nedsat ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 om undersøgelse af politiets efterretnings-

virksomhed på det politiske område og af de aktiviteter, der var baggrunden for denne virksomhed

(PET-undersøgelsesloven).

Loven blev vedtaget samtidig med lov om undersøgelseskommissioner, der trådte i kraft den 1. juli

samme år. Det fremgår af pkt. 2 i de almindelige bemærkninger til forslaget til PET-undersøgelses-

loven (lovforslag nr. L 65 af 28. oktober 1998), at loven bl.a. bygger på lovudkastet til lov om under-

søgelseskommissioner i Betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer, men at lovforslaget

indeholder en række afvigelser herfra, navnlig begrundet i hensynet til at sikre fortroligheden af det

efterretningsmateriale, der indgår i undersøgelsen.

Ved breve af 17. august 1999 udpegede justitsministeren landsdommer Ulla Rubinstein, Østre Lands-

ret, som formand for kommissionen og professor, dr.jur. et phil. Ditlev Tamm, professor, dr.jur. Jens

Vedsted-Hansen, lektor, ph.d. Henrik S. Nissen samt lektor, ph.d. Johnny Laursen som medlemmer.

Ved landsdommer Ulla Rubinsteins udtræden af kommissionen den 1. juli 2000 udpegede justitsmi-

nisteren landsdommer Leif Aamand, Østre Landsret, som ny formand for kommissionen. Som ud-

spørger for kommissionen blev udpeget advokat Axel Kierkegaard, og senere blev advokat Allan

Lund Christensen antaget som yderligere udspørger.

Kommissionen holdt sit første møde den 1. september 1999.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kommissionen afgav sin beretning den 24. juni 2009 (ca. 10 år og 1 måned fra beslutningen om

nedsættelsen og 9 år og 10 mdr. efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på ca. 4.600 sider fordelt på 16 bind.

1.1.1.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium blev fastlagt i lovens § 3, der lyder som følger:

”§ 3. Undersøgelseskommissionen har til opgave at undersøge og redegøre for

1) politiets efterretningsvirksomhed i perioden 1945-1989 i forhold til politiske partier,

faglige konflikter og politisk-ideologisk prægede grupperinger og bevægelser i Danmark

2) karakteren af de aktiviteter i politiske partier m.v., der i den nævnte periode var bag-

grunden for politiets efterretningsvirksomhed på dette område.

Stk. 2.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere, for så vidt angår perioden 1968-1989,

vurdere politiets efterretningsvirksomhed set i forhold til de aktiviteter, der er nævnt i stk.

1, nr. 2, og herunder belyse, om virksomheden er udøvet i overensstemmelse med de

regler og retningslinjer, som har været fastsat af Folketinget eller regeringen.

Stk. 3.

Undersøgelseskommissionen kan inden for de rammer, der i øvrigt er fastsat i stk.

1 og 2, beslutte, at dens opgave også skal omfatte nærmere angivne forhold, der vedrører

perioden efter 1989. Undersøgelseskommissionens beslutninger herom kan ikke påkæ-

res.”

1.1.1.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afholdt 155 egentlige kommissionsmøder.

Kommissionen afholdt 146 møder i forbindelse med vidneafhøringer og afhørte i alt 88 vidner. Der

er ikke oplysninger om antallet af vidner, der har haft en bisidder, men det fremgår af kommissionens

beretning, at i det omfang vidnerne har haft ønske derom, og der har været tale om tidligere eller

nuværende embedsmænd eller ministre, har vidnerne fået beskikket en bisidder, som har været til

stede under afhøringerne, jf. lovens § 12.

Kommissionen gennemgik i alt 13.414 sager fra PET, omfattende skønnet mere end en million doku-

mentsider, samt materiale i elektronisk form i et omfang svarende til hundrede tusinder dokumentsi-

der. Hertil kom et omfattende materiale i danske og udenlandske arkiver og materiale modtaget fra

ministerier, styrelser og privatpersoner.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

1.1.1.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 77.514.141.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 51.337.101, hvoraf kr. 27.030.053 var til kommissionens med-

lemmer og udspørger, og kr. 24.307.048 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 26.177.040, hvoraf kr. 18.455.064 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 4.547.529 var til bisiddere, og kr. 3.174.448 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

1.1.1.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen havde hovedsageligt til opgave at undersøge og redegøre for de i kommissoriet an-

givne forhold vedrørende politiets efterretningsvirksomhed i perioden 1945-1989.

Kommissionen skulle også vurdere, om PET’s virksomhed i perioden 1968-1989

med hensyn til

overvågning af politisk virksomhed blev udøvet i overensstemmelse med de regler og retningslinjer,

der var fastsat af Folketinget eller regeringen. Kommissionen havde dog ikke til opgave at udtale sig

om eller vurdere enkeltpersoners retlige ansvar.

Kommissionen tilkendegiver i sin sammenfatning, at det overordnede billede er, at PET har overholdt

regler og retningslinjer. Kommissionen har dog kunnet konstatere et antal tilfælde, hvor PET ikke

overholdt gældende regler, eller hvor PET’s praksis havde karakter af en omgåelse af regeringser-

klæringen af 30. september 1968. Kommissionen understreger, at selv om der ses eksempler på, at

PET har overtrådt eller omgået gældende regler og retningslinjer, må det overordnet vurderes, at der

har været tale om forholdsvis få forhold, og at disse som oftest har været af mindre graverende art og

derfor i den historiske sammenhæng må tillægges mindre betydning.

Hvad særligt angår spørgsmålet om regeringserklæringens retlige status og betydning, var kommis-

sionen delt. Et flertal var af den opfattelse, at regeringserklæringen ikke i sig selv kunne anses som

udtryk for de retningslinjer, som PET efterfølgende fik til opgave at arbejde efter, hvorimod et min-

dretal fandt, at erklæringen måtte lægges til grund som retligt bindende.

1.1.1.6. Opfølgning på kommissionens beretning.

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 19. december 2011 beretning om PET-kom-

missionens beretning. Af beretningen fremgår bl.a. følgende:

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

”Udvalget finder sammenfattende, at PET-kommissionen

afdækker eksempler på kriti-

sable forhold, men at der ikke efter så mange år er grundlag for at drage nogen til ansvar.

Udvalget ser med stor alvor på disse eksempler.

Udvalget konstaterer samtidig, at PET i de senere år har gennemgået større omorganise-

ringer, og at åbenheden om tjenestens virke er styrket.”

1.1.2 Farum-kommissionen

1.1.2.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Folketinget traf den 5. december 2002 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Den 30. juni 2003 indstillede justitsministeren til Folketingets Udvalg for Forretningsordenen, at

landsdommer John Mosegaard, Østre Landsret, blev udpeget som formand for undersøgelseskom-

missionen, og at tidligere amtskommunaldirektør Finn Hansen samt statsautoriseret revisor Carsten

Gerner blev udpeget som medlemmer af undersøgelseskommissionen. Advokat Christian Sinding

blev udpeget som udspørger.

Kommissionen blev nedsat den 6. august 2003.

Den 12. april 2012 afgav kommissionen beretning (ca. 9 år og 5 måneder efter folketingsbeslutningen

om nedsættelsen og 8 år og 8 måneder efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på ca. 4.700 sider fordelt på 16 bind, hvortil kommer ca. 7.400 siders

digitale bilag.

1.1.2.2. Kommissionens kommissorium

Farum-kommissionens kommissorium lyder som følger:

”1.1.

På baggrund af Folketingets beslutning af 5. december 2002 om nedsættelse af en

kommission til undersøgelse af Farum-sagen nedsætter justitsministeren herved i medfør

af lov om undersøgelseskommissioner en kommission til undersøgelse af Farum-sagen

(Farum-kommissionen).

1.2.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissi-

oner til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knytter

sig til de beskrivelser og påstande, der er fremkommet i medierne og den offentlige debat,

om en lang række kritisable forhold vedrørende Farum Kommune.

Fremkommer der i forbindelse med kommissionens undersøgelse andre forhold, som er

af sådan karakter, at de må anses for at høre med i en redegørelse om forholdene vedrø-

rende Farum Kommune, kan kommissionen også undersøge og redegøre for sådanne for-

hold.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som eksempler på de angivne kritisable forhold kan nævnes sager om kommunens låne-

optagelse, kommunens indgåelse af aftaler med organisationer og private virksomheder,

indgåelse af reklame- og sponsoraftaler mellem sportsklubber og private virksomheder

med forretningsforbindelser til kommunen, kommunens afholdelse af udgifter i forbin-

delse med restaurationsbesøg mv., kommunens køb af fast ejendom, kommunens behand-

ling af bygge- og plansager, herunder opførelse af ungdomsboliger, kommunens aktive-

ringsindsats samt kommunens behandling af sager om aktindsigt. Endvidere har der i de-

batten været rejst kritik af den måde, hvorpå tilsynsmyndigheder mv. har reageret på for-

holdene i Farum Kommune.

Undersøgelseskommissionen skal inden for de anførte rammer bl.a. undersøge og rede-

gøre for borgmesterens varetagelse af sine opgaver som øverste daglige leder af admini-

strationen, formand for økonomiudvalget og formand for kommunalbestyrelsen, kommu-

nalbestyrelsesmedlemmernes varetagelse af deres opgaver, de kommunale embeds-

mænds varetagelse af deres opgaver, samarbejdet mellem kommunalpolitikerne og de

kommunale embedsmænd, den kommunale revisions varetagelse af sine opgaver, Farum

Kommunes aftaler med organisationer og private virksomheder, herunder sportsklubber

og finansieringsinstitutter, dispositioner foretaget af Farum Kommune, som har været til

gavn for bestemte politiske partier eller personer, f.eks. i forbindelse med valgkampe, de

forskellige tilsynsmyndigheders varetagelse af deres opgaver, herunder Tilsynsrådet for

Frederiksborg Amt, Frederiksborg Amtskommune, relevante ministerier samt Arbejds-

markedsrådet og Hillerød Politis varetagelse af sine opgaver i forbindelse med anmeldel-

ser af Farum Kommune.

1.3.

Undersøgelsen skal omfatte perioden fra 1. januar 1990 til tidspunktet for kommissi-

onens nedsættelse.

Undersøgelseskommissionen kan dog beslutte også at inddrage forhold, der ligger forud

for 1. januar 1990, hvis kommissionen finder behov for det med henblik på at kunne give

en sammenhængende redegørelse for begivenhedsforløbet i den nævnte periode.

1.4.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissi-

oner endvidere til opgave at komme med forslag til sådanne ændringer af love, admini-

strative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen af det samlede be-

givenhedsforløb kan begrunde.

1.5.

For tiden verserer en omfattende strafferetlig efterforskning vedrørende Farum Kom-

mune.

Efterforskningen, der forestås af Statsadvokaten for særlig økonomisk kriminalitet, angår

en lang række af de forhold, der er nævnt ovenfor under pkt. 1.2.

På den baggrund har undersøgelseskommissionen ikke til opgave at undersøge og rede-

gøre for de dele af det samlede begivenhedsforløb, der efter en eventuel tiltalerejsning er

omfattet af anklageskriftet. I det omfang der ved et eventuelt anklageskrift rejses tiltale

mod en person, har undersøgelseskommissionen således ikke til opgave at undersøge og

redegøre for, hvilken rolle vedkommende har haft med hensyn til det eller de forhold, der

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

omfattes af tiltalen mod vedkommende. Derimod kan undersøgelseskommissionen un-

dersøge og redegøre for, hvilken rolle andre personer, myndigheder mv. har haft med

hensyn til sådanne forhold.

Ved tilrettelæggelsen af sit arbejde skal undersøgelseskommissionen i øvrigt tage hensyn

til den fortsatte strafferetlige efterforskning i Farum-sagen og til eventuelle efterfølgende

straffesager ved domstolene. Undersøgelseskommissionen kan i den forbindelse - hvis

den finder det rigtigt eller hensigtsmæssigt - bl.a. bestemme, at dens undersøgelse af dele

af det samlede begivenhedsforløb skal afvente den videre strafferetlige behandling af Fa-

rum-sagen.

Det forudsættes, at undersøgelseskommissionen og Statsadvokaten for særlig økonomisk

kriminalitet i fornødent omfang drøfter de spørgsmål, der løbende kan opstå om forholdet

mellem undersøgelseskommissionens arbejde og den verserende straffesag - herunder

også mere praktiske spørgsmål med henblik på at sikre, at kommissionen fra politi- og

anklagemyndighed kan modtage det materiale, som kommissionen finder relevant for sin

undersøgelse.

1.6.

Hvis undersøgelseskommissionen afgiver sin beretning på et tidspunkt, hvor eventu-

elle straffesager vedrørende forhold, der er omfattet af pkt. 1.2 og 1.3 ovenfor, er afsluttet

ved domstolene, anmodes kommissionen om - såfremt det findes hensigtsmæssigt med

henblik på at opnå en samlet beskrivelse af alle væsentlige forhold vedrørende Farum

Kommune - i beretningen at medtage en gengivelse af, hvad der er blevet afdækket under

domstolenes behandling af straffesagerne.”

1.1.2.3. Kommissionens arbejde

1.1.2.3.1. Kommissionen afhørte 222 vidner over 93 afhøringsdage. 84 vidner fik beskikket en bisid-

der, og der medvirkede i alt 20 bisiddere.

Kommissionen foretog dokumentindsamling fra Farum Kommune, øvrige myndigheder, organisati-

oner og private virksomheder. Samlet håndterede kommissionen, hvad der svarer til ca. 1,5 millioner

dokumentsider.

1.1.2.3.2. Kommissionen traf undervejs en række processuelle afgørelser om bl.a. tavshedspligt og

videregivelse af oplysninger og om en anmodning om bevilling af beløb til brug for regnskabsmæssig

assistance mv. til et af sagens hovedvidner.

Af særlig betydning i nærværende sammenhæng er den afgørelse, som kommissionen traf den 2.

december 2010, om ikke at give yderligere udsættelse for bisidderens supplerende afhøring af den

involverede borgmester. Kommissionen anfører bl.a. i sin begrundelse:

”Kommissionen har herved foretaget en afvejning af relevansen af den ønskede yderli-

gere bevisførelse over for resursehensyn og hensynet til, at kommissionens beretning af-

gives inden for en rimelig tid.”

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Baggrunden var, at den supplerende afhøring af den involverede borgmester flere gange havde måttet

udsættes, og at kommissionen ved udløb af fristen for indsendelse af en afhøringsplan og bemærk-

ninger til de tidligere foretagne afhøringer fortsat ikke havde modtaget dette materiale.

Samtidig med denne beslutning imødekom kommissionen et forslag fra bisidderen om, at den invol-

verede borgmester kunne afgive en skriftlig redegørelse med bemærkninger til øvrige vidneforklarin-

ger efter protokollen, ligesom der blev givet adgang til supplerende skriftlige bemærkninger vedrø-

rende vidnets egne forklaringer afgivet den 8. og 10. marts 2010. Østre Landsret stadfæstede den 21.

januar 2011 kommissionens afgørelse.

1.1.2.3.3. Kommissionen valgte fra september 2005 og frem at afgive årlige redegørelser om sit ar-

bejde, herunder om det hidtidige og forventede tidsforbrug og kommissionens foreløbige ressource-

forbrug. Kommissionen anfører, at formålet med redegørelserne var at orientere om kommissionens

arbejde med henblik på at sikre, at arbejdet efter emneafgrænsning, tidsmæssigt forløb og ressource-

anvendelse var i overensstemmelse med kommissoriegivers forventninger og i givet fald at give Fol-

ketinget mulighed for bl.a. præcisering af kommissoriet. De årlige redegørelser blev offentliggjort på

kommissionens hjemmeside.

1.1.2.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 61.985.285.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 29.384.267.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 32.601.018, hvoraf kr. 12.258.846 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 18.790.949 var til bisiddere, og kr. 1.551.223 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

1.1.2.5. Kommissionens konklusioner

1.1.2.5.1. Kommissionen havde ikke til opgave at foretage retlige vurderinger med henblik på at af-

klare, om nogen havde pådraget sig et ansvar. Kommissionens faktum-undersøgelse af den rejste

kritik og overvejelser om behovet for forslag til ændringer af lovgivning mv. skulle ske i forhold til

den gældende retlige ramme for kommuners og myndighedernes virke.

Kommissionen fremhævede, at dens grundlag for på tidspunktet for beretningens afgivelse at komme

med forslag til ændringer af lovgivning mv. på grundlag af Farum-sagen 1990-2003 var påvirket af,

at kommissionen måtte bedømme eventuelle forslag i lyset af den mellemliggende udvikling i lov-

givningen mv. i tiden frem til beretningens afgivelse. Dette problem forelå allerede, før kommissio-

nen påbegyndte sit arbejde, idet der i maj 2003 gennemførtes ny lovgivning i lyset af Farum-sagen.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Senere kom der endvidere yderligere udvalgsbetænkninger og lovgivning til af betydning for kom-

missoriet.

Kommissionen foreslog ikke desto mindre en række lovgivningsmæssige initiativer vedrørende by-

rådets arbejde, bl.a. om udsendelse af dagsorden og mødemateriale og tidsfristerne herfor, om tyde-

liggørelse af, hvornår en borgmester kan afsættes, samt om målrettet information og uddannelse af

byrådsmedlemmer, herunder i form af relevante vejledninger om kommunal jura og økonomi. For så

vidt angår forholdet mellem borgmesteren og administrationen fandt kommissionen, at flere af de

undersøgte forløb gav anledning til generelle overvejelser om generel og speciel habilitet. Kommis-

sionen anbefalede endvidere en genovervejelse af behovet for lovgivning om meddeleret og

–

navnlig

–

ansættelsesretligt værn.

1.1.2.5.2. Kommissionen gjorde sig endvidere nogle overvejelser om revision af lov om undersøgel-

seskommissioner eller praksis for så vidt angår tids- og ressourceanvendelse ved langvarige kommis-

sionsundersøgelser. Baggrunden herfor var, at Farum-kommissionens undersøgelse blev ganske lang-

varig

–

hvilket ifølge kommissionen navnlig skyldtes sammenhængen med de straffesager, der blev

ført sideløbende med kommissionens undersøgelse

–

og ganske ressourcekrævende på grund af un-

dersøgelsens omfang.

Efter kommissionens opfattelse bør der forud for beslutningen om at nedsætte langvarige kommissi-

onsundersøgelser være foretaget overvejelser om både den forventede ressource- og tidsanvendelse,

og dette bør tilkendegives offentligt og over for de personer, som forventes udpeget som kommissi-

onsmedlemmer og udspørger. Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at det allerede synes at

være praksis at anmode undersøgelseskommissioner om at tilrettelægge arbejdet således, at de så vidt

muligt kan afgive beretning inden for et nærmere fastsat tidsrum, og henviser herved til kommissori-

erne for Blekingegade-kommissionen, Statsløsekommissionen og Skattesagskommissionen.

I forhold til afhøringer foreslår kommissionen, at det kan overvejes at indføre en adgang for medar-

bejdere i kommissionens sekretariat til at foretage en kort indledende afhøring af et muligt vidne med

spørgsmål til belysning af, om det er relevant at indkalde vidnet til afhøring i et kommissionsmøde.

En sådan indledende afhøring vil ifølge kommissionen typisk kunne ske pr. telefon og bør være for-

bundet med notatpligt om forløbet.

1.1.2.6. Opfølgning på kommissionens beretning

1.1.2.6.1. Forud for Farum-kommissionens nedsættelse, men foranlediget af Farum-sagen, nedsatte

indenrigs- og sundhedsministeren i maj 2002 en ekspertgruppe vedr. indsigt i den kommunale admi-

nistration under ledelse af professor, dr.jur. Jens Peter Christensen, der fik til opgave at overveje, om

de redskaber, den kommunale styrelseslovgivning gav kommunalbestyrelsen, den kommunale revi-

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

sion, tilsynet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet var tilstrækkelige. Ekspertgruppen afgav betænk-

ning (nr. 1425/2002) i december samme år. På baggrund af ekspertgruppens anbefalinger fremsatte

ministeren i 2003 et forslag til ændring af kommunestyrelsesloven med flere love, der bl.a. forbedrede

mulighederne for indsigt i den kommunale administration og gennemførte en tilsynsreform. Lov-

forslaget blev vedtaget og trådte i kraft den 1. januar 2004. Endvidere blev der i 2007 fremsat yderli-

gere et lovforslag om ændring af kommunestyrelsesloven med flere love, der bl.a. indebar øgede krav

til den kommunale og regionale revisions sagkundskab og uafhængighed. Lovforslaget blev vedtaget

og trådte i kraft den 1. januar 2012. Der henvises til økonomi- og indenrigsministerens besvarelse af

16. august 2012 af spørgsmål nr. 6 fra Underudvalget under Udvalget for Forretningsordenen (2011-

12, alm. del).

Endvidere blev der i oktober 2012 af økonomi- og indenrigsministeren nedsat et udvalg om afsættelse

af borgmesteren og forberedelse af byrådsmøder. Udvalget blev nedsat på baggrund af anbefalingerne

i Farum-kommissionens beretning vedrørende reglerne i lov om kommunernes styrelse om udsen-

delse af dagsorden og sagsmaterialets tilgængelighed og om tydeliggørelse af reglerne om suspension

og afsættelse af borgmesteren. Udvalget afgav betænkning (nr. 1538/2013) i juni 2013. På baggrund

af betænkningen fremsatte økonomi- og indenrigsministeren et forslag til ændring af bl.a. kommune-

styrelsesloven om suspension og afsættelse af en borgmester, frister for materiale til kommunalbe-

styrelsesmøder mv., der blev vedtaget som lov nr. 1470 af 17. december 2013, og som trådte i kraft

den 1. januar 2014.

Endelig kan nævnes, at justitsministeren i december 2013 besluttede at nedsætte Udvalget om offent-

ligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger. Udvalget, der afgav betænkning (nr.

1553/2015) i februar 2015, foretog bl.a. en vurdering af behovet for lovgivning om meddeleret og

ansættelsesretligt værn for offentligt ansatte.

1.1.2.6.2. Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 8. maj 2013 beretning om Farum-

kommissionens beretning. I sin beretning tilkendegiver Udvalget for Forretningsordenen, at det ikke

har fundet grundlag for at drage nogen til ansvar.

Af beretningen fremgår endvidere, at Udvalget for Forretningsordenen bakker op om Farum-kom-

missionens forslag om, at der forud for beslutningen om at nedsætte en undersøgelseskommission er

foretaget overvejelser om både den forventede ressourceanvendelse og tidsanvendelse. Udvalget no-

terer sig i denne forbindelse med tilfredshed, at dette allerede efterleves i praksis, hvorved der henvi-

ses til, at der i kommissorierne for Statsløsekommissionen, Skattesagskommissionen, Irak- og Af-

ghanistankommissionen og Blekingegade-kommissionen blev indsat bemærkninger om, hvornår be-

retningen burde afgives.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Udvalget fandt derimod, at kommissionens forslag om en kort indledende afhøring af et muligt vidne

foretaget af kommissionens sekretariat med henblik på at belyse, om det er relevant at indkalde vidnet

til afhøring i et kommissionsmøde, gav anledning til en række retssikkerhedsmæssige betænkelighe-

der. Desuden fandt udvalget den screeningsprocedure, som allerede finder sted i dag, tilstrækkelig til

at sikre, at kun de relevante vidner indkaldes.

I beretningen noterer Udvalget for Forretningsordenen sig endvidere med tilfredshed, at mange af de

nødvendige lovgivningsmæssige initiativer allerede var blevet taget. Udvalget bakkede dog op om

kommissionens betragtninger om, at enkelte lovgivningsmæssige initiativer fortsat udestod.

Det bemærkes, at der

–

som nævnt i Farum-kommissionens kommissorium

–

sideløbende med un-

dersøgelseskommissionens arbejde førtes straffesager mod flere af de involverede personer. Straffe-

sagerne fandt først deres endelige afslutning ved Østre Landsrets dom af 6. oktober 2009 og Proces-

bevillingsnævnets efterfølgende nægtelse af anketilladelse til Højesteret af 18. december 2009.

1.1.3 Dan Lynge-kommissionen

1.1.3.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 25. april 2003 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Ved breve af 15. september 2003 udpegede justitsministeren landsdommer Lis Sejr, Vestre Landsret,

som formand for kommissionen og advokat Claus Søgaard-Christensen samt professor, dr.jur. Eva

Smith som medlemmer. Advokat Gunnar Homann blev udpeget som udspørger for kommissionen.

Den 19. september 2006 afgav kommissionen sin beretning (ca. 3 år og 5 mdr. fra beslutningen om

nedsættelsen og ca. 3 år efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på 1.290 sider fordelt på 3 bind. Hertil kommer protokoller og bilag.

1.1.3.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

”Justitsministeren

nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskom-

missioner en kommission til undersøgelse af Dan Lynge-sagen.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner

til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knytter sig

til politiets samarbejde med Dan Lynge såvel i forbindelse med efterforskning og bekæm-

pelse af rockerkriminalitet som i andre sammenhænge.

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Undersøgelsen skal omfatte dels politiet

–

herunder Politiets Efterretningstjeneste

–

dels

andre relevante myndigheder, herunder den overordnede anklagemyndighed og Justits-

ministeriet.

Kommissionens undersøgelse og redegørelse skal bl.a. omfatte de påstande om kritisable

forhold i sagen, som er fremkommet i medierne og den offentlige debat, herunder på-

stande om:

–

at politiets samarbejde med Dan Lynge skulle have været af en sådan karakter, at der

har været tale om agentvirksomhed i strid med retsplejelovens regler,

–

at politiet ikke skulle have taget de fornødne skridt i anledning af informationer fra Dan

Lynge om bl.a. forestående attentater i rockermiljøet,

–

at politiet uberettiget skulle have udbetalt pengebeløb (»dusør«) til Dan Lynge,

–

at anklagemyndigheden uberettiget skulle have undladt at retsforfølge Dan Lynge i an-

ledning af strafbare forhold, og

–

at Justitsministeriet i besvarelsen af et spørgsmål fra Folketinget skulle have afgivet

urigtige oplysninger om kontakter mellem Dan Lynge og politiet.

På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal undersøgelseskommissi-

onen efter § 4, stk. 4, i lov om undersøgelseskommissioner foretage retlige vurderinger

til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til

ansvar.”

I et brev af 20. januar 2004 anmodede Justitsministeriet undersøgelseskommissionen om at inddrage

et yderligere forhold i undersøgelsen. I brevet hedder det:

”Ekstra Bladet har i en række artikler i december 2003 omtalt forhold vedrørende den

politimæssige indsats over for rockerkriminaliteten i

1990’erne.

Det anføres i artiklerne, at politiet og anklagemyndigheden angiveligt havde kendskab til

en person, der solgte våben til Hells Angels, uden at der i den anledning blev grebet ind,

herunder gennemført efterforskning og retsforfølgning mod vedkommende. I artiklerne

er henvist til rapportmateriale fra politiet samt til notater fra et møde mellem en række

ledende personer inden for politi og anklagemyndighed vedrørende sagen om Dan Lynge,

hvor den pågældende person skulle være omtalt. Det fremgår endvidere, at den pågæl-

dende skulle have forbindelse til Dan Lynge.

I besvarelsen af et spørgsmål, som medlem af Folketinget Søren Søndergaard (EL) har

stillet justitsministeren i anledning af Ekstra Bladets artikler, er det på den baggrund til-

kendegivet, at en undersøgelse og vurdering af det i artiklerne omtalte forhold naturligt

og rigtigst bør inddrages i arbejdet i den kommission, der er nedsat til undersøgelse af

Dan Lynge-sagen. Besvarelsen af 14. januar 2004 af spørgsmål nr. S 1435 fra medlem af

Folketinget Søren Søndergaard vedlægges.

I overensstemmelse med det anførte anmodes kommissionen om at inddrage det pågæl-

dende forhold i kommissionens arbejde…”

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

1.1.3.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afhørte på 29 møder i alt 44 personer. 19 vidner fik beskikket en bisidder. Der med-

virkede i alt 7 bisiddere.

Yderligere 2 vidner fik beskikket en advokat i forbindelse med afhøringerne, da kommissionen vur-

derede, at afhøringstemaet for disse vidners vedkommende indebar en risiko for selvinkriminering.

Kommissionen indhentede materiale fra de relevante dele af politi- og anklagemyndigheden og fra

Justitsministeriet. Nærmere oplysninger om det undersøgte materiales omfang fremgår ikke af beret-

ningen.

1.1.3.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 11.269.082.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 7.323.673, hvoraf kr. 6.029.724 var til kommissionens med-

lemmer og udspørger, og kr. 1.293.949 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 3.945.410, hvoraf kr. 1.364.959 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 1.476.223 var til bisiddere, og kr. 1.104.229 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

1.1.3.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen udtalte kritik af en række forhold vedrørende politiets håndtering af samarbejdet med

Dan Lynge. Kommissionen udtalte således kritik af,

oplysninger om det såkaldte ”Høvding-drab”

ikke blev videregivet til rette myndighed,

politiet ikke i tilstrækkelig grad sagde fra over for Dan

Lynges initiativer, som bragte politiet i uacceptable situationer, hvor politiet var afskåret fra at gribe

ind over for kriminelle handlinger,

oplysninger om Dan Lynges involvering i begået narkotikakri-

minalitet ikke blev nøjere overvejet og eventuelt forelagt anklagemyndigheden,

og at

der i tre tilfælde

blev udleveret fortrolige oplysninger til Dan Lynge, som gik ud over, hvad formålet tilsagde.

Kommissionen vurderede sammenfattende, at der havde været ledelsesmæssigt svigt i forhold til til-

rettelæggelsen af og ansvarsforholdene i relation til politiets samarbejde med Dan Lynge, herunder

politiets håndtering af oplysninger om kriminelle forhold. Kommissionen fandt dog ikke, at der var

grundlag for at søge enkeltpersoner draget til ansvar for dette ledelsesmæssige svigt.

Kommissionen vurderede endvidere, at Justitsministeriet ved besvarelsen af spørgsmål nr. S 2267 i

Folketinget besluttede at besvare spørgsmålet specifikt, for så vidt angår PET’s deltagelse i området

for rockerbekæmpelse, selvom spørgsmålet efter sin ordlyd ikke var begrænset til dette område. Kom-

missionen konstaterede, at svaret ikke isoleret set indeholdt objektivt urigtige oplysninger. Et flertal

100

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

i kommissionen afstod fra at tage stilling til, om svaret efter sin formulering tilstrækkeligt tydeligt

præciserede præmisserne for svaret, idet en sådan stillingtagen ville indebære en stillingtagen til

spørgsmål om ministeransvar. Et medlem af kommissionen erklærede sig uenig i denne afgrænsning

og udtalte, at svaret ikke burde have været udformet som sket, men da svaret ikke indeholdt urigtige

oplysninger, fandt dette medlem ingen anledning til, at et tjenstligt eller retligt ansvar søgtes gennem-

ført.

1.1.3.6. Opfølgning på kommissionens beretning

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 23. maj 2007 beretning om Dan Lynge-kom-

missionens beretning. Af beretningen fremgår bl.a. følgende:

”Udvalget

noterer sig undersøgelseskommissionens skarpe kritik af samarbejdet med Dan

Lynge og noterer sig, at kommissionen ikke har fundet grundlag for at søge enkeltperso-

ner draget til ansvar for det ledelsesmæssige svigt.

Udvalget har noteret sig de nye retningslinjer fra Rigsadvokaten vedrørende anvendelsen

af meddelere og går ud fra, at disse retningslinjer vil forebygge, at noget lignende kan ske

igen, og hvis det alligevel skulle ske, så muliggøre, at enkeltpersoner kan drages til an-

svar, da der så vil være sket overtrædelse af klare retningslinjer.

[…]

Udvalget har noteret sig undersøgelseskommissionens konklusioner. Hvad angår justits-

minister Lene Espersens omstridte besvarelse af spørgsmål nr. S 2267, bemærker udval-

get, at det kan give anledning til uheldige misforståelser, hvis en minister ved sit svar

indlægger en begrænsning, der ikke er forudsat i spørgsmålets formulering.

Et flertal i udvalget med undtagelse af EL finder dog ikke anledning til en kritik i det

konkrete tilfælde, da justitsministerens svar efter sit indhold er korrekt, og da der ikke

synes at have været noget ønske om at vildlede Folketinget og offentligheden, idet for-

målet med svaret var

at vise størst mulig åbenhed.”

1.1.4 Skattefradragskommissionen

1.1.4.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 27. november 2003 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommis-

sion.

Ved breve af 19. marts 2004 udpegede justitsministeren landsdommer Lars Lindencrone Petersen,

Østre Landsret, som formand for kommissionen og advokat Birgitte Refn Wenzel samt statsautorise-

ret revisor Sten Lauritzen som medlemmer. Advokat Michael Rekling blev udpeget som udspørger

for kommissionen.

101

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Den 16. juni 2006 afgav kommissionen sin beretning (ca. 2 år og 7 mdr. fra beslutningen om nedsæt-

telsen og 2 år og 3 mdr. efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på ca. 1.050 sider fordelt på 2 bind. Hertil kommer 2 bind med protokoller.

1.1.4.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

”Justitsministeren

nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskom-

missioner en kommission til undersøgelse af den såkaldte skattefradragssag.

Lovforslag L 61 af 24. oktober 2001 om ændring af en række skattelove indeholdt i § 1,

nr. 2, bestemmelser, der tog sigte på en nærmere regulering af det forhold, at en adgang i

udlandet til, at et datterselskab skattefrit kan overdrage aktiver (herunder goodwill) til et

nyt datterselskab, efter de danske regler om frivillig sambeskatning skaber mulighed for

at forøge grundlaget for skattemæssige fradrag for moderselskabet. Lovforslaget havde

på dette punkt til formål at ophæve den nævnte mulighed.

I forbindelse med folketingsvalget i november 2001 bortfaldt lovforslag L 61.

Lovforslag L 99 af 7. februar 2002 om ændring af en række skattelove (vedtaget som lov

nr. 313 af 21. maj 2002) indeholdt visse bestemmelser svarende til dem, der var indeholdt

i det ovenfor omtalte lovforslag L 61, men ikke bestemmelser om ophævelse af den

nævnte mulighed for forøgelse af grundlaget for skattemæssige fradrag. Sådanne bestem-

melser er derimod indeholdt i lovforslag L 27 af 9. oktober 2003 om ændring af bl.a.

selskabsskatteloven.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner

til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knytter sig

til, at skatteministeren ikke i forbindelse med lovforslag L 99

–

eller på et senere tidspunkt

inden fremsættelsen af lovforslag L 27

–

fremsatte forslag om bestemmelser om en regu-

lering af den omtalte fradragsmulighed. Undersøgelseskommissionen skal tillige under-

søge og redegøre for baggrunden for fremsættelsen af lovforslag L 61.

I den forbindelse skal kommissionen bl.a. undersøge, hvornår og i hvilket omfang skat-

temyndighederne blev bekendt med konkrete tilfælde af virksomheders anvendelse af den

nævnte mulighed for forøgelse af grundlaget for skattemæssige fradrag eller med virk-

somheders konkrete overvejelser eller planer herom. Undersøgelsen skal herunder om-

fatte spørgsmålet om den nærmere håndtering af en skrivelse af 16. oktober 2000 fra Told-

og Skattestyrelsen (Selskabsrevisionskontor Århus) til Told- og Skattestyrelsens sel-

skabsbeskatningsafdeling.

I sammenhæng med den nævnte undersøgelse af konkrete tilfælde af virksomheders an-

vendelse af muligheden for forøgelse af grundlaget for skattemæssige fradrag skal kom-

missionen undersøge størrelsen af det samlede beløb, som i konsekvens af sådanne an-

vendelser ikke er tilgået skattemyndighederne.

102

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kommissionens undersøgelse skal endvidere omfatte de besvarelser, som regeringen har

afgivet til Folketinget om sagen.

På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal undersøgelseskommissi-

onen efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissioner komme med forslag til så-

danne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som

undersøgelsen kan begrunde, ligesom kommissionen efter lovens § 4, stk. 4, skal foretage

retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger

nogen draget til ansvar.”

1.1.4.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afhørte i løbet af 30 dage i alt 64 personer.

Af kommissionens opregning af bisiddere fremgår, at 63 af vidnerne benyttede sig af retten til at

vælge eller få beskikket en bisidder. Der medvirkede i alt 18 forskellige bisiddere.

Kommissionen modtog materiale fra Skatteministeriets departement, Told- og Skattestyrelsen, Stats-

ministeriet og Finansministeriet. Materialet havde et samlet omfang på ca. 30.500 sider.

1.1.4.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 20.170.918.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 11.937.780, hvoraf kr. 9.555.880 var til kommissionens med-

lemmer og udspørger, og kr. 2.381.900 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 8.233.138, hvoraf kr. 1.473.063 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 6.240.120 var til bisiddere, og kr. 519.955 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

1.1.4.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen fremsatte bemærkninger med karakter af egentlig kritik til handlinger eller undladel-

ser foretaget af tre navngivne embedsmænd i Skatteministeriet, men ingen af de pågældende hand-

linger eller undladelser kunne ifølge kommissionen tilregnes de implicerede embedsmænd som tje-

nesteforsømmelse.

Kommissionen fandt endvidere anledning til at bemærke, at en samlet bedømmelse af hændelsesfor-

løbet fra efteråret 2000 til sommeren 2003, som havde været genstand for undersøgelsen, efterlod det

indtryk, at Skatteministeriets system som sådant ikke havde reageret adækvat på de oplysninger, der

tilgik systemet.

103

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Efter sit kommissorium skulle kommissionen komme med forslag til sådanne ændringer af love, ad-

ministrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen kunne begrunde. Kommis-

sionen fremsatte en række forslag til ændringer i administrativ praksis.

1.1.4.6. Opfølgning på kommissionens beretning

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 28. februar 2007 beretning om Skattefradrags-

kommissionens beretning. Udvalget delte sig i et flertal og et mindretal.

Udvalgets flertal fandt ikke, at der var grundlag for at foretage sig videre.

Udvalgets mindretal fandt, at der var behov for, at Folketinget udtrykte sin misbilligelse af den tidli-

gere skatteministers embedsførelse i sagen. Mindretallet udtalte endvidere kritik af, at der ikke i Stats-

ministeriet skete en granskning af skatteministerens lovforslag L 99 med henblik på at klarlægge

konsekvenserne af ikke at medtage den tidligere regerings forslag.

1.1.5 Blekingegade-kommissionen

1.1.5.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 3. februar 2010 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Ved breve af 15. september 2010 udpegede justitsministeren landsdommer Jens Rosenløv, Østre

Landsret, som formand for kommissionen og advokat Jakob Lund Poulsen samt forhenværende po-

litimester Jakob Skov som medlemmer. Advokat Gunnar Homann blev udpeget som udspørger for

kommissionen.

Den 26. maj 2014 afgav kommissionen sin beretning (ca. 4 år og 3 mdr. fra beslutningen om nedsæt-

telsen og 3 år og 8 mdr. efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på 1.256 sider fordelt på 6 bind. Hertil kommer 2 bind med bilag.

Det bemærkes, at kommissionen i sin beretning oplyser, at kommissionens lokaler først fra begyn-

delsen af januar 2011 var sikret således, at kommissionen kunne begynde at modtage sikkerhedsbe-

skyttet materiale.

1.1.5.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

”1.

Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskom-

missioner en kommission til undersøgelse af centrale myndigheders rolle i Blekingegade-

sagen.

104

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner

til opgave at undersøge og redegøre for, om Justitsministeriet, Politiets Efterretningstje-

neste (PET) eller andre relevante centrale myndigheder modvirkede det almindelige po-

litis og anklagemyndighedens opklaring og strafforfølgning af de strafbare forhold, som

bl.a. i den offentlige debat er blevet forbundet med den gruppe af personer, der blev kendt

som Blekingegadebanden.

Kommissionen skal som led i sin undersøgelse bl.a. undersøge og redegøre for, i hvilket

omfang PET havde oplysninger, der gav grundlag for konkret mistanke om, at medlem-

mer af Blekingegadebanden stod bag de omhandlede strafbare forhold.

Kommissionens undersøgelse skal bl.a. omfatte de oplysninger og påstande vedrørende

centrale myndigheders rolle, som er fremlagt i bøgerne

”Blekingegadebanden” af Peter

Øvig Knudsen samt ”Politiets hemmeligheder –

Jørn Moos genåbner Blekingegade-sa-

gen” af Jeppe Facius og Anders-Peter

Mathiasen. Dette vedrører bl.a.:



Efterforskningen i begyndelsen af 1980’erne af navnlig en række brandattentater

i Århus.

Sagen om frihedsberøvelse og forsøg på bankrøveri i Glostrup den 7. juli 1980.

Røveriet mod en pengetransport ved Vesterport den 2. april 1982.

Røveriet mod en pengetransport fra Den Danske Bank i Lyngby den 2. marts

1983.

Behandlingen af spørgsmålet om udlevering fra Frankrig af to personer med til-

knytning til PFLP, der var mistænkt for at have forbindelse til Lyngby-røveriet.

Behandlingen af spørgsmålet om udlevering og undersøgelse af de danske penge-

sedler, som de to ovennævnte personer var i besiddelse af, da de blev anholdt i

Paris.

Røveriet mod en pengetransport fra Privatbanken i Herlev den 3. december 1985.

Sagen om anholdelsen den 3. juni 1986 af et af Blekingegadebandens medlemmer

på Lobeliavej på Amager.

Røveriet mod Daells Varehus den 22. december 1986.

Røveriet mod en pengetransport ved Købmagergade Postkontor i København og

drabet på en politibetjent den 3. november 1988.

Den manglende tiltalerejsning mod Blekingegadebandens medlemmer for over-

trædelse af den dagældende bestemmelse i straffelovens § 114 om terrorisme.

Hvis kommissionens undersøgelse viser, at centrale myndigheder modvirkede det almin-

delige politis og anklagemyndighedens opklaring mv. af de strafbare forhold, som bl.a. i

den offentlige debat er blevet forbundet med Blekingegadebanden, skal kommissionen

undersøge og redegøre for baggrunden herfor.

I det omfang kommissionens undersøgelse viser, at centrale myndigheder bistod det al-

mindelige politi og anklagemyndigheden med at opklare mv. de omhandlede strafbare

forhold, skal kommissionen undersøge og redegøre for, hvilken betydning denne bistand

må antages at have haft for vedkommende

politikreds’ efterforskning og den eventuelle

strafforfølgning af det pågældende forhold.

105

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Den såkaldte PET-kommission blev nedsat ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 om under-

søgelse af politiets efterretningsvirksomhed på det politiske område og af de aktiviteter,

der var baggrunden for denne virksomhed.

PET-kommissionen afgav sin beretning den 24. juni 2009.

Visse af de forhold, som den foreliggende kommission har til opgave at undersøge og

redegøre for, jf. pkt. 1 ovenfor, er behandlet af PET-kommissionen.

Kommissionen skal i relevant omfang inddrage PET-kommissionens beretning i sit ar-

bejde.

Det følger af § 5 i lov om undersøgelseskommissioner, at kommissionen efter samråd

med kommissionens udspørger afgør, hvordan undersøgelsen skal tilrettelægges.

Denne kommission bør tilrettelægge og gennemføre sin undersøgelse på en sådan måde,

at forholdet til andre lande, hensynet til statens sikkerhed eller til tredjemand ikke skades.

Kommissionen bør endvidere tilrettelægge sit arbejde således, at den så vidt muligt kan

afgive beretning om resultatet af sin undersøgelse senest tre år efter, at kommissionen er

endeligt nedsat.

Hvis kommissionen ikke kan afgive beretning inden det nævnte tidspunkt, anmodes kom-

missionen om at orientere justitsministeren skriftligt om baggrunden herfor og om, hvor-

når kommissionen forventer at kunne afgive sin beretning.

Af § 32 i lov om undersøgelseskommissioner følger bl.a., at justitsministeren offentliggør

en undersøgelseskommissions beretning, medmindre ganske særlige grunde taler imod

det. Bestemmelsen i § 32 bygger på den forudsætning, at bl.a. en kopi af kommissionens

protokol og eventuel retsbog optages som bilag til beretningen.

Den samlede beretning om resultatet af den foreliggende kommissionsundersøgelse bør

så vidt muligt udarbejdes således, at dens offentliggørelse ikke skader forholdet til andre

lande, hensynet til statens sikkerhed eller

til tredjemand.”

1.1.5.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afholdt 26 interne møder.

Kommissionen afholdt 28 eksterne møder i forbindelse med vidneafhøringer af i alt 69 vidner. Kom-

missionen fandt, at alle vidnerne havde ret til en bisidder, jf. lovens § 12. Af kommissionens opreg-

ning af bisiddere fremgår, at 40 af vidnerne benyttede sig af denne ret. Der medvirkede i alt 12 bisid-

dere.

Kommissionen gennemgik skønsmæssigt omkring 200.000 siders materiale modtaget fra PET, poli-

tiet og andre relevante myndigheder.

106

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

1.1.5.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 19.988.794.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 14.180.880, hvoraf kr. 8.450.310 var til kommissionens med-

lemmer og udspørger, og kr. 5.730.570 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 5.807.914, hvoraf kr. 3.013.827 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 2.654.356 var til bisiddere, og kr. 139.731 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

1.1.5.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen bemærkede overordnet som følger:

”Kommissionen har i ingen tilfælde fundet, at PET modvirkede det almindelige politis og

anklagemyndighedens opklaring og strafforfølgning af Appel-gruppen i forbindelse med

de forhold, der er omfattet af kommissoriet eller i øvrigt. Derimod har kommissionen

konstateret, at i de tilfælde, hvor PET havde oplysninger af væsentlig betydning for ef-

terforskningen af disse forhold, videregav PET oplysningerne til det almindelige politi.

[…]

Kommissionen har fundet, at det ikke kan lægges til grund, at Justitsministeriet i nogen

af [de tilfælde, hvor ministeriet blev inddraget] modvirkede det almindelige politis og

anklagemyndighedens opklaring og strafforfølgning.

Kommissionen har desuden fundet, at hverken Rigsadvokaten eller Statsadvokaten for

København modvirkede strafforfølgningen af Blekingegadebandens medlemmer i forbin-

delse med spørgsmålet om, hvorvidt der i 1990 under nævningesagen mod medlemmerne

skulle rejses tiltale for overtrædelse af den dagældende bestemmelse i straffelovens § 114

om terrorisme.

Tilsvarende har kommissionen fundet, at Udenrigsministeriet ikke modvirkede straffor-

følgningen af Blekingegadebandens medlemmer, da ministeriet modtog oplysning om, at

Tayseer Kubaa under en samtale i New York med den daværende danske udenrigsmini-

ster tilbød at afgive vidneforklaring i Blekingegade-sagen.”

1.1.5.6. Opfølgning på kommissionens beretning

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 10. marts 2015 beretning om Blekingegade-

kommissionens beretning. Af beretningen fremgår bl.a. følgende:

”Udvalget

for Forretningsordenen har ikke fundet anledning til at foretage nogen under-

søgelsesskridt til supplering af de oplysninger og vurderinger, der er fremkommet i un-

dersøgelseskommissionens beretning.

107

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Udvalget har konstateret, at undersøgelseskommissionens beretning ikke behandler for-

hold, der kan give anledning til, at der søges gjort et ansvar gældende over for nogen

tidligere ministre.”

1.1.6 Statsløsekommissionen

1.1.6.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 8. marts 2011 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Ved breve af 23. august 2011 udpegede justitsministeren landsdommer Peter Buhl, Vestre Landsret,

som formand for kommissionen og advokat Claus Søgaard-Christensen samt professor, dr.jur. Kar-

sten Revsbech som medlemmer. Advokat Poul Heidmann blev udpeget som udspørger for kommis-

sionen.

Den 17. august 2015 afgav kommissionen sin beretning (ca. 4 år og 5 mdr. fra beslutningen om ned-

sættelsen og 4 år efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på 2.997 sider fordelt på 10 bind (inkl. 162 siders bilagsmateriale). Hertil

kommer yderligere bilag i form af kommissionens samlede protokol på 1.307 sider, samlet oversigt

med referater af 758 konkrete sager samt et notat om retsvirkninger knyttet til opnåelse af dansk

indfødsret.

1.1.6.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

”1.

Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskom-

missioner en kommission til undersøgelse af sagen om indfødsret til statsløse personer.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner

til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knytter sig

til statslige forvaltningsmyndigheders administration af ansøgninger om indfødsret til

statsløse personer

omfattet af FN’s konvention

fra 1961 om begrænsning af statsløshed

og FN’s konvention fra 1989 om barnets

rettigheder.

Undersøgelsen og redegørelsen skal omfatte perioden fra ændringen af indfødsretsloven

i 1999 (lov nr. 1102 af 29. december 1999 om ændring af lov om dansk indfødsret) til

Integrationsministeriet i januar 2010 orienterede Folketingets Indfødsretsudvalg om sa-

gen.

Undersøgelseskommissionen skal, i det omfang den finder det relevant, også inddrage

forhold, der vedrører FN’s konvention om

barnets rettigheder i perioden fra 1991, hvor

Danmark ratificerede denne konvention, og frem.

108

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Undersøgelseskommissionen skal bl.a. undersøge og redegøre for, i hvilket omfang an-

søgninger om indfødsret fra statsløse personer er blevet behandlet efter de almindelige

betingelser for meddelelse af indfødsret og ikke efter de mere lempelige betingelser, som

følger af Danmarks internationale forpligtelser efter de nævnte FN-konventioner. Det for-

udsættes i den forbindelse, at undersøgelseskommissionen generelt beskriver, hvilke rets-

virkninger der er knyttet til opnåelse af dansk indfødsret.

I det omfang ansøgninger fra statsløse personer er blevet behandlet efter de almindelige

betingelser for meddelelse af indfødsret og ikke efter de mere lempelige betingelser, skal

undersøgelseskommissionen bl.a. undersøge og redegøre for, hvad der i givet fald var

baggrunden for dette, herunder om der var iværksat administrative tiltag med henblik på,

at de pågældende ansøgninger blev behandlet efter de mere lempelige betingelser.

Herudover skal undersøgelseskommissionen undersøge og redegøre for, i hvilket omfang

de skiftende ministre med ansvar for indfødsretsområdet har haft kendskab til behandlin-

gen af ansøgninger om indfødsret til statsløse personer, herunder til spørgsmål der ved-

rører forholdet til Danmarks forpligtelser efter de nævnte FN-konventioner.

Undersøgelseskommissionen skal i den forbindelse desuden undersøge og redegøre for,

hvornår Integrationsministeriet blev opmærksom på, at behandlingen af de pågældende

ansøgninger rejste spørgsmål i forhold til FN-konventionerne, samt hvilke skridt der her-

efter blev taget. Denne del af undersøgelsen og redegørelsen skal bl.a. omfatte baggrun-

den for, at Integrationsministeriet efter at være blevet opmærksom på, at der kunne rejses

spørgsmål i forhold til FN-konventionerne, indtil videre fortsatte med at behandle ansøg-

ningerne efter de almindelige betingelser for meddelelse af indfødsret. Undersøgelses-

kommissionen skal også undersøge og redegøre for Integrationsministeriets overvejelser

om at orientere Folketingets Indfødsretsudvalg efter at være blevet opmærksom på

spørgsmålet om forholdet til FN-konventionerne, herunder om ministeriet forud for ori-

enteringen af Folketingets Indfødsretsudvalg i januar 2010 havde overvejet at orientere

udvalget på et tidligere tidspunkt. Undersøgelseskommissionen skal herudover undersøge

og redegøre for, om nogen i Integrationsministeriet underrettede Statsministeriet om sa-

gen.

Undersøgelseskommissionen skal også inddrage forhold, der vedrører, hvordan Integra-

tionsministeriet

–

som opfølgning på orienteringen af Folketingets Indfødsretsudvalg i

januar 2010

–

efterfølgende har administreret det pågældende sagsområde.

På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal undersøgelseskommissi-

onen efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissioner komme med forslag til så-

danne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som

undersøgelsen kan begrunde, ligesom kommissionen efter lovens § 4, stk. 4, skal foretage

retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger

nogen draget til ansvar.

Kommissionen bør tilrettelægge sit arbejde således, at den så vidt muligt kan afgive

beretning om resultatet af sin undersøgelse senest tre år efter, at kommissionen er endeligt

nedsat.

109

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Hvis kommissionen ikke kan afgive beretning inden det nævnte tidspunkt, anmodes kom-

missionen om at orientere justitsministeren skriftligt om baggrunden herfor og om, hvor-

når kommissionen forventer at kunne afgive sin

beretning.”

1.1.6.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afholdt 40 interne møder.

Kommissionen afhørte 44 vidner på i alt 27 afhøringsdage. Kommissionen tilbød 42 af vidnerne be-

skikkelse af en bisidder efter § 21, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner. 40 af vidnerne tog

imod dette tilbud. Der medvirkede i alt 21 bisiddere.

Kommissionen gennemgik mere end 100.000 siders materiale i papirform eller elektronisk, som den

modtog fra Integrationsministeriet, Justitsministeriet og andre relevante myndigheder.

Undervejs i sit arbejde traf kommissionen en række afgørelser af processuel karakter, herunder om

navneforbud og aktindsigt. Kommissionen afgav endvidere indstillinger til justitsministeren om salær

til bisiddere for tilstedeværelse under møder i kommissionen. I denne forbindelse indstillede kom-

missionen i flere tilfælde, at der ikke skulle ydes salær til bisiddere, hvis deres tilstedeværelse under

bestemte afhøringer ikke vurderedes at være relevant.

1.1.6.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 42.241.877.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 20.209.725, hvoraf kr. 15.685.067 var til kommissionens med-

lemmer og udspørger, og kr. 4.524.658 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 22.032.152, hvoraf kr. 2.750.623 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 18.932.511 var til bisiddere, og kr. 349.018 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

1.1.6.5. Kommissionens konklusioner

Kommissionen fandt sammenfattende, at der for to af de undersøgte embedsmænds vedkommende

–

departementschefen og en afdelingschef

–

var tale om forseelser af en grovhed, der gav grundlag for,

at det offentlige søgte dem draget til ansvar. Kommissionen fandt således, at det gav anledning til

kritik, at departementschefen på visse punkter ikke havde opfyldt sin pligt til at rådgive ministeren.

Kommissionen udtalte endvidere kritik af, at afdelingschefen på visse punkter ikke havde opfyldt sin

pligt til at administrere i overensstemmelse med gældende retsregler samt sin pligt til at rådgive de-

partementschefen og ministeren.

110

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

For så vidt angår en række øvrige undersøgte embedsmænd

–

to souschefer, en ministersekretær og

et antal fuldmægtige

–

var det kommissionens opfattelse, at der ikke var grundlag for, at det offentlige

søgte at gøre et ansvar gældende.

Kommissionen fandt endvidere, at den ikke kunne fastslå, at nogen i Integrationsministeriet under-

rettede Statsministeriet om behandlingen af ansøgninger om indfødsret fra statsløse personer født i

Danmark i perioden fra opdagelsen i februar 2008 af, at Integrationsministeriet ikke overholdt

FN’s

konvention fra 1961 om begrænsning af statsløshed, før tidligst i januar 2009. Ifølge kommissionen

kunne det ikke lægges til grund, at en eventuel kort samtale mellem en afdelingschef i Integrations-

ministeriet og en medarbejder i Statsministeriet havde haft et indhold, der havde eller burde have fået

medarbejderen i Statsministeriet til at forstå, at Integrationsministeriet måske havde behandlet ansøg-

ninger fra personer omfattet af 1961-konventionen eller børnekonventionen i strid med Danmarks

forpligtelser efter disse konventioner.

Under henvisning til, at Integrationsministeriet (og senere Justitsministeriet efter 2010) havde gen-

nemført en række tiltag i sagsbehandlingen med henblik på fremover at opfylde Danmarks forplig-

telser efter 1961-konventionen og børnekonventionen, fandt kommissionen ikke grundlag for at fo-

reslå yderligere ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis.

1.1.6.6. Opfølgning på kommissionens beretning

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 16. marts 2016 beretning om Statsløse-kom-

missionens beretning. Udvalget delte sig i et flertal og et mindretal.

Flertallet konstaterede, at Statsløsekommissionen udtalte kritik af ledende embedsmænd i Integrati-

onsministeriet, og at kommissionen vurderede, at der var grundlag for at drage to ledende embeds-

mænd til ansvar for sagens håndtering. Flertallet tog herefter til efterretning, at Udlændinge-, Inte-

grations- og Boligministeriet den 17. august 2015 havde meddelt, at de to embedsmænd indtil videre

var blevet fritaget for tjeneste under det videre disciplinære forløb.

For så vidt angår den daværende integrationsminister fremgår det af beretningen, at flertallet sam-

menfattende fandt ministerens ageren i sagen stærkt kritisabel.

Udvalgets mindretal tog til efterretning, at der havde været disciplinære forløb, som havde fundet

deres afslutning. Mindretallet fandt det endvidere kritisabelt, at ministeren ikke orienterede Folketin-

get tidligere i forløbet, og mindretallet fandt det beklageligt, at praksis ikke blev justeret tidligere i

forløbet.

111

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det bemærkes i øvrigt, at Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet efterfølgende ved udsen-

delse af pressemeddelelser har oplyst, at de to ledende embedsmænd begge er overgået til stillinger

som kommitteret i en underliggende styrelse.

1.1.7 Skattesagskommissionen

1.1.7.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 2. december 2011 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Ved breve af 12. marts 2012 udpegede justitsministeren landsdommer Lars E. Andersen, Vestre

Landsret, som formand for kommissionen og advokat Martin Simonsen samt professor, dr.jur. Niels

Fenger som medlemmer. Advokat Lars Kjeldsen blev udpeget som udspørger for kommissionen.

Den 3. november 2014 afgav kommissionen sin beretning (ca. 2 år og 11 mdr. efter beslutningen om

nedsættelsen og 2 år og 8 mdr. efter den faktiske nedsættelse).

Beretningen har et omfang på 1.658 sider fordelt på 5 bind. Hertil kommer bilag og en protokol på

ca. 870 sider.

1.1.7.2. Kommissionens kommissorium

Kommissionens kommissorium lyder som følger:

”1.

Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskom-

missioner en kommission til undersøgelse af sagen om behandlingen af Helle Thorning-

Schmidt og Stephen Kinnocks skattesag.

Undersøgelseskommissionen har efter § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner

til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, som knytter sig

til, hvad statslige forvaltningsmyndigheder har foretaget sig i forbindelse med SKAT Kø-

benhavns behandling af den pågældende skattesag.

2.1.

Undersøgelseskommissionen skal bl.a. undersøge og redegøre for, i hvilket omfang

personer uden for SKAT København har været involveret i SKAT Københavns behand-

ling af skattesagen.

Undersøgelseskommissionen skal navnlig undersøge og redegøre for, i hvilket omfang

ministre, særlige rådgivere eller andre embedsmænd har været involveret i behandlingen

af skattesagen, herunder om de pågældende måtte have søgt at påvirke afgørelsen af sa-

gen.

Undersøgelseskommissionen skal i den forbindelse bl.a. undersøge og redegøre for bag-

grunden for, at skattesagen blev indledt, hvad der i forbindelse med sagsbehandlingen har

været af møder og andre kontakter, herunder skriftlig korrespondance, udveksling af no-

tater mv., mellem Skatteministeriet og SKAT København om sagen, hvad formålet med

112

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

møderne mv. har været, hvad der er blevet drøftet mv., samt hvad forløbet har været efter,

at SKAT København traf afgørelse i sagen.

Undersøgelseskommissionen skal på tilsvarende måde også undersøge og redegøre for,

hvad der måtte have været af møder, kontakter mv. mellem bl.a. Skatteministeriet og an-

dre myndigheder, personer mv. uden for ministeriet om behandlingen af skattesagen.

Denne del af undersøgelsen og redegørelsen skal omfatte perioden fra juni 2010, hvor

spørgsmålet om Stephen Kinnocks skattepligt i Danmark blev rejst i medierne, og til sep-

tember 2010, hvor SKAT København traf afgørelse i sagen. Undersøgelseskommissionen

skal, i det omfang den finder det relevant, også inddrage forhold, der tidsmæssigt ligger

uden for den angivne periode. Det forudsættes i den forbindelse, at undersøgelseskom-

missionen bl.a. undersøger og redegør for korrespondance mv. mellem myndighederne

og Folketingets Ombudsmand i sagen.

2.2.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere undersøge og redegøre for, i hvilket om-

fang der er videregivet eller forsøgt videregivet fortrolige oplysninger fra skattesagen.

Undersøgelseskommissionen skal i den forbindelse bl.a. undersøge og redegøre for, hvem

der har haft adgang til eller i øvrigt haft kendskab til oplysninger fra skattesagen, hvem

der er blevet videregivet oplysninger til, samt hvad formålet med videregivelsen har væ-

ret.

Denne del af undersøgelsen og redegørelsen skal omfatte perioden fra juni 2010, hvor

skattesagen indledes, og til september 2011, hvor fortrolige oplysninger blev gengivet i

medierne. Undersøgelseskommissionen skal, i det omfang den finder det relevant, også

inddrage forhold, der tidsmæssigt ligger uden for den angivne periode.

Det forudsættes, at undersøgelseskommissionen og Københavns Politi i fornødent om-

fang drøfter de spørgsmål, der løbende kan opstå om forholdet mellem undersøgelses-

kommissionens og politiets arbejde, herunder spørgsmål om forældelse af eventuelle

strafbare forhold samt mere praktiske spørgsmål med henblik på bl.a. at sikre, at kom-

missionen fra politi- og anklagemyndighed kan modtage det materiale, som kommissio-

nen finder relevant for sin undersøgelse.

Undersøgelseskommissionen kan, uanset at kommissionens undersøgelse ikke omfat-

ter SKAT Københavns afgørelse i skattesagen, i det omfang den finder det relevant, ind-

drage oplysninger fra skattesagen til belysning af de forhold, som kommissionen har til

opgave at undersøge og redegøre for.

På baggrund af den beskrevne undersøgelse og redegørelse skal undersøgelseskommis-

sionen efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissioner komme med forslag til så-

danne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som

undersøgelsen kan begrunde. Det forudsættes, at undersøgelseskommissionen i den for-

bindelse tager hensyn til, at skatteministeren har taget initiativ til at ændre organiseringen

i Skatteministeriet.

113

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere efter lovens § 4, stk. 4, foretage retlige vur-

deringer til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen

draget til ansvar.

Undersøgelseskommissionen bør tilrettelægge sit arbejde således, at den så vidt muligt

kan afgive beretning om resultatet af sin undersøgelse senest to år efter, at kommissionen

er endeligt nedsat.

Hvis kommissionen ikke kan afgive beretning inden det nævnte tidspunkt, anmodes kom-

missionen om at orientere justitsministeren skriftligt om baggrunden herfor og om, hvor-

når

kommissionen forventer at kunne afgive sin beretning.”

1.1.7.3. Kommissionens arbejde

Kommissionen afholdt 22 interne møder.

Over i alt 45 dage afhørte kommissionen 45 vidner. Kommissionen vurderede, at 35 af vidnerne havde

ret til at få beskikket en bisidder, jf. § 21, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner. 32 af vidnerne

valgte at tage imod dette tilbud. I alt 19 bisiddere medvirkede.

Kommissionen modtog materiale fra SKAT København, Skatteministeriet, Københavns Politi og an-

dre relevante myndigheder samt fra aviserne BT og Ekstra Bladet. Materialesamlingens samlede om-

fang var på ca. 5.200 sider.

Foruden afgørelser om beskikkelse af bisiddere traf kommissionen undervejs i sit arbejde en række

processuelle afgørelser om bl.a. aktindsigt og egenacces, tv-optagelse mv., dørlukning, kildebeskyt-

telse, afskæring af spørgsmål og udleveringer af protokoller med forklaringer og udkast til bevisvur-

deringer mv. til politiet.

1.1.7.4. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 28.475.942.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 11.837.280, hvoraf kr. 6.060.727 var til kommissionens med-

lemmer og udspørger, og kr. 5.776.553 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 16.638.662, hvoraf kr. 4.298.402 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 11.820.824 var til bisiddere, og kr. 519.436 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

114

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

1.1.7.5. Kommissionens konklusioner

For så vidt angår de involverede ministre havde kommissionen alene til opgave at undersøge og re-

degøre for de faktiske omstændigheder af relevans for Folketingets stillingtagen til spørgsmålet om

ministrenes politiske og retlige ansvar.

Efter kommissionens opfattelse var der ikke grundlag for at søge et disciplinært ansvar gjort gældende

mod den involverede departementschef. Kommissionen udtalte dog kritik af, at departementschefen

uagtsomt involverede sig i SKAT Københavns behandling af sagen på en måde, der stred mod skat-

teforvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 1, og at han uberettiget videregav en oplysning til ministeren om

en af skattesagens parters seksuelle orientering.

For så vidt angår den involverede styrelsesdirektør i SKAT København konkluderede kommissionen,

at han ikke havde været berettiget til at videregive oplysningen om en af skattesagens parters seksuelle

orientering til ministeriets departementschef og en direktør i Skatteministeriets Koncerncenter. Efter

kommissionens opfattelse var der dog ikke tilstrækkeligt grundlag for at søge et disciplinært ansvar

gjort gældende mod styrelsesdirektøren, da videregivelsen under de foreliggende omstændigheder

ikke blev anset for at være en grov overtrædelse af reglen om tavshedspligt, og da der var gået nogen

tid, siden videregivelserne fandt sted. Kommissionen bemærkede dog, at styrelsesdirektørens videre-

givelse af oplysningen var kritisabel.

To af de involverede embedsmænd havde fratrådt deres stillinger, da kommissionen afgav beretning,

og kommissionen tog derfor ikke stilling til, om deres involvering i sagen kunne have medført et

disciplinært ansvar, eller om deres adfærd havde været kritisabel. Kommissionen bemærkede dog, at

den efter udfaldet af bevisvurderingen ikke fandt grundlag for, at det offentlige søgte den særlige

rådgiver draget til ansvar for videregivelse eller forsøg på videregivelse af fortrolige oplysninger fra

sagen.

Kommissionen fremkom ikke med forslag til ændring af love eller administrative bestemmelser mv.

Kommissionen henviste i denne forbindelse til, at der var sket en omstrukturering af Skatteministe-

riet, at der i tilknytning til denne omstrukturering var sket en ændring af indberetningsordningen for

administrativ rapportering opad i systemet af vigtige og principielle sager, og at kommissionens un-

dersøgelse i det væsentlige havde rettet sig mod behandlingen af en enkelt sag, herunder videregivelse

af oplysninger fra denne sag.

1.1.7.6. Opfølgning på kommissionens beretning

1.1.7.6.1. I sin beretning konkluderer Skattesagskommissionen,

en embedsmand er gået for tæt på

behandlingen af den konkrete skattesag,

to embedsmænd har brudt deres tavshedspligt,

der har

været en alvorlig lækage til pressen,

og at

der er afgivet urigtige oplysninger til Folketingets Om-

budsmand.

115

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som resultat af den kritik, der blev fremsat mod den ene embedsmand for brud på tavshedspligten,

besluttede direktøren for SKAT, at den pågældende embedsmand skulle udtræde af SKAT’s direk-

tion. Embedsmanden tiltrådte herefter en stilling som programchef i SKAT.

For så vidt angår den del af sagen, der handler om korrespondance mv. mellem myndighederne og

Folketingets Ombudsmand, har Skattesagskommissionen alene redegjort for det faktiske begiven-

hedsforløb. Den 21. november 2014 anmodede skatteministeren advokat Jørgen Vinding om at fore-

tage en vurdering af, om nogen skulle drages til ansvar for denne del af sagen. Den 29. januar 2015

modtog skatteministeren advokat Jørgen Vindings retlige vurdering, og departementschefen i Skat-

teministeriet, der havde været fritaget for tjeneste siden umiddelbart efter Skattesagskommissionens

nedsættelse i marts 2012, blev hørt over undersøgelsen. Det fremgår af en pressemeddelelse af 1.

februar 2016 fra Finansministeriet, at den hjemsendte departementschef ville fratræde sin stilling med

udgangen af april 2016 som følge af, at stillingen ville blive nedlagt. Da ansættelsen således ville

ophøre, ville der ikke blive foretaget yderligere i anledning af Skattesagskommissionens beretning.

1.1.7.6.2. Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav den 10. marts 2015 beretning om Skat-

tesagskommissionens beretning. Udvalget delte sig i et flertal og et mindretal.

Udvalgets flertal noterede sig, at Skattesagskommissionen lagde til grund, at en række ulovligheder

fandt sted i forbindelse med behandlingen af skattesagen. Flertallet konkluderede som følger:

”Flertallet finder det samlet set stærkt kritisabelt, at de nævnte ulovligheder fandt sted, og

flertallet bemærker, at det politiske ansvar for ulovlighederne i sidste instans påhvilede

den politiske ledelse af Skatteministeriet og dermed den ansvarlige minister på daværende

tidspunkt.

Flertallet noterer sig, at Skatteministeriets koncern er blevet omstruktureret pr. 1. januar

2013 med henblik på at sikre vandtætte skotter mellem den politiske rådgivning og den

konkrete sagsbehandling.”

Udvalgets mindretal konstaterede bl.a., at Skattesagskommissionen slog fast, at det ikke kunne læg-

ges til grund, at den daværende skatteminister (i perioden fra den 23. februar 2010 til den 8. marts

2011) havde involveret sig i SKAT Københavns behandling af sagen eller i øvrigt havde søgt at få

afgørelsen omgjort.

1.1.8 Irak- og Afghanistankommissionen

1.1.8.1. Kommissionens nedsættelse, sammensætning og undersøgelsens varighed

Justitsministeren traf den 3. oktober 2011 beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Ved breve af 7. november 2012 udpegede justitsministeren vicepræsident Michael B. Elmer, Sø- og

Handelsretten, som formand for kommissionen og advokat Jeppe Skadhauge samt professor, dr.jur.

116

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Jørgen Albæk Jensen som medlemmer. Ved vicepræsident Michael B. Elmers udtræden af kommis-

sionen den 31. marts 2015 udpegede justitsministeren landsdommer Michael Kistrup, Østre Landsret,

som ny formand for kommissionen. Advokat Jens Lund Mosbek blev udpeget som udspørger for

kommissionen.

Kommissionen ophørte med sin virksomhed den 2. juli 2015.

1.1.8.2. Kommissionens kommissorium

Irak- og Afghanistankommissionens kommissorium af 27. juni 2012 lyder som følger:

”1.

Justitsministeren nedsætter herved i medfør af § 1, stk. 1, i lov om undersøgelseskom-

missioner en kommission til undersøgelse af den danske krigsdeltagelse i Irak og Afgha-

nistan.

Undersøgelseskommissionen har efter lov om undersøgelseskommissioner § 4, stk. 2, til

opgave dels at undersøge og redegøre for baggrunden for den danske beslutning om at

deltage i krigen i Irak, jf. pkt. 2, dels at undersøge og redegøre for, hvad danske myndig-

heder har foretaget sig i forbindelse med tilbageholdelsen af personer under krigene i

henholdsvis Irak og Afghanistan, jf. pkt. 3.

Undersøgelseskommissionen skal undersøge og redegøre for, på hvilket grundlag re-

geringen i foråret 2003 besluttede, at Danmark skulle deltage i krigen i Irak.

Undersøgelseskommissionen skal i den forbindelse bl.a. undersøge og redegøre for,

hvilke oplysninger om forholdene i Irak de relevante danske myndigheder havde kend-

skab til, herunder hvilke kontakter der var til myndigheder i andre lande, samt om

–

og i

givet fald hvordan

–

de pågældende oplysninger blev inddraget i de politiske overvejelser

om dansk deltagelse i krigen i Irak.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere undersøge og redegøre for, om de oplysnin-

ger om forholdene i Irak, som var af betydning for beslutningen om dansk krigsdeltagelse,

og som blev videregivet til Folketinget i forbindelse med behandlingen af forslag til fol-

ketingsbeslutningen om dansk militær deltagelse i en multinational indsats i Irak samt i

øvrigt ved besvarelse af folketingsspørgsmål mv. om sagen, var retvisende og fyldestgø-

rende.

Undersøgelseskommissionen skal desuden undersøge og redegøre for, om der i forhold

til Danmarks internationale forpligtelser var grundlag for de vurderinger af lovligheden

af den danske krigsdeltagelse i Irak, som lå til grund for beslutningen om den danske

deltagelse.

Undersøgelseskommissionen skal ligeledes på tilsvarende måde undersøge og redegøre

for regeringens efterfølgende beslutninger om fortsat tilstedeværelse af danske styrker i

Irak frem til tilbagetrækningen af de sidste danske landmilitære styrker i sommeren 2007.

117

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Undersøgelseskommissionen skal undersøge og redegøre for, om de folkeretlige for-

pligtelser, som påhviler Danmark, er blevet overholdt i forbindelse med tilbageholdelse

af personer under den danske krigsdeltagelse i henholdsvis Irak og Afghanistan.

Undersøgelseskommissionen skal bl.a. undersøge og redegøre for, i hvilket omfang dan-

ske styrker har tilbageholdt personer, og hvordan danske styrker har behandlet tilbage-

holdte personer. Undersøgelseskommissionen skal desuden undersøge og redegøre for, i

hvilket omfang danske styrker har overladt tilbageholdte personer til andre landes styrker

mv., og hvilken viden de relevante danske myndigheder på tidspunktet for sådanne over-

ladelser havde om behandlingen af tilbageholdte hos de pågældende landes styrker mv.

Undersøgelseskommissionen skal endvidere redegøre for, i hvilket omfang der folkeret-

ligt er pligt til at føre tilsyn med tilbageholdte personer, efter de overlades til andre landes

styrker mv., samt undersøge og redegøre for, i hvilket omfang der fra dansk side er ført

et sådant tilsyn.

Undersøgelseskommissionen skal ligeledes undersøge og redegøre for, i hvilket omfang

danske styrker har deltaget i fællesoperationer med andre landes styrker mv., hvor der er

sket tilbageholdelse af personer. Det forudsættes i den forbindelse, at undersøgelseskom-

missionen redegør for, hvornår der indtræder et folkeretligt (med)ansvar for behandlingen

af personer tilbageholdt af andre landes styrker mv. i fællesoperationer, herunder i forhold

til operationsmønstret i Irak og Afghanistan.

Undersøgelseskommissionen skal herudover undersøge og redegøre for, om de oplysnin-

ger om tilbageholdelse af personer i forbindelse med den danske krigsdeltagelse i Irak og

Afghanistan, der er videregivet til Folketinget i forbindelse med besvarelse af folketings-

spørgsmål mv. om sagen, er retvisende og fyldestgørende.

Undersøgelsen vedrørende Irak skal omfatte tilbageholdelser i perioden fra Folketingets

vedtagelse den 21. marts 2003 af beslutningsforslag nr. B 118 om dansk militær delta-

gelse i en multinational indsats i Irak til tilbagetrækningen af de sidste danske landmili-

tære styrker i sommeren 2007.

Undersøgelsen vedrørende Afghanistan skal omfatte tilbageholdelser i perioden fra Fol-

ketingets vedtagelse den 14. december 2001 af beslutningsforslag nr. B 37 om dansk mi-

litær deltagelse i den internationale indsats mod terrornetværk i Afghanistan til tidspunk-

tet for nedsættelsen af denne undersøgelseskommission.

Undersøgelseskommissionen skal efter lovens § 4, stk. 4, foretage retlige vurderinger

til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til

ansvar.

For så vidt angår spørgsmålet om tilbageholdelse af personer, jf. pkt. 3, skal kommissio-

nen efter § 4, stk. 3, i lov om undersøgelseskommissioner komme med forslag til sådanne

ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersø-

gelsen kan begrunde.

118

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Visse af de spørgsmål, som undersøgelseskommissionen har til opgave at undersøge

og redegøre for, har tidligere været gjort til genstand for undersøgelser mv. Bl.a. beslut-

tede den daværende regering i efteråret 2010 at iværksætte en undersøgelse af, om Dan-

mark overholdt sine internationale forpligtelser i forbindelse med den militære indsats i

Irak. Denne undersøgelse er blevet indstillet i lyset af nedsættelsen af den foreliggende

undersøgelseskommission.

Det forudsættes, at undersøgelseskommissionen inddrager det materiale, som er tilveje-

bragt i forbindelse med sådanne undersøgelser mv., i det omfang det er relevant til belys-

ning af de forhold, som kommissionen har til opgave at undersøge og redegøre for.

Undersøgelseskommissionen forudsættes desuden at inddrage afgørelser fra domstolene,

der er af betydning for de forhold, som undersøgelseskommissionen skal undersøge og

redegøre for. Undersøgelseskommissionen forudsættes endvidere at tilrettelægge sit ar-

bejde under hensyntagen til de retssager, som verserer ved domstolene. Undersøgelses-

kommissionen kan i den forbindelse, hvis den vurderer, at dette er rigtigt eller hensigts-

mæssigt, beslutte, at dele af dens undersøgelser skal afvente, at der træffes afgørelse i de

pågældende sager.

Undersøgelseskommissionen bør tilrettelægge og gennemføre sin undersøgelse på en så-

dan måde, at forholdet til andre lande samt hensynet til statens sikkerhed og rigets forsvar

eller til tredjemand ikke skades.

Undersøgelseskommissionen bør tilrettelægge sit arbejde således, at den så vidt muligt

kan afgive beretning om resultatet af sin undersøgelse senest fem år efter, at kommissio-

nen er endeligt nedsat.

Hvis undersøgelseskommissionen ikke kan afgive beretning inden det nævnte tidspunkt,

anmodes kommissionen om at orientere justitsministeren skriftligt om baggrunden herfor

og om, hvornår kommissionen forventer at kunne afgive sin beretning.”

1.1.8.3. Omkostninger til kommissionen

De samlede omkostninger til kommissionens arbejde udgjorde kr. 18.576.933.

Heraf udgjorde lønomkostningerne kr. 12.013.767, hvoraf kr. 7.635.036 var til kommissionens med-

lemmer og udspørger, og kr. 4.378.731 var til øvrige medarbejdere.

Øvrige driftsomkostninger udgjorde i alt kr. 6.563.166, hvoraf kr. 6.149.710 var til lokaler og kon-

torhold, kr. 311.808 var til bisiddere, og kr. 101.648 var til øvrige omkostninger, herunder rejser,

konsulentbistand mv.

2. De praktiske erfaringer med undersøgelseskommissionerne

Udvalget har ifølge kommissoriet til opgave at foretage en erfaringsopsamling fra de kommissioner,

der indtil videre har afsluttet deres arbejde.

119

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Temaet for erfaringsopsamlingen er indirekte angivet i kommissoriet derved, at det er anført, at der i

flere tilfælde har været

”rejst kritik i offentligheden af undersøgelsernes resultater sammenholdt med omkostnin-

gerne til dem og den medgåede tid. Endvidere har der været rejst kritik af forhold omkring

nedsættelsen af undersøgelseskommissioner, herunder spørgsmål om deres sammensæt-

ning og om, hvorvidt kommissorierne har været formuleret tilstrækkeligt præcist. Hertil

kommer, at en undersøgelseskommission, der strækker sig over længere tid, kan udgøre

en belastning for de ministre og embedsmænd, som undersøgelsen angår. Kritikken giver

anledning til at overveje, om det vil være muligt at justere og effektivisere denne under-

søgelsesform.”

Det fremgår endvidere af kommissoriet, at erfaringsopsamlingen f.eks.

vil kunne ”baseres på inter-

views med undersøgelseskommissionsmedlemmer og eventuelt andre relevante interessenter, herun-

der nuværende eller tidligere medlemmer af Folketinget og advokater, der har fungeret som bisid-

dere.”

På baggrund af kommissoriet har udvalget gennemført en undersøgelse af det tidsforbrug, der har

været forbundet med de hidtidige undersøgelseskommissionsundersøgelser, og af de omkostninger,

der har været forbundet med undersøgelserne, samt af de faktorer, der har været afgørende for tids-

forbrug og omkostninger.

I tillæg til denne erfaringsopsamling har udvalget i overensstemmelse med kommissoriet gennemført

interview med personer, der har været involveret i undersøgelseskommissionernes arbejde som kom-

missionsmedlem, sekretariatsmedarbejder, udspørger eller bisidder samt med personer, der har været

genstand for kommissionsundersøgelse som minister eller embedsmand.

I det følgende redegøres der i afsnit 2.1 for tidsforbruget og omkostningerne i forbindelse med un-

dersøgelseskommissionernes undersøgelser. Derefter redegøres der i afsnit 2.2 for det sammenfat-

tende billede af de involveredes erfaringer med undersøgelseskommissionerne. Hovedbudskaberne

fra de enkelte interview gengives i afsnit 2.3.

2.1 Undersøgelsernes forløb, tidsforbrug og omkostninger

2.1.1 Hvad er tiden gået med?

Af tabel 1 nedenfor fremgår resultatet af udvalgets analyse af det tidsforbrug, der har været forbundet

med undersøgelseskommissionernes arbejde for de otte kommissioner, der hidtil har afsluttet deres

arbejde.

120

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som det fremgår, spænder tidsforbruget

–

fra undersøgelseskommissionen er blevet besluttet nedsat,

til den færdige beretning har foreligget

–

mellem ca. 10 år og 1 måned som det længste til ca. 2 år og

7 måneder som det korteste.

Ser man bort fra de to kommissioner, der har haft helt særegne faktum-undersøgelsesopgaver, Farum-

kommissionen og PET-kommissionen, og ser man tillige bort fra Irak- og Afghanistan-kommissio-

nen, der blev nedlagt, før dens arbejde var afsluttet, har tidsforbruget for de fem undersøgelseskom-

missioner af mere ”almindeligt tilsnit”, der har ført deres arbejde til ende, spændt fra ca. 4 år og 5

måneder som det længste til ca. 2 år og 7 måneder som det korteste.

Det betydelige tidsforbrug i forbindelse med kommissionsundersøgelserne er ikke noget nyt fæno-

men. Kigger man tilbage på de kommissionsdomstole og undersøgelsesretter, der i anden halvdel af

1980’erne og begyndelsen af 1990’erne forestod tilsvarende undersøgelser,

før loven om undersøgel-

seskommissioner blev gennemført, tegner der sig ligeledes et billede af et betydeligt, om end typisk

mindre, tidsforbrug.

Undersøgelsen af sagen om den kreative bogføring i Skatteministeriet, der foregik fra 1989 til 1992,

varede 2 år og 8 måneder. Undersøgelsen af Tamil-sagen varede 2 år og 6 måneder. Andre, ikke helt

så omfattende undersøgelser, som f.eks. undersøgelsen af sagen om landbrugets fonde og undersø-

gelsen af sagen om den såkaldte Hartling-konto, blev begge gennemført på 1 år og 6 måneder. Un-

dersøgelsen af den såkaldte Aaberg-sag blev gennemført på 1 år og 9 måneder, og undersøgelsen af

sagen om ”køb dansk”-klausulen

blev gennemført på 1 år og 2 måneder.

Den særlige regulering af undersøgelserne, der er sket med loven om undersøgelseskommissioner,

herunder den udbygning af retssikkerhedsgarantierne for de involverede, der hermed er sket, har gi-

vetvis bidraget til den forøgelse af tidsforbruget, der har fundet sted med undersøgelseskommissio-

nerne.

En nærmere analyse af det tidsforbrug, der har været forbundet med de fem undersøgelseskommissi-

oner af mere ”almindeligt tilsnit”, der har ført deres arbejde til ende, vidner om sandheden af det

gamle ord om "mange bække små". Opdeler man således det samlede tidsforløb i relevante enkelt-

elementer, svarende til de enkelte stadier i undersøgelseskommissionernes arbejde, tegner der sig

nedenstående sammenfattende billede

–

i otte trin

–

af, hvad tiden er gået med.

Trin 1: Beslutning om nedsættelse

Som første trin skal der træffes beslutning om, at en undersøgelseskommission skal nedsættes. Forud

herfor vil der ofte være gået en rum tid, hvor spørgsmålet, om en undersøgelseskommission er øn-

skelig eller ej, og om en undersøgelseskommission i givet fald vil være et egnet undersøgelsesinstru-

ment, har været genstand for ganske omfattende offentlig og politisk debat. I praksis efterlades det

121

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

indtryk, at undersøgelseskommissioner ikke nedsættes som følge af en mere abstrakt trang til sand-

hedssøgen, men som oftest som udslag af en politisk proces, hvor spørgsmålet om Folketingets kon-

trol med regeringen, ministre og forvaltning står central. Ofte vil der forud for, at en undersøgelses-

kommission besluttes nedsat, have været et længere forløb, hvor der i pressen er fremkommet syns-

punkter og oplysninger, der kan tolkes som pegende i retning af, at der i forbindelse med en myndig-

heds behandling af en sag eller et sagskompleks kan have været tale om fejlbehæftet eller ulovlig

administration, og at en eller flere ministre måske har haft med sagen eller sagskomplekset at gøre.

Spørgsmålet om, hvem i administrationen, herunder eventuelt også ministre, der kan tænkes at have

ansvaret for sådanne eventuelle fejl eller ulovligheder, rejses, og jævnligt forfølges sådanne spørgs-

mål i folketingsregi i form af spørgsmål til ministre, samråd m.m. Hvor længe en sådan politisk præget

proces står på, før der eventuelt træffes beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission, kan

variere betydeligt. Den oftest uformaliserede og udpræget politiske karakter af dette indledende sta-

dium gør det endvidere vanskeligt at foretage en entydig tidsfæstelse, hvorfor oplysninger om stadiets

varighed ikke fremgår af tabel 1.

Trin 2: Kommissorium

Når en undersøgelseskommission er besluttet nedsat, skal der som det næste udformes et endeligt

kommissorium. Det kan tage mere eller mindre lang tid. Undersøgelseskommissioner vil i praksis

jævnligt være besluttet nedsat som resultat af debatter i Folketinget eller i folketingsudvalg eller even-

tuelt på grundlag af en formelig folketingsbeslutning. I sidstnævnte tilfælde følger det af § 1, stk. 4, i

loven om undersøgelseskommissioner, at den nærmere udformning af kommissoriet skal ske i samråd

med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. Men også uden for sådanne tilfælde vil Folketinget

typisk være involveret i kommissoriets udformning, og det politiske syn på, hvad der bør undersøges,

kan være mangeartet. Som det fremgår af tabel 1, har dette andet trin taget alt fra et par uger til 4 �½

måned. I gennemsnit har tidsforbruget for de fem nævnte undersøgelseskommissioner været knap 3

måneder.

Trin 3: Nedsættelse

Som det tredje skal kommissionen endeligt nedsættes. Kommissionsmedlemmerne skal findes og ud-

peges, og det samme skal udspørgeren. Som det fremgår af tabel 1, har dette tredje trin taget alt fra at

være sket samtidig med udformningen af det endelige kommissorium til 3 måneder herefter. I gen-

nemsnit har tidsforbruget for de fem nævnte undersøgelseskommissioner været godt 2 måneder. I alt

er der herefter gennemsnitligt gået 5 måneder, siden kommissionen blev besluttet nedsat.

Trin 4: Undersøgelseskommissionens forberedende fase

Som det fjerde skal kommissionen have dannet sig et vist indledende overblik over opgaven, inden

den kan gå i gang med at anmode om materiale fra de involverede myndigheder. Som det fremgår af

tabel 1, er der almindeligvis gået omkring en måneds tid, somme tider lidt mindre, somme tider lidt

122

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

mere, før kommissionen er nået frem til at anmode om materiale. I alt er der herefter gennemsnitligt

gået 6 måneder, siden kommissionen blev besluttet nedsat.

Trin 5: Indhentelse og undersøgelse af det skriftlige materiale

Som det femte

–

og i praksis ofte meget omfattende

–

skal kommissionen sætte sig ind i det skriftlige

materiale: notater, sager, mails osv. Mængden er varierende. I Skattesagskommissionen drejede det

sig "kun" om ca. 5.200 dokumentsider. I Skattefradragskommissionen drejede det sig om ca. 30.500

dokumentsider. I Statsløsekommissionen drejede det sig om ca. 100.000 dokumentsider. I Blekinge-

gade-kommissionen drejede det sig om ca. 200.000 dokumentsider. Kommissionerne er nødt til at

fordøje det meste af materialet, før man kan gå i gang med afhøringerne. Gennemsnitligt er der gået

knap ¾ år med dette arbejde. Tidsforbruget varierer fra kommission til kommission med ca. 5 måne-

der som det ene yderpunkt og ca. 1 år og 2 �½ måned som det andet yderpunkt. I alt er der herefter

gennemsnitligt gået knap 1 ¼ år, siden kommissionen blev besluttet nedsat.

Trin 6: Afhøringer

Som det sjette går kommissionen i gang med afhøringerne. Antallet af afhørte varierer. I både Dan

Lynge-kommissionen og i Statsløsekommissionen blev der afhørt 44 vidner. I Skattesagskommissi-

onen blev der afhørt 45 vidner I Skattefradragskommissionen blev der afhørt 64 vidner. I Blekinge-

gade-kommissionen blev der afhørt 69 vidner. Gennemsnitligt er der gået ca. 13 måneder med afhø-

ringerne. Tidsforbruget varierer fra kommission til kommission med ca. 5 måneder som det ene yder-

punkt og ca. 1 år og 3 �½ måned som det andet yderpunkt. I alt er der herefter gennemsnitligt gået godt

2 ¼ år, siden kommissionen blev besluttet nedsat.

Trin 7: Udkast til beretning

Som det syvende skal kommissionens beretning skrives næsten færdig, så den kan sendes i høring

hos de berørte vidner. Det er der i gennemsnit gået godt 9 måneder med. Tidsforbruget varierer fra

kommission til kommission med ca. �½ måned som det ene yderpunkt og ca. 1 år og 7 måneder som

det andet yderpunkt. I alt er der herefter gennemsnitligt gået 3 år, siden kommissionen blev besluttet

nedsat.

Trin 8: Høring, justering og trykning

Som det ottende og sidste skal beretningen sendes i høring hos de afhørte, høringssvar skal afgives,

beretningen skal eventuelt rettes til, og den skal trykkes. Det er der i gennemsnit gået godt 5 måneder

med. Tidsforbruget varierer fra kommission til kommission med ca. 2 �½ måned som det ene yder-

punkt og ca. 7 �½ måned som det andet yderpunkt.

123

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det samlede tidsforbrug for de beskrevne 8 trin i undersøgelseskommissionernes arbejde bliver her-

efter gennemsnitligt ca. 3 �½ år fra undersøgelseskommissionen besluttes nedsat, til undersøgelses-

kommissionens beretning foreligger

–

med en spændvidde fra 2 år og 7 måneder som det ene yder-

punkt og 4 år og 5 måneder som det andet.

Som analysen af de enkelte trin i kommissionernes arbejde viser, er der en betydelig variation i kom-

missionernes tidsforbrug. Det er indtrykket fra de interview, udvalget har gennemført med kommis-

sionsmedlemmer mv., at variationerne blandt andet har skyldtes forskellen i karakteren af kommissi-

onernes opgave, forskelle i, hvor omfattende kommissorierne har været, samt hvor effektivt undersø-

gelsen har kunnet tilrettelægges, således at kommissionen har kunnet arbejde parallelt med visse af

de beskrevne trin, herunder afhøringerne og skrivningen af beretningen.

Tabel 3 giver et nøjere billede af nogle af de faktorer, der har haft betydning for tidsforbruget, nemlig

antallet af afhøringsdage, møder, dokumenter, vidner og bisiddere. Det giver sig selv, at antallet af

afhøringsdage, møder, dokumenter, vidner og bisiddere har væsentlig betydning for, hvor stort tids-

forbruget ved en kommissionsundersøgelse bliver. Ud fra de oplysninger om materialets samlede

omfang, der findes for fire af undersøgelseskommissionerne af ”almindeligt tilsnit”, synes der –

na-

turligt nok

–

at være en vis sammenhæng mellem materialets omfang og det samlede tidsforbrug samt

tidsforbruget i stadiet fra modtagelsen af materialet til påbegyndelsen af afhøringerne. Som det frem-

går af tabellen, er der imidlertid ikke nogen entydig sammenhæng mellem de beskrevne faktorer og

det samlede tidsforbrug. Eksempelvis kan det ikke ud fra tabellen påvises, at et større antal afhørte,

afhøringsdage eller bisiddere medfører et større samlet tidsforbrug eller et større tidsforbrug i afhø-

ringsfasen. Selve karakteren af den opgave, den pågældende undersøgelseskommission har fået, må

med andre ord formodes at have betydning for, hvor tidsmæssigt omfattende en undersøgelse bliver.

2.1.2 Hvad bruges pengene på?

Af tabel 2 nedenfor fremgår resultatet af udvalgets analyse af de samlede omkostninger, der har været

forbundet med de enkelte undersøgelseskommissioner, samt hvorledes disse omkostninger har været

sammensat på vederlag til medlemmerne af undersøgelseskommissionerne, udspørgeren, bisidderne,

lokaler og kontorhold samt øvrige udgifter.

Som det fremgår, spænder de samlede omkostninger fra godt 77 �½ mio. kr. for den dyreste kommis-

sion (PET-kommissionen) til godt 11 ¼ mio. kr. for den billigste (Dan Lynge-kommissionen).

Ser man bort fra de to kommissioner, der har haft helt særegne faktum-undersøgelsesopgaver, Farum-

kommissionen og PET-kommissionen, og ser man tillige bort fra Irak- og Afghanistan-kommissio-

nen, der blev nedlagt, før dens arbejde var afsluttet, har de samlede omkostninger for de fem under-

søgelseskommissioner

af mere ”almindeligt tilsnit”, der har ført deres arbejde til ende, spændt fra

godt 11 ¼ mio. kr. til knap 42 ¼ mio. kr.

124

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Omkostningerne til undersøgelseskommissionerne har været en hel del højere end omkostningerne

til de kommissionsdomstole

og undersøgelsesretter, der i anden halvdel af 1980’erne og begyndelsen

af 1990’erne forestod tilsvarende undersøgelser, før loven om undersøgelseskommissioner blev gen-

nemført. Eksempelvis kan her nævnes, at undersøgelsen af sagen om den kreative bogføring i Skat-

teministeriet, der foregik fra 1989 til 1992, kostede godt 6 mio. kr. Undersøgelsen af Tamil-sagen

kostede godt 15 �½ mio. kr. Andre, ikke helt så omfattende undersøgelser, som f.eks. undersøgelsen

af sagen om landbrugets fonde og undersøgelsen af sagen om den såkaldte Hartling-konto, kostede

henholdsvis 2,1 mio. kr. og 1,9 mio. kr. Undersøgelsen af den såkaldte Aaberg-sag og undersøgelsen

af sagen om ”køb dansk”-klausulen

kostede henholdsvis 1,8 mio. kr. og 548.000 kr. Ved en sammen-

ligning af udgiftstallene over tid må det erindres, at der har fundet en betydelig prisudvikling sted.

Sættes forbrugerprisindekset i januar 2017 til 100, var det i januar 2010 på 91,6, i januar 2000 på

74,9, i januar 1990 på 60,8 og i januar 1985 på 49,9.

Den særlige regulering af undersøgelserne, der er sket med loven om undersøgelseskommissioner,

herunder den udbygning af retssikkerhedsgarantierne for de involverede, der hermed er sket, bl.a.

med retten til en bisidder, hvis vederlag betales af statskassen, samt det forhold, at undersøgelses-

kommissionerne har bestået af tre personer, mod tidligere blot én person (en dommer), har bidraget

til den forøgelse af omkostningerne, der har fundet sted med undersøgelseskommissionerne. Hertil

kommer betydelige udgifter til lokaler, der er foranlediget af, at undersøgelserne ikke, som det typisk

skete tidligere, gennemføres i allerede bestående domstolslokaler, hvor der ikke blev afholdt nogen

huslejeudgift.

Tabel 4 og 5 giver et nøjere billede af nogle af de faktorer, der har haft betydning for omkostningerne,

herunder undersøgelseskommissionens funktionsperiode, antallet af afhøringsdage og antallet af bi-

siddere.

Tallene i tabel 4 vidner om, at omkostningerne til vederlag til undersøgelseskommissionens medlem-

mer og kommissionens øvrige (sekretariats-)medarbejdere samt til lokaler og kontorhold naturligt

nok har haft en nogenlunde nær sammenhæng med længden af kommissionens funktionsperiode.

Omkostningerne til bisiddere har, som tabel 5 vidner om, lige så naturligt en sammenhæng med an-

tallet af bisiddere og antallet af afhøringsdage, men der er herudover en betydelig variation i de en-

kelte kommissioners udgifter til bisiddere. Udgiften til bisiddere har ikke nogen klar sammenhæng

med antallet af afhørte, der har haft en bisidder, og der er heller ikke en klar sammenhæng mellem

udgiften til bisiddere og det samlede antal bisiddere. Variationen i undersøgelseskommissionernes

udgifter til bisiddere må formentlig i et vist omfang forklares med en betydelig variation i omfanget

af bisiddernes fremmøde under afhøringerne. En variation, som må formodes at have en vis sammen-

hæng med undersøgelsens karakter.

125

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Tabel 6 giver et billede af antallet af afhørte, antallet af bisiddere samt variationen de enkelte under-

søgelser imellem med hensyn til, hvor mange afhørte den enkelte bisidder har repræsenteret.

126

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Tabel 1. Hvad går tiden med? Oversigt over tidsforbrug til de enkelte stadier i undersøgelseskommissionernes arbejde

PET-kommissionen

Farum-

kommissionen

5/12/2002

Samtidig

6/8/2003

+ 8 mdr.

(25/9/2003)

+ ca. 1�½ md.

25/8/2004

+ ca. 11 mdr.

10/3/2010

+ ca. 5�½ år

11/10/2011

+ ca. 1 år 7 mdr.

Frist 10/1/2012

+ 3 mdr.

12/4/2012

+ ca. 3 mdr.

I alt ca. 9 år 5 mdr.

Dan Lynge-

kommissionen

25/4/2003

15/9/2003

+ ca. 4�½ mdr.

15/9/2003

Samtidig

Ikke angivet

15/4/2004

+ 7 mdr.

5/7/2005

+ ca. 1 år 3 mdr.

10/5/2006 og 24/5/2006

+ ca. 10 mdr.

Frist 9/6/2006 hhv.

28/6/2006

+ 1 md.

19/9/2006

+ ca. 3 mdr.

I alt ca. 3 år 5 mdr.

Skattefradrags-

kommissionen

27/11/2003

16/12/2003

+ ca. �½ md.

19/3/2004

+ 3 mdr.

19/4/2004

+ 1 md.

13/9/2004

+ ca. 5 mdr.

17/3/2006

+ ca. 1�½ år

30/3/2006

+ ca. �½ md.

Frist ikke angivet

Blekingegade-

kommissionen

3/2/2010

2/6/2010

+ 4 mdr.

15/9/2010

+ 3�½ mdr.

Efteråret 2010

4,5

18/1/2012

+ ca. 1 år

13/6/2012

+ ca. 5 mdr.

21/1/2014

+ ca. 1 år 7 mdr.

Frist 19/2/2014

+ ca. 1 md.

26/5/2014

+ ca. 3 mdr.

I alt ca. 4 år 3 mdr.

3 år

Statsløsekommissionen

Skattesags-

kommissionen

2/12/2011

30/1/2012

+ 2 mdr.

12/3/2012

+ ca. 1�½ md.

22-30/3/2012

+ ca. �½ md.

28/8/2012

+ 5 mdr.

18/12/2013

+ ca. 1 år 3�½ mdr.

3/6/2014

+ ca. 5�½ mdr.

Frist 18/7/2014

(+ 1�½ md.)

3/11/2014

+ 3�½ mdr.

I alt ca. 2 år 11 mdr.

2 år

Irak- og

Afghanistan-

kommissionen

3/10/2011

27/6/2012

+ ca. 9 mdr.

7/11/2012

+ ca. 4 mdr.

Besluttet nedsat

Endeligt kommissorium

De facto

nedsættelse

Anmodet om materiale

Afhøringer indledt

Afhøringer afsluttet

Beretning i høring

Høringssvar modtaget

28/5/1999

2/6/1999

Samtidig

17/8/1999

+ 2�½ mdr.

Ikke angivet

(ultimo 2008)

(jan-apr 2009)

+ ca. 3-6 mdr.

24/6/2009

+ ca. 3 mdr.

I alt ca. 10 år 1 md.

Beretning afgivet

Vejl. frist i kommissorium

16/6/2006

+ ca. 2�½ mdr.

I alt ca. 2 år 7 mdr.

8/3/2011

25/5/2011

+ ca. 2�½ mdr.

23/8/2011

+ 3 mdr.

21/9/2011

6,7

+ ca. 1 md.

3/12/2012

+1 år og 2�½ mdr.

9/12/2013

+ 1 år

19/12/2014 og 19/2/2015

+ ca. 1 år

Frist 31/1/2015 hhv.

20/2/2015

+ ca. 1�½ md.

17/8/2015

+ ca. 6 mdr.

I alt ca. 4 år 5 mdr.

3 år

5 år

Nedsat efter folketingsbeslutning, jf. lov om undersøgelseskommissioner § 1, stk. 1, 2. pkt.

Kommissoriet blev udvidet efter anmodning fra justitsministeren til kommissionen ved brev af 20. januar 2004.

Yderligere anmodninger om materiale blev fremsendt frem til den 9. februar 2006.

Kommissionen oplyser i sin beretning, at den først fra begyndelsen af januar 2011 havde mulighed for at begynde at modtage materiale, der indeholdt sikkerhedsbe-

skyttede informationer, idet kommissionens lejemål først skulle sikres med henblik herpå.

Yderligere anmodninger om materiale blev efterfølgende løbende fremsendt.

Kommissionen oplyser i sin beretning, at den fra den 7. november 2011 var klar til at modtage materialet.

Yderligere anmodninger om materiale blev fremsendt frem til den 12. november 2014.

Det fremgår af kommissionens beretning, at kommissionen ved brev af 27. august 2014 meddelte justitsministeren, at kommissionen den 7. august 2014 havde taget

stilling til de indkomne udtalelser. Efter drøftelse med forlaget forventede kommissionen herefter at kunne aflevere beretningen i trykt stand i slutningen af oktober eller

i begyndelsen af november 2014.

127

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Tabel 2. Hvad bruges pengene på? Oversigt over omkostningsfaktorernes størrelse ved de enkelte undersøgelseskommissioner

Kr.

Samlede omkostninger

Vederlag til medlemmer

Vederlag til udspørger

Løn til øvrige medarbej-

dere

Vederlag til bisiddere

Lokaler og kontorhold

Øvrigt

PET-

kommissionen

77.514.141

21.671.825

(28 %)

5.358.228

(7 %)

24.307.048

(31 %)

4.547.529

(6 %)

18.455.064

(24 %)

3.174.448

(4 %)

Farum-

kommissionen

61.985.285

(29.384.267)

(47 %)

Dan Lynge-

kommissionen

11.269.082

4.345.773

(39 %)

1.683.950

(15 %)

1.293.949

(11 %)

1.476.223

(13 %)

1.364.959

(12 %)

1.104.229

(10 %)

Skattefradrags-

kommissionen

Blekingegade-

kommissionen

19.988.794

5.564.256

(28 %)

2.886.054

(14 %)

5.730.570

(29 %)

2.654.356

(13 %)

3.013.827

(15 %)

139.731

(1 %)

Statsløse-

kommissionen

42.241.877

9.434.042

(22 %)

6.251.025

(15 %)

4.524.658

(11 %)

18.932.511

(45 %)

2.750.623

(7 %)

349.018

(1 %)

Skattesags-

kommissionen

28.475.942

2.903.858

(10 %)

3.156.869

(11 %)

5.776.553

(20 %)

11.820.824

(42 %)

4.298.402

(15 %)

519.436

(2 %)

Irak- og Afghanistan-

kommissionen

18.576.933

4.233.391

(23 %)

3.401.645

(18 %)

4.378.731

(24 %)

311.808

(2 %)

6.149.710

(33 %)

101.648

(1 %)

20.170.918

9.555.880

(47 %)

2.381.900

(12 %)

6.240.120

(31 %)

1.473.063

(7 %)

519.955

(3 %)

18.790.949

(30 %)

12.258.846

(20 %)

1.551.223

(3 %)

Fordelingen af omkostninger for Skattefradragskommissionen er behæftet med usikkerhed.

Det har ikke på baggrund af bilagsmaterialet været muligt at foretage en yderligere specifikation af Farum-kommissionens personaleomkostninger.

128

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Tabel 3. Samlet tidsforbrug og faktorer til belysning heraf

Kommission

PET-

kommissionen

Opgavernes karakter

- Undersøge og redegøre (lovens § 3, stk. 1)

- Vurdere og herunder belyse, om politiets efterret-

ningsvirksomhed er udøvet i overensstemmelse med

regler og retningslinjer fastsat af Folketing eller rege-

ring (lovens § 3, stk. 2)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

Møder og

dokumenter

155 møder

146 afhøringsdage

Skønnet over

1.100.000 sider

93 afhøringsdage

Ca. 1.500.000 sider

29 afhøringsdage

Materialets omfang

ej angivet

30 afhøringsdage

Ca. 30.500 sider

26 interne møder

28 afhøringsdage

Ca. 200.000 sider

40 interne møder

27 afhøringsdage

Ca. 100.000 sider

22 interne møder

45 afhøringsdage

Ca. 5.200 sider

Vidner og

bisiddere

88 vidner

Antal bisiddere ej oplyst

Vejl. tidsfrist i

kommissorium

Funktionsperiode

17/8/1999-24/6/2009

9 år og 10 mdr.

Farum-

kommissionen

Dan Lynge-

kommissionen

Skattefradrags-

kommissionen

Blekingegade-

kommissionen

Statsløse-

kommissionen

Skattesags-

kommissionen

Irak- og

Afghanistan-

kommissionen

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

- § 4, stk. 2 (undersøge og redegøre)

- § 4, stk. 3 (foreslå evt. ændringer)

- § 4, stk. 4 (retlige vurderinger)

222 vidner

84 med bisidder

I alt 20 bisiddere

44 vidner

19 med bisidder,

2 med besk. advokat

I alt 7 bisiddere, 2 besk. advokater

64 vidner

63 med bisidder

I alt 18 bisiddere

69 vidner

40 med bisidder

I alt 12 bisiddere

44 vidner

40 med bisidder

I alt 21 bisiddere

45 vidner

32 med bisidder

I alt 19 bisiddere

6/8/2003-12/4/2012

8 år og 8 mdr.

15/9/2003-19/9/2006

3 år

19/3/2004-16/6/2006

2 år og 3 mdr.

15/9/2010-26/5/2014

3 år og 8 mdr.

23/8/2011-17/8/2015

4 år

12/3/2012-3/11/2014

2 år og 8 mdr.

7/11/2012-2/7/2015

2 år og 8 mdr.

3 år fra endelig

nedsættelse

3 år fra endelig

nedsættelse

2 år fra endelig

nedsættelse

5 år fra endelig

nedsættelse

129

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Tabel 4. Omkostninger og relevante omkostningsfaktorer

Kommission

PET-

kommissionen

(5 medlemmer)

Funktionsperiode

17/8/1999-24/6/2009

9 år og 10 mdr.

Møder og dokumen-

ter

155 møder

146 afhøringsdage

Skønnet over 1.100.000

sider

Vidner og bisiddere

88 vidner

Antal bisiddere ikke

oplyst

Omkostninger (kr.)

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

77.514.141

51.337.101

27.030.053

24.307.048

26.177.040

4.547.529

18.455.064

3.174.448

61.985.285

29.384.267

32.601.018

18.790.949

12.258.846

1.551.223

11.269.082

7.323.673

6.029.724

1.293.949

3.945.410

1.476.223

1.364.959

1.104.229

Farum-

kommissionen

6/8/2003-12/4/2012

8 år og 8 mdr.

93 afhøringsdage

Ca. 1.500.000 sider

222 vidner

84 med bisidder

I alt 20 bisiddere

Dan Lynge-

kommissionen

15/9/2003-19/9/2006

3 år

29 afhøringsdage

Materialets omfang ej

angivet

44 vidner

19 med bisidder

2 med besk. advokat

I alt 7 bisiddere og 2

besk. advokater

Det har ikke på baggrund af bilagsmaterialet været muligt at foretage en yderligere specifikation af Farum-kommissionens personaleomkostninger.

130

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kommission

Skattefradrags-

kommissionen

Funktionsperiode

19/3/2004-16/6/2006

2 år og 3 mdr.

Møder og dokumen-

ter

30 afhøringsdage

Ca. 30.500 sider

Vidner og bisiddere

64 vidner

63 med bisidder

I alt 18 bisiddere

Omkostninger (kr.)

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

20.170.918

11.937.780

9.555.880

2.381.900

8.233.138

6.240.120

1.473.063

519.955

19.988.794

14.180.880

8.450.310

5.730.570

5.807.914

2.654.356

3.013.827

139.731

42.241.877

20.209.725

15.685.067

4.524.658

22.032.152

18.932.511

2.750.623

349.018

Blekingegade-

kommissionen

15/9/2010-26/5/2014

3 år og 8 mdr.

26 interne møder

28 afhøringsdage

69 vidner

40 med bisidder

I alt 12 bisiddere

Ca. 200.000 sider

Statsløse-

kommissionen

23/8/2011-17/8/2015

4 år

40 interne møder

27 afhøringsdage

44 vidner

40 med bisidder

I alt 21 bisiddere

Ca. 100.000 sider

Fordelingen af omkostninger for Skattefradragskommissionen er behæftet med usikkerhed.

131

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kommission

Skattesags-

kommissionen

Funktionsperiode

12/3/2012-3/11/2014

2 år og 8 mdr.

Møder og dokumen-

ter

22 interne møder

45 afhøringsdage

Vidner og bisiddere

45 vidner

32 med bisidder

I alt 19 bisiddere

Omkostninger (kr.)

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

Samlede omkostninger:

- heraf personaleomkostninger:

- heraf vederlag, medl. og udsp.:

- heraf løn til øvrige medarb.:

- heraf øvrig drift:

- heraf vederlag til bisiddere:

- heraf lokaler og kontorhold:

- heraf øvrigt:

28.475.942

11.837.280

6.060.727

5.776.553

16.638.662

11.820.824

4.298.402

519.436

18.576.933

12.013.767

7.635.036

4.378.731

6.563.166

311.808

6.149.710

101.648

Ca. 5.200 sider

Irak- og

Afghanistan-

kommissionen

7/11/2012-2/7/2015

2 år og 8 mdr.

132

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Tabel 5. Afhøringer, bisiddere, beretninger og omkostninger

PET-

kommissionen

Ej oplyst

146

4.600 sider

Farum-

kommissionen

222

Ej oplyst

4.700 sider

7.400 sider med

digitale bilag

Kr. 61.985.285

Kr. 18.790.949

Dan Lynge-

kommissionen

(39)

1.290 sider

Hertil protokol-

ler og bilag

Kr. 11.269.082

Kr. 1.476.223

Skattefradrags-

kommissionen

Ej oplyst

1.450 sider

Hertil 2 bind med

protokoller

Kr. 20.170.918

(Kr. 6.240.120)

1.256 sider

Hertil 2 bind

med bilag

Kr. 19.988.794

Kr. 2.654.356

Blekingegade-

kommissionen

Statsløse-

kommissionen

2.997 sider

Hertil protokol

på 1.307 sider

Kr. 42.241.877

Kr. 18.932.511

Skattesags-

kommissionen

1.658 sider

Hertil 870 siders

protokol og bi-

lag

Kr. 28.475.942

Kr. 11.820.824

Irak- og Afghanistan-

kommissionen

Antal afhørte

Antal afhørte med

bisidder

Antal afhørte med

ret til bisiddere

Antal bisiddere

Antal afhøringsdage

Beretningens

omfang

Samlede

omkostninger

Heraf vederlag til

bisiddere

Kr. 77.514.141

Kr. 4.547.529

Kr. 18.576.933

Kr. 311.808

Antallet inkluderer 2 med beskikket advokat.

Antallet inkluderer 2 beskikkede advokater.

Fordelingen af omkostninger for Skattefradragskommissionen er behæftet med usikkerhed.

133

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Tabel 6. Nærmere om antal bisiddere og antal afhørte

Kommission

PET-

kommissionen

Farum-

kommissionen

Antal

afhørte

Antal afhørte

med bisidder

Ej oplyst

Antal afhørte med

ret til bisidder

Ej oplyst

Antal bisiddere

Ej oplyst

Antal afhørte pr. bisidder

222

Ej oplyst

Dan Lynge-

kommissionen

Skattefradrags-

kommissionen

(39)

Ej oplyst

Blekingegade-

kommissionen

20 -

9 -

18 -

12 -

1 advokat var bisidder for 24 embedsmænd i kommunen og Statsamtet

1 advokat var bisidder for 13 ansatte i Kommunernes Revision

1 advokat var bisidder for 11 personer, herunder 3 ministre og 8 embedsmænd

1 advokat var bisidder for 7 byrådsmedlemmer

1 advokat var bisidder for 6 byrådsmedlemmer

1 advokat var bisidder for 5 byrådsmedlemmer

3 advokater var bisidder for 2 personer

11 advokater mv. var bisidder for 1 person

1 advokat var bisidder for 9 personer

1 advokat var bisidder for 5 personer

5 advokater var bisidder/beskikket advokat for 1 person

2 advokater var bisidder for 10 personer

1 advokat var bisidder for 8 personer

2 advokater var bisidder for 6 personer

1 advokat var bisidder for 4 personer

3 advokater var bisidder for 3 personer

1 advokat var bisidder for 2 personer

8 advokater var bisidder for 1 person

1 advokat var bisidder for 13 personer

1 advokat var bisidder for 8 personer

1 advokat var bisidder for 6 personer

1 advokat var bisidder for 3 personer

Antallet inkluderer 2 med beskikket advokat.

Antallet inkluderer 2 beskikkede advokater.

134

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Statsløse-

kommissionen

21 -

19 -

- -

Skattesags-

kommissionen

2 advokater var bisidder for 2 personer

6 advokater mv. var bisidder for 1 person

1 advokat var bisidder for 8 embedsmænd (alle fuldmægtige)

1 advokat var bisidder for 7 embedsmænd (herunder flere kontorchefer, en

souschef og flere fuldmægtige)

1 advokat var bisidder for 4 personer

1 advokat var bisidder for 3 personer

2 advokater var bisidder for 2 personer

15 advokater var bisidder for 1 person (heraf 1 med 2 bisiddere)

1 advokat var bisidder for 7 embedsmænd (herunder en koncerndirektør, en

fagdirektør og en række kontorchefer)

1 advokat var bisidder for 4 embedsmænd (en skattedirektør, en afdelingsleder,

en specialkonsulent og en chefkonsulent)

2 advokater mv. var bisidder for 2 personer

15 advokater var bisidder for 1 person

Irak- og

Afghanistan-

kommissionen

135

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2.2 De involveredes erfaringer med undersøgelseskommissionerne

2.2.1 Temaer for interviewene

På baggrund af kommissoriet har udvalget gennemført interview med personer, der har været invol-

veret i undersøgelseskommissionernes arbejde som kommissionsmedlem, sekretariatsmedarbejder,

udspørger eller bisidder samt med personer, der har været genstand for kommissionsundersøgelse

som minister eller embedsmand.

Der er i perioden fra den 19. december 2016 til den 11. april 2017 i alt gennemført 17 interview af

ca. 1�½ times varighed med følgende personer:

Advokat Poul Heidmann

Advokat og partner i advokatfirmaet Bech-Bruun, fhv. landsdommer Lars Lindencrone Peter-

sen

Advokat og partner i advokatfirmaet Nyborg & Rørdam Lars Kjeldsen

Landsdommer og professor, dr.jur. Niels Fenger

Advokat Claus Søgaard-Christensen

Advokat Jakob Lund Poulsen

Landsdommer Lars E. Andersen

Advokat og partner i advokatfirmaet Koch/Christensen Stine Gry Johannesen

Landsdommer John Mosegaard

Fhv. departementschef Michael Lunn

Landsdommer Peter Buhl

Landsdommer Chris Olesen

Fhv. politimester Jakob Skov

Advokat Gunnar Homann

Kommitteret, fhv. departementschef Claes Nilas

Administrerende direktør, fhv. minister Lene Espersen

Kommunaldirektør, fhv. departementschef Peter Loft

Som grundlag for interviewene har de interviewede fået udleveret et dokument med en række spør-

getemaer, der for flere af temaernes vedkommende rækker ud over de temaer, der fremgår direkte af

kommissoriet (jf. ovenfor afsnit 2). Vægtningen af de enkelte temaer har naturligt nok været forskellig

afhængig af, om den interviewede har været kommissionsmedlem, sekretariatsmedarbejder, udspør-

ger eller bisidder eller har været genstand for kommissionsundersøgelse som minister eller embeds-

mand. De nævnte spørgetemaer har været angivet som følger:

136

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

1. Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning



Har kommissoriets formulering, herunder dets bredde eller nærmere afgrænsning, givet an-

ledning til problemer?

Er reglerne om sammensætningen af undersøgelseskommissionerne de rette, og er den typisk

anvendte sammensætning (landsdommer, advokat, professor (eventuelt en særlig sagkyndig))

den rette?

2. Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.



Har selve nedsættelsen af undersøgelseskommissionen givet anledning til problemer, f.eks. i

form af tidsforbruget fra der er truffet beslutning om nedsættelse af kommissionen, til dette

faktisk sker, herunder etablering af juridisk sekretariat mv.?

Har den praktiske etablering af undersøgelseskommissionen (lokaler, udstyr, sikkerhedsfor-

anstaltninger mv.) givet anledning til problemer?

Har undersøgelseskommissionens sekretariat haft den rette størrelse og bemanding?



3. Om det skriftlige materiale mv.



Har fremskaffelsen af materiale givet anledning til problemer? Er der behov for at forbedre

og fremskynde fremskaffelsen, herunder i den indledende fase efter beslutningen om nedsæt-

telse af undersøgelseskommissionen?

Kan materialet i højere grad målrettes den enkelte bisidder, f.eks. ved markeringer eller lig-

nende?

Er der behov for en vis indledende præcisering eller beskrivelse af sagens retlige og organi-

satoriske ramme?

Er der behov for i forbindelse med materialeudsendelsen udtrykkeligt at anmode bisidderne

om at vurdere, om der er andet relevant materiale eller formodes at være andet relevant mate-

riale?

Har kommissionen haft de fornødne beføjelser til at indhente dokumenter mv.? Er der behov

for yderligere beføjelser vedrørende selvstændig efterforskning i form af f.eks. ransagning,

indhentelse af teleoplysninger mv.?

Har lovens regler og praksis vedrørende offentlighed, herunder fjernsynsoptagelse, fotografe-

ring mv. givet anledning til problemer?



4. Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger



Har kommissionen tilstrækkelige redskaber til at foretage en hensigtsmæssig afgrænsning af,

hvem der skal afgive forklaring?

137

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.



Har reglerne om beskikkelse af bisiddere givet anledning til problemer? Er reglerne om be-

skikkelse af bisiddere

–

ud fra en praktisk betragtning om, hvem der reelt er kritisk søgelys på

og muligt ansvar for

–

for vidtgående? Er der de fornødne muligheder for at sikre, at bisiddere

ikke unødvendigt er til stede? Kan der sættes klare grænser for bisidderes tidsforbrug (med

tilhørende betaling) til forberedelse?

Giver lovens regler de fornødne redskaber til varetagelse af opgaven som udspørger?

Giver lovens regler de fornødne redskaber til varetagelse af opgaven som bisidder?



5. Om retsbeskyttelsen af de involverede



Giver lovens regler den fornødne retsbeskyttelse af den, der

–

som minister eller embedsmand

–

er genstand for undersøgelsen?

6. Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar



Har lovens forsigtighedskrav vedrørende bevisbedømmelse og ansvarsvurderinger givet an-

ledning til problemer?

Har det forhold, at undersøgelseskommissioner ikke kan få til opgave at foretage retlige vur-

deringer til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar, givet anledning til problemer?



7. Andet



Fungerer adgangen til efterprøvelse (domstolsprøvelse) af kommissionens beslutninger til-

fredsstillende?

Har arbejdet med trykning mv. af beretningerne givet anledning til problemer?

Hvilke erfaringer er der med, at undersøgelseskommissionen har fået til opgave at komme

med forslag til sådanne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ

praksis, som undersøgelsen kan begrunde?

Kan der være behov for

en vejledende ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioner og

deres virke mv.?

Er der andre forhold, som har givet anledning til problemer, eller har du i øvrigt forslag til

ændringer, som kan effektivisere ordningen med undersøgelseskommissioner?



Interviewene har givet udvalget et virkelighedsnært, værdifuldt billede af de involveredes erfaringer

med undersøgelseskommissionerne, således som disse har fungeret efter de hidtidige regler.

138

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2.2.2 Det sammenfattende billede fra interviewene

Struktureret i overensstemmelse med de anførte spørgetemaer tegner sig følgende billede af de gen-

nemførte interview:

2.2.2.1. Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Det har været den overvejende opfattelse, at kommissoriernes formulering ikke har givet anledning

til særlige vanskeligheder. Det giver sig selv, at jo mere omfattende kommissoriet er, desto mere

omfattende, tidskrævende og omkostningsfuld vil kommissionsundersøgelsen kunne blive. Detalje-

ringsgraden i kommissorierne er ikke i sig selv et problem, men det kan være væsentligt at få præci-

seret, at et detaljeret kommissorium ikke skal forstås således, at kommissionen er afskåret fra at be-

handle andre spørgsmål end de udtrykkeligt opregnede, såfremt sådanne spørgsmål viser sig at knytte

sig tæt til kommissoriets udtrykkelige temaer. I den forbindelse er der blevet peget på, at en sådan

præcisering også kan betrygge de politiske opdragsgivere i, at en tilskæring af kommissoriet ikke

udelukker kommissionen fra at inddrage aspekter, der ikke er udtrykkeligt omtalt, hvis der undervejs

måtte vise sig behov herfor.

Det er blevet anført, at der i særlige tilfælde kan være grund til at overveje, når kommissorier fast-

lægges, om nogle af kommissoriets spørgsmål har en sådan efterforskningsmæssig karakter, at de

snarere burde undergives en egentlig politimæssig undersøgelse end en kommissionsundersøgelse.

Som en metode til i højere grad at målrette kommissionsundersøgelserne og derved også gøre dem

både hurtigere og mindre omkostningskrævende er blevet nævnt den mulighed, at man i kommissoriet

udtrykkeligt kunne skrive, at der lægges vægt på, at undersøgelsen gennemføres hurtigt og effektivt

og målrettet mod det centrale. Endvidere kunne man overveje at anmode kommissionen om løbende

at overveje sit tidsforbrug og eventuelt begrænse undersøgelsen, i det omfang en sådan begrænsning

findes egnet til at målrette undersøgelsen og i øvrigt vurderes at være forsvarlig i lyset af undersøgel-

sens centrale sigte. Om en mulig forundersøgelse med henblik på tilskæring af undersøgelsen henvi-

ses til det i afsnit 2.2.2.7 anførte.

Det har været den overvejende opfattelse, at reglerne om sammensætningen af undersøgelseskom-

missionerne har været velfungerende. Det er i den forbindelse blevet fremhævet som væsentligt, at

kommissionerne har haft en landsdommer som formand. Dette tilfører kommissionen nødvendig er-

faring i retsledelse og bevisvurdering samt den særlige tillid og autoritet, der knytter sig til dommer-

titlen. Den i øvrigt typiske sammensætning med en advokat med erfaring i retssagsførelse og en pro-

fessor er ligeledes blevet vurderet som god. Afhængig af karakteren af undersøgelseskommissionens

opgave kan der dog være brug for anden ekspertise, f.eks. af revisionsmæssig eller efterforsknings-

mæssig karakter. Der har været gode erfaringer med inddragelse af sådan ekspertise i de kommissio-

ner, hvor det er sket, og det har været efterspurgt, at denne mulighed benyttes i højere grad, f.eks.

139

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

således at det overvejes at udpege et medlem med indsigt i arbejds- og organisationsforholdene i den

type myndighed, der er genstand for undersøgelsen. Den nuværende kollegiale form er blevet vurde-

ret som bedre end den tidligere form, før loven om undersøgelseskommissioner, med kun én dommer.

2.2.2.2. Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Den praktiske etablering af undersøgelseskommissionerne har jævnligt givet anledning til et betyde-

ligt tidsforbrug, fordi kommissionen selv har skullet stå for leje og etablering af lokaler mv. Særlige

sikkerhedsforanstaltninger i forbindelse med nogle af undersøgelserne har ligeledes bevirket et bety-

deligt tidsforbrug. Der er i den forbindelse blevet peget på, at det vil være værdifuldt, hvis mere

permanente faciliteter kan stå til rådighed, således som det nu synes at være tilfældet med retsloka-

lerne på Fremtidsvej i Gladsaxe, navnlig hvis de allerede gennemførte sikkerhedsforanstaltninger i

lokalerne kan opretholdes i videst muligt omfang.

Der er blevet peget på, at indstilling og udpegning af medlemmer til kommissionen i nogle tilfælde

synes at have taget længere tid end nødvendigt.

Sekretariaterne for undersøgelseskommissionerne synes overvejende at have haft den rette størrelse

og sammensætning. Der er i den forbindelse dog blevet peget på, at det efter omstændighederne kan

være nyttigt med f.eks. særlig efterforskningsmæssig ekspertise i sekretariatet, ligesom det kan være

nyttigt med særlig ekspertise i og erfaring med administrative it-systemer, idet en meget stor del af

den dokumentinformation mv., som kommissionerne i dag indhenter, kun foreligger i elektronisk

form som elektroniske dokumenter, mails mv. Endvidere er det blevet nævnt, at det i hvert fald i

nogle faser af arbejdet

–

navnlig den indledende gennemgang og sortering af materialet, protokolle-

ring af afhøringsmøderne og udarbejdelse af udkast til beretning

–

kunne have været nyttigt og tids-

besparende med yderligere juridisk bistand til sekretariatet.

Det er blevet nævnt, at en række af de indledende skridt af praktisk karakter ville kunne tages hurti-

gere, hvis formanden tillægges kompetencen til at tilrettelægge undersøgelsen. Den gældende ord-

ning, hvorefter det er kommissionen som helhed, der i samråd med udspørgeren tilrettelægger under-

søgelsen, har i nogle tilfælde vist sig usmidig.

Det værdifulde i at have sekretariatsmedarbejdere med erfaring fra tidligere undersøgelseskommissi-

oner med i sekretariatet er fra flere af de interviewedes side blevet særligt fremhævet.

2.2.2.3. Om det skriftlige materiale mv.

Fremskaffelsen af materialet fra de involverede myndigheder har jævnligt givet anledning til prakti-

ske problemer. Mængden af dokumenter, mails mv. i myndighedernes it-systemer er særdeles stor,

og det er nødvendigt ved hjælp af udvalgte søgeord mv. at finde frem til det relevante materiale. Dette

140

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

må nødvendigvis ske i tæt samarbejde med den pågældende myndighed og fordrer, at der også er den

nødvendige it-ekspertise tilknyttet kommissionen. Det er den overvejende opfattelse, at undersøgel-

seskommissionerne ikke har brug for yderligere beføjelser til at indhente dokumenter mv. eller til at

udføre mere selvstændig efterforskning, og der er i den forbindelse blevet advaret mod, at undersø-

gelseskommissioner skal foretage noget, der ligner politimæssig efterforskning. En undersøgelses-

kommission bør ikke tillægges efterforskningsopgaver i et sådant omfang, at kommissionen skifter

karakter og bliver et egentligt efterforskningsorgan i mere traditionel politimæssig forstand, men bør

bibeholdes som et organ, der indhenter allerede foreliggende skriftligt materiale og på det grundlag

afhører de relevante vidner. Det er dog også blevet påpeget, at grænsen mellem undersøgelse af alle-

rede foreliggende materiale og selvstændig tilvejebringelse af materiale ikke kan trækkes fuldstændig

skarpt, og flere af de interviewede har efterlyst mulighed for, at undersøgelseskommissionen kan

påtage sig en mere aktiv rolle ved tilvejebringelsen af materialet, når undersøgelsen måtte kræve det.

Der kan derimod være behov for, at de myndigheder, der er genstand for en kommissionsundersø-

gelse, meget hurtigt, efter at undersøgelsen er besluttet og kommissoriet fastlagt, tager initiativ til at

fremfinde det materiale, der kan blive tale om at udlevere. Det koster tid, hvis myndigheden blot

sidder med hænderne i skødet og venter på, at kommissionen skal henvende sig. Der vil herved kunne

vindes tid. Et meget hurtigt backup på alle computere i myndigheden kan også være væsentligt for at

sikre materialets fortsatte eksistens. Det har været foreslået, at man overvejer at indføre en fast pro-

cedure for at sikre, at den eller de involverede myndigheder tager sådanne skridt hurtigere.

Det vurderes ikke, at der i praksis har været problemer med, at kommissionen skal forsyne bisidderne

med det relevante materiale i en overskuelig form. En skarpere tilskæring af det materiale, der tilgår

den enkelte bisidder, f.eks. også i form af indstregninger og markeringer, kunne måske nok i nogle

tilfælde være ønskelig set fra en bisiddersynsvinkel, men noget sådant vil samtidig stille betydelige

ressourcemæssige krav til undersøgelseskommissionen. Det vil derfor heller ikke være nogen given

sag, at der vil være nogen tids- eller omkostningsmæssig besparelse forbundet hermed.

Der har været forskellig praksis fra undersøgelse til undersøgelse med hensyn til, om kommissionens

spørgetemaer har været affattet bredt og i hovedpunkter eller detaljeret og målrettet de enkelte afhørte.

Der er i den forbindelse fremkommet argumenter både for og imod at udsende målrettede spørgete-

maer. På den ene side er der blevet peget på, at afhøringsplanen er mindre tilbøjelig til at skride, men

at der på den anden side går længere tid, før afhøringerne kan indledes, når der udarbejdes målrettede

og detaljerede spørgetemaer. Valget af fremgangsmåde bør afhænge af den konkrete undersøgelse.

I det omfang reglerne om offentlighed mv. har været drøftet, har det været opfattelsen, at de ikke

giver anledning til problemer.

141

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2.2.2.4. Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Det har været almindeligt anført, at en undersøgelseskommission naturligt nok vil være tilbøjelig til

at foretage en bred afgrænsning af den personkreds, som man finder det muligt relevant at afhøre.

Det forhold, at langt hovedparten af de afhørte vil have ret til en bisidder, vurderes ikke i sig selv at

have haft væsentlig betydning for tidsforbruget, selv om det giver sig selv, at der kan vise sig proble-

mer med berammelsen af afhøringsdagene, når der er mange bisiddere. På den anden side er det blevet

nævnt, at bisidderen i høj grad tjener den funktion at forberede sin klient og indføre denne i sagen

mv. Derfor vil det ofte være tidsbesparende for undersøgelsen, at den afhørte har en bisidder, ligesom

man undgår, at arbejdsbelastningen ved at sikre en forsvarlig forberedelse af de afhørte flyttes over

på udspørgeren og/eller kommissionens sekretariat. Det er imidlertid meget omkostningstungt med

de mange bisiddere, ligesom det rent praktisk stiller krav til lokalernes størrelse. Ved afhøringer, hvor

der måske over en hel retsdag er 30-40 bisiddere til stede, vil alene udgiften til bisiddersalær kunne

løbe op i mere end en halv million kroner for en retsdag.

I en række undersøgelser har navnlig gruppen af mere underordnede embedsmænd på fuldmægtigni-

veau haft en fælles bisidder, hvilket vurderes at have fungeret godt. Med Højesterets kendelse af 14.

december 2016 om beskikkelse af samme bisidder for flere vidner i Tibet-sagen (optrykt i Ugeskrift

for Retsvæsen 2017, side 911 ff.) vil muligheden for fælles bisidder for en række vidner være nær-

liggende, når der ikke foreligger nogen konkret interessekonflikt. Der kan være behov for, at under-

søgelseskommissionen får kompetence til at træffe bestemmelse om fælles bisidder. En ordning med

opretholdelse af retten til en bisidder samtidig med, at flere vidner har samme bisidder, vil tilgodese

både ønsket om at lette den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen og ønsket om at begrænse de

økonomiske omkostninger ved undersøgelsen uden at være til skade for retsbeskyttelsen. Rent prak-

tisk er det blevet nævnt, at der er gode erfaringer med at lade den relevante faglige organisation stå

for at organisere udpegningen af den fælles bisidder.

Det vurderes som meget vanskeligt i praksis og efter de gældende regler at sætte mere præcise græn-

ser for bisiddernes nødvendige tidsforbrug, ligesom det vurderes ofte at kunne være vanskeligt at

afskære bisidderhonorar for deltagelse i retsmøder med den begrundelse, at retsmødets afhøringer på

forhånd må anses for uden betydning for bisidderens klient.

Det er blevet påpeget, at kredsen af afhørte med ret til en bisidder efter de gældende regler og praksis

er ganske vid. Flere af de interviewede har betegnet den gældende retstilstand som vidtgående og har

i den forbindelse peget på, at der kan være behov for at justere reglerne, sådan at der ikke gives ret til

en bisidder, hvis det på forhånd står klart, at den pågældende kun har haft en perifer rolle i de under-

søgte begivenheder, og at der derfor for den pågældende er en meget begrænset risiko forbundet med

at blive afhørt. Måtte der mod forventning alligevel vise sig behov for det, kan der undervejs i under-

søgelsen udpeges en bisidder for vedkommende.

142

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som en mulig ændring af de gældende regler er der blevet peget på muligheden af, at der i kommis-

soriet for en undersøgelse sker en afgrænsning af den personkreds, for hvem der kan blive tale om at

gøre et retligt ansvar gældende, med den virkning at kun denne personkreds får ret til en bisidder. I

praksis har det næsten undtagelsesfrit alene været i niveauet departementschef, direktør, afdelings-

chef samt i visse tilfælde kontorchef, at et retligt ansvar har været relevant at overveje. Ved således

at give ”forhåndsamnesti” til det, der typisk er den største kreds af afhørte, vil omkostningerne til

bisiddere kunne reduceres væsentligt. Måske kunne der for dem, der

tilhører en sådan ”amnesti-

kreds”, tænkes en mere uformel udspørgen eller samtale-form.

Der er dog blevet peget på, at det er

vigtigt at sikre, at modellen både formelt og i praksis sikrer den pågældende også mod ansættelses-

retlige og andre tjenstlige reaktioner. Det er endvidere blevet nævnt, at der efter de gældende regler

også gives ret til en bisidder i rene faktum-undersøgelser, og at også en ren faktum-undersøgelse kan

være belastende for de involverede, bl.a. på grund af risikoen for pletter på renomméet.

Det har i øvrigt været opfattelsen, at undersøgelseskommissionslovens regler giver såvel udspørger

som bisidder de fornødne redskaber til at varetage deres respektive opgaver.

2.2.2.5. Om retsbeskyttelsen af de involverede

Det har været opfattelsen, at lovens regler giver den fornødne retsbeskyttelse af den, der

–

som em-

bedsmand eller minister

–

er genstand for undersøgelsen. Det egentlige problem for de pågældende

er, at undersøgelserne foregår for åbne døre, således at belastende omtale i pressen ligger ligefor,

samt at undersøgelserne tager så lang tid, som de gør. Det sidste er i sig selv en belastning for de

undersøgte, ligesom det for embedsmændene i praksis kan betyde, at disse

de facto

”sanktioneres”

med personaleretlige dispositioner længe før, at undersøgelsen er tilendebragt.

Det har været rejst, om der burde indføres udtrykkelige regler om, at bisidderne skal have mulighed

for at afgive et skriftligt indlæg

–

en art skriftlig procedure

–

umiddelbart efter, at afhøringerne er

afsluttet. Efter de gældende regler er kun høringen over beretningsudkastet reguleret, og de involve-

rede kan i nogle tilfælde få indtryk af, at det kan være vanskeligt at påvirke den endelige beretning

på dette stadium. Der synes ikke at være noget til hinder for at afgive sådanne indlæg efter de gæl-

dende regler, men der er blevet peget på det ønskelige i at sætte en formel ramme om processen,

sådan at man undgår unødigt tidsforbrug til høringssvar mv.

2.2.2.6. Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Det er den overvejende opfattelse, at undersøgelseskommissionslovens regler om forsigtighed ved

bevisbedømmelse og ansvarsvurderinger ikke har givet anledning til særlige problemer. Det er sam-

tidig den overvejende opfattelse, at reglerne næppe har haft nogen stor betydning i praksis. Bevisu-

sikkerhed og tvivl om den retlige vurdering vil i sagens natur kunne forekomme, men det kan være

svært at se, at der skulle være behov for et særskilt forsigtighedskrav ud over det, der allerede naturligt

143

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

må følge af, at en undersøgelseskommission afgiver sine vurderinger uden samme kontradiktoriske

proces, som præger en almindelig retssag.

I nogle tilfælde har det givet anledning til problemer for den vurdering, kommissionen har kunnet

afgive om embedsmænds forhold, at der gælder en særlig tilbageholdenhed for vurderingen af mini-

stres forhold. De særlige regler for bedømmelsen af ministres forhold kan ud fra en rent juridisk

vurdering forekomme mindre velbegrundede. Den særlige ”ministerundtagelsesregel” synes i øvrigt

blandt nogle læsere af undersøgelseskommissionsberetninger at have givet et skævt billede af an-

svarsfordelingen, når kommissionen udtaler kritik af embedsmænd, men ikke af ministre.

I de tilfælde, hvor den jævnligt fremsatte kritik af undersøgelseskommissionernes resultater sammen-

holdt med deres tids- og ressourceforbrug har været drøftet, har opfattelsen været, at kritikken ikke

forekommer træffende. Der er i den forbindelse bl.a. peget på, at en undersøgelseskommission ikke

kan afgøre ansvarsspørgsmålet over for hverken embedsmænd eller ministre, at en beretning i sagens

natur godt kan munde ud i, at der rent faktisk ikke er grundlag for at søge at gøre et ansvar gældende,

og at kritikken ofte synes at tage udgangspunkt i de to atypiske eksempler PET-kommissionen og

Farum-kommissionen.

2.2.2.7. Andet

Adgangen til at efterprøve en undersøgelseskommissions afgørelser ved domstolene vurderes at være

velbegrundet og stort set velfungerende. Der er dog rejst spørgsmål ved det hensigtsmæssige i, at det

efter undersøgelseskommissionslovens § 24 er Justitsministeriet, der fastsætter salær og godtgørelse

til bisidderne. Det er blevet anført som mere naturligt, hvis kompetencen tilkom undersøgelseskom-

missionen med sædvanlig kæreadgang til landsretten.

Der er af en del blevet givet udtryk for, at kommissionsberetningerne har udviklet sig til at være for

lange, og at det måske kunne være hensigtsmæssigt, hvis beretningerne i højere grad blev skrevet

således, at beretningen koncentreres om en integreret bevis- og vurderingsmæssig fremstilling, der

mere ligner den almindelige domsform. Der er imidlertid samtidig blevet peget på, at den brede sags-

fremstilling for så vidt er en naturlig følge af, at kommissionens primære opgave er at undersøge og

redegøre for et begivenhedsforløb, dvs. at klarlægge faktum. I virkelighedens verden er det imidlertid

kommissionens sammenfattende vurderinger af de mest centrale fakta og af ansvarsspørgsmålene,

der har størst interesse for offentligheden og Folketinget.

Erfaringerne med, at undersøgelseskommissionerne også har fået til opgave at komme med forslag

til sådanne ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersø-

gelsen kan begrunde, er noget blandede. I de fleste tilfælde har kommissionerne afstået fra at komme

med sådanne forslag; enten fordi regelgrundlaget allerede var ændret, eller fordi kommissionen ikke

144

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

har fundet at have det fornødne grundlag for at komme med mere præcise forslag. Det har ikke været

vurderingen, at opgaven typisk har givet anledning til noget særligt ekstra tidsforbrug.

Om behovet for en vejledende ”grønspættebog” har opfattelserne blandt tidligere medlemmer, ud-

spørgere og juridiske sekretærer været delte. Nogle har anført, at en sådan vejledning kunne være en

fornuftig ide, mens andre har fremhævet, at der allerede foregår en uformel erfaringsudveksling mel-

lem de personer, der har været involveret i kommissionsundersøgelser, og at både kommissionens

opgaver, personsammensætning mv. betyder, at en generel vejledning kan være af mindre værdi.

Nogle har i den forbindelse bemærket, at det er vigtigt, at den enkelte undersøgelseskommission kan

finde en arbejdsform, som er velfungerende for den konkrete undersøgelse og for kommissionens

medlemmer, udspørger og sekretariat. En vis erfaringsopsamling fra den enkelte kommission

–

i form

af f.eks. en eksempelsamling med koncepter, brevskabeloner, spørgsmål i tilknytning til Datatilsynet

–

er dog blevet vurderet som noget, der ville være nyttigt.

Afslutningsvis udspurgt om, hvilke forslag den pågældende måtte have til opfyldelse af udvalgets

kommissorium om at foreslå ændringer af de gældende regler, således at fremtidige undersøgelser

kan gennemføres hurtigere, billigere og med opretholdelse af de nødvendige retssikkerhedsgarantier

og med bevarelse af undersøgelsens træfsikkerhed, er der blevet peget på behovet for at undgå unød-

vendigt tidsforbrug i den indledende fase med den praktiske etablering af kommissionen, dens lokaler

mv., at få en snævrere afgrænsning af den personkreds, undersøgelsen tager sigte på, således at per-

sonkredsen afgrænses til dem, der reelt kan være i søgelyset for et retligt ansvar

–

i praksis typisk den

administrative topledelse

–

og at tilstræbe kortere beretninger, der i højere grad koncentrerer sig om

det væsentlige vedrørende hændelsesforløbet og ansvarsbedømmelsen.

Der er endvidere blevet peget på, at der er en naturlig sammenhæng mellem kommissoriets bredde

og det tidsforbrug, der vil være forbundet med undersøgelsen. Jo bredere, der skal undersøges, jo

længere tid tager det.

Muligheden for at have en art forundersøgelse, der på et tidligt tidspunkt i undersøgelsen kunne give

kommissionen et overblik over sagen, som ville muliggøre en tilskæring af undersøgelsen, er blevet

drøftet med en række af interviewpersonerne. En sådan forundersøgelse skulle i givet fald foregå

under mindre formelle former end afhøringerne og uden offentlighed. Der har overvejende været

principiel tilslutning til tanken om en model for en indledende tilskæring af undersøgelsen. Imidlertid

har der af nogle af interviewpersonerne været rejst tvivl om, hvorvidt en sådan forundersøgelse i

praksis vil være hensigtsmæssig, eller om den blot vil gøre den samlede undersøgelse mere omstæn-

delig og tidskrævende, ligesom en sådan undersøgelsesform ikke umiddelbart harmonerer med un-

dersøgelseskommissionslovens nuværende regler om offentlighed, ret til bisidder mv. Det er i den

forbindelse særligt blevet fremført, at det i praksis kan vise sig vanskeligt på forhånd at sikre, at de

145

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

personer, der f.eks. inviteres til en uformel samtale, ikke straks har behov for at være omfattet af

lovens retssikkerhedsgarantier. Der er endvidere blevet peget på, at det kan være vanskeligt at sikre

de øvrige involveredes ret til kontradiktion.

Som en alternativ model for en forundersøgelse er der blevet peget på, at et stående organ eller en

eller flere til lejligheden udpegede undersøgere kunne få til opgave at danne sig et indledende overblik

over sagen og rådgive Justitsministeriet og Folketingets Udvalg for Forretningsordenen om udform-

ningen af kommissoriet.

Det har været den overvejende opfattelse blandt de adspurgte, at advokatundersøgelser ikke kan anses

som et alternativ til undersøgelseskommissioner i sager af den karakter, der hidtil har været genstand

for en undersøgelse ved en kommission. I den forbindelse er det særligt blevet fremhævet, at under-

søgelseskommissionsloven giver mulighed for at foretage afhøringer inden for en retssikkerhedsmæs-

sigt betryggende ramme.

146

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2.3 De enkelte interview

I det følgende gengives hovedindholdet af de enkelte interview. Referaterne er godkendt i deres hel-

hed af de respektive interviewpersoner og er udtryk for interviewpersonernes egne synspunkter og

opfattelser af de beskrevne begivenheder mv.

Interview med Poul Heidmann

Mandag den 19. december 2016.

Advokat Poul Heidmann var udspørger for undersøgelseskommissionen i Statsløsesagen, der virkede

fra august 2011 til august 2015, og har virket som bisidder for afhørte i Skattefradragskommissionen,

Blekingegade-kommissionen, Skattesagskommissionen og Tibetkommissionen.

Poul Heidmann har endvidere forestået en række advokatundersøgelser, herunder undersøgelserne

af statens varetagelse af ejerskabet til Combus A/S (1999-2001) og af Kirkeministeriets forvaltning

af Folkekirkens fællesfond (2003-2005).

Forud for lov om undersøgelseskommissioner var Poul Heidmann bisidder for embedsmænd i en

række undersøgelsessager, herunder Tamil-sagen, sagen om anvendelse af midler i landbrugets

fonde, Spar Nord-sagen, PET-kommissionen og sagen om Københavns Amts indskud af midler i Haf-

nia.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Poul Heidmann (PH) havde ingen bemærkninger til kommissorierne, som han ikke mente gav anled-

ning til særskilte problemer. Kun Irak- og Afghanistankommissionens kommissorium gav anledning

til egentlig debat.

PH har gode erfaringer med den typiske sammensætning med en dommer som formand, en universi-

tetsjurist og en advokat. Denne sammensætning tilfører undersøgelseskommissionen rutine med be-

visbedømmelse, teoretiske kvalifikationer og en praktisk klientsynsvinkel.

Den nuværende kollegiale form er bedre end den tidligere praksis med blot en enkelt dommer i en

undersøgelsesret.

147

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

PH pegede på

fremskaffelse af egnede lokaler som en ”tidsrøver”, f.eks. i forbindelse med Statsløse-

kommissionen. Problemet synes dog nu løst, idet man har indrettet lokalerne på Fremtidsvej, som

Tibetkommissionen senest har kunnet benytte.

Foruden etableringen af en fast fysisk ramme i form af lokaler nævnte PH også den mulige reform-

tanke at etablere en slags fast sekretariat, der står til rådighed for at varetage opgaven, når det besluttes

at indlede en undersøgelse. Med faste, gennemgående kræfter ville man have et beredskab, der hurtigt

kunne gå i gang. Som det er nu, udpeges nye kræfter, hver gang en kommission nedsættes, hvorfor

der ikke findes en effektiv erfaringsopsamling.

For så vidt angår sekretariatets størrelse fandt PH, at man kunne overveje at anbefale en udvidelse af

sekretariatet efter en konkret vurdering i den enkelte sag. Fra Statsløsekommissionen havde man den

erfaring, at det var nyttigt at bruge studentermedhjælpere til at screene materiale (som eksempel

nævnte PH de cirka 70.000 siders samlede dokumenter med en betydelig del fra konkrete sager).

PH præsenterede også den idé, at såfremt man etablerede et permanent undersøgelsesorgan/sekreta-

riat, kunne man i forbindelse med overvejelserne om at nedsætte en undersøgelseskommission an-

vende en slags ”tragt”: Før en kommission besluttes nedsat, taler man –

f.eks. ved det ovennævnte

faste organ

–

med hovedaktørerne og gennemgår de efter alt at dømme væsentligste dokumenter. Det

permanente organ kan så vurdere, på hvilken måde det vil være hensigtsmæssigt at gå videre

–

man

kan i forbindelse med reglerne for etablering af et fast organ opstille flere undersøgelsesformer, og

det faste organ kan indstille til Justitsministeren/folketingsudvalget, hvilken form der vil være eg-

net/tilstrækkelig. Det kan tænkes, at sagen kan belyses blot ved, at det faste sekretariat gennemfører

en mindre undersøgelse. En mellemform kunne være en sekretariatsundersøgelse med bistand af en

enkelt ekstern, f.eks. en dommer. Er sagen stor eller er faktum kompliceret, kan det mest vidtgående

være, at sekretariatet indstiller nedsættelse af en undersøgelseskommission. På denne måde kan man

afvikle undersøgelser hurtigere og mere smidigt og til en vis grad ”afpolitisere” valget af undersøgel-

sesformen gennem en professionalisering af metodevalget (i form af en indstilling til ministeren).

PH pegede også på, at forestillingen om, at advokatundersøgelser ikke kan omfatte afhøring af per-

soner, i for høj grad begrænser denne undersøgelsesmulighed. Han foreslog, at de hensyn, der bærer

denne opfattelse, kan imødekommes ved at lade afhøringerne foregå under domstolskontrol

–

dvs. i

form af ”isoleret bevisoptagelse”, hvor afhøringen foretages af advokaten, men under ledelse af en

dommer, f.eks. i den lokale byret. Vidnet skal præsenteres for et afhøringstema svarende til reglerne

i undersøgelseskommissionsloven.

148

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om Statsløsekommissionen bemærkede PH, at det gav anledning til forsinkelse, at der var vanske-

ligheder med hurtigt at frigøre formanden fra forpligtelserne i landsretten.

Om det skriftlige materiale mv.

Det var PH’s opfattelse, at indsamlingen af materialet gav anledning til vanskeligheder. På baggrund

af sine erfaringer pegede PH dels på it-systemerne og administrationen af disse, dels på, at der i for-

skellige ministerier er et ganske forskelligartet

”serviceniveau” og muligvis også forskellige indstil-

linger til at udlevere materiale til brug for undersøgelser. PH udtrykte ønske om, at undersøgelses-

kommissionen får en egentlig efterforskningshjemmel, der giver mulighed for at eftersøge det nød-

vendige og relevante materiale hos myndighederne.

Med hensyn til målretning af materialet fremhævede PH den praksis, som blev etableret i Statsløse-

kommissionen. Bisidderne fik i denne undersøgelse tilsendt udførlige afhøringstemaer med speci-

fikke sidehenvisninger til relevant materiale. En sådan praksis kan spare tid for bisidderne, men for-

udsætter naturligvis, at udspørgeren først har haft tid til at sætte sig grundigt ind i materialet.

PH fandt, at der næppe er anledning til at sende en eksplicit opfordring til bisidderne om at gøre

opmærksom på eventuelt yderligere materiale. De fleste bisiddere vil af egen drift afstemme med

klienten, om der er behov for yderligere materiale.

PH fandt lovens regel om, at bisidderne ikke må udlevere dokumenterne til klienten, meget usmidig

i praksis. Det gav anledning til vanskeligheder for både klienten og bisidderen, at klienten skal møde

op på bisidderens kontor. PH bemærkede, at der er mulighed for at give tilladelse til udlevering af

dokumenter til klienten, og at det kunne være hensigtsmæssigt, at sådanne tilladelser gives i videre

omfang. PH henviste i den forbindelse til sine erfaringer med Den Uafhængige Politiklagemyndig-

heds mulighed for at give samtykke til at udlevere dokumenter til klienten. PH anerkender, at mod-

hensynet er risikoen for læk fra undersøgelsen, men efter PH’s vurdering står dette modhensyn i

praksis ofte ikke særlig stærkt, da der ville være aktindsigt efter offentlighedsloven i langt de fleste

dokumenter, hvis undersøgelsen ikke pågik. Der vil desuden kunne gives pålæg til bisidderne om, at

de kun må udlevere materialet til deres klient.

For så vidt angår offentlighed frarådede PH en lempelse af reglerne om fjernsynsoptagelse. Som det

er i dag skriver flere medier blogs live fra afhøringerne. Andre vidner får dermed i meget vidt

–

måske

også for vidt

–

omfang mulighed for at følge med i forklaringerne.

149

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

PH pegede på den ene side på en tendens til, at kredsen af indkaldte vidner afgrænses meget bredt,

formentlig af frygt for, at ikke alle sten bliver vendt. På den anden side påpegede han, bl.a. på bag-

grund af sin erfaring som udspørger, at det ligger i bevisførelsens natur, at man ikke på forhånd kan

være sikker på, om der er noget at hente fra et bestemt vidne.

Antallet af bisiddere er blevet forøget efter loven om undersøgelseskommissioner. Reglerne lægger i

højere grad op til, at de afhørte får en bisidder, og at de får deres egen. Der synes at være en ganske

striks tilgang til habilitetsvurderingen. Der kunne muligvis med fordel anlægges en mindre restriktiv

praksis på forhånd, men med mulighed for senere at afbeskikke bisidderen, hvis der rent faktisk viser

sig konkrete problemer. Ofte er det bisidderen, der før kommissionen via sine drøftelser med klienten

får et realistisk indblik i, om der er habilitetsproblemer.

Fra praksis pegede PH samtidig på, at der i Statsløsekommissionen blev beskikket en fælles bisidder

for en række fuldmægtige.

For så vidt angår muligheden for at begrænse omkostningerne til bisiddere ved at begrænse omfanget

af deres medvirken/tilstedeværelse henviste PH til, at der i et vist omfang skete en sådan begrænsning

i Statsløsekommissionen. Efter PH’s vurdering gav begrænsningen dog alene en begrænset bespa-

relse.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

PH fandt, at undersøgelseskommissionens høring af de involverede og deres bisiddere over et udkast

til beretningen sker på et ganske sent stadium i undersøgelsen. På dette tidspunkt har kommissionen

været grundigt igennem materialet og skrevet et udkast til en beretning. Man kan få indtryk af, at det

på dette stadium er vanskeligt at påvirke den endelige beretning

–

i denne fase er det navnlig fejl eller

egentlige misforståelser, der kan være mulighed for at korrigere. Man kunne derfor overveje at give

bisidderne mulighed for at afgive et indlæg

–

en art skriftlig procedure

–

umiddelbart efter, at afhø-

ringerne er afsluttet. Indføres dette, er det ikke til hinder for, at man opretholder høringen over kom-

missionens udkast.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

PH pegede på et misforhold mellem på den ene side den ganske omfattende bevisførelse ved en un-

dersøgelseskommission og på den anden side forudsætningen om, at kommissionen skal være meget

tilbageholdende i sine retlige vurderinger.

Vanskelighederne kommer særligt til udtryk for så vidt angår ministre, hvor det relevante faktum skal

udfindes, uden at der må subsumeres under reglen.

150

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Andet

Efter PH’s vurdering kan en ”grønspættebog” være en god idé,

navnlig hvis den ovennævnte idé om

en fast sekretariatsstruktur ikke kan gennemføres.

PH pegede også på, at selve skrivningen af undersøgelseskommissionens beretning er en stor ”tids-

røver”. Også på dette punkt kunne et sekretariat med særlig ekspertise

og erfaring være en hjælp for

kommissionen og bidrage til at spare tid.

151

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Lars Lindencrone Petersen

Mandag den 19. december 2016.

Lars Lindencrone Petersen er videnpartner i advokatfirmaet Bech-Bruun. Han har tidligere været

landsdommer (1999-2007), dommer i Sø- og Handelsretten (1994-99) og dommer i Københavns By-

ret (1991-94). Lars Lindencrone Petersen var formand for undersøgelseskommissionen i Skattefra-

dragssagen, der virkede fra marts 2004 til juni 2006.

Forud for loven om undersøgelseskommissioner bistod Lars Lindencrone Petersen højesteretsdom-

mer Jacques Hermann i Undersøgelsesretten vedrørende Danske Bidrag til U.N.H.C.R. (marts 1991

til september 1992) og præsident for Sø- og Handelsretten Frank Poulsen i Undersøgelsesretten ved-

rørende Himmerlandsbanken (november 1993 til oktober 1994).

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Lars Lindencrone Petersen (LLP) havde ingen bemærkninger til kommissorierne, som han ikke mente

gav anledning til særskilte problemer.

For så vidt angår undersøgelseskommissionens sammensætning fandt LLP det i Skattefradragskom-

missionen nyttigt med en revisor som sagkyndigt medlem, da sagens genstand affødte et behov for

ekspertise inden for skatteområdet. LLP bemærkede dog hertil, at udpegningen af en revisor som

sagkyndig havde givet anledning til forsinkelse med nedsættelsen af undersøgelseskommissionen.

Det kan skyldes, at habilitetsstandarderne ikke var tilstrækkeligt tydeliggjort i forbindelse med an-

modningen om indstilling af en revisor til kommissionen. Et afsnit med oplysning om habilitetsstan-

darderne i indstillingsbrevet kunne have været en hjælp til at fremme indstillingen af en egnet kandi-

dat.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

LLP blev bedt om sin vurdering af muligheden for at etablere en form for fast sekretariat, som kan

stå til rådighed, når det besluttes at nedsætte en undersøgelseskommission. LLP bemærkede hertil, at

han anerkendte muligheden for at oparbejde en ekspertise og erfaring i et fast sekretariat, men at han

personligt havde gode erfaringer med at arbejde sammen med personer, han havde et forhåndskend-

skab til. Han understregede i den forbindelse betydningen af, at de pågældende

–

herunder også for-

manden for undersøgelseskommissionen

–

faktisk havde lyst til at påtage sig opgaven. Han havde i

Skattefradragssagen selv anmeldt sin interesse til landsrettens præsident.

152

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Skattefradragskommissionen havde omgående fået tildelt egnede lokaler. LLP bemærkede dog også,

at der ikke skulle foretages særlig sikring mv. af lokalerne.

Om det skriftlige materiale mv.

I Skattefradragskommissionen var der efter LLP’s opfattelse ikke behov for en beskrivelse af den

retlige eller organisatoriske ramme, men det kan ikke afvises, at der kunne være et sådant behov i en

undersøgelse af en anden type sag.

LLP havde ikke problemer med at få udleveret materiale og fandt på den baggrund ikke behov for

yderligere beføjelser for undersøgelseskommissionen i denne henseende.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

På et tidligt tidspunkt i undersøgelseskommissionens arbejde afholdt LLP to ”stormøder” for medar-

bejderne i SKAT og for medarbejderne i Skatteministeriets departement. På møderne fortalte LLP

om undersøgelseskommissionens opgaver mv. og om medarbejdernes rettigheder og forpligtelser til

afgivelse af materiale og forklaringer. Hans indtryk var, at disse møder var gavnlige for medarbej-

dernes forståelse af, hvad der var undersøgelseskommissionens opgave, og også for undersøgelses-

kommissionens efterfølgende arbejde.

LLP afholdt desuden et fællesmøde med bisidderne for de involverede, og der blev i den forbindelse

lagt tidsplaner for afhøringerne.

I Skattefradragskommissionen gav antallet af bisiddere ikke anledning til problemer eller forsinkel-

ser. De advokater, der mødte som bisiddere i sagen, var ikke strafferetsadvokater, og det var givetvis

medvirkende til, at det var let at kalendersætte afhøringsdagene.

Det var ikke hans indtryk, at bisidderne havde været til stede ved afhøringer, der ikke måtte formodes

at være relevante for deres klienter.

LLP anså det for stærkt betænkeligt på forhånd at begrænse omfanget af bisidderbistand, f.eks. ved

at opstille en grænse for bisiddernes tidsforbrug.

LLP fandt ikke, at udspørger eller bisiddere mangler beføjelser.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

LLP fandt ikke, at der har været problemer med retsbeskyttelsen af de involverede.

153

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

LLP blev spurgt om sin mening om eventuelt at høre bisidderne umiddelbart efter afhøringernes af-

slutning. Han fandt ikke, at der er noget til hinder for sådanne indlæg og mente at kunne huske, at

nogle bisiddere rent faktisk afgav sådanne indlæg.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Muligheden for at afgrænse kommissoriet således, at det kun er det overordnede cheflags forhold, der

undersøges med henblik på en retlig vurdering, blev drøftet med LLP. LLP bemærkede hertil, at

eftersom de underordnede medarbejdere skal afhøres alligevel, er det en fordel, at de har en bisidder.

Det skyldes ikke mindst, at bisidderen også tjener den funktion at forberede de pågældende på afhø-

ringssituationen.

Hvad angår antallet af bisiddere var det LLP’s opfattelse,

at der nok næppe er behov for forskellige

bisiddere for f.eks. en gruppe af sagsbehandlere i et ministerium, men at det på den anden side kan

være vanskeligt at påtvinge alle i gruppen den samme bisidder mod deres ønske.

Forsigtighedskravet og ministerundtagelsesreglen gav ikke anledning til vanskeligheder i Skattefra-

dragssagen. Resultatet ville være blevet det samme også uden forsigtighedsreglen.

Andet

For så vidt angår undersøgelseskommissionens forslag til ændringer af love, administrative bestem-

melser eller administrativ praksis bemærkede LLP, at Skattefradragskommissionen fandt anledning

til at fremsætte en række forslag til, hvordan det i fremtiden

–

gennem ændret administrativ praksis

og en ændret organisationskultur

–

kunne sikres, at der blev gjort opmærksom på problemer opad i

SKAT og Skatteministeriets organisation. LLP havde dog ikke indtryk af, at anbefalingerne er blevet

fulgt. I hvert fald har han ikke hørt om, at det skulle være tilfældet. LLP bemærkede samtidig, at da

kommissionens forslag vedrørte administrativ praksis og organisationskultur i bredere forstand, måtte

det nok forventes, at sådanne ændringer ville være vanskeligere at gennemføre og konstatere efterle-

vet end formelle regelændringer.

LLP fandt, at man kunne overveje en ordning, hvor justitsministeren giver en formel underretning til

ressortministeren om forslag og anbefalinger i undersøgelseskommissionens beretning. En sådan un-

derretning vil muligvis kunne virke som en opfordring til, at de relevante myndigheder forholder sig

mere aktivt til forslagene.

Før sin udpegning til Skattefradragskommissionen havde LLP selv erfaring fra to tidligere undersø-

gelser, og han havde derfor ikke selv haft et behov for en art ”grønspættebog” for undersøgelseskom-

missionens arbejde mv. Uden en sådan forudgående erfaring hos undersøgelseskommissionen kunne

154

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

der måske nok være behov for nogle råd og anbefalinger, f.eks. om rækkefølgen for afhøringerne, om

informationsmøder forud for afhøringerne mv.

LLP blev spurgt om forslag til, hvilke stadier i undersøgelseskommissionens arbejde der kan effekti-

viseres. Om nedsættelsen pegede LLP på, at det kunne overvejes at nedsætte kommissionen sidelø-

bende med, at kommissoriet gøres endeligt. Om kommissionens arbejde pegede LLP på, at kommis-

sionen kan arbejde i flere tempi, sådan at afhøringerne godt kan begynde, før kommissionen er færdig

med at gennemgå alt det skriftlige materiale. Denne fremgangsmåde kan dog give behov for at ind-

kalde et vidne flere gange, og det vil i det hele taget nok afhænge af den konkrete sag, om det er

muligt at arbejde i flere tempi.

Det væsentligste tidsbesparende element ville efter LLP’s opfattelse være, hvis undersøgelseskom-

missionen slet ikke skulle foretage afhøringer. Sagen er imidlertid den, at afhøringer er nødvendige,

hvis man skal til bunds i sagen.

LLP fremhævede, at undersøgelseskommissionerne typisk nedsættes og arbejder i et ansvarsperspek-

tiv frem for med et præventivt og fremtidsorienteret sigte. En undersøgelseskommission nedsættes

ofte i en politisk kontekst, og der kan være en tilbøjelighed til, at de afhørte oplever at være mistænkt

som ”medskyldige” i en formodet skandalesag. Denne stemning sætter sit præg på afhøringerne og

er med til at gøre undersøgelsen ”tung”. Hvis man i stedet kunne kultivere den attitude,

at det afgø-

rende er at forebygge lignende sager, ville man skabe langt bedre muligheder for at søge sandheden.

Så længe ansvarsperspektivet er dominerende, er det vanskeligt at pege på det columbusæg, der både

kan effektivisere undersøgelserne og sikre retssikkerheden, sådan som udvalgets kommissorium læg-

ger op til.

155

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Lars Kjeldsen

Onsdag den 4. januar 2017.

Lars Kjeldsen er advokat og partner i advokatfirmaet Nyborg & Rørdam.

Lars Kjeldsen var udspørger for Skattesagskommissionen, der virkede fra marts 2012 til november

2014.

Lars Kjeldsen har endvidere fungeret som bisidder i en række tjenestemandssager, herunder den

tjenstlige undersøgelse imod en departementschef og en afdelingschef i Justitsministeriet i 2014

(”Christiania-sagen”). Han har også forestået advokatundersøgelsen af seksuelle krænkelser begået

af præster og andre medarbejdere i Den Katolske Kirke i Danmark samt kirkens behandling af hen-

vendelser herom (2010-2012), som blev iværksat på initiativ af Den Katolske Kirke i Danmark.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Lars Kjeldsen (LK) pegede på, at Skattesagskommissionens kommissorium ikke syntes at være ud-

formet under hensyntagen til, hvad en undersøgelseskommission er mest egnet til at afdække. En

mere stringent juridisk grænsedragning mellem undersøgelsesformerne ville formentlig have peget i

retning af, at den del af kommissoriet, der handlede om læk af oplysninger til medierne, skulle have

været overladt til en

politimæssig efterforskning. Efter LK’s opfattelse måtte det på forhånd have

fremstået som usandsynligt, at denne del af sagen kunne afklares af en undersøgelseskommission,

som er uegnet som efterforskningsorgan i sager, der i bund og grund er rene strafferetlige sager uden

særlig relation til de interne forhold i den statslige forvaltning.

For så vidt angår undersøgelseskommissionernes sammensætning fandt LK, at den typiske sammen-

sætning med en landsdommer som formand og en universitetsjurist og en advokat som medlemmer

er velegnet. Navnlig fremhævede LK, at en landsdommers erfaring med retsledelse er en stor fordel

ved håndteringen af de processuelle spørgsmål, som opstår under en undersøgelseskommissions ar-

bejde. Hvis kommissoriet retter sig mod tekniske forhold, kan det overvejes at inddrage teknisk kyn-

dige efter de regler, der findes om sagkyndige dommere.

LK pegede dog på, at der med den typiske sammensætning af undersøgelseskommissioner og deres

sekretariat normalt ikke vil være folk med særlig erfaring med efterforskningsarbejde. Dette kan sær-

ligt give anledning til problemer i den indledende fase, hvor materialeindsamling og bevissikring

sker. Undersøgelseskommissionsordningen er lagt an på, at de involverede myndigheder mv. selv

156

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

afleverer det relevante materiale. Der er derfor behov for en vis selvstændig efterforskningsevne,

f.eks. ved at sekretariatet sammensættes på en sådan måde, at der er personer med erfaring med ef-

terforskning, navnlig elektronisk efterforskning. LK nævnte, at f.eks. en vicestatsadvokat fra SØIK

eller en person med en lignende profil ofte ville kunne dække dette behov.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Efter LK’s opfattelse ville det have været en stor fordel, hvis Justitsministeriet havde kunnet være

Skattesagskommissionens sekretariat behjælpelig med den praktiske etablering af kommissionen.

Kommissionen skulle selv fremskaffe lokaler, it-udstyr mv. De personer, der udpeges til sekretariatet

for en undersøgelseskommission, har ikke særlige forudsætninger for at varetage disse opgaver af

mere praktisk karakter. LK anbefalede på den baggrund, at Justitsministeriet om muligt sørgede for

at have et beredskab med henblik på at bistå kommissionens sekretariat med sådanne opgaver. LK

vurderede, at tidsforbruget for kommissionens arbejde i givet fald nok kunne være nedsat med et par

måneder.

LK bemærkede dog også, at hvis faciliteterne på Fremtidsvej bevares og står til rådighed for fremti-

dige kommissioner, synes disse problemer i vidt omfang løst.

Om det skriftlige materiale mv.

LK forklarede, at der var blevet sendt et kortfattet, generisk spørgetema til alle afhørte og deres bi-

siddere forud for afhøringerne i Skattesagskommissionen. LK påpegede, at hvis de spørgetemaer, han

udarbejdede til eget brug, skulle have været udsendt til de enkelte afhørte og deres bisiddere, ville det

have krævet et yderligere ressourceforbrug. I tilknytning hertil bemærkede LK, at hvervet som ud-

spørger under afhøringerne reelt havde været et fuldtidsarbejde, og at arbejdet med spørgetemaer ikke

uden videre kan uddelegeres, idet udspørgeren har behov for at kende sagen i detaljer for at kunne

gennemføre afhøringerne bedst muligt. Et krav om at udarbejde omfattende spørgetemaer til frem-

sendelse til de enkelte afhørte og deres bisiddere ville have vanskeliggjort forberedelse på dette ni-

veau. Det indgår i den forbindelse, at spørgetemaerne løbende er under revision som følge af de op-

lysninger, der fremkommer under afhøringerne.

LK havde i øvrigt ikke oplevet, at nogen af de afhørte blev overraskede over spørgsmålene under

afhøringerne, selvom det tilsendte spørgetema var kortfattet.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Efter LK’s opfattelse har bisidderne to funktioner: Dels den retssikkerhedsmæssige, dels den at sikre

sig, at

vidnet er ”klædt på”, dvs. er bekendt med og har forstået de relevante problemstillinger. Den

sidstnævnte funktion skal sikres på anden vis, hvis man måtte finde det retssikkerhedsmæssigt for-

157

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

svarligt at begrænse kredsen af personer med ret til en bisidder, f.eks. således at kun de øverste ad-

ministrative lag har ret til en bisidder. Man kunne i den forbindelse overveje, om der kan etableres en

ordning, hvor der kan gives en slags ”amnesti” for de menige medarbejdere. Man må være opmærk-

som på, at en begrænsning af antallet af bisiddere ikke nødvendigvis indebærer en reduktion i den

samlede arbejdsbelastning, men at belastningen ved at sikre, at de afhørte forberedes forsvarligt, blot

flytter, formentlig til udspørgeren og/eller kommissionens sekretariat. I den forbindelse henviste LK

til sine tidligere betragtninger om det uhensigtsmæssige ved at stille krav om mere omfattende og

målrettede spørgetemaer til de enkelte afhørte og deres bisiddere.

LK vurderede, at antallet af bisiddere navnlig er relevant for omkostningerne ved undersøgelseskom-

missionerne, men næppe for tidsforbruget. Hvad særligt angår berammelserne bemærkede LK, at han

ikke havde erfaret, at bisidderne forsinker processen. LK fandt derimod, at bisidderne nok snarere

kan medvirke til at fremskynde processen, fordi de varetager den tidligere nævnte funktion med at

forberede vidnerne.

LK fandt dog, at der er plads til en mere differentieret tilgang til beskikkelse. Han havde oplevet

eksempler på, at der i Skattesagskommissionen blev beskikket bisiddere for pensionerede medarbej-

dere, der havde været overenskomstansatte, og som man derfor næppe kunne forestille sig havde

behov for en bisidder, hvis det ikke var, fordi Skattesagskommissionen skulle undersøge ”læk”-

spørgsmålet.

Endelig pegede LK på, at omkostningerne til bisiddere vil kunne begrænses ved at nægte salær for

deltagelse i afhøringer, når det må antages at være relativt sikkert, at den pågældende afhøring ikke

er relevant for vedkommende bisidders klient.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

LK fandt retsbeskyttelsen af de involverede tilstrækkelig og bemærkede, at der er lagt et højt niveau

i undersøgelseskommissionsloven.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

LK havde ikke gjort sig erfaringer med forsigtighedskravet, idet han ikke var med til at skrive beret-

ningen i Skattesagskommissionen.

Kritikken af, at undersøgelseskommissionerne ikke giver resultater, forekom ham ikke rammende.

En kommissions beretning kan i sagens natur munde ud i, at der ikke er grundlag for at gøre noget

ansvar gældende, eller i, at der indledes tjenestemandssager og/eller at den pågældende minister dra-

ges politisk eller retligt til ansvar. En undersøgelseskommission kan ikke afgøre ansvarsspørgsmålet

i forhold til embedsmænd og ministre, og der vil derfor under alle omstændigheder skulle indledes

158

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

særskilte sager mod embedsmænd og/eller ministre, hvis disse skal drages til ansvar. Det kunne i den

forbindelse overvejes, at man etablerer mulighed for, at kommissionen fortsætter som ”forhørsleder”

i forhold til de personer, der efterfølgende rejses tjenestemandssager imod. Derved sparer man en

gentagelse af bevisførelsen vedrørende det generelle ”gerningsindhold” og kan koncentrere sig om

de specielle forhold, der har betydning for vurderingen af den undersøgtes forhold.

Andet

LK ville klart anbefale udarbejdelsen af en ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioners ned-

sættelse og arbejde. En sådan bør løbende ajourføres på baggrund af erfaringerne fra de gennemførte

undersøgelser. LK henviste herved til, hvad han tidligere havde anført om behovet for et beredskab,

når der træffes beslutning om at nedsætte en undersøgelseskommission.

Om mulige tidsbesparende initiativer fandt LK, at der muligvis kan være noget at hente i processen

med at skrive beretningen, idet LK dog tog forbehold for, at han ikke selv var involveret i at skrive

Skattesagskommissionens beretning. LK anførte, at man kunne overveje, om ikke beretningen kunne

skrives mere som en dom uden sagsfremstilling, hvor man inddrager de relevante faktumhenvisnin-

ger, oftest som korte citater, i præmisserne. Interessen samler sig om beretningens bevisvurdering,

hvorimod det må erkendes, at sagsfremstillingen

–

der optager langt den største del af siderne i be-

retningerne, f.eks. mere end 1.400 sider i Skattesagskommissionens beretning

–

i realiteten læses af

ganske få. Man kunne overveje at skrive beretningen mere som en dom, således at den nødvendige

del af sagsfremstillingen skrives ind i bevisvurderingen. Behovet for yderligere sagsfremstilling

kunne så opfyldes ved, at undersøgelseskommissionens protokoller og centrale bilag optrykkes som

bilag til beretningen.

Derimod stillede LK sig tvivlende over for muligheden for at spare tid i afhøringsfasen. LK pegede

på to ”flaskehalse”, som vanskeliggør en

hurtigere gennemførelse af afhøringerne. For det første kræ-

ver afhøringerne megen forberedelse, hvilket sætter grænser for, hvor stramt et program der kan læg-

ges. Som eksempel nævnte LK, at han som udspørger typisk skulle bruge omtrent en uges forbere-

delsestid til en fuld afhøringsdag. LK henviste i den forbindelse til det ovenfor gengivne synspunkt

om, at der er grænser for mulighederne for at uddelegere udspørgerens arbejde, fordi udspørgeren

selv må have et meget detaljeret kendskab til sagen for at kunne gennemføre afhøringerne bedst mu-

ligt.

For det andet pegede LK på, at protokollering og produktion af udskrifterne af afhøringerne er et stort

og tidskrævende arbejde, som sætter grænser for, hvor hurtigt afhøringerne kan gennemføres. Det er

muligt, at der med tiden kan findes en teknologisk løsning på dette problem. På nuværende tidspunkt

kunne man måske overveje, om arbejdet kan fremskyndes ved at inddrage erfaringer fra anden side,

f.eks. Folketingets stenografer.

159

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Niels Fenger

Torsdag den 5. januar 2017.

Niels Fenger er professor, dr.jur. og fra 2017 dommer ved Østre Landsret. Han var medlem af Skat-

tesagskommissionen, der virkede fra marts 2012 til november 2014.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Niels Fenger (NF) fandt, at bredden af kommissoriet for Skattesagskommissionen gav anledning til

vanskeligheder, idet den del af kommissoriet, der handlede om læk af oplysninger til medierne, betød,

at kredsen af afhørte med ret til en bisidder blev ganske stor.

På den anden side fremhævede NF, at et meget præcist formuleret kommissorium kan give risiko for,

at kommissionen

de facto

afskæres fra at beskæftige sig med forhold, der burde afdækkes nærmere,

men som man først undervejs i undersøgelsen bliver bekendt med. Som mulige løsninger herpå

nævnte NF indsættelsen af en art opsamlingsbestemmelse i kommissoriet, eller at undersøgelseskom-

missionen kunne få mulighed for at tage initiativ til at gå tilbage til opdragsgiveren (regering/Folke-

ting) for at drøfte en eventuel udvidelse af kommissoriet.

NF tilføjede, at det er vanskeligt at lovgive sig ud af de nævnte problemstillinger om udformningen

af kommissoriet.

Med hensyn til undersøgelseskommissionernes sammensætning vurderede NF, at det er af afgørende

betydning med en dommer for bordenden. Det skyldes, at dommeren er vant til retsledelse og til at

foretage konkrete bevismæssige vurderinger. Samtidig er det vigtigt også at supplere med en mere

inkvisitorisk tilgang (typisk hos kommissionens udspørger). Endelig pegede NF på, at det for alle

medlemmers vedkommende er vigtigt, at de foruden deres retlige fagkundskab eller øvrige sagkund-

skab tillige forstår den administrative og organisatoriske ramme, som sagen har udspillet sig i.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

NF fandt, at det var vigtigt ikke at spilde tid med f.eks. fremskaffelse af lokaler. NF var enig i, at der

er behov for en fast struktur, der står til rådighed, når en undersøgelseskommission nedsættes.

Om det skriftlige materiale mv.

For så vidt angår bevissikring fandt NF det problematisk, at myndighedernes backup-systemer lø-

bende sletter e-mails, fordi så meget af det relevante materiale findes i denne form. Når der er optræk

160

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

til iværksættelse af en undersøgelse, bør der meget hurtigt udstedes instruktioner om, at der skal ske

bevissikring, f.eks. ved at e-mailsystemer

”fryses”.

På den anden side pegede NF på, at den digitale udvikling giver nye og langt mere omfattende søge-

muligheder. Når myndighederne bliver bedt om selv at fremskaffe materialet, er det ikke altid, at alt

det relevante materiale bliver fundet frem, så den reelle oplysningsvej vil oftest være at få det samlede

materiale til gennemsøgning. I den forbindelse havde Skattesagskommissionen haft et meget nyttigt

samarbejde med politiets nationale it-efterforskningscenter.

NF fandt ikke behov for en indledende præcisering af den juridiske og faktiske ramme for at klæde

bisidderne på.

Udsendelsen af spørgetemaer til bisidderne havde givet anledning til vanskeligheder i Skattesags-

kommissionen. Kommissionen valgte at sende bredt formulerede spørgetemaer frem for detaljerede

og konkrete spørgetemaer målrettet den enkelte afhørte. Det skyldtes bl.a. en vis uklarhed om virk-

ningen af et konkret spørgetema, navnlig om et sådant dokument ville kunne påberåbes til støtte for

at afskære en senere indkaldelse til afhøring om andre forhold. NF fandt, at virkningen af, at der

udsendes et spørgetema, burde klargøres.

NF pointerede, at reglen om videregivelse af oplysninger i lov om undersøgelseskommissioner gav

anledning til en vis tvivl. Ordlyden synes således umiddelbart at opstille strengere betingelser end

forvaltningslovens § 28. Dette gav problemer i situationer, hvor det var nødvendigt at videregive

information med henblik på at indhente yderligere oplysninger eller med henblik på, at politiet kunne

foretage efterforskning. Skattesagskommissionen tog stilling til denne retlige uklarhed, men NF fandt

det ønskværdigt, at retsstillingen blev klargjort.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

NF vurderede, at manglen på en frasorteringsmekanisme for vidner er en af de største byrder for

undersøgelseskommissionen. I modsætning til f.eks. en straffesag er der ikke sket en forudgående

frasortering, og dermed kan undersøgelseskommissionen kun komme i kontakt med vidnerne under

iagttagelse af lovens fulde palet af retssikkerhedsgarantier. NF fandt, at det ville kunne spare tid og

penge, hvis man kunne lave en faseopdeling, hvor man efter en indledende snak med nogle af de

potentielle vidner kunne identificere de personer, der ikke behøvede blive afhørt i kommissionen.

Som det er for øjeblikket, er det alt eller intet.

NF pegede på, at jo flere bisiddere, der medvirker, jo dyrere og mere langvarig bliver undersøgelsen,

navnlig på grund af vanskelighederne med at få berammet afhøringerne. I den forbindelse fandt NF,

161

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

at det burde klargøres, at flere vidner kan have samme bisidder, medmindre der er en konkret grund

til at tro, at der er reelle interessemodsætninger.

Det var NF’s erfaring fra Skattesagskommissionen, at det havde vist sig vanskeligt at begrænse om-

kostningerne til bisiddere ved at nægte dem salær for deltagelse i afhøringer uden relevans for deres

klient. NF påpegede dog, at dette nok til dels skyldtes, at den del af kommissoriet for Skattesagskom-

missionen, der handlede om læk af oplysninger til medierne, reelt betød, at det var vanskeligt på

forhånd at vurdere relevansen af bisidderens tilstedeværelse under de enkelte afhøringer. NF fandt

dog, at der er behov for mere klart at få understreget hjemlen til at afskære bisiddere fra at modtage

salær for deltagelse i afhøringer uden relevans for deres klient.

Muligheden for, at bisidderne kan afgive en slags skriftligt procedureindlæg umiddelbart efter afslut-

ningen af afhøringerne, blev drøftet med NF. NF fandt, at sådanne indlæg kunne være nyttige for

kommissionen, og han mente at kunne huske, at enkelte bisiddere rent faktisk afgav sådanne indlæg

for Skattesagskommissionen. I Skattesagskommissionen havde man ikke fundet, at reglerne var til

hinder for sådanne indlæg, men det gav efter NF’s vurdering anledning til vanskeligheder, at det ikke

var sat i system. Eftersom de afgivne indlæg skulle sendes i høring blandt de øvrige bisiddere, gav

det anledning til forsinkelser, at der ikke på forhånd var fastsat en tidsplan med frister for afgivelse

af indlæg og eventuelle høringssvar. NF pegede på, at det af hensyn til at spare tid ville være hen-

sigtsmæssigt med en regulering, sådan at denne proces kunne strømlines.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

NF fandt, at lov om undersøgelseskommissioner mere end rigeligt giver de involverede den fornødne

retsbeskyttelse. I den forbindelse påpegede NF, at loven er mere vidtgående end straffeprocessens

regler.

NF bemærkede i øvrigt, at det reelle retssikkerhedsmæssige problem nok snarere er, at undersøgel-

serne tager lang tid, idet de involverede befinder sig i et limbo, så længe undersøgelsen står på.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Efter NF’s mening burde forsigtighedskravet afskaffes. Grundigheden og træfsikkerheden ved en un-

dersøgelseskommission er i sagens natur større end ved en almindelig prøvelsessag for domstolene

på grund af den tid, der bruges på undersøgelsen. Forsigtighedskravet synes derfor overflødigt, uanset

at undersøgelsen ikke foregår som en partsproces. NF tilføjede dog, at forsigtighedskravet ikke havde

givet anledning til reelle problemer ved Skattesagskommissionens vurderinger.

Hvad angår ministerundtagelsen fandt NF, at der var tale om en unødvendig afskæring. Uanset un-

dersøgelsens konklusioner står det Folketinget og regeringen frit, om der skal rejses en sag. NF kunne

162

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

derfor ikke følge synspunktet om, at Folketingets og regeringens prærogativer ville blive gået for nær

ved en opgivelse af ministerundtagelsesreglen.

Andet

NF bemærkede, at Justitsministeriet havde kompetencen som ankeinstans for kommissionens beslut-

ninger om salær til bisiddere.

Efter NF’s opfattelse ville det være mere hensigtsmæssigt med et sy-

stem, hvorefter sådanne beslutninger betragtes som salærafgørelser med kæreadgang til Østre Lands-

ret.

NF gav udtryk for, at han var skeptisk over for tanken om en ”grønspættebog” for

undersøgelseskom-

missioner. NF anerkendte dog, at det var vigtigt ikke at skulle opfinde den dybe tallerken, hver gang

en kommission nedsættes. I Skattesagskommissionen var der blot blevet taget kontakt til tidligere

kommissionsformænd og -medlemmer.

NF påpegede, at det var vigtigt at sikre, at der fortsat var garanti for både retssikkerhed og træfsik-

kerhed, samtidig med at kommissionernes tids- og ressourceforbrug nedsættes. Som særligt tids- og

ressourcekrævende forhold fremhævede NF

–

i overensstemmelse med sine ovennævnte betragtnin-

ger

–

antallet af medvirkende bisiddere og for det andet beretningernes længde.

Hvad angår beretningernes længde påpegede NF, at Skattesagskommissionens protokoller var af nær-

mest stenografisk karakter. Den mere eller mindre ordrette afskrift medførte et betydeligt tidsforbrug,

og gennemlæsningen i sig selv var et omfattende arbejde. En gengivelse af vidneforklaringerne i stil

med den, der findes i en dom, ville efter NF’s vurdering være tilstrækkelig. I det hele taget fandt

tendensen til at skrive meget lange beretninger uheldig. Han ville ikke udelukke, at de hidtidige ek-

sempler på beretninger af flere tusinde siders længde muligvis kunne have en vis selvforstærkende

effekt. Endelig pegede NF på, at selve skrivningen af beretningen nok kunne tage kortere tid, hvis der

blev skrevet samtidig med gennemlæsningen af materialet, sådan at der i hvert fald blev udarbejdet

en slags kladde vedrørende de skriftlige beviser undervejs, mens disse var i frisk erindring.

Afslutningsvis ville NF advare mod nogle af de forslag, der lejlighedsvis dukker op i debatten om

undersøgelsesformer. I den forbindelse pegede NF særligt på, at parlamentariske høringer ikke ville

kunne erstatte undersøgelseskommissionsordningen.

163

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Claus Søgaard-Christensen

Torsdag den 5. januar 2017.

Claus Søgaard-Christensen er advokat. Han var medlem af Dan Lynge-kommissionen, der virkede

fra september 2003 til september 2006, og af Statsløsekommissionen, som virkede fra august 2011 til

august 2015.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Til kommissoriernes udformning bemærkede Claus Søgaard-Christensen (CS) generelt, at man må

være opmærksom på, at jo mere omfattende kommissoriet for undersøgelsen er, jo mere langvarig og

ressourcekrævende vil undersøgelsen blive.

CS fandt ikke, at kommissorierne for de undersøgelser, han havde deltaget i, havde afskåret kommis-

sionen fra at undersøge aspekter af sagerne, som ikke var nævnt udtrykkeligt i kommissoriet.

Om kommissionernes sammensætning pegede CS på, at den typisk anvendte sammensætning

–

landsdommer, en universitetsjurist og en advokat

–

giver kommissionen en god bredde. Hvad særligt

angår dommermedvirken anså CS dommerens arbejdsmetode for velegnet til ledelse af kommissio-

nen, og CS fandt, at dommermedvirken alt i alt var en fordel for undersøgelserne på grund af den

tillid, som dommertitlen tilfører. CS tilføjede, at dette naturligvis forudsatte, at den udpegede formand

havde evnen til at drive en kompliceret proces på effektiv og håndfast vis.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Selve den praktiske etablering af undersøgelseskommissionerne med hensyn til lokaler mv. havde

efter CS’ opfattelse ikke givet anledning til

problemer. Så vidt CS erindrede, havde der dog ikke i de

kommissioner, han havde deltaget i, været behov for at foretage særlig sikring mv. af lokalerne. Hvad

særligt angik Dan Lynge-kommissionen blev de fleste af de fortrolige dokumenter, hvis ikke alle,

nedklassificeret.

Derimod fandt CS, at der efter nedsættelsen af Statsløsekommissionen var gået unødigt lang tid, før

kommissionen modtog det materiale, som var nødvendigt for at komme i gang med den egentlige

undersøgelse. Efter CS’ erindring gik der omkring

et halvt år fra udpegelsen af kommissionens med-

lemmer, til kommissionen havde modtaget den væsentligste del af dokumenterne. CS pegede i den

forbindelse på, at de involverede ministerier og myndigheder kunne sætte processen med at identifi-

164

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

cere de relevante dokumenter i gang, så snart der er truffet en beslutning om at nedsætte en undersø-

gelseskommission. Selv om der på dette tidspunkt ikke foreligger et endeligt kommissorium, ved man

dog i det væsentlige, hvilket materiale der er relevant. I denne fase

ville man efter CS’ vurdering

formentlig kunne have sparet nogle måneder.

Om det skriftlige materiale mv.

CS fandt, at den udbredte brug af e-mails gav anledning til overvejelser. Der forekom ikke at ske en

tilstrækkelig arkivering af e-mails. Det burde særligt overvejes at gemme e-mails i myndighedernes

systemer i længere tid, end det synes at være tilfældet i dag.

For så vidt angår undersøgelsen af det elektroniske materiale pegede CS på, at han havde kendskab

til, at der findes mere avancerede søgeredskaber end dem, der blev anvendt i de undersøgelseskom-

missioner, CS havde medvirket i (f.eks. programmer, som giver mulighed for at søge i indscannede

dokumenter). CS fandt, at det ville være nyttigt, om undersøgelseskommissionerne kunne betjene sig

af sådanne redskaber.

Endelig nævnte CS, at en af de undersøgelseskommissioner, han havde været medlem af, havde ud-

ført stikprøvekontrol hos de involverede myndigheder for ikke udelukkende at forlade sig på, at myn-

dighederne selv udleverede det relevante materiale.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

I begge de undersøgelseskommissioner, CS havde været medlem af, havde bisidderne ca. 14 dage

forud for afhøringen fået tilsendt et spørgetema og en speciel ekstrakt med det materiale, deres klient

ville blive afhørt om. Spørgetemaet blev fulgt under afhøringerne, men kommissionen og udspørge-

ren følte sig ikke bundet af det, dvs. spørgsmål om andre forhold blev ikke betragtet som afskåret.

Med hensyn til kredsen af personer med ret til en bisidder pegede CS på, at det kan overvejes at lade

undersøgelserne koncentrere sig om personer med ledelsesansvar, f.eks. fra kontorchefniveau (even-

tuelt souschef-niveau) og opefter og eventuelt med forbehold for, at der undervejs i undersøgelsen

ekstraordinært kan vise sig behov for at involvere bestemte underordnede medarbejdere. En sådan

afgrænsning af personkredsen

–

der i givet fald vil skulle foretages i kommissoriet

–

vil også give

mulighed for at begrænse personkredsen med ret til en bisidder.

CS pegede alternativt på, at antallet af bisiddere vil kunne begrænses ved, at den samme bisidder

udpeges for alle underordnede medarbejdere.

Med hensyn til muligheden for at afskære honorar for bisidderes deltagelse i afhøringer, som klart

må anses at være uden relevans for den pågældendes klient, nævnte CS, at Statsløsekommissionen

165

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

havde foretaget en sådan afskæring i nogle tilfælde, men at kommissionen dog havde været relativt

tilbageholdende.

CS vurderede ikke, at der var behov for yderligere redskaber til udspørger og bisiddere.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

CS fandt, at retsbeskyttelsen af de involverede var tilstrækkelig.

CS tilføjede, at retsbeskyttelsen i nogle tilfælde forekom ganske vidtgående. Han henviste herved til

det tidligere anførte om muligheden for at afgrænse undersøgelsen på en måde, så underordnede med-

arbejdere ikke havde behov for at få beskikket en bisidder.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

CS vurderede ikke, at forsigtighedskravet gav anledning til vanskeligheder, idet en usikkerhed under

alle omstændigheder skal markeres i beretningen.

Om ministerundtagelsen havde CS dog den bemærkning, at den kan have en begrænsende virkning

for kommissionens muligheder for at vurdere embedsmændenes adfærd. Det skyldes, at det efter om-

stændighederne kan være vanskeligt at foretage en bedømmelse af embedsmændenes adfærd uden

facto

også at bedømme ministerens adfærd.

Andet

CS fandt ikke, at der var behov for en ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioner. Efter CS’

erfaring var der mulighed for at spørge personer med relevante erfaringer. CS pegede desuden på, at

der er ganske store forskelle mellem kommissionerne og de sager, der skal undersøges. Endelig pe-

gede CS på, at der bør være rum for, at der i den enkelte kommission findes en arbejdsform, som

fungerer godt for den konkrete undersøgelse og kommissionens medlemmer og udspørger.

Med hensyn til mulighederne for at begrænse tidsforbruget overvejede CS, om der var mulighed for

at spare tid i skrivefasen. CS anerkendte, at beretningerne muligvis kunne forkortes, men han påpe-

gede dog samtidig, at det er svært at konkludere helt generelt. I Statsløsekommissionens beretning

var det f.eks. nødvendigt at redegøre for udviklingen i de centrale dokumenter mv. for at give et reelt

og dækkende indtryk af, hvad der var foregået i sagen.

CS henviste endvidere til sine tidligere overvejelser om mulighederne for at begrænse antallet af bi-

siddere og om begrænsning af undersøgelsen. Man kunne efter CS’ opfattelse f.eks. overveje, om det

havde været nødvendigt at bede Statsløsekommissionen gå tilbage til 1999 eller tidligere. Dette ville

dog til syvende og sidst afhænge af, om opdragsgiverne (regering/Folketing) var villige til at foretage

166

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

en sådan afgrænsning, og CS anerkendte, at det er Folketinget og regeringen, der alene bestemmer,

hvad der skal undersøges.

167

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Jakob Lund Poulsen

Tirsdag den 10. januar 2017.

Jakob Lund Poulsen er advokat. Han var medlem af Blekingegade-kommissionen, der virkede fra

september 2010 til maj 2014. Jakob Lund Poulsen er endvidere udspørger for Tibetkommissionen,

der blev nedsat i december 2015.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Jakob Lund Poulsen (JLP) fandt ikke, at kommissoriet for Blekingegade-kommissionen gav anled-

ning til særskilte problemer. JLP påpegede, at kommissoriet var særligt derved, at de undersøgte be-

givenheder lå cirka 20 år tilbage i tiden. Kommissionen fik derfor i vid udstrækning karakter af en art

nutidshistorisk undersøgelse, og kommissoriet omfattede ikke ansvarsvurderinger.

JLP fandt i øvrigt ikke, at kommissoriet havde været en ”spændetrøje” for kommissionen ved at af-

skære den fra at undersøge aspekter af sagerne, som ikke var nævnt udtrykkeligt.

Blekingegade-kommissionen

var efter JLP’s vurdering godt sammensat. En forhenværende politime-

ster tilførte viden om og praktisk erfaring med efterforskningsarbejde, hvilket var genstanden for

kommissionens undersøgelse. Endvidere var det en fordel med en dommer som formand for kom-

missionen.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

JLP forklarede, at Blekingegade-kommissionens lokaliteter blev årsag til forsinkelse i den indledende

fase af arbejdet. Det skyldtes ikke, at det tog tid at finde egnede lokaler, men at lokalerne skulle sikres

og sikkerhedsgodkendes af PET, da der skulle stilles hemmeligstemplede dokumenter til rådighed for

kommissionen. Denne proces tog lang tid; som JLP huskede det, havde det forsinket kommissionen

med i hvert fald et par måneder. I den forbindelse nævnte JLP, at der også var opstået forsinkelser for

Tibetkommissionen på grund af behovet for sikkerhedsgodkendelse af lokalerne på Fremtidsvej. JLP

vurderede, at det tog cirka fire måneder fra nedsættelsen af Tibetkommissionen, før kommissionen

kunne få udleveret dokumenter fra PET. JLP påpegede på den baggrund, at forsinkelserne forbundet

med fremskaffelse af egnede lokaliteter vel måtte anses for løst for fremtiden med faciliteterne på

Fremtidsvej, men vel at mærke kun under forudsætning af, at sikkerhedsforanstaltningerne oprethol-

des efter afslutningen af Tibetkommissionens arbejde.

168

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

JLP havde ikke oplevet problemer med hensyn til sekretariatets udpegning eller virke. Han under-

stregede, at det var en stor fordel at have en erfaren sekretær med.

Om det skriftlige materiale mv.

I Blekingegade-kommissionen havde det ifølge JLP taget ganske lang tid at få materialet fra myndig-

hederne. JLP påpegede dog, at eftersom kommissionen skulle undersøge begivenheder, der havde

fundet sted mere end 20 år tidligere, var der i sagens natur tale om forholdsvis gammelt materiale,

som det krævede omfattende arkivgennemgang at finde frem.

JLP nævnte, at Blekingegade-kommissionen havde foretaget stikprøvekontrol hos de myndigheder,

der var blevet anmodet om materiale. JLP erindrede dog ikke, at der i den anledning var fundet yder-

ligere materiale, som myndighederne ikke selv havde identificeret og udleveret.

JLP oplyste, at den udbredte brug af e-mails i de undersøgte myndigheder gav anledning til problemer

med

at skaffe det skriftlige materiale til brug for Tibetkommissionens undersøgelse. Efter JLP’s vur-

dering er der i hvert fald i nogle myndigheder ikke tilstrækkeligt styr på e-mailserverne. Det betød

f.eks., at materiale, hvis eksistens man kendte til, var blevet slettet, eller først skulle fremsøges med

forsinkelse til følge. Det sidste materiale var således først fundet frem ved afhøringernes begyndelse

i november 2016, hvilket også betød, at kommissionen ikke forud for berammelsen af afhøringerne

havde haft de nødvendige forudsætninger for at foretage en endelig afgrænsning af kredsen af afhørte

personer. JLP tilføjede, at når myndighederne ikke har tilstrækkeligt styr på deres e-mailsystemer,

giver dette i øvrigt også anledning til problemer med hensyn til reglerne om offentlighed og aktind-

sigt, notatpligt mv.

Et andet problem, som den udstrakte brug af e-mails

efter JLP’s vurdering gav anledning til, var

frasorteringen af private e-mails. Fordi medarbejderne bruger deres arbejdspostkasser privat, har de

krav på at være til stede ved denne frasortering. Dette var en ganske tidskrævende proces. En klar

datapolitik i myndighederne, der sikrer adskillelse mellem officielle og private e-mails, kunne efter

JLP’s opfattelse være gavnlig og ville formentlig også bidrage

til at understøtte notat- og arkiverings-

pligt.

JLP bemærkede, at Tibetkommissionen drager nytte af den sideløbende efterforskning ved Den Uaf-

hængige Politiklagemyndighed, som løbende sender dokumenter og resultater af sin efterforskning

til kommissionen. JLP påpegede, at dette var specielt for denne sag, og han kunne ikke anbefale, at

undersøgelseskommissioner tillægges selvstændige efterforskningsopgaver og -beføjelser. Sådanne

opgaver hørte efter JLP’s opfattelse hjemme hos politi-

og anklagemyndighed.

169

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Med hensyn til spørgetemaer kunne JLP konstatere, at der var forskellige tilgange. I Blekingegade-

kommissionen havde udspørgeren udarbejdet spørgetemaer til bisidderne i hovedpunkter, hvorimod

JLP selv som udspørger i Tibetkommissionen udarbejdede mere udførlige spørgetemaer

–

mellem 12

og 24 sider

– som blev sendt til bisidderne ca. 10 dage før afhøringen. Det var JLP’s opfattelse, at de

mere udførlige spørgetemaer bidrog til, at afhøringerne gennemføres hurtigere og i overensstemmelse

med den oprindelige berammelse, bl.a. fordi de afhørte har kunnet forberede sig ganske specifikt på

det, de udspørges om. JLP påpegede dog, at det kunne være vanskeligt uden videre at sammenligne

med Blekingegade-kommissionen, idet begivenhederne, der blev undersøgt i denne kommission, lå

betydeligt længere tilbage i tiden på undersøgelsestidspunktet, end det er tilfældet i Tibetkommissio-

nen.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Kommissionens muligheder for på forhånd at foretage en skarpere afgrænsning af, hvem det er rele-

vant at afhøre, blev drøftet med JLP. JLP vurderede, at der nok var tale om en afvejning mellem på

den ene side at foretage en så fin sortering som muligt og på den anden side at komme hurtigt i gang

med at beramme og gennemføre afhøringerne. JLP nævnte, at Blekingegade-kommissionen havde

brugt forholdsvis lang tid på at fastlægge den rette personkreds, og at der herefter ikke var sket en

frasortering. Derimod udarbejdede Tibetkommissionen en bruttoliste over mulige vidner, som blev

skåret

til under læsningen af materialet og de første afhøringer. Efter JLP’s vurdering var der tale om

to forskellige tilgange, og valget af tilgang måtte nok til dels afhænge af den substans, der undersøges.

JLP blev bedt om sin vurdering af forslaget om at give undersøgelseskommissionen mulighed for at

tage en indledende samtale med nogle af de mulige vidner for at få klarhed over, hvem det er relevant

at indkalde til egentlig afhøring. JLP kunne godt se for sig, at man indførte en sådan indledende runde,

som kommissionen også ville kunne bruge til at danne sig et indtryk af, hvilke personer der må anta-

ges at befinde sig under ”ansvarstærsklen.” Sådanne personer ville kunne afhøres uden at blive gen-

stand for en ansvarsvurdering og ville dermed ikke have behov for en bisidder. Undersøgelseskom-

missionen ville dog i givet fald skulle have mulighed for at ændre de afhørtes status, hvis der under-

vejs måtte vise sig behov herfor.

For så vidt angår bisidderne fandt JLP det tvivlsomt, om undersøgelserne ville kunne gennemføres

hurtigere, hvis der medvirkede færre bisiddere. Det skyldtes, at bisidderne forbereder vidnerne til

afhøringerne. JLP påpegede, at med færre bisiddere kunne det tænkes, at vidnerne ville trække mere

på sekretariatet. JLP vurderede heller ikke, at antallet af bisiddere var af afgørende betydning for

kommissionens muligheder for at beramme afhøringerne. Efter JLP’s erfaringer fra Tibetkommissi-

onen var det afgørende i denne sammenhæng, at kommissionen var ude i god tid. JLP nævnte i den

forbindelse, at hvis kommissionen foreslår afhøringstidspunkter ca. to-tre måneder i forvejen, er det

170

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

muligt at afskære bisiddere, der ikke kan give møde inden for rimelig tid. JLP oplyste, at Tibetkom-

missionen havde afholdt et berammelsesmøde i august 2016, hvor et udkast til tidsplan for afhørin-

gerne blev endeligt justeret. Afhøringerne kunne herefter indledes i november samme år, og da afhø-

ringerne efterfølgende har fulgt planen, har der ikke været forsinkelser.

Om bisiddernes tilstedeværelse oplyste JLP, at det er forskelligt fra bisidder til bisidder, om de over-

værer mange eller få afhøringsmøder. JLP vurderede, at der ikke med de nuværende regler og den

gældende praksis var de fornødne redskaber til at afskære bisidderens tilstedeværelse under afhørin-

ger uden relevans for klienten. JLP fandt, at man principielt burde afskære bisidderen fra salær for

deltagelse i møder, som er uden relevans for bisidderens klient. Andre

– efter JLP’s opfattelse mindre

effektive

–

muligheder kunne være at gøre bisidderhvervet til et personligt hverv, sådan at bisiddere

ikke kan møde ved fuldmægtig, eller at afskære salær for forberedelse til møder uden relevans for

klienten, således at der i sådanne tilfælde alene ydes salær for den blotte tilstedeværelse.

JLP bemærkede, at han fandt det bekymrende, at der umiddelbart efter udsendelsen af ekstrakten til

bisidderne i Tibetkommissionen havde været læk til pressen. Det betød bl.a., at nogle af "overraskel-

sesmomenterne" under afhøringerne forsvandt. JLP tilføjede, at der ikke havde været tilsvarende pro-

blemer under Blekingegade-kommissionens arbejde.

JLP fandt, at udspørgeren har de fornødne redskaber. Han nævnte dog, at udspørgerens arbejde er

meget omfattende, mens afhøringerne står på, og at sekretariatsbistand til andet end det rent praktiske

nok ville kunne lette udspørgerens arbejde.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

JLP fandt, at retsbeskyttelsen af de involverede var tilstrækkelig.

JLP bemærkede i øvrigt, at afhøringerne ikke er præget af stor aktivitet fra bisiddernes side. JLP så

primært bisidderens opgave som den at forberede klienten på spørgsmålene og det relevante ekstrakt-

materiale. Derimod vurderede JLP, at bisiddernes rolle reelt var udspillet, når man nåede til selve

afhøringen.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

JLP fandt ikke, at forsigtighedskravet reelt havde betydet noget i forbindelse med undersøgelsen i

Blekingegade-kommissionen. JLP påpegede dog samtidig, at i lyset af den store tidsmæssige afstand

mellem undersøgelsen og de undersøgte begivenheder skulle der i sagens natur udvises varsomhed

ved bedømmelsen af beviserne i almindelighed og forklaringerne i særdeleshed.

171

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

JLP bemærkede i den forbindelse, at det næppe gjorde nogen forskel for, hvordan konklusionerne i

Blekingegade-kommissionens beretning blev udformet, at kommissoriet ikke omfattede en ansvars-

vurdering.

Andet

JLP stillede sig tvivlende over for behovet for en mulig ”grønspættebog” for undersøgelseskommis-

sioner. JLP pegede på, at formand, medlemmer og udspørger i en ny kommission helt naturligt ville

skaffe sig viden og gode råd ved at tage kontakt til personer med erfaring fra arbejdet i en undersø-

gelseskommission.

JLP gav udtryk for, at han flere gange klart havde fornemmet, at nogle afhørte lå inde med viden,

som de ikke ønskede at dele. Efter JLP’s opfattelse ville en ordning med lukkede døre ikke være

tilstrækkelig til at få denne viden frem. Det ville næppe heller være tilstrækkeligt med en afgrænsning

af kommissoriet, sådan at lavere rangerende medarbejdere ikke kunne være genstand for en ansvars-

vurdering. JLP begrundede dette med, at fritagelse for formelt ansvar ikke ville løse de uformelle

problemer med, at den pågældende kunne risikere at blive stemplet som illoyal af sine kolleger og

risikere at blive forbigået af sine overordnede i forbindelse med forfremmelser mv. Muligheden for

at få oplysningerne frem ville derfor nok snarere kræve en slags frit lejde, f.eks. under en uformel

samtale med undersøgelseskommissionen uden for afhøringssituationen. JLP anerkendte dog, at en

sådan ordning foruden at være kontroversiel også ville rejse retssikkerhedsmæssige spørgsmål for de

øvrige involverede, navnlig med hensyn til manglende mulighed for kontradiktion.

Endelig bemærkede JLP, at advokatundersøgelser efter hans opfattelse ikke kunne anses som et al-

ternativ til undersøgelseskommissioner i sager som f.eks. Blekingegade-sagen eller Tibet-sagen. JLP

fandt, at det var betryggende, at det offentliges undersøgelser i sager af denne karakter foregik inden

for den mere formelle ramme, som er lagt om undersøgelseskommissionsordningen.

172

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Lars E. Andersen

Onsdag den 11. januar 2017.

Lars E. Andersen er dommer ved Vestre Landsret. Han var formand for Skattesagskommissionen, der

virkede fra marts 2012 til november 2014.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Lars E. Andersen (LA) fandt, at hvis man ønskede at nedsætte tids- og ressourceforbruget for under-

søgelserne, skulle man nok se på kommissorierne snarere end på loven. Jo mere omfattende kommis-

soriet var, jo mere omfattende blev undersøgelsen. Opdragsgiverne var derfor i vidt omfang rådige

over, hvor tids- og ressourcekrævende kommissionerne blev. Fra Skattesagskommissionens kommis-

sorium pegede LA på, at undersøgelsen af videregivelsen af fortrolige oplysninger havde krævet en

omfattende undersøgelse med en ganske bred kreds af afhørte.

LA havde ikke oplevet kommissoriet som en ”spændetrøje”, der afskar kommissionen fra at under-

søge relevante forhold, der dukkede op i løbet af undersøgelsen, men som ikke var udtrykkeligt nævnt

i kommissoriet. LA bemærkede dog, at Skattesagskommissionen kun havde gennemført en faktum-

undersøgelse af det aspekt, der vedrørte afgivelse af urigtige oplysninger til Folketingets Ombuds-

mand, men havde afholdt sig fra at foretage en ansvarsvurdering på dette punkt, da kommissionen

vurderede, at kommissoriets afsnit om ansvarsvurderingerne ikke omfattede dette aspekt.

LA præsenterede den overvejelse, at man i kommissoriet udtrykkeligt kunne skrive, at der lægges

vægt på, at undersøgelsen gennemføres hurtigt og effektivt og målrettet mod det centrale. Endvidere

kunne man overveje at anmode kommissionen om løbende at overveje sit tidsforbrug og eventuelt

begrænse undersøgelsen, i det omfang en sådan begrænsning findes egnet til at målrette undersøgel-

sen og i øvrigt vurderes forsvarlig.

Den typiske sammensætning af en undersøgelseskommission med en dommer som formand og en

advokat og en universitetsjurist som medlemmer havde fungeret godt efter LA’s vurdering. LA fandt

ikke, at kommissionerne skal have flere medlemmer end efter gældende praksis. Det kunne måske

være hensigtsmæssigt, hvis formanden for kommissionen fik kompetencen til at bestemme, hvorledes

undersøgelsen skal tilrettelægges. I dag er det efter lovens § 5, stk. 1, hele kommissionen efter samråd

med udspørgeren.

173

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

LA efterlyste en mere proaktiv indstilling fra Justitsministeriet med hensyn til løsningen af de prak-

tiske opgaver som f.eks. fremskaffelse af lokaler. For så vidt angår lokalesituationen forklarede LA,

at Skattesagskommissionen måtte gå i gang, selv om der ikke var fundet lokaler til sekretariatet.

Kommissionen endte med som den første at få tildelt lokalerne på Fremtidsvej til afhøringerne, og

efter nogle vanskeligheder med at få lokalerne indrettet fungerede det fint. LA tilføjede, at hvis loka-

lerne på Fremtidsvej stod til rådighed for fremtidige undersøgelseskommissioner, syntes dette pro-

blem løst.

Med hensyn til sekretariatet bemærkede LA, at det ville have været en fordel med yderligere en jurist

i Skattesagskommissionens sekretariat, ikke mindst på grund af det store tidsforbrug til gengivelse af

de afhørtes forklaringer. LA oplyste, at dette arbejde var blevet meget ressourcekrævende, fordi for-

klaringerne ikke var af en karakter, som gjorde dem egnede til at blive kondenseret som f.eks. en

vidneforklaring i en dom. Arbejdet var endvidere hastende, idet forklaringerne skulle være nedskrevet

før næste afhøring for at give mulighed for forehold.

Om det skriftlige materiale mv.

LA oplyste, at Skatteministeriets departement havde lavet en backup af medarbejdernes computere,

som også inkluderede en gendannelse af visse slettede e-mails 30 dage forud for backup-tidspunktet.

Denne backup var blevet lavet samme dag, som beslutningen om at nedsætte undersøgelseskommis-

sionen blev offentliggjort. Skattesagskommissionens juridiske sekretær gennemgik ind- og udbakken

for de relevante medarbejdere, hvilket nok tog to til tre måneder.

LA forklarede, at Skattesagskommissionen havde overvejet, om kommissionen havde hjemmel til at

indhente f.eks. teleoplysninger og e-mails på private e-mailadresser, og at kommissionen havde be-

svaret spørgsmålet benægtende. Til spørgsmålet, om undersøgelseskommissionen havde behov for

flere beføjelser, herunder egentlige efterforskningsbeføjelser, svarede LA, at en undersøgelseskom-

mission efter hans opfattelse i sin natur ikke var et efterforskningsorgan, men et organ, der indhentede

allerede foreliggende skriftligt materiale og dernæst afhørte de relevante vidner. I særlige tilfælde

ville man kunne indhente politiets bistand, navnlig med hensyn til muligt strafbare forhold. LA tilfø-

jede, at undersøgelseskommissionens medlemmer typisk ikke havde den nødvendige baggrund til at

foretage efterforskning.

Skattesagskommissionen havde ikke målrettet materialet til den enkelte bisidder, idet alle fik den

samme materialesamling og et spørgetema, der lå tæt op ad kommissoriet. LA vurderede ikke, at en

yderligere målretning ville have sparet tid og ressourcer. I den forbindelse pegede han på, at bisidde-

ren må formodes at gennemgå alt det tilsendte materiale uanset en eventuel målretning af materialet.

174

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Endvidere ville målretningen skulle foretages af kommissionen selv, og denne proces ville have be-

tydet en udskydelse af det tidspunkt, hvor afhøringerne kunne indledes. LA bemærkede dog, at man

muligvis kunne have gavn af en større målretning af materialet i undersøgelser af andre typer af sager,

f.eks. sager med flere forskellige begivenhedsforløb eller aspekter.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Med hensyn til antallet af bisiddere oplyste LA, at Skattesagskommissionen havde informeret de be-

rørte personer med ret til en bisidder om, at der som udgangspunkt ikke ville være noget til hinder

for, at de kunne have samme bisidder, hvis der ikke var en konkret interessemodsætning. En række

medarbejdere på sagsbehandlerniveau havde således den samme bisidder, hvilket de faglige organi-

sationer i et vist omfang havde bidraget til at koordinere. Medarbejdere længere oppe i hierarkiet

havde egen bisidder.

Det var LA’s vurdering, at antallet af bisiddere (19) gav visse vanskeligheder med hensyn til beram-

melsen af afhøringerne. Disse vanskeligheder kunne dog i vidt omfang løses ved, at bisidderne mødte

ved fuldmægtige, og samlet set tvivlede LA derfor på, hvor megen tid der ville kunne spares ved at

søge at begrænse antallet af bisiddere.

LA forklarede, at bisidderne ikke havde mange spørgsmål under afhøringerne, og at de i det hele taget

ikke forsinkede selve afhøringsmøderne. LA vurderede også, at det var en fordel for kommissionen,

at de berørte havde en bisidder, bl.a. fordi det sparede mange ressourcer for kommissionen, at det var

overladt til bisidderen at administrere klientens adgang til at se materialet igennem.

Det blev drøftet med LA, om man kunne forestille sig en model, hvor kommissoriet udelukker an-

svarsvurderinger under et vist niveau, f.eks. under kontorchefniveau, med forbehold for, at det un-

dervejs i undersøgelsen måtte vise sig, at der var behov for at foretage en vurdering af en underordnet

medarbejder. LA vurderede, at en sådan afgrænsning i princippet kunne medvirke til at nedbringe

antallet af bisiddere, idet færre afhørte ville have behov for bisidder. LA pointerede dog, at den prak-

tiske udformning af en sådan model nok ville støde på vanskelige problemstillinger.

LA stillede sig skeptisk over for tanken om indledende, uformelle samtaler med nogle af de involve-

rede for at afgrænse undersøgelsen og vidnekredsen.

Muligheden for at afskære bisidderen fra at modtage salær for overværelse af afhøringer uden rele-

vans for den pågældendes klient blev drøftet med LA. LA oplyste, at Skattesagskommissionen ikke

havde truffet sådanne afgørelser. LA påpegede dog, at det havde været nødvendigt at spørge alle de

afhørte om lækagen af fortrolige oplysninger til medierne, og at undersøgelsens karakter derfor gjorde

175

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

det meget vanskeligt på forhånd at udelukke, at en given afhøring kunne være relevant for bestemte

bisiddere. LA tilføjede dog, at Skattesagskommissionen havde krævet tidsopgørelser fra bisidderne.

LA fandt, at redskaberne for udspørger og bisiddere var tilstrækkelige.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

LA fandt retsbeskyttelsen af de involverede tilstrækkelig.

LA bemærkede, at offentligheden om undersøgelsen kunne være ganske barsk for de involverede, der

i månedsvis blev konfronteret med mediedækning af afhøringerne. Efter LA’s mening understregede

dette, at undersøgelserne burde gennemføres hurtigt, men han anerkendte behovet for offentlighed i

undersøgelser af stor samfundsmæssig betydning.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

LA fandt ikke, at forsigtighedskravet havde givet anledning til vanskeligheder ved bedømmelsen af

faktum. Det var efter LA’s opfattelse nærliggende for en person med dommerbaggrund at

være for-

sigtig ved bevisvurderingen, og forsigtighedskravet føjede for så vidt ikke noget selvstændigt til. Med

hensyn til det retlige aspekt havde LA dog en indvending mod forsigtighedskravet, idet LA fandt det

vanskeligt at forstå behovet for, at undersøgelseskommissionen også skulle være tilbageholdende i

sin fortolkning af retsgrundlaget. Det var nødvendigt for kommissionen at danne sig en mening om

det retlige for at kunne foretage ansvarsvurderinger.

Med hensyn til ministerundtagelsesreglen var det LA’s

vurdering, at denne ikke gav anledning til

store vanskeligheder, idet kommissionen ikke var afskåret fra en tilbundsgående undersøgelse af fak-

tum. LA tilføjede dog, at man i nogle tilfælde i praksis kunne komme tæt på den grænse, som mini-

sterundtagelsesreglen sætter, fordi faktum talte for sig selv. LA fandt dog, at det havde været muligt

at skrive beretningen uden at krydse denne grænse.

Andet

LA stillede sig positiv over for forslaget om en slags ”grønspættebog” for undersøgelseskommissio-

nernes virksomhed. LA bemærkede, at selvom han naturligvis havde talt med formænd og medlem-

mer fra tidligere kommissioner, ville det navnlig have været nyttigt med en skriftlig erfaringsopsam-

ling i form af konceptsamlinger, journalplan og andre dokumenttyper.

LA fandt, at når en undersøgelseskommission havde beskæftiget sig så indgående med et område, var

det fuldt forståeligt, at kommissionen blev bedt om at komme med eventuelle anbefalinger til ændrin-

176

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

ger af love eller administrative bestemmelser eller praksis. Han påpegede dog, at en undersøgelses-

kommission ikke har den brede repræsentation, som man f.eks. har i lovforberedende udvalg. Hans

egen undersøgelseskommission var ikke fremkommet med sådanne anbefalinger.

LA havde en række ideer til, hvordan man muligvis ville kunne forkorte det samlede tidsforbrug for

undersøgelsen:

Man kunne overveje at tillægge formanden kompetencen til at tilrettelægge undersøgelsen,

sådan at beslutninger om f.eks. fremlæggelse af dokumenter, vidneindkaldelser mv. ville

kunne træffes hurtigere, smh. retsplejelovens § 7, stk. 1, 2. pkt. Den gældende ordning om, at

det er hele undersøgelseskommissionen efter samråd med udspørgeren, der tilrettelægger un-

dersøgelsen, jf. undersøgelseskommissionslovens § 5, stk. 1, er efter LA’s vurdering mindre

smidig og giver anledning til forholdsvis mange interne møder i kommissionen.

Ved afgrænsningen af undersøgelsen må man så vidt muligt tilstræbe, at undersøgelseskom-

missionen ikke skal afvente f.eks. en strafferetlig efterforskning. LA henviste herved til ek-

semplet med Farum-kommissionen, hvor den sideløbende efterforskning og strafforfølgning

havde forsinket undersøgelseskommissionens arbejde. I Skattesagskommissionen overdrog

politiet rapporterne til kommissionen, da kommissionen blev nedsat, og en tilsvarende situa-

tion opstod derfor ikke.

Afgrænsningen af undersøgelsen skal overvejes nøje. LA opfordrede til, at opdragsgiverne

ikke bør være meget forsigtige med at skære undersøgelsen til i kommissoriet. Det afgørende

måtte efter LA’s opfattelse være at

få udpeget det centrale tema for undersøgelsen. Der kunne

eventuelt i kommissoriet indføjes et udtrykkeligt forbehold for, at der undervejs i undersøgel-

sen kunne ske en justering af den oprindelige afgrænsning, hvis der måtte vise sig behov her-

for.

LA vurderede derimod, at der ikke ville være megen tid sparet ved at forsøge at skære ned på beret-

ningernes omfang. Det skyldtes, at en undersøgelseskommission først og fremmest har til opgave at

undersøge og redegøre for det faktiske begivenhedsforløb, herunder ved en udførlig gengivelse af

forklaringerne i en protokol, og netop dette arbejde var meget tidskrævende.

177

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Stine Gry Johannesen

Onsdag den 11. januar 2017.

Stine Gry Johannesen er advokat og partner i advokatfirmaet Koch/Christensen. Hun har virket som

bisidder for afhørte i Blekingegade-kommissionen, Statsløsekommissionen, Skattesagskommissionen

og Tibetkommissionen.

Stine Gry Johannesen har endvidere været bisidder for embedsmænd i en række tjenestemandssager

og fungeret som bisidder under advokatundersøgelser, herunder advokatundersøgelsen om Finans-

tilsynets og Økonomi- og Erhvervsministeriets departements rolle i forbindelse med Roskilde Bank

A/S.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Stine Gry Johannesen (SGJ) fandt ikke, at kommissoriernes formulering eller undersøgelseskommis-

sionernes fortolkning af kommissorierne havde givet anledning til problemer.

Med hensyn til undersøgelseskommissionernes sammensætning fandt SGJ, at det var en fordel med

en landsdommer som formand. SGJ pegede i den forbindelse særligt på, at en baggrund som dommer

gav særligt gode forudsætninger for de bevisvurderinger, som foretages af en undersøgelseskommis-

sion. SGJ anså det af samme grund for en fordel, at et af kommissionens øvrige medlemmer havde

en baggrund som procesadvokat.

For så vidt angår det tredje medlem vurderede SGJ, at det var en fordel med en person, der kunne

tilføre ekspertise inden for det sagsområde eller organisatoriske system, der blev undersøgt i sagen.

Som eksempel nævnte SGJ Blekingegade-kommissionen, hvor en forhenværende politimester med

kendskab til politiets organisation og arbejdsmetoder blev udpeget til en kommission, der undersøgte

forhold inden for politiet og efterforskningsaktivitet.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Efter SGJ’s opfattelse havde de kommissioner, hun havde haft berøring med, fungeret hurtigt og ef-

fektivt.

SGJ bemærkede, at det var en fordel, at en bestemt kontormedarbejder var blevet antaget til sekreta-

riatet for flere undersøgelseskommissioner, idet man dermed havde gavn af den erfaring, som den

pågældende medarbejder havde opbygget.

178

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om det skriftlige materiale mv.

SGJ havde ikke bemærkninger til undersøgelseskommissionens fremskaffelse af materiale eller til

bisiddernes muligheder for at gøre opmærksom på eventuelt andet relevant materiale.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

SGJ vurderede, at det indebar en besparelse af både tid og ressourcer for bisidderne, hvis materialet

fra kommissionen blev mere målrettet mod den enkelte bisidder og dennes klient. SGJ oplyste, at den

nuværende praksis er, at alle bisiddere får det samme omfattende materiale og må sortere i dette. SGJ

tilføjede, at denne sortering ikke kan undgås ved, at der sendes detaljerede spørgetemaer ud til bisid-

derne, idet disse temaer som oftest kommer frem til bisidderen kort før afhøringen.

SGJ påpegede dog, at en sortering af materialet ville kræve et større arbejde fra undersøgelseskom-

missionens side, eventuelt antagelse af yderligere en udspørger. SGJ stillede sig derfor tvivlende over

for, om de ressourcer, der kunne spares på salær til bisidderne, samlet set ville gøre undersøgelsen

væsentligt billigere og hurtigere.

Med hensyn til antallet af medvirkende bisiddere bemærkede SGJ, at Højesterets kendelse af 14.

december 2016, hvorefter det ikke er retsplejelovens regler, der regulerer spørgsmålet om beskikkelse

af samme bisidder for flere af de afhørte, måtte forventes at bidrage til at nedbringe det samlede antal

bisiddere.

Det var SGJ’s erfaring, at det var afhængigt af omstændighederne, hvor mange involverede man

kunne være bisidder for. Som eksempel nævnte SGJ, at hun i Skattesagskommissionen havde været

bisidder for samtlige de menige medarbejdere i Skatteministeriets departement, som var organiseret

i DJØF, og at den faglige organisation havde koordineret udpegningen af bisidderen. SGJ påpegede

dog samtidig, at det ofte ville være vanskeligere at have samme bisidder for flere medarbejdere læn-

gere oppe i det administrative hierarki.

SGJ stillede sig skeptisk over for muligheden for at begrænse antallet af bisiddere ved på forhånd

–

f.eks. i kommissoriet

–

at begrænse den kreds af personer, der kunne blive genstand for en ansvars-

vurdering fra kommissionens side. SGJ påpegede, at så længe risikoen for en formel eller uformel

ansættelsesretlig konsekvens var til stede, ville de pågældende fortsat have behov for bisidder og

øvrige retssikkerhedsgarantier.

SGJ vurderede ikke, at antallet af bisiddere havde afgørende betydning for undersøgelseskommissi-

onens muligheder for at beramme og gennemføre afhøringerne. SGJ påpegede i den forbindelse, at

det afgørende var, at kommissionen tog initiativ til berammelsen hurtigst muligt. Hvis kommissionen

var ude i god tid, kunne bisidderne lettere finde plads i kalenderen, og det ville i sidste ende kunne

179

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

kræves, at en klient måtte finde en anden bisidder, hvis den pågældende bisidders kalender var for

travl.

Undersøgelseskommissionens muligheder for at afskære bisidderne fra at modtage salær for delta-

gelse i afhøringsmøder uden relevans for den pågældende klient blev drøftet med SGJ. Efter SGJ’s

opfattelse lå en sådan afskæring inden for reglerne, og hun mente, at undersøgelseskommissionerne

godt kunne bruge muligheden i videre omfang, end de typisk gør efter den nuværende praksis. SGJ

havde for sit eget vedkommende forhåndsafstemt med kommissionsformanden, hvilke afhøringsmø-

der hun havde tænkt sig at overvære, men ikke alle bisiddere gjorde noget tilsvarende.

Om bisidderens rolle i undersøgelsen forklarede SGJ, at det efter hendes erfaring var ganske forskel-

ligt, hvor aktiv bisidderen havde behov for at være. I nogle tilfælde kunne det være nødvendigt at

afgive skriftlige indlæg for at sikre, at klientens version stod klart. Efter omstændighederne kunne

der også være behov for at afgive skriftlige indlæg undervejs, eksempelvis for at rette faktiske mis-

forståelser eller begære nye vidner indkaldt.

SGJ fandt, at bisidderne efter de gældende regler havde de tilstrækkelige redskaber.

SGJ bemærkede i øvrigt, at hun fandt det meget belastende, at der i flere tilfælde havde været lækket

dokumenter og oplysninger fra undersøgelseskommissionerne. SGJ udtrykte ønske om, at der kunne

laves en teknisk løsning, der kunne begrænse risikoen for eller vanskeliggøre sådanne læk, men er-

kendte, at dette nok ville være vanskeligt uden at besværliggøre bisiddernes adgang til materialet efter

de gældende regler.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

SGJ karakteriserede den nuværende ordning med undersøgelseskommissioner som et velfungerende

system, som gav de involverede de fornødne retsgarantier.

SGJ tilføjede, at hun var tilhænger af åbne døre under afhøringerne på grund af den store samfunds-

mæssige interesse, der knytter sig til

undersøgelserne og de undersøgte sager. Det var ikke SGJ’s

erfaring, at hendes klienter havde følt sig ”hængt ud”.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

SGJ fandt ikke, at forsigtighedskravet gav anledning til særskilte problemer.

Andet

SGJ’s overordnede vurdering var, at det ville være vanskeligt at gennemføre undersøgelserne væsent-

ligt hurtigere. Under alle omstændigheder krævede undersøgelserne, at kommissionen gennemgik og

180

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

vurderede et ganske omfattende materiale, og denne proces ville uundgåeligt være meget tidskræ-

vende.

SGJ henviste endvidere til sine tidligere bemærkninger om, at der muligvis ville kunne spares tid ved,

at bisidderne modtog mere målrettet materiale, men SGJ gentog også forbeholdet om, at dette ville

kræve flere ressourcer og et større tidsforbrug hos kommissionen selv.

Endelig pegede SGJ på, at yderligere mandskab i sekretariatet til at hjælpe med selve skrivningen af

beretningen muligvis ville kunne spare noget tid.

181

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med John Mosegaard

Torsdag den 12. januar 2017.

John Mosegaard er dommer ved Østre Landsret. Han var formand for Farum-kommissionen, der

virkede fra august 2003 til april 2012.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

John Mosegaard (JM) bemærkede generelt, at jo mere omfattende undersøgelsen er, desto mere res-

source- og tidskrævende vil den være. For Farum-kommissionens vedkommende var der tale om en

meget bred afgrænsning af undersøgelsen i kommissoriet, både for så vidt angår substansen og den

undersøgte periode. JM påpegede, at undersøgelsen af den kommunale revision i sagen gav anledning

til særlige problemstillinger, herunder behov for at bestille en ekstern rapport, som krævede gennem-

førelse af EU-udbud.

Med hensyn til kommissionens sammensætning påpegede JM vigtigheden af, at der blev udpeget

personer med de rette kvalifikationer og den fornødne sagkundskab til at gennemføre den konkrete

undersøgelse. I Farum-kommissionen var dette søgt opnået ved to kommissionsmedlemmer, der var

henholdsvis statsautoriseret revisor og tidligere amtskommunaldirektør.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

JM nævnte, at det i forbindelse med nedsættelsen af Farum-kommissionen havde taget meget lang tid

at indstille

personer til kommissionen. Dette var et punkt, hvor der efter JM’s vurdering kunne være

sparet tid.

I Farum-kommissionen

blev der på JM’s initiativ sat meget ind på at etablere en digital dokument-

håndteringsløsning med mulighed for fritekstsøgning. Det praktiske forløb var i øvrigt i høj grad

overladt til kommissionen selv.

JM fandt, at det var vigtigt, at reglerne gav plads til at sammensætte et sekretariat i overensstemmelse

med de behov, som undersøgelsens karakter afføder. I den forbindelse oplyste JM, at Farum-kom-

missionen gennem en bred sammensætning af sekretariatet havde fået tilført de nødvendige kvalifi-

kationer, f.eks. en forhenværende kommunaldirektør med heraf følgende indsigt i de kommunale for-

hold.

182

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om det skriftlige materiale mv.

JM forklarede, at fremskaffelsen af materialet til brug for Farum-kommissionens undersøgelse gav

anledning til visse vanskeligheder, navnlig fordi kommunens journalsystem var mangelfuldt og meget

materiale var ujournaliseret. En stor del af materialet fra kommunen blev således først identificeret,

efter at materialet af kommunen var blevet sendt på arkiv. Sådanne problemer stødte man ikke i al-

mindelighed på i den statslige administration, dog med undtagelse af opbevaringen af e-mails.

I Farum-kommissionen blev der sendt et spørgetema ud i forbindelse med vidneindkaldelsen, og se-

nere fik bisidderne en oversigt over, hvilke dokumenter der ville blive afhørt over. Efter JM’s vurde-

ring var denne tilskæring af materialet tilstrækkelig. En målrettet ekstrakt med klammer om relevante

passager eller lignende ville have været unødvendig. Bisidderne havde adgang til at fremsende eller

gøre opmærksom på yderligere materiale, men benyttede kun sjældent denne adgang. JM forklarede,

at kommissionens beføjelse til at bede om skriftlige redegørelser var meget nyttig for undersøgelsen

i Farum-sagen, hvor virksomheder, sportsklubber og andre foreninger bidrog med oplysninger på

denne måde. Det gav mulighed for at begrænse afhøringer i kommissionen.

JM fandt ikke, at reglerne om offentlighed gav anledning til problemer. Farum-kommissionen havde

kun i et enkelt tilfælde kortvarigt lukket dørene under en afhøring om personfølsomme oplysninger

vedrørende en biperson.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

JM bemærkede, at man kunne have haft gavn af en mulighed for at tale med potentielle vidner uden

for selve afhøringssituationen. JM præciserede, at han hermed tænkte på en model, hvor en sagsbe-

handler fra undersøgelseskommissionens sekretariat kunne tage kontakt til f.eks. en medarbejder i en

virksomhed, der havde haft berøring med den undersøgte kommune, for at afdække, om vedkom-

mende havde haft en sådan berøring med sagsforløbet, at der var grund til at indkalde ham til en

afhøring. Efter JM’s opfattelse ville en sådan mulighed have

kunnet smidiggøre Farum-kommissio-

nens undersøgelse. JM pointerede dog, at denne idé skulle ses i lyset af, at Farum-kommissionen ikke

havde til opgave at foretage ansvarsvurderinger i tillæg til faktum-undersøgelsen. Han henviste herom

til kommissionens overvejelser i beretningens bind 1, side 76.

Der medvirkede forholdsvis få bisiddere i Farum-kommissionen sammenholdt med antallet af afhørte

med ret til en bisidder (222 vidner, heraf 84 med bisidder og i alt 20 bisiddere). JM forklarede, at det

ikke mindst skyldtes, at en lang række af de ansatte fik samme bisidder. De tre involverede faglige

organisationer havde således valgt en fælles bisidder, der kunne repræsentere de fleste offentligt an-

satte i kommunen og ministerier mv. Alene enkelte nøglepersoner havde egen bisidder.

183

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

JM fandt ikke, at berammelsen af afhøringerne havde givet anledning til forsinkelse eller andre pro-

blemer. Som forklaring pegede han på, at der med ca. et års varsel blev sat bestemte dage af til afhø-

ringer, som kommissionen herefter disponerede over. Det blev endvidere aftalt med bisiddere, der

ikke var centrale for dagens afhøringer, at de ved manglende (mulighed for) tilstedeværelse kunne

forbeholde sig genafhøring, såfremt det efter modtagelse af afhøringsprotokollen (mod forventning)

viste sig, at den indeholdt noget af betydning for deres klient. Alle bisiddere var dog i almindelighed

til stede og i tilfælde af manglende fremmøde var der, så vidt JM erindrede, ingen, der efterfølgende

benyttede denne mulighed for genafhøring.

Efter JM’s vurdering har udspørger og bisiddere de fornødne redskaber til at varetage deres opgaver.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

JM fandt, at de involverede har fornøden retsbeskyttelse under den gældende ordning.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Eftersom Farum-kommissionen ikke havde til opgave at foretage ansvarsvurderinger, havde JM ikke

bemærkninger hertil. For så vidt angår bevisbedømmelsen fandt JM ikke, at forsigtighedskravet

havde haft nogen selvstændig betydning eller havde givet anledning til problemer. Det samme gjaldt

ministerundtagelsesreglen.

Andet

Til forslaget om en mulig ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioner bemærkede JM, at der

allerede i dag sker erfaringsudveksling. F.eks. havde Farum-kommissionen besøgt PET-kommissio-

nen for at udveksle erfaringer, koncepter mv., og han var selv blevet kontaktet af formændene for de

senere undersøgelseskommissioner, der var blevet nedsat i den periode, hvor Farum-kommissionen

virkede.

JM bemærkede, at undersøgelsen af Farum-sagen måtte karakteriseres som et usædvanligt forløb,

navnlig på grund af de sideløbende straffesager. For ikke at rejse spørgsmål om selvinkriminering

måtte nogle af afhøringerne i kommissionen udskydes til efter afsigelsen af endelig dom i landsretten,

og det havde meget stor betydning for det samlede tidsforløb.

Farum-kommissionen havde fået til opgave at komme med forslag til sådanne ændringer af love,

administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen kunne begrunde. JM for-

klarede, at disse overvejelser ikke forlængede det samlede forløb, idet de foregik sideløbende med

undersøgelsen. JM bemærkede dog, at det langstrakte forløb i Farum-kommissionen betød, at en del

af de relevante ændringer allerede var gennemført eller påbegyndt, da beretningen blev afgivet.

184

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

JM fandt ikke, at reglerne om efterprøvelse af kommissionens beslutninger gav anledning til særskilte

problemer. Farum-kommissionen havde modtaget en række editionsbegæringer fra forsvarerne i

straffesagerne, og JM så ikke nogle retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved denne ekstra mulig-

hed for at skaffe materiale til straffesagen. JM henviste på dette punkt til Farum-kommissionens be-

mærkninger om, at det bør give anledning til overvejelse, at det er Justitsministeriets kompetence at

tage stilling til, om kommissionen og den person, hvis forhold undersøges, kan videregive oplysnin-

ger, mens undersøgelsen verserer. Han henviste herom til beretningens bind 1, side 75.

Endelig pegede JM på, at man fra opdragsgivernes side fra begyndelsen og undervejs i undersøgelsen

må være bevidst om og overveje den omkostnings- og tidsmæssige ramme for undersøgelsen. JM

henviste herved til det, som Farum-kommissionen havde anført i bind 1 i sin beretning om forvent-

ningsafstemning. Fra 2005 havde Farum-kommissionen afgivet årlige redegørelser til Justitsministe-

riet om status for undersøgelsen og den forventede tidsplan, som af ministeriet var blevet oversendt

til Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. JM præsenterede

–

også med henvisning til beretnin-

gens bind 1

–

den tanke, at opdragsgiverne i højere grad blev opfordret til at overveje undersøgelsens

budget og omkostninger, og at de løbende orienteres ved hjælp af redegørelser fra kommissionen.

JM henviste i øvrigt generelt til beretningens bind 1, afsnit 1.3 om kommissionens afgrænsning af

opgaven, afsnit 1.4 om undersøgelsens tilrettelæggelse og gennemførelse, afsnit 1.5 om medieomtalte

og offentlig debat, afsnit 1.6 om straffesagernes betydning for kommissionens undersøgelse, afsnit

1.7 om beretningens opbygning, personomtale mv., afsnit 1.8 om overvejelser om revision af lov om

undersøgelseskommissioner og afsnit 1.9 om kommissionens organisation mv.

185

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Michael Lunn

Torsdag den 12. januar 2017.

Michael Lunn er forhenværende departementschef i Justitsministeriet. Han blev afhørt af Dan Lynge-

kommissionen og Statsløsekommissionen. Forud for gennemførelsen af lov om undersøgelseskom-

missioner blev han endvidere afhørt af Nørrebrokommissionen.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Michael Lunn (ML) karakteriserede generelt kommissorierne for undersøgelseskommissionerne som

brede og fremhævede i den forbindelse, at kommissoriets udformning i høj grad er resultatet af en

politisk proces. Imidlertid var det ML’s formodning, at det ikke ville have afgørende betydning for

tids- og ressourceforbruget ved en undersøgelse, at man brugte flere kræfter på en snævrere afgræns-

ning af kommissorierne på forhånd. Det skyldtes navnlig, at det ligger i undersøgelsens natur, at den

må skildre det samlede relevante begivenhedsforløb, og en relevant tilskæring ville under alle om-

stændigheder først kunne foretages endeligt undervejs.

ML fandt, at den typiske sammensætning af en undersøgelseskommission med en dommer som for-

mand og en advokat og en universitetsjurist var fornuftig. Han tilføjede dog, at nogle undersøgelser

havde gavn af anden særlig sagkundskab end universitetsjuristens. Loven giver dog allerede det nød-

vendige spillerum, og det var også blevet brugt i praksis.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

Efter ML’s vurdering kunne der ofte spares tid i perioden fra beslutningen om at nedsætte en under-

søgelseskommission til den faktiske nedsættelse. ML nævnte en række muligheder, man kunne over-

veje for at nedbringe dette tidsforbrug:

Man kunne anmode landsretspræsidenterne om løbende at have en plan over mulige formænd

for kommende undersøgelseskommissioner. Advokatrådet kunne anmodes om noget tilsva-

rende for så vidt angår den advokat, der typisk udpeges. Dermed ville disse to kommissions-

medlemmer kunne indstilles meget hurtigt.

Stående fysiske faciliteter til brug for undersøgelseskommissioner, f.eks. lokalerne på Frem-

tidsvej.

De involverede ministerier og andre myndigheder kunne anmodes om at begynde dokument-

indsamlingen tidligere end i dag, f.eks. allerede når det endelige kommissorium forelå.

Dokumenter fra de involverede ministerier mv. kunne oversendes løbende til undersøgelses-

kommissionen i stedet for at afvente fremskaffelsen af det samlede materiale.

186

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om det skriftlige materiale mv.

ML fandt, at den øgede brug af e-mails og sms-beskeder udgjorde en udfordring for undersøgelserne.

I den forbindelse nævnte ML, at man kunne overveje, om ikke det ville være en naturlig ajourføring

af undersøgelsessystemet, at undersøgelseskommissionen kunne træffe afgørelse om adgang til e-

mails og teleoplysninger. Dette ville muligvis kunne afføde behov for, at sekretariatet blev bemandet

med en eller flere personer med erfaring inden for efterforskning, f.eks. med en baggrund fra politiet.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

ML fandt, at man kunne overveje at give menige medarbejdere en fælles bisidder, dog med forbehold

for, at der kunne vise sig behov for at udskille en eller flere konkrete medarbejdere og tildele ved-

kommende egen bisidder.

I forlængelse heraf blev det drøftet med ML, om man kunne overveje en ordning med en slags generel

amnesti til de menige medarbejdere, f.eks. ved at skrive kommissoriet sådan, at kommissionens an-

svarsvurderinger ikke skulle omfatte disse medarbejdere. ML var enig i, at det i en sådan model i

højere grad ville være forsvarligt at give én fælles bisidder til alle de menige medarbejdere. Samtidig

påpegede ML, at modellen ikke måtte føre til et opgør med retten til bisidder for sagens centrale

personer i rene faktum-undersøgelser. Sådanne undersøgelser kunne i nogle tilfælde være lige så be-

lastende for de centrale implicerede som ansvarsundersøgelser.

Om bisidderens rolle bemærkede ML, at han særligt havde haft gavn af bisidderen til at forberede

ham på afhøringssituationen og ”tænke højt”, hvorimod bisidderens rolle under selve afhøringen var

mere tilbagetrukket.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

ML fandt retsbeskyttelsen af de involverede tilstrækkelig.

Efter ML’s vurdering var den største belastning for de involverede de åbne døre og den offentlige

omtale. Han fandt dog ikke grund til at foreslå en ændring af reglerne om åbne døre mv., da åbenhed

og offentlighed er tidens krav.

ML nævnte, at det lejlighedsvis hævdes, at den inkvisitoriske form ved en undersøgelseskommission

er utryg for de involverede, der ikke har et anklageskrift eller lignende at forholde sig til på forhånd.

ML tvivlede dog på, om disse indvendinger gav grundlag for at ændre reglerne. Efter den gældende

lovs § 23, stk. 1, skal undersøgelseskommissionen jo også inden afhøringen orientere den pågældende

og hans bisidder om de forhold af faktisk og retlig karakter, som undersøgelsen vedrørende den på-

gældende omfatter.

187

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Efter ML’s vurdering gav forsigtighedskravet næppe anledning til særskilte problemer. Der lå for-

mentlig blot i kravet, at der skulle udvises den forsigtighed, som procesformen ved en undersøgelses-

kommission under alle omstændigheder tilsiger.

Med hensyn til ministerundtagelsesreglen anerkendte ML, at der var gode reale grunde til, at under-

søgelseskommissionen ikke foretager en egentlig ansvarsbedømmelse. ML fandt dog, at det kunne

være fornuftigt at give undersøgelseskommissionen mulighed for at klæde Folketinget bedre på til at

bedømme ministeren, f.eks. ved at kommissionen kunne anføre momenterne for og imod ministerens

ansvar til brug for opfølgningen i det politiske system. I den forbindelse bemærkede ML, at man for

så vidt kunne argumentere for, at en sådan ændring kunne give ministeren en bedre retssikkerhed,

idet undersøgelseskommissionen dermed også ville kunne fremhæve de formildende omstændighe-

der.

Andet

ML vurderede, at en mulig ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioner vel nok ville kunne være

en fordel for en dommer og andre kommissionsmedlemmer, der ikke tidligere har haft en sådan un-

dersøgelse, men han tvivlede på, at den i sig selv ville medføre større tidsbesparelser for undersøgel-

serne.

Det blev drøftet med ML, om man kunne forestille sig en art forundersøgelse, der på et tidligt tids-

punkt i undersøgelsen kunne give kommissionen et overblik over sagen, som ville muliggøre en til-

skæring af undersøgelsen. En sådan forundersøgelse ville bl.a. indebære muligheden for på et tidligt

tidspunkt at tale med centrale personer i sagen under mindre formelle former end afhøringerne og

uden offentlighed. ML fandt, at en sådan ordning kunne fortjene en nærmere overvejelse, hvis den

blev udformet således, at det var op til kommissionen, om en sådan forundersøgelse skulle gennem-

føres, og således at de mest centrale personer i sagen som helt overvejende hovedregel efterfølgende

blev afhørt i åbne retsmøder. Han var imidlertid opmærksom på, at ordningen ville rejse vanskelige

spørgsmål, bl.a. om bisiddermedvirken både for de personer, som kommissionen talte med, og for de

øvrige involverede. Der ville også være spørgsmål om, hvorvidt det overhovedet kunne accepteres,

at kommissionen i en fase af undersøgelsen talte med centrale personer uden offentlighedens tilste-

deværelse, ligesom der kunne være risiko for, at en undersøgelse i to faser kunne blive mere omstæn-

delig og tidskrævende. Alt i alt måtte det erkendes, at der ikke var enkle løsninger på den opgave,

udvalget havde fået.

Endelig havde ML en bemærkning til den kritik, der ofte fremsættes af undersøgelseskommissions-

ordningen. ML påpegede, at kritikken af, at undersøgelseskommissionerne arbejder for langsomt og

188

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

er for ressourcekrævende ofte blev fremsat med henvisning til PET- og Farum-kommissionerne, som

imidlertid var atypiske eksempler, der var uegnede som grundlag for en generaliseret kritik.

189

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Peter Buhl og Chris Olesen

Fredag den 13. januar 2017.

Peter Buhl er dommer ved Vestre Landsret. Han var formand for undersøgelseskommissionen i Stats-

løsesagen, der virkede fra august 2011 til august 2015.

Chris Olesen er dommer ved Vestre Landsret. Han var (mens han var dommer ved Retten i Esbjerg)

sekretær for Statsløsekommissionen.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Peter Buhl (PB) og Chris Olesen (CO) slog indledningsvis fast, at kommissoriets omfang var af af-

gørende betydning for tids- og ressourceforbruget. Statsløsekommissionens kommissorium indeholdt

et afsnit om, at kommissionen skulle inddrage perioden fra 1991, hvis den ”fandt det relevant”, og

dette punkt var lidt vanskeligt at håndtere. Vurderingen af relevansen forudsatte en undersøgelse af

en vis intensitet, og da den viste, at der også var begået fejl i denne periode, blev perioden behandlet

på samme måde som resten af perioden, selv om den næppe havde nogen særlig relevans for det

forløb, der gav anledning til kommissionens nedsættelse. Undersøgelsen af perioden fra 1991 betød

en forlængelse af kommissionens arbejde.

PB og CO havde ikke i øvrigt ikke bemærkninger til kommissoriet.

PB og CO fandt, at den brede sammensætning af kommissionen var en fordel for undersøgelsen og i

øvrigt også bidrog til dens legitimitet.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

PB og CO vurderede, at der nok kunne være sparet tid i perioden fra det endelige kommissorium frem

til udpegningen af Statsløsekommissionen. Forløbet varede knap fire måneder.

Statsløsekommissionen kunne først overtage lokalerne et par måneder efter nedsættelsen, og der

kunne efter PB’s og CO’s opfattelse være sparet lidt tid, hvis lokalerne havde stået klar fra begyndel-

sen. Med hensyn til afhøringslokalerne var Statsløsekommissionen i den heldige situation, at Skatte-

sagskommissionen nåede at få lokalerne på Fremtidsvej, før Statsløsekommissionen skulle i gang

med afhøringerne. I modsat fald ville Statsløsekommissionen formentlig være blevet forsinket af ar-

bejdet med at skaffe afhøringslokaler.

190

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

PB fandt, at det praktiske samarbejde med Justitsministeriet om etablering af sekretariatet var gået

fint.

PB og CO fandt begge, at sekretariatet godt kunne have brugt endnu en jurist, i hvert fald på deltid.

Kommissionen sparede muligvis et mindre beløb, men målt på tid kunne yderligere juridisk bistand

nok have sparet nogle måneder, vurderede de. PB og CO mente ikke, at der ville have været hindrin-

ger for at antage en jurist mere til sekretariatet, hvis de i sin tid havde fremsat ønske herom.

CO bemærkede, at det ville have frigjort tid for sekretæren, hvis der allerede fra begyndelsen var

blevet tilknyttet en kontormedarbejder til sekretariatet.

Om det skriftlige materiale mv.

PB og CO fandt, at det tog forholdsvis lang tid at få materialet fra Justitsministeriet. Anmodningen

blev sendt i september 2011, og i november samme år meddelte kommissionen, at den var klar til at

modtage materiale. Imidlertid modtog kommissionen først materialet drypvis fra december 2011 til

marts 2012 og modtog derefter løbende yderligere materiale efter anmodning eller på ministeriets

eget initiativ. PB og CO bemærkede dog, at materialet i sagen var ret omfattende, og at det kunne

være svært på forhånd at være klar over, hvilket materiale kommissionen var interesseret i. PB poin-

terede dog, at de involverede ministerier og myndigheder under alle omstændigheder bør gå i gang

med at indsamle materialet, så snart det står klart, at der vil blive nedsat en undersøgelseskommission.

Med hensyn til sikring af materialet fandt PB og CO, at det var vigtigt at tage backup af elektroniske

dokumenter, særligt e-mails, på det tidspunkt, hvor det stod klart, at der skulle nedsættes en undersø-

gelseskommission. Et sådant skridt bør ikke afvente, at der f.eks. foreligger et endeligt kommisso-

rium.

Statsløsekommissionen foretog stikprøvekontrol og modtog journaloversigter for at kunne føre en vis

kontrol med, at de havde modtaget alt materialet.

PB og CO stillede sig tvivlende over for en yderligere målretning af materialet til bisidderne. Stats-

løsekommissionen udarbejdede en ekstrakt på ca. 18.000 sider, og hvis der skulle være foretaget ind-

klamning eller lignende fremhævelser i 20 individuelle ekstrakter, ville tidsforbruget have været be-

tydeligt, og afhøringerne ville være blevet indledt senere. Endvidere rejste PB og CO det spørgsmål,

på hvilket grundlag målretningen skulle foretages, idet en undersøgelseskommission ikke har en præ-

liminær rapport eller lignende at støtte sig til. PB nævnte dog, at man kunne overveje, om der skulle

indføres hjemmel til at afgrænse det materiale, der sendes til den enkelte bisidder, sådan at materiale

uden relevans for klienten ikke skulle sendes ud til den pågældende.

191

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

PB oplyste, at Statsløsekommissionen havde opfordret bisidderne til at fremsende eventuelt yderli-

gere materiale, der kunne være af interesse, og at flere havde taget imod denne opfordring.

Med hensyn til den retlige og organisatoriske ramme for undersøgelsen forklarede PB, at det relevante

retsgrundlag indgik i det materiale, der blev sendt ud. Desuden blev kommissionens udkast til beret-

ningens kapitel med redegørelsen for retsgrundlaget sendt med ud i høringsfasen.

PB savnede ikke yderligere beføjelser til kommissionen.

Set fra kommissionens synsvinkel havde reglerne om offentlighed mv. ikke givet anledning til pro-

blemer.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

PB og CO mente ikke, at kommissionen manglede redskaber til at afgrænse, hvem der skulle afgive

forklaring.

Efter PB’s mening var der ikke særligt behov for at begrænse

antallet af personer med ret til en bisid-

der, idet han anså det for en fordel, at de afhørte havde en bisidder. Derimod gik han ind for at be-

grænse det samlede antal bisiddere. I Statsløsekommissionen blev 12 fuldmægtige fordelt på to bi-

siddere, mens fire fuldmægtige havde hver sin bisidder, hvilket ikke forekom PB nødvendigt. PB

nævnte, at man for vidner, som ikke var i centrum for det kritiske søgelys, kunne overveje at stille

krav om, at flere vidner, der ikke skønnedes at have modstridende interesser, skulle

”dele” den samme

bisidder. PB henviste i den forbindelse til Højesterets kendelse af 14. december 2016 om beskikkelse

af samme bisidder for flere vidner i Tibetkommissionen. Statsløsekommissionen censurerede ikke,

når vidner uden for det kritiske søgelys ønskede egen bisidder, men bad dem dog overveje en fælles

bisidder. Efter PB’s mening kunne man overveje at indføre hjemmel til at pålægge et vidne at have

fælles bisidder med andre vidner, når der ikke var en begrundelse for, at vidnet havde sin egen bisid-

der.

Det blev drøftet med PB og CO, om man kunne forestille sig at begrænse kredsen af personer med

ret til en bisidder ved i kommissoriet at afskære ansvarsvurderinger af nogle involverede. Afskærin-

gen kunne eksempelvis omfatte underordnede medarbejdere under kontorchefniveau, medmindre der

undervejs i undersøgelsen måtte vise sig behov for alligevel at undersøge en eller flere medarbejdere

på lavere niveau. PB og CO påpegede dog, at det kunne være vanskeligt i praksis at sikre, at de

pågældende ikke havde behov for en bisidder. Værnet ville i hvert fald også skulle omfatte eventuelt

efterfølgende reaktioner fra vedkommendes ansættelsesmyndighed.

192

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

PB oplyste, at Statsløsekommissionen i visse tilfælde havde afskåret bisidderne fra salær for delta-

gelse i afhøringsmøder uden relevans for deres klient. PB kunne dog godt ønske sig en skarpere hjem-

mel til afskæringen, som var mere målrettet de situationer, der opstår i en undersøgelseskommission.

Det gældende grundlag er landsretspræsidenternes salærtakster vedrørende straffesager, men en kom-

mission bør efter PB’s mening have videre adgang til at bestemme, hvornår bisidderes tilstedeværelse

er nødvendig. En sådan adgang ville navnlig være relevant for vidner uden for det kritiske søgelys

som nævnt ovenfor.

PB påpegede endvidere, at der havde været praktiske problemer med at afskære bisidderne fra salær

i Statsløsekommissionen: Når en bestemt advokat havde fået meddelelse om, at han ikke kunne møde

med salær på en bestemt dag, var denne dag ikke længere til rådighed, når der undervejs viste sig

behov for at omberamme afhøringer. Afskæringen gav således mindre fleksibilitet i kommissionens

afhøringsplan.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

PB og CO fandt, at retsbeskyttelsen af de involverede var tilstrækkelig.

I høringsfasen blev Statsløsekommissionen mødt med den indvending, at kommissionen på hørings-

tidspunktet var nået så langt i sine vurderinger, at bisidderne var uden reel mulighed for at påvirke

den endelige vurdering med deres høringssvar. PB bemærkede dog, at kommissionen i sine foreløbige

vurderinger, som blev sendt i høring, gav en grundig redegørelse også for baggrunden for vurderin-

gen. PB oplyste, at der ikke var fremkommet procedurelignende indlæg umiddelbart efter afhøringer-

nes afslutning, og at kommissionen ikke havde overvejet at opfordre bisidderne til at afgive sådanne

indlæg, men at det jo efter loven måtte stå bisidderne frit for.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Efter PB’s opfattelse gav forsigtighedskravet ikke anledning til problemer. Han bemærkede, at en

kommission også uden bemærkningerne herom i lovforslaget må udvise forsigtighed i sine vurderin-

ger som følge af den måde, som oplysningerne tilvejebringes på, og procesformen. PB bemærkede

endvidere, at han var opmærksom på, at der fra nogle sider var blevet fremført det synspunkt, at

forsigtighed over for ministeren havde ført til en hårdere bedømmelse af embedsmændene. Efter PB’s

opfattelse måtte noget sådant selvfølgelig ikke ske og var heller ikke sket.

For så vidt angår ministerundtagelsesreglen vurderede PB ikke, at den havde hæmmet undersøgelsen.

Reglen krævede ganske vist, at der måtte anvendes en ”spids pen” for at fastlægge, hvad en minister

havde været involveret i, uden samtidig at forholde sig vurderende til dette, men det var muligt. Den

193

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

efterfølgende behandling af kommissionens beretning i Folketinget viste efter PB’s vurdering, at Fol-

ketinget var i stand til at foretage sine ansvarsvurderinger på grundlag af kommissionens undersø-

gelse.

PB bemærkede dog, at ministerundtagelsesreglen kan give et skævt billede af ansvarsfordelingen, når

de mindre indviede læser beretningen og konstaterer, at kommissionen udtaler kritik af embedsmænd,

men ikke af ministre.

Andet

En ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioner med praktisk vejledning, eksempler og koncep-

ter ville efter både PB’s og CO’s mening afgjort have været en fordel. De havde dog foretaget erfa-

ringsudveksling med formænd og sekretærer fra andre samtidigt fungerende og tidligere undersøgel-

seskommissioner.

Statsløsekommissionen var blevet bedt om at komme med forslag til sådanne ændringer af love, ad-

ministrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen kunne begrunde. Undersø-

gelsen mundede ikke ud i, at der blev fremsat sådanne forslag, men PB og CO forklarede, at denne

passus i kommissoriet havde givet anledning til, at kommissionen måtte vurdere de initiativer, der

var taget i ministeriet i det efterfølgende ”oprydningsforløb”. Undersøgelsesperioden blev dermed

forlænget. PB og CO vurderede dog, at det ikke ville have forkortet arbejdet med undersøgelsen væ-

sentligt, hvis denne opgave havde været udeladt.

Af mulige initiativer til at nedbringe tids- og ressourceforbruget på undersøgelserne nævnte PB og

CO for det første beretningernes længde. De påpegede dog, at den brede sagsfremstilling var en na-

turlig følge af, at kommissionens primære rolle var at ”undersøge og redegøre for” begivenhedsfor-

løbet, dvs. at klarlægge faktum. De nævnte endvidere, at der nok

–

i mangel af tilkendegivelser om

det modsatte

– var en tendens til at ville dokumentere, at ”hver en sten er vendt”. Endelig opleves det

som en fordel, at grundlaget for kommissionens vurderinger kan efterprøves, hvilket kan være svært

med en mere summarisk beretning. På den anden side fandt de, at det ville forkorte undersøgelsespe-

rioden, hvis man blot i hovedtræk skulle redegøre for undersøgelsens resultater, eventuelt kombineret

med et krav om en udførlig begrundelse for kommissionens vurderinger. En sådan tilgang ville måske

kunne have forkortet Statsløsekommissionens beretning fra ni til tre bind, vurderede de.

En anden mulighed for at gennemføre undersøgelsen hurtigere ville være at have et fast korps af

erfarne medarbejdere til rådighed, når det besluttes at nedsætte en kommission. PB og CO bemærkede

dog, at sagerne nok var for få til at oparbejde og fastholde den nødvendige ekspertise, og at det måtte

forventes at blive vanskeligt at rekruttere medarbejdere til et sådant korps.

194

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Endelig blev det drøftet med PB og CO, om man kunne forestille sig en slags forundersøgelse, hvor

kommissionen skulle have mulighed for at tale med nogle af de involverede under mere uformelle

former. PB og CO anerkendte, at en sådan forundersøgelse nok kunne give kommissionen et overblik

over sagen hurtigere end i dag. De påpegede dog, at det i praksis ville være svært at håndtere sådan

en forundersøgelse, navnlig på grund af de retssikkerhedsmæssige betænkeligheder. Eksempelvis

kunne man vanskeligt forestille sig at involvere sagens hovedpersoner, og det ville nok være nødven-

digt at forlade sig på frivillighed fra de medvirkendes side.

195

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Jakob Skov

Onsdag den 25. januar 2017.

Jakob Skov er forhenværende politimester i Assens-Faaborg Politi. Han var medlem af Blekingegade-

kommissionen, der virkede fra september 2010 til maj 2014.

Jakob Skov har endvidere gennemført en række tjenstlige forhør i sin tid som politimester.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Jakob Skov (JS) fandt ikke, at kommissoriet for Blekingegade-kommissionen gav anledning til pro-

blemer. Kommissoriet opregnede en række punkter, som undersøgelsen skulle omfatte, men inden

for denne ramme havde kommissionen haft rum til at foretage den endelige afgrænsning. Kommissi-

onen havde redegjort nærmere herfor i beretningens indledende kapitel. Det gav efter JS’ opfattelse

heller ikke anledning til vanskeligheder, at kommissionen alene skulle gennemføre en faktum-under-

søgelse, men der måtte naturligvis tages højde herfor ved skrivningen af beretningen. I den forbin-

delse bemærkede JS, at de begivenheder, som Blekingegade-kommissionen skulle undersøge, lå 25-

30 år tilbage i tiden, og at undersøgelsen og beretningens konklusioner under alle omstændigheder

skulle have taget højde herfor.

Om kommissionens sammensætning bemærkede JS, at han anså dommere for at være bedst egnede

som formænd, navnlig på grund af dommerens erfaring med at tage stilling til sådanne spørgsmål af

processuel karakter, som typisk vil opstå undervejs i kommissionens arbejde. Med hensyn til de øv-

rige medlemmer fandt JS, at det generelt var vigtigt at sikre sig, at kommissionen var bemandet med

den rette sagkundskab. De øvrige medlemmers baggrund måtte derfor bero på undersøgelsens nær-

mere indhold og karakter. Som eksempel kunne nævnes, at JS i kraft af sin baggrund havde tilført

Blekingegade-kommissionen et vist forhåndskendskab til politiets arbejds- og efterforskningsmeto-

der i straffesager og til politiets interne organisation. JS bemærkede dog, at valget af et medlem med

en politimæssig baggrund i dele af offentligheden blev betragtet som kontroversielt, netop fordi po-

litiet og PET var genstand for undersøgelsen.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

JS oplyste, at det havde taget nogen tid, før der var skaffet lokaler og foretaget de nødvendige sikker-

hedsforanstaltninger. I den forbindelse bemærkede JS, at der skulle foretages ekstraordinær sikring

af Blekingegade-kommissionens lokaler, fordi kommissionen skulle modtage materiale fra PET. JS

fandt det vanskeligt at vurdere, om det havde været realistisk at forkorte dette tidsrum.

196

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

JS forklarede, at det i praksis var formanden, der i samarbejde med sekretæren tog stilling til spørgs-

målene i forbindelse med kommissionens praktiske etablering mv. Han fandt denne opgavefordeling

naturlig og hensigtsmæssig.

JS havde kun rosende ord til overs for kommissionens sekretariat. JS forklarede, at sekretariatet sam-

men med formanden gennemgik de ca. 200.000 siders akter og stod for udvælgelsen af det centrale

materiale. Efter JS’ vurdering kunne et større sekretariat nok have foretaget denne gennemgang hur-

tigere, men han fandt, at en udvidelse af sekretariatet kunne være gået ud over overblikket og den

tillidsfulde samarbejdsrelation.

Om det skriftlige materiale mv.

JS havde ikke oplevet problemer med kommissionens tilvejebringelse af materiale. Der blev foretaget

stikprøvekontrol hos de myndigheder, der var blevet anmodet om materiale, og kontrollen havde ikke

givet indtryk af, at der manglede noget.

Da Blekingegade-kommissionens undersøgelse vedrørte begivenheder, der lå 25-30 år tilbage i tiden,

havde der ikke været problemer med tilvejebringelse og gennemsøgning af e-mails.

Behovet for selvstændige efterforskningsbeføjelser blev drøftet med JS. Med hensyn til Blekinge-

gade-kommissionens undersøgelse henviste JS til, at undersøgelsens historiske præg betød, at der

ikke var behov for sådanne beføjelser. Mere generelt tilføjede JS dog, at han fandt, at undersøgelses-

kommissioner burde have mulighed for at iværksætte egentlig efterforskning, efter omstændighe-

derne også nogle af de efterforskningsskridt, der efter retsplejelovens bestemmelser kræver domsto-

lenes medvirken. Det var

JS’ opfattelse, at en undersøgelseskommission principielt ikke bør være

begrænset i sine muligheder for selv at tilvejebringe oplysninger, hvis der under undersøgelsen skulle

vise sig behov for det. I den forbindelse pegede JS på, at det var vanskeligt at drage en klar skillelinje

mellem på den ene side at undersøge allerede foreliggende materiale og på den anden side selvstæn-

digt at tilvejebringe materiale. Man kunne derfor ikke blot betragte en undersøgelseskommission som

et organ, der alene undersøger eksisterende

materiale. Dette var efter JS’ opfattelse tydeligt allerede

derved, at det er en central opgave for en undersøgelseskommission at tilvejebringe materiale gennem

vidneafhøringer.

JS fandt ikke, at reglerne om offentlighed mv. havde givet anledning til problemer.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

JS pegede på, at det nok var et gennemgående træk ved undersøgelseskommissionerne, at vidnekred-

sen blev afgrænset ganske bredt, og at dette i hvert fald var tilfældet for Blekingegade-kommissionen.

Efter JS’ vurdering skyldtes dette dels et ønske om, at der ikke skulle kunne stilles spørgsmålstegn

197

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

ved undersøgelsens grundighed, dels de rammer, som lovgivningen sætter. For så vidt angår sidst-

nævnte pegede JS på, at reglerne ikke gav mulighed for uformelle sonderinger blandt potentielle vid-

ner med henblik på at undersøge, om de pågældende ville kunne bidrage med oplysninger af væsentlig

interesse for undersøgelsen. Efter hvad JS havde fået oplyst, havde PET-kommissionen rettet skriftlig

henvendelse til potentielle vidner for at spørge, om de kunne bidrage med oplysninger, men Blekin-

gegade-kommissionen undlod at tage et sådant skridt. Det betød, at kontakten med vidnerne alene

fandt sted i de formelle rammer med bisiddermedvirken og offentlighed, som undersøgelseskommis-

sionsloven sætter. JS drog en parallel til straffeprocessen, hvor der dagligt på uformelt niveau udar-

bejdes politirapporter mv., som danner grundlag for den formelle beslutning om f.eks. vidneindkal-

delse. JS bemærkede, at den strafferetlige efterforskningsform naturligvis ikke uden videre kunne

kalkeres over i undersøgelseskommissionsordningen, men eksemplet viste, at undersøgelseskommis-

sionen havde behov for at kunne tage nogle mere uformelle skridt for at danne sig et overblik over,

hvad der var grund til at undersøge nærmere, og hvem der var grund til at afhøre.

Med hensyn til antallet af bisiddere bemærkede JS, at Blekingegade-kommissionen på den ene side

var gået meget langt, idet alle afhørte fik ret til en bisidder, og 40 ud af 69 afhørte gjorde brug af

denne ret. På den anden side gjorde kommissionen sig dog bestræbelser på at samle bisidderhvervet

på så få personer som muligt. Således medvirkede der i alt 12 forskellige bisiddere for de 40 afhørte.

Efter JS’ vurdering var det vidtgående,

at så stort et antal afhørte fik en bisidder. I den forbindelse

pegede han navnlig på, at de undersøgte begivenheder lå så langt tilbage i tiden, at der for langt de

flestes vedkommende var en meget begrænset risiko forbundet med at blive afhørt. Kommissionen

havde imidlertid fundet det vanskeligt at foretage en grænsedragning på grundlag af undersøgelses-

kommissionslovens bestemmelser.

Det blev drøftet med JS, at tidligere interviewpersoner havde givet udtryk for, at bisidderen kan have

en nyttig funktion med at forberede vidnet på afhøringssituationen. JS havde ikke hæftet sig ved dette,

men han tilføjede dog, at man også på dette punkt måtte tage i betragtning, at de begivenheder, som

Blekingegade-kommissionen undersøgte, lå langt tilbage i tiden.

JS oplyste, at Blekingegade-kommissionen ikke havde problemer med at beramme afhøringerne. Ef-

ter JS’ vurdering gav bisidderne ikke anledning til forsinkelser, men han fandt, at omkostningerne til

bisidderne var ganske høje. I den forbindelse pegede han på, at der under afhøringerne i Blekinge-

gade-kommissionen ind imellem deltog bisiddere, hvis klienter kun havde perifer berøring med sagen

og det pågældende afhøringsmøde.

Alt i alt fandt JS, at der var behov for mere effektive redskaber til at afskære både retten til bisidder

og bisiddernes ret til salær for overværelse af afhøringer, der klart er uden relevans for deres klient.

198

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

JS havde ingen særskilte bemærkninger til retsbeskyttelsen af de involverede.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Da Blekingegade-kommissionen ikke skulle foretage ansvarsvurderinger, havde JS ikke erfaringer

med sådanne. JS pegede endvidere på, at de mest centrale figurer i undersøgelsen ikke længere var i

tjeneste på undersøgelsestidspunktet.

JS tilføjede dog, at der selv i en ren faktum-undersøgelse kan være noget på spil for de involverede,

der eksempelvis risikerer en plet på deres renommé.

Andet

Det blev drøftet med JS, om en mulig måde at nedbringe antallet af bisiddere kunne være en slags

”forhåndsamnesti” for medarbejdere under et vist niveau, f.eks. under kontorchefniveau, sådan at

disse medarbejdere ikke kunne blive genstand for en ansvarsvurdering. JS var ikke afvisende over for

tanken, men pointerede dog, at der fortsat ville være en risiko for en plet på renomméet, selv om der

ikke blev foretaget en ansvarsvurdering.

JS havde ikke erfaringer med efterprøvelse af kommissionens afgørelser, idet Blekingegade-kommis-

sionens afgørelser om navneforbud ikke blev indbragt for landsretten.

Blekingegade-kommissionen havde ikke til opgave at foreslå eventuelle ændringer af lovgivning mv.,

og JS havde på den baggrund ingen bemærkninger hertil.

Om en mulig ”grønspættebog” for undersøgelseskommissioners virke bemærkede

JS, at der efter

hans opfattelse skete erfaringsudveksling gennem uformelle kontakter til tidligere kommissionsfor-

mænd og sekretariatsmedarbejdere. I Blekingegade-kommissionen var det i øvrigt værdifuldt, at der

medvirkede en kontormedarbejder med erfaring fra tidligere undersøgelseskommissioner.

Adspurgt, om han havde eventuelle forslag til tiltag, der kunne bidrage til en hurtigere og mere ef-

fektiv gennemførelse af undersøgelserne, pegede JS på sine tidligere nævnte betragtninger om mu-

ligheden for en mere uformel kontakt til potentielle vidner i den indledende fase af undersøgelsen

forud for de egentlige afhøringer.

JS bemærkede endvidere, at brugen af undersøgelseskommissionsinstituttet i praksis ofte har været

udløst af politiske uenigheder. Dette havde

efter JS’ opfattelse betydet, at kommissionerne ikke altid

var blevet nedsat ud fra overvejelser om, hvorvidt de var et egnet og hensigtsmæssigt instrument til

at gennemføre de pågældende undersøgelser.

199

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Gunnar Homann

Torsdag den 26. januar 2017.

Gunnar Homann er advokat. Han var udspørger for Dan Lynge-kommissionen, der virkede fra sep-

tember 2003 til september 2006, og for Blekingegade-kommissionen, der virkede fra september 2010

til maj 2014.

Gunnar Homann fungerede som bisidder i Skattefradragskommissionen og Statsløsekommissionen

og fungerer som bisidder i Tibetkommissionen, der blev nedsat i december 2015.

Forud for lov om undersøgelseskommissioner var Gunnar Homann medlem af undersøgelseskom-

missionen til undersøgelse af Nørrebrosagen (september 1996-juli 2000). Han fungerede endvidere

som bisidder i en række undersøgelser, herunder Undersøgelseskommissionen vedrørende den færø-

ske banksag (juni 1995 til januar 1998), Kommissionsdomstolen til gennemførelse af en undersøgelse

af omstændighederne i forbindelse med de ledelses- og bevillingsmæssige forhold omkring edb-ud-

gifter inden for Skatteministeriets område (marts 1990-oktober 1992) og Undersøgelsesretten vedrø-

rende Himmerlandsbanken (november 1993 til oktober 1994).

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Gunnar Homann (GH) fandt ikke, at kommissorierne havde givet anledning til problemer. Han havde

været ude for, at kommissoriet var blevet udvidet undervejs, men dette gav ikke anledning til vanske-

ligheder. GH påpegede endvidere, at kommissionen havde mulighed for at henvende sig til ministeriet

for at drøfte en eventuel tvivl om fortolkningen af kommissoriet eller en udvidelse heraf, og en sådan

henvendelse gav efter hans vurdering ikke anledning til nævneværdige forsinkelser i undersøgelses-

kommissionens arbejde.

Om sammensætningen af kommissionen fandt GH, at den typiske sammensætning med en landsdom-

mer som formand og en advokat og en universitetsjurist som medlemmer fungerede godt. GH anså

det som en fordel med en dommer som formand. For så vidt angår de øvrige medlemmer pegede GH

på, at der i nogle undersøgelser kunne være behov for særlig sagkundskab, der kunne begrunde en

anden sammensætning end den typiske. I den forbindelse henviste han til Blekingegade-kommissio-

nen som eksempel på værdien af særlig sagkundskab, idet kommissionen drog stor nytte af at have

en forhenværende politimester med kendskab til politiets organisation og arbejdsmåde som medlem.

200

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

GH nævnte, at den praktiske etablering med lokaler mv. var gået ganske hurtigt og problemfrit i Dan

Lynge-kommissionen. I Blekingegade-kommissionen gav særligt sikringen af lokalerne anledning til

forsinkelse, og GH vurderede, at man kunne spare tid, hvis man blot kunne rykke ind i eksisterende

lokaler. I den forbindelse anså GH det for en fordel, hvis lokalerne på Fremtidsvej kunne stå til rå-

dighed for fremtidige kommissioner.

Efter

GH’s opfattelse havde sekretariaterne været velfungerende og godt sammensat. Han fremhæ-

vede særligt, at det var en fordel med en dommer som juridisk sekretær, og at det var meget værdifuldt

at have en kontormedarbejder med erfaring fra flere tidligere undersøgelseskommissioner.

Om det skriftlige materiale mv.

GH oplyste, at det ofte tog ganske lang tid, før Blekingegade-kommissionen fik udleveret det mate-

riale, den anmodede om. Der var dog en række særlige forhold, der gjorde sig gældende for netop

denne kommission, idet der skulle undersøges materiale ca. 20-30 år tilbage i tiden, og der havde

været skiftende journalsystemer i den undersøgte periode. GH forklarede, at Blekingegade-kommis-

sionen foretog stikprøvekontrol hos de myndigheder, der blev anmodet om materiale, for at danne sig

et indtryk af arkivsystemerne og af, om det relevante materiale var blevet udleveret.

I Statsløsesagen forekom det GH, at det var vanskeligt og tidskrævende for kommissionen at tilveje-

bringe og gennemsøge relevante interne e-mails.

Om bisidderens mulighed for at gøre kommissionen opmærksom på yderligere relevant materiale

forklarede GH, at der ofte går en rum tid fra, at bisidderne udpeges, til kommissionen fremsender

dokumenterne. I mellemtiden er der tvivl om, hvorvidt klienten må forsyne bisidderen med materiale,

da lovens ordning er, at materiale, som undersøgelseskommissionen har anmodet om, er undergivet

kommissionens rådighed. Da bisidderen først har mulighed for at forholde sig til materialet, efter at

kommissionen har fremsendt det, kan der være forholdsvis kort tid til at gøre opmærksom på eventuelt

yderligere materiale af relevans for undersøgelsen.

GH fandt ikke, at der var behov for, at undersøgelseskommissionen kunne foretage yderligere efter-

forskningsskridt. Efter

GH’s vurdering var det tilstrækkeligt, at undersøgelseskommissionen base-

rede sin undersøgelse på det skriftlige materiale og afhøring af relevante aktører.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Hvad angår det samlede antal bisiddere pegede GH generelt på, at færre bisiddere gav stordriftsfor-

dele med hensyn til både tid og økonomi. GH nævnte særligt to faktorer af betydning for det samlede

201

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

antal bisiddere. For det første kunne habilitetsspørgsmål have betydning, og i den forbindelse vurde-

rede GH, at Højesterets kendelse af 14. december 2016 ville forbedre mulighederne for at koncentrere

bisidderopgaven på færre bisiddere. For det andet vurderede GH, at det fungerede godt i de kommis-

sioner, hvor de faglige organisationer stod for at tildele én bisidder til en række menige medarbejdere.

GH tilføjede dog, at det ofte ville være nødvendigt med egen bisidder for medarbejdere på de højere

trin i hierarkiet.

Det blev drøftet med GH, om antallet af bisiddere også kunne nedbringes ved, at færre afhørte fik ret

til en bisidder. Hertil bemærkede GH, at selv en ren faktum-undersøgelse kunne være belastende, og

at han derfor havde betænkeligheder ved at give færre afhørte ret til en bisidder. Højesterets kendelse

i Nørrebrosagen (U 1997.1004/2 H) om de menige politifolks ret til bisidder må fortsat være retnings-

givende. GH pointerede endvidere, at kommissionen har gavn af, at de afhørte har en bisidder. Det

skyldtes for det første, at bisidderen står for at administrere klientens adgang til materialet og dermed

sparer kommissionen for dette arbejde. For det andet pegede GH på, at bisidderen står for at forberede

klienten, og at det var GH’s erfaring, at jo bedre klienten var forberedt, jo hurtigere kunne afhøringen

gennemføres. Alt i alt vurderede GH ikke, at det ville spare tid, hvis man under den nuværende ord-

ning gav færre afhørte ret til en bisidder.

GH forklarede, at han i flere tilfælde havde oplevet, at kommissionen forsøgte at afskære bisidderen

fra salær for overværelse af afhøringsmøder uden relevans for klienten. Der var gjort tilløb til dette i

Blekingegade-kommissionen, som dog ikke var lykkedes. I Statsløsekommissionen gjorde forman-

den det på forhånd klart for bisidderne, at de ikke kunne forvente at møde med ret til salær på bestemte

afhøringsdage, der vurderedes at være uden relevans for den pågældendes klient. I Tibetkommissio-

nen var der fulgt en lignende fremgangsmåde, idet bisidderne var blevet anmodet om at tilkendegive,

hvornår de agtede at møde, og kommissionen tilkendegav herefter, om den var enig i, at det var rele-

vant for bisidderen at møde de pågældende dage.

Med hensyn til målretning af materialet var det GH’s opfattelse, at udførlige spørgetemaer med præ-

cise henvisninger til det relevante materiale gjorde det væsentligt lettere og hurtigere for bisidderen

at forberede sig og klienten på afhøringen. GH tilføjede dog, at der var tale om et meget stort og

tidskrævende arbejde for udspørgeren.

GH nævnte, at undersøgelseskommissionernes praksis med at protokollere afhøringerne på baggrund

af båndoptagelser var velfungerende, men han bemærkede, at der var tale om et meget stort arbejde

for kommissionen og dens sekretariat.

Det var GH’s vurdering, at redskaberne for udspørger og bisiddere var tilstrækkelige.

202

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

GH nævnte, at det reelle problem for de involverede ofte er offentligheden om undersøgelsen. Han

tilføjede dog, at loven gav hjemmel til både dørlukning og navneforbud, om end begge dele blev

anvendt meget sjældent.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

GH var enig i, at ministerundtagelsen kunne give anledning til vanskelige afgrænsningsspørgsmål i

forbindelse med bedømmelsen af embedsmænds adfærd, idet man risikerede indirekte at bedømme

ministerens adfærd ved beskrivelsen af embedsmændenes rådgivning og bistand til ministeren. GH

fandt dog ikke, at dette skulle begrænse kommissionen i sin beskrivelse og vurdering af embedsmæn-

denes adfærd.

Andet

GH forklarede, at der allerede skete en uformel erfaringsudveksling mellem kommissionens formand

og sekretariat og tidligere formænd og sekretærer. Han understregede igen vigtigheden af ikke at

miste den praktiske viden, som oparbejdedes i kommissionernes sekretariater, og fremhævede igen

den kontormedarbejder, som var en gennemgående figur i sekretariaterne for flere kommissioner. På

den baggrund fandt han ikke, at der nødvendigvis var behov for at skrive en egentlig ”grønspættebog”

for undersøgelseskommissioners virke, men han fandt dog, at der med fordel kunne udarbejdes en

intern manual til brug i Justitsministeriet, sådan at tidsforbruget til ministeriets praktiske skridt kunne

minimeres mest muligt.

GH fandt, at reglerne om efterprøvelse af undersøgelseskommissionens afgørelser var velfungerende,

selv om det nogle gange kunne tage forholdsvis lang tid at få kæremålet afgjort.

Afslutningsvis blev det drøftet med GH, om han havde forslag til, hvordan undersøgelserne kan gen-

nemføres hurtigere og mere effektivt under bevarelse af de retssikkerhedsmæssige garantier for de

involverede. For så vidt angår forbruget af økonomiske ressourcer henviste GH til sine tidligere be-

mærkninger om mulighederne for at afskære salær og for at nedbringe det samlede antal bisiddere,

navnlig ved at udpege samme bisidder for flere af de afhørte. GH vurderede derimod ikke, at der var

meget rum for at begrænse andelen af involverede med ret til bisidder. Han pegede i den forbindelse

på, at retten til bisidder er en fundamental ret, også i rene faktum-undersøgelser, og henviste til sine

tidligere bemærkninger om bisidderens forberedelsesfunktion.

GH blev endvidere spurgt om sit syn på forslaget om, at kommissionen kunne afholde indledende

uformelle samtaler med potentielle vidner for at afgrænse kredsen af afhørte. GH vurderede, at det

ville være ganske vanskeligt i praksis på forhånd at være sikker på, at de personer, man talte med,

ikke havde behov for straks at være omfattet af lovens retssikkerhedsgarantier.

203

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Endelig blev GH bedt om sin vurdering af mulighederne for at bruge advokatundersøgelser som al-

ternativ til undersøgelseskommissioner. GH fandt, at advokatundersøgelser egnede sig til undersø-

gelser på rent skriftligt grundlag, men at de retssikkerhedsgarantier, som gives efter undersøgelses-

kommissionsloven, var påkrævet, hvis der skulle foretages mundtlig afhøring. GH anså derfor ikke

advokatundersøgelser som alternativer til undersøgelseskommissioner, når det som led i undersøgel-

sen var nødvendigt at gennemføre vidneafhøringer.

204

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Claes Nilas

Fredag den 27. januar 2017.

Claes Nilas er kommitteret i Styrelsen for International Rekruttering og Integration og forhenvæ-

rende departementschef i forskellige ministerier i årene 2004-2015, herunder i Ministeriet for Flygt-

ninge, Indvandrere og Integration. Han blev afhørt af Statsløsekommissionen.

Forud for loven om undersøgelseskommissioner var Claes Nilas sekretær for kommissionsdomstolen

til undersøgelse af visse forhold vedrørende post- og telegrafvæsenet (april 1982-april 1985). Han

blev endvidere afhørt af undersøgelsesretten i Tamil-sagen og i den efterfølgende rigsretssag.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Claes Nilas (CN) fandt generelt, at kommissoriernes omfang var en afgørende faktor for undersøgel-

seskommissionernes tids- og ressourceforbrug. Han nævnte som eksempel kommissoriet for Statslø-

sekommissionen, der var meget bredt både for så vidt angår den tidsperiode og de temaer, som skulle

være genstand for undersøgelsen. Efter CN’s vurdering var et så bredt kommissorium unødvendigt

for at afdække det centrale forløb, som var årsagen til nedsættelsen af kommissionen. Havde man i

stedet afgrænset kommissoriet til det centrale, kunne undersøgelsen efter CN’s opfattelse være gen-

nemført langt hurtigere. CN erkendte samtidig, at udformningen af kommissoriet for en undersøgel-

seskommission også i vidt omfang er resultatet af en politisk proces, og at dette formentlig var en

væsentlig forklaring på de ofte ganske brede opdrag.

CN noterede sig, at den typiske sammensætning af en undersøgelseskommission (en landsdommer,

en advokat og en universitetsjurist) ikke garanterede, at kommissionen havde et medlem med særlig

sagkundskab inden for det pågældende rets- eller forvaltningsområde og med kendskab til arbejds-

og organisationsformen i den eller de undersøgte myndighed(er). Eksempelvis ville det i en undersø-

gelse af forhold i centraladministrationen være både nyttigt for kommissionen og betryggende for de

involverede, hvis der i kommissionen sad et medlem med konkret indsigt i arbejdsforholdene i cen-

traladministrationen og forholdet mellem politikere og embedsmænd.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

CN havde ingen bemærkninger til dette punkt.

205

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om det skriftlige materiale mv.

CN bemærkede generelt, at det var vigtigt at sikre, at undersøgelseskommissionen fik adgang til alt

det relevante materiale i sagen. I den forbindelse anbefalede han, at de involverede myndigheder så

vidt muligt burde gå i gang med at identificere og indsamle materialet, så snart der var truffet beslut-

ning om at nedsætte en undersøgelseskommission. Man kunne overveje, om der var behov for en

mere fast procedure herfor.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

Det var CN’s opfattelse, at bisidderen tjente en vigtig funktion forud for afhøringen. Bisidderens

rolle

havde først og fremmest været at forberede CN på afhøringssituationen og tale sagen igennem med

CN.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

CN bemærkede, at det også for de involveredes retssikkerhed var et problem, at undersøgelserne tog

lang tid. Eksempelvis gik der næsten fem år fra beslutningen om at nedsætte Statsløsekommissionen,

til beretningen var afgivet og behandlet af ansættelsesmyndigheden. Længden af denne periode havde

stor betydning, fordi de involveredes karriere

de facto

blev sat på standby. Endvidere indebar forbe-

redelse af og deltagelse i afhøringer undervejs i undersøgelsen samt afgivelse af kommentarer til

kommissionens beretningsudkast en meget omfattende og krævende arbejdsindsats, som var svær at

få til at passe sammen med et i forvejen travlt arbejde.

CN fremhævede endvidere, at undersøgelseskommissionens beretning

de facto

har meget stor betyd-

ning for de involverede, selv om de formelt ikke er afgørelser eller domme. Eksempelvis lægges

beretningen i realiteten til grund ved ansættelsesmyndighedens opfølgning, herunder ved en eventuel

tjenestemandssag. I lyset heraf fandt CN, at processen ved en undersøgelseskommission kan justeres,

navnlig for så vidt angår adgangen til kontradiktion. CN pegede i den forbindelse for det første på, at

der alene sker høring over den del af beretningsudkastet, der vedrører den pågældende, men ikke den

samlede beretning. Man måtte derfor afgive bemærkninger alene på baggrund af et fragment, selv om

andre dele af beretningen meget vel kunne være af relevans. For det andet pegede CN på, at høringen

foretages på et ganske fremskredent tidspunkt. CN mente, at det kunne være ønskeligt med en mu-

lighed for at afgive en slags procedureindlæg umiddelbart efter afslutningen af afhøringerne. Selv om

loven om undersøgelseskommissioner ikke udelukkede denne mulighed, kunne der være behov for

at indføre en formaliseret fremgangsmåde, som kunne sætte en ramme for et sådant procedurelig-

nende element i processen.

Endelig nævnte CN, at det kunne være problematisk for de involverede, at sagen for deres vedkom-

mende ikke fandt sin endelige afgørelse med undersøgelseskommissionens beretning. Først når be-

retningen forelå, kunne der tages stilling til, om der skulle indledes tjenestemandssag eller eventuelt

206

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

indgås forlig. CN påpegede, at offentlighedens opmærksomhed er rettet mod beretningens konklusi-

oner, og at det kan gøre det vanskeligt at komme videre i karrieren, at der ikke senere er den samme

grad af offentlighed om, at sagen har fundet sin endelige afslutning ved f.eks. et forlig.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

CN fandt, at ministerundtagelsen gav risiko for en skævhed i kommissionens bedømmelse, også for

så vidt angår faktum. Uddybende forklarede han, at ministerundtagelsen indebærer en risiko for, at

kommissionen anlagde en mere tilbageholdende linje ved bevisvurderingen af ministerens adfærd

end ved bevisvurderingen af embedsmændenes adfærd. Dette kom bl.a. til udtryk ved en mere for-

malistisk bevisvurdering overvejende orienteret mod de skriftlige beviser.

Andet

Efter CN’s vurdering kunne der ikke peges på grundlæggende problemer med undersøgelseskommis-

sionsordningen, som gav anledning til at tænke i helt alternative undersøgelsesformer. Han fandt det

også i orden med den offentlighed, der omgærder kommissionsordningen. CN understregede behovet

for, at man ved nedsættelsen af kommissionen nøje overvejede dels afgrænsningen af undersøgelsen

til at angå det centrale begivenhedsforløb, dels sammensætningen af kommissionen med henblik på

at sikre den fornødne sagkundskab til at gennemføre den konkrete undersøgelse. CN understregede

desuden, at der på grund af den afgørende betydning, som kommissionens beretning

de facto

kan få

for de involverede, var behov for at tilpasse proceduren, så den i højere grad gav de involverede

rettigheder til bl.a. kontradiktion, der mindede om dem, som kendes fra domstolsprocessen. Man bør

i det hele taget overveje, om retsplejens almindelige principper i højere grad kan inspirere til proces-

ordningen fremover.

207

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Lene Espersen

Tirsdag den 21. februar 2017.

Lene Espersen er administrerende direktør for Danske Arkitektvirksomheder og var fra 2001 til 2011

minister (fra 2001 til 2008 justitsminister) og medlem af Folketinget i 20 år, fra september 1994 til

november 2014. Hun blev som justitsminister afhørt af Dan Lynge-kommissionen.

Som justitsminister nedsatte Lene Espersen Farum-kommissionen (efter en folketingsbeslutning

herom), Dan Lynge-kommissionen og Skattefradragskommissionen.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Lene Espersen (LE) fandt, at nedsættelsen af en undersøgelseskommission under den nuværende ord-

ning i meget høj grad er resultatet af en politisk proces og udslag af politiske overvejelser.

Efter LE’s

opfattelse virkede det som om, at oppositionen var tilbøjelig til at bruge en undersøgelseskommission

som en sidste udvej i de situationer, hvor de almindelige parlamentariske redskaber som f.eks. spørgs-

mål til ministeren og samråd ikke havde givet de ønskede oplysninger eller det ønskede resultat.

Oppositionens politiske interesse i kombination med pressens interesse i at ”holde sager i kog” kunne

efter LE’s opfattelse føre til nedsættelse af en undersøgelseskommission i tilfælde, hvor

det ud fra en

rent saglig betragtning måtte stå hen i det uvisse, hvorfor en undersøgelseskommission var en hen-

sigtsmæssig undersøgelsesform. Som eksempel på en undersøgelseskommission, der meget vanske-

ligt kunne siges at have værdi, pegede LE på Farum-kommissionen, der blev nedsat på trods af, at

der blev ført omfattende straffesager sideløbende med undersøgelseskommissionen.

Den meget politisk prægede beslutningsproces frem mod nedsættelsen af en undersøgelseskommis-

sion gav efter LE’s opfattelse anledning

til, at kommissorierne ofte blev langt bredere end nødvendigt

for at afdække sagens kerne. LE påpegede, at de brede kommissorier gav anledning til unødige om-

kostninger og til unødigt langt tidsforbrug for undersøgelserne. De langstrakte undersøgelser var efter

LE’s vurdering til skade for både undersøgelsernes aktualitet og undersøgelseskommissionernes mu-

lighed for at trænge til bunds i sagerne, fordi vidnerne ofte først blev afhørt flere år efter de centrale

begivenheder.

LE fandt på den nævnte baggrund, at der er behov for initiativer, der kan sikre smallere og bedre

afgrænsede kommissorier og kan bidrage til, at nedsættelse af en undersøgelseskommission bliver en

sjældnere foreteelse. LE fremhævede navnlig tre mulige initiativer:

208

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

1) Indførelse af regler, der kræver bred parlamentarisk tilslutning som forudsætning for at ned-

sætte en undersøgelseskommission. LE nævnte, at man f.eks. kunne overveje at kræve 5/6

flertal i Folketinget for at nedsætte en undersøgelseskommission. I den forbindelse understre-

gede LE, at en undersøgelseskommission er en meget omfattende undersøgelsesform, og at

der er grund til at sikre, at dette instrument ikke kan blive brugt til politisk ”drilleri”, men kun

tages i brug, hvis der er bred enighed om det. Efter LE’s vurdering vil

risikoen for misbrug

være begrænset, idet der på grund af pres fra medierne må forventes at være tilstrækkeligt

flertal bag nedsættelsen af en undersøgelseskommission i de sager, hvor en kommission reelt

er nødvendig.

2) Indførelse af en art forundersøgelse ved en granskningsmand, f.eks. en advokat. Under forun-

dersøgelsen vil det kunne afdækkes, om der overhovedet er behov for en undersøgelseskom-

mission, og hvis svaret er bekræftende, vil forundersøgelsen kunne bidrage til at skære sagen

til og yde rådgivning til det politiske niveau. LE bemærkede dog, at det i politisk ladede situ-

ationer nok ofte må forventes, at den sagkyndige rådgivning kan blive trængt i baggrunden.

LE påpegede desuden, at der fra politisk hold ofte må forventes en skepsis over for en tilskæ-

ring af undersøgelsen på grund af frygten for, at muligt relevante aspekter af sagen dermed

ikke vil blive afdækket.

3) Nedsættelse af en undersøgelseskommission bør afvente, at eventuelle verserende retssager

er afsluttet. LE henviste i den forbindelse til undersøgelseskommissionen i Farum-sagen, der

i vidt omfang måtte afvente afslutningen af de verserende straffesager, før den kunne færdig-

gøre sit arbejde.

Om undersøgelseskommissionernes sammensætning havde LE den bemærkning, at det er vigtigt at

sikre den

fornødne bredde til at gennemføre den konkrete undersøgelse. Det havde været LE’s ind-

tryk, at dette hidtil havde været forsøgt med held.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

LE havde ingen bemærkninger til dette punkt.

Om det skriftlige materiale mv.

LE havde ingen bemærkninger til dette punkt.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

LE fandt, at hun som vidne havde haft stor gavn af en bisidder. Bisidderen forberedte hende på afhø-

ringen og var dermed også med til at gøre hende mere tryg ved afhøringssituationen.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

LE påpegede, at tidsforbruget på undersøgelserne udgør et selvstændigt retssikkerhedsmæssigt pro-

blem. LE var selv blevet afhørt af Dan Lynge-kommissionen, mens hun var siddende minister, og det

havde i perioder føjet en væsentlig ekstra arbejdsbelastning til et i forvejen meget presset program.

Foruden arbejdsbelastningen pegede LE på belastningen ved, at der i hele perioden frem til, at under-

søgelseskommissionens beretning foreligger, hænger et sværd over hovedet på de involverede.

209

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

Efter LE’s opfattelse forudsætter ministerundtagelsesreglen en skelnen mellem minister og embeds-

mænd, som i praksis kan være meget vanskelig at gennemføre konsekvent. Når ministeren f.eks. skal

afgive et svar til Folketinget, sker det i realiteten altid efter omfattende bistand og rådgivning fra

embedsmændene. LE fandt dog, at man måtte være varsom med i højere grad at give undersøgelses-

kommissionen til opgave at vurdere ministerens forhold. Det burde principielt fastholdes, at en un-

dersøgelseskommission ikke har til opgave at foretage en retlig vurdering af ministerens adfærd.

Andet

Det blev drøftet med LE, om det fra en politisk synsvinkel ville give anledning til betænkeligheder

eller indvendinger, hvis undersøgelseskommissionernes beretninger blev skrevet i en kortere form

med en mindre detaljeret gengivelse af faktum-undersøgelsens

resultater. Efter LE’s opfattelse var

det rigtigt at antage, at langt de færreste folketingsmedlemmer læste beretningen i sin helhed, og at

opmærksomheden naturligt samlede sig om beretningens sammenfatning. Imidlertid vurderede LE,

at det fra en politisk synsvinkel ville være vanskeligt at gøre op med den nuværende praksis med

meget omfattende beretninger fra undersøgelseskommissioner. I den forbindelse påpegede LE, at fol-

ketingsmedlemmerne efter hendes erfaring sædvanligvis ønskede mest mulig dokumentation, og at

en udvikling i den modsatte retning derfor næppe ville møde opbakning fra politisk hold. Det var

LE’s vurdering, at de lange beretninger fra undersøgelseskommissionerne først og fremmest var

endnu et symptom på det tidligere påpegede grundlæggende problem, at undersøgelserne afgrænses

for bredt.

Adspurgt om eventuelle forslag til ændringer, der kan bidrage til, at undersøgelserne gennemføres

hurtigere, billigere og med opretholdelse af de nødvendige retssikkerhedsgarantier, pegede LE på de

ovenfor nævnte forslag om f.eks. krav om 5/6 flertal for nedsættelse af en undersøgelseskommission

og en forundersøgelse, der kan bidrage til at afgrænse undersøgelsen til problemstillingens kerne.

Efter LE’s opfattelse vil sådanne ændringer kunne bidrage til færre undersøgelser, men sandsynligvis

også til en væsentlig forbedring af undersøgelseskommissionsordningen.

Afslutningsvis blev LE spurgt om sit syn på andre, alternative undersøgelsesformer. Advokatunder-

søgelser og parlamentariske undersøgelser blev drøftet.

For så vidt angår advokatundersøgelser var det LE’s vurdering,

at disse kan være nyttige som en art

forundersøgelse, hvorved hun henviste til sine tidligere bemærkninger herom. LE pegede endvidere

på, at advokatundersøgelser kan tjene til

–

og nok også i dag i et vist omfang tjener til

–

at begrænse

antallet af undersøgelseskommissioner. LE forklarede uddybende, at en advokatundersøgelse ofte

kan være et tilstrækkeligt middel til at undersøge en sag og samtidig give mulighed for at udvise

politisk handlekraft.

210

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Med hensyn til parlamentariske undersøgelser stillede LE sig skeptisk over for behovet for et sådant

yderligere parlamentarisk redskab. LE påpegede, at folketingsmedlemmerne allerede i dag har mu-

lighed for at stille skriftlige spørgsmål og kalde ministeren i samråd eller til forespørgselsdebatter.

Endvidere bliver ordførerne i praksis ofte inviteret til tekniske gennemgange, hvor embedsmænd del-

tager sammen med ministeren. På den baggrund var det efter LE’s vurdering vanskeligt at se behovet

for yderligere redskaber til at sikre, at folketingsmedlemmerne får den viden og de oplysninger, der

er nødvendige for folketingsarbejdet.

LE fandt heller ikke, at der er behov for parlamentariske undersøgelser som et middel til at afdække

spørgsmålet om ministerens eventuelle ansvar. LE påpegede, at ministerens besvarelser mv. over for

Folketinget er underlagt reglerne om ministeransvar, og at folketingsmedlemmerne allerede i dag kan

komme meget langt i afdækningen af en sag ved at udnytte deres eksisterende muligheder tilstræk-

keligt. LE fandt, at f.eks. offentlige parlamentariske høringer med afhøring af ministre og embeds-

mænd først og fremmest vil komme til at tage sigte på den interne proces i ministerierne. LE gav

udtryk for betænkeligheder ved en sådan udvikling, bl.a. fordi embedsmændene vil kunne blive for

tilbageholdende i deres rådgivning af ministeren, hvilket vil indebære en betydelig svækkelse af re-

geringens effektivitet. Endelig stillede LE spørgsmål ved, om folketingsmedlemmerne i almindelig-

hed har de nødvendige kvalifikationer til at fungere som udspørgere i høringer, der fokuserer på an-

svarsspørgsmål.

211

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Interview med Peter Loft

Tirsdag den 11. april 2017.

Peter Loft er kommunaldirektør for Bornholms Regionskommune og var fra 1993 til 2012 departe-

mentschef i Skatteministeriet. Han blev afhørt af Skattesagskommissionen.

Hovedbudskaber fra interviewet

Om kommissoriet og undersøgelseskommissionens sammensætning

Om kommissoriernes udformning og indhold havde Peter Loft (PL) den bemærkning, at en undersø-

gelseskommission efter hans opfattelse ikke er et egnet organ til at foretage undersøgelser, der kræver

politimæssig efterforskning. Sådanne sager eller aspekter af sager

–

som f.eks. den del af Skattesags-

kommissionens kommissorium, der handlede om læk af oplysninger

–

bør efterforskes af politiet.

PL fandt, at der mangler klarere kriterier for, hvornår en undersøgelseskommission nedsættes. Ofte

henvises der som argument for nedsættelse af en undersøgelseskommission til, at der er behov for at

undersøge en sag for at lære af de fejl, der måtte blive afdækket, og for at kunne foretage de fornødne

forbedringer i den eller de undersøgte myndigheder. Imidlertid er det PL’s vurdering, at det i praksis

ikke nødvendigvis er sådanne sager, der bliver gjort til genstand for en kommissionsundersøgelse. PL

pegede i den forbindelse på, at nedsættelsen af en undersøgelseskommission som oftest i høj grad er

et udslag af en politisk proces og politiske overvejelser.

Om kommissionens sammensætning bemærkede PL, at det

–

navnlig fra et embedsmandsperspektiv

–

ville være betryggende, hvis der blev udpeget et kommissionsmedlem med kendskab til de organi-

satoriske forhold og arbejdsgangene i den type forvaltningsorgan, der undersøges i den konkrete sag

(som oftest centraladministrationen). Det ville efter PL’s opfattelse give

kommissionen et bedre

grundlag for sine vurderinger, hvis den blev tilført sådan sagkundskab.

Om kommissionens nedsættelse, praktiske etablering mv.

PL havde ingen bemærkninger hertil.

Om det skriftlige materiale mv.

I Skattesagskommissionen var PL ikke involveret i processen med at identificere og indsamle det

relevante materiale til brug for kommissionens undersøgelse. PL kunne dog berette, at der i hvert fald

på det tidspunkt, hvor kommissionen blev nedsat, blev lavet en log, der sikrede, at dokumenterne blev

låst på serverne både i departementet og i SKAT. Processen med indsamling af materialet gik straks

i gang. I Skattesagskommissionen var det forholdsvis enkelt at identificere det relevante materiale.

212

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om vidneforklaringer, bisiddere og udspørger

På

baggrund af PL’s egne erfaringer udtrykte han grundlæggende tilfredshed med bisidderordningen

efter undersøgelseskommissionsloven. PL havde dog den indvending mod den gældende ordning, at

han som afhørt kun havde adgang til at sætte sig ind i materialet hos bisidderen. PL fandt ikke, at

f.eks. hensynet til at undgå læk til pressen kan begrunde denne strenge restriktion på adgangen til

materialet.

PL bemærkede, at den generelt velfungerende bisidderordning i regi af undersøgelseskommissions-

loven står i skarp kontrast til stadiet før og efter kommissionens undersøgelse. Hverken forud for

kommissionens nedsættelse, hvor PL skulle afgive en redegørelse om sagen, eller under det efterføl-

gende forløb, hvor skatteministeren anmodede en advokat om at vurdere, om der var grundlag for at

drage nogen til ansvar for den del af sagen, der handlede om korrespondance mellem myndighederne

og Folketingets Ombudsmand, havde PL haft en offentligt betalt bisidder. Eftersom disse forløb

havde en ganske nær sammenhæng med undersøgelseskommissionens undersøgelse, undrede PL sig

over, at der ikke findes regler, der udstrækker retssikkerhedsgarantierne hertil. Det gjaldt navnlig for

den efterfølgende advokatundersøgelse, der blev nedsat af ansættelsesmyndigheden (ministeriet), og

som i alt væsentligt byggede på undersøgelseskommissionens beretning. PL blev ikke givet nogen

mulighed for at fremlægge sin opfattelse af det sagsforløb, som advokaten undersøgte. Advokaten

fremkom med sin vurdering, uden at PL på noget tidspunkt blev inddraget.

Om retsbeskyttelsen af de involverede

På dette punkt pegede PL på både velfungerende og problematiske forhold ved undersøgelseskom-

missionsordningen.

Efter PL’s opfattelse kan en undersøgelseskommission være en fordel for de involverede, idet en

sådan kommission kan sikre en uvildig vurdering og et mere nuanceret syn på en sag, end hvis sagen

blot undersøges af den pågældende myndighed selv

–

eller hvis sagen slet ikke bliver undersøgt, så

der i offentligheden mv. får lov at florere alle mulige rygter og spekulationer.

Om selve procesformen bemærkede PL, at den efter hans overordnede vurdering giver en høj grad af

tryghed for de involverede. De tre kommissionsmedlemmer i skattesagen havde på passende vis udø-

vet en form for aktiv procesledelse, og afhøringerne var også i det væsentlige forløbet på betryggende

vis. Om afhøringsformen uddybede PL, at han ikke på forhånd vidste præcis, hvad der ville blive

spurgt om, men at han blev afhørt om bestemte perioder, der blev angivet på forhånd. Han fik udle-

veret en ekstrakt under selve afhøringen, og det fungerede gennemgående fint. Der havde dog i et

enkelt tilfælde været et element af overraskelse under afhøringen, som efter PL’s opfattelse var unød-

vendig, da udspørgerens spørgsmål beroede på en misforståelse, som kunne være opklaret, hvis hans

213

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

opmærksomhed på forhånd var blevet henledt på de pågældende dokumenter. PL havde dog mulighed

for at gøre opmærksom herpå under en efterfølgende afhøring.

Af problematiske forhold ved den gældende ordning pegede PL på følgende:

PL fandt, at det er utilstrækkeligt, at den enkelte involverede i høringsfasen alene får adgang til at

læse de dele af beretningen, der handler om vedkommendes egne forhold. I PL’s tilfælde var det

omtrent tre sider. PL pegede endvidere på, at han

–

ligesom det gjorde sig gældende for det materiale,

der indgik i undersøgelsen

–

var henvist til at læse disse uddrag af beretningen hos sin bisidder. PL

havde på dette punkt de samme indvendinger som tidligere nævnt om ordningen med, at de involve-

rede alene har adgang til indsigt i undersøgelsesmaterialet hos bisidderen.

Selvom PL fandt, at undersøgelseskommissionslovens retssikkerhedsgarantier er betryggende for de

involverede, pegede han dog også på, at disse garantier kunne være med til at gøre undersøgelsen

forholdsvis tung og langvarig. Det langstrakte forløb havde efter PL’s mening flere ganske alvorlige

negative konsekvenser for de involverede. For det første indebar det en betydelig periode med pres-

sedækning og -opmærksomhed, som føjede yderligere til den belastning, som selve undersøgelsen

udgjorde. For det andet havde det karrieremæssige konsekvenser for de involverede. For sit eget ved-

kommende pegede PL i den forbindelse på, at han allerede umiddelbart efter nedsættelsen af Skatte-

sagskommissionen blev fritaget for tjeneste. Der blev kort tid herefter udnævnt en ny departements-

chef, samtidig med at PL’s departementschefstilling blev opretholdt. Det forhold, at den nye depar-

tementschef blev udnævnt, og ikke konstitueret, betød, at PL’s departementschefstilling

efter afslut-

ningen af kommissionens undersøgelse kunne nedlægges som overflødig, hvorefter PL blot havde

krav på tre års rådighedsløn. Den nævnte fremgangsmåde havde i praksis afgørende betydning for

hans muligheder for omplacering til anden

stilling mv. Alt i alt var det PL’s vurdering, at det er meget

problematisk, at det ikke står klart, hvordan man ansættelsesmæssigt er stillet i den periode, hvor

undersøgelsen står på.

PL nævnte endelig, at de manglende retningslinjer for beretningens offentliggørelse må give anled-

ning til betænkeligheder. For så vidt angik Skattesagskommissionens beretning påpegede PL, at de

involverede ministerier

–

som en solohistorie

–

havde udleveret beretningen til en bestemt avis dagen

før offentliggørelsen, og endog endnu inden han selv havde fået et eksemplar af beretningen. Han

fandt, at denne fremgangsmåde tilføjede et unødvendigt element af sårbarhed for de involverede i en

situation, hvor medieomtalen i forvejen ville give anledning til et betydeligt pres.

214

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om kommissionens vurderinger af beviser og ansvar

PL udtrykte tvivl om, hvor stor en forskel forsigtighedskravet gjorde for kommissionens vurderinger.

PL vurderede, at bedømmelsen af hans egne forhold i realiteten var faldet ud på samme måde, hvis

der ikke havde været et forsigtighedskrav.

Andet

Det blev drøftet med PL, om parlamentariske undersøgelsesformer eller advokatundersøgelser helt

eller delvis vil kunne erstatte eller supplere ordningen med undersøgelseskommissioner. Hertil be-

mærkede PL, at parlamentariske undersøgelsesformer tjener politiske formål. Målet ville i praksis

efter PL’s vurdering være at nå til en hurtig afgørelse med et for politikerne tilfredsstillende resultat

og ikke at søge efter at oplyse sagen grundigt eller lære af den. En eventuel afhøring af embedsmænd

under sådanne former forekom ham retssikkerhedsmæssigt uforsvarlig, idet afhøringen og de afhørte

først og fremmest ville blive en brik i et politisk spil. PL fandt, at undersøgelseskommissionssystemet

–

uanset den tunge og langvarige procesform

–

er langt at foretrække, både retssikkerhedsmæssigt og

med hensyn til grundighed og mulighederne for efterfølgende at drage nytte af undersøgelsens resul-

tater. PL fandt heller ikke, at advokatundersøgelser kan udgøre et reelt alternativ til undersøgelses-

kommissioner. Han pegede i den forbindelse navnlig på, at denne undersøgelsesforms effektivitet

begrænses af, at der ikke kan ske vidneafhøring, og at undersøgelsesformen ikke frembyder de nød-

vendige retssikkerhedsgarantier.

Samlet set gik PL derfor mere ind for at justere og effektivisere undersøgelseskommissionsordningen.

Han pegede i den forbindelse på flere områder, hvor man kunne overveje reformer. For det første

nævnte PL, at man kunne overveje at give færre afhørte ret til en bisidder. Som eksempel nævnte han,

at der ikke var behov for en bisidder til en fuldmægtig, som man på forhånd måtte være klar over ikke

ville blive udsat for kritik. Alternativt kunne man overveje i højere grad at beskikke samme bisidder

for flere af de afhørte i periferien af undersøgelsen. Med færre bisiddere ville man kunne undgå en

række af de praktiske problemer, som f.eks. opstår ved aflysninger af afhøringer på grund af sygdom

mv.

For det andet nævnte PL, at man kunne overveje at give kommissionen mulighed for at foretage en

form for forundersøgelse. Kommissionen kunne begynde med at afhøre de helt centrale personer for

dermed at få et grundlag for at begrænse og målrette undersøgelsen mod de centrale begivenhedsfor-

løb og de centrale involverede personer. Denne fremgangsmåde ville muligvis også kunne give

grundlag for en begrænsning af kredsen af personer med ret til bisidder. For at sikre sig, at kommis-

sionen ikke afskæres fra alligevel at undersøge andre begivenheder eller involverede personer, kunne

der i forbindelse med denne tilskæring af undersøgelsen tages forbehold for en senere udvidelse af

undersøgelsen, hvis der måtte vise sig behov herfor. I så fald kunne det også blive nødvendigt at

udvide kredsen af afhørte med ret til bisidder.

215

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kapitel 5

Vurdering af behovet for og forslag til ændring af regler og praksis for undersø-

gelser ved undersøgelseskommissioner

Som det fremgår af Udvalgets kommissorium af 27. september 2016, jf. kapitel 1, afsnit 1, falder

udvalgets opgave vedrørende loven om undersøgelseskommissioner og erfaringerne med loven i to

dele.

For det første

skal udvalget foretage en erfaringsopsamling fra de undersøgelseskommissioner, der

er gennemført efter lov om undersøgelseskommissioner.

For det andet

skal udvalget i lyset af denne erfaringsopsamling vurdere, om der er behov for ændrin-

ger af denne undersøgelsesform. Udvalget skal i den forbindelse i særlig grad lægge vægt på hensynet

til, at en undersøgelseskommission bør arbejde så hurtigt og effektivt som muligt under iagttagelse

af de nødvendige retssikkerhedsmæssige garantier for de involverede politikere og embedsmænd.

Udvalget skal herunder overveje, hvordan det sikres, at en undersøgelseskommissions arbejde så vidt

muligt målrettes undersøgelsen og klarlæggelsen af de omstændigheder, som er de centrale for det

faktiske begivenhedsforløb, som er baggrunden for undersøgelseskommissionens nedsættelse. Ud-

valget skal udarbejde forslag til eventuelle lovændringer i overensstemmelse med udvalgets anbefa-

linger.

Om forholdet mellem de to dele af udvalgets opgave vedrørende loven om undersøgelseskommissi-

oner og erfaringerne med loven er det i kommissoriet anført, at udvalget i første række skal prioritere

arbejdet med erfaringsopsamlingen fra de hidtil gennemførte undersøgelseskommissioner, således at

der først afgives deludtalelse herom. Denne deludtalelse afgav udvalget den 29. maj 2017 i form af

betænkning nr. 1566/2017.

Deludtalelsens redegørelse for reglerne om undersøgelseskommissionerne og for disse reglers bag-

grund er optaget i sin helhed i nærværende betænkning som kapitel 3. Deludtalelsens redegørelse for

undersøgelseskommissionernes virksomhed og de praktiske erfaringer med undersøgelseskommissi-

onerne er optaget som kapitel 4.

I deludtalelsen, betænkning nr. 1566/2017, side 201-207, skitserede udvalget nogle foreløbige over-

vejelser over, hvilke ændringer af undersøgelsesformen med undersøgelseskommissioner, udvalgets

erfaringsopsamling syntes at kunne give anledning til, og som derfor ville kunne komme til at indgå

i udvalgets videre arbejde.

Nærværende kapitel er en opfølgning herpå og indeholder således den vurdering af behovet for og

forslag til ændring af regler og praksis for undersøgelser ved undersøgelseskommissioner, som er

omfattet af anden del af udvalgskommissoriet af 27. september 2016, jf. ovenfor.

216

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som retningslinje for udvalgets arbejde i så henseende er det i kommissoriet anført, at der i flere

tilfælde har været

”rejst kritik i offentligheden af undersøgelsernes resultater sammenholdt med omkostnin-

gerne til dem og den medgåede tid. Endvidere har der været rejst kritik af forhold omkring

nedsættelsen af undersøgelseskommissioner, herunder spørgsmål om deres sammensæt-

ning og om, hvorvidt kommissorierne har været formuleret tilstrækkeligt præcist. Hertil

kommer, at en undersøgelseskommission, der strækker sig over længere tid, kan udgøre

en belastning for de ministre og embedsmænd, som undersøgelsen angår. Kritikken giver

anledning til at overveje, om det vil være muligt at justere og effektivisere denne under-

søgelsesform.”

Udvalgets vurdering af behovet for og forslag til ændring af regler og praksis for undersøgelser ved

undersøgelseskommissioner fremgår af det følgende.

Der gøres indledningsvis, i afsnit 1, nogle mere generelle bemærkninger om udvalgets vurderinger

og forslag, hvorefter de følgende afsnit er struktureret efter de temaer, der på baggrund af udvalgets

kommissorium og den foretagne erfaringsopsamling tegner sig som de centrale.

Størstedelen af udvalgets overvejelser og anbefalinger vedrører spørgsmål, som ikke kræver lovæn-

dringer, eller som ikke egner sig til lovregulering. Enkelte af udvalgets anbefalinger vil dog kræve

ændringer af lov om undersøgelseskommissioner. Et udkast til et lovforslag, der vil kunne danne

baggrund for en gennemførelse heraf, er optrykt som bilag 1 til betænkningen.

1. Nogle generelle bemærkninger om reformbehov og mulighederne for reform-

forslag

Som det fremgår afslutningsvis af kapitel 4, afsnit 2.2.2, vedrørende det sammenfattende billede fra

de interview, udvalget har gennemført, er interviewpersonerne til slut blevet udspurgt om, hvilke

forslag de måtte have til opfyldelse af udvalgets kommissorium om at foreslå ændringer af de gæl-

dende regler, således at fremtidige undersøgelser kan gennemføres hurtigere, billigere og med opret-

holdelse af de nødvendige retssikkerhedsgarantier og med bevarelse af undersøgelsens træfsikkerhed.

Der er i den forbindelse fremkommet en række værdifulde synspunkter, men som det også fremgår,

er der ikke nogen af interviewpersonerne, der mener at have fundet noget columbusæg i så henseende.

At det forholder sig sådan er velbegrundet.

De nuværende regler i loven om undersøgelseskommissioner er resultat af et meget grundigt udvalgs-

arbejde i Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer, i 1994-1996, efterfulgt af en lovgivningspro-

cedure, der strakte sig over tre år, fra lovforslaget første gang blev fremsat i efteråret 1996, til det

blev enstemmigt vedtaget i maj 1999, jf. herom kapitel 3, afsnit 1 og 2.

217

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Undersøgelseskommissionslovens regler kom til verden ikke mindst på baggrund af den kritik, der i

kølvandet på beretningen i januar 1993 fra undersøgelsesretten i Tamil-sagen fremkom af de hidtidige

undersøgelsesformer ved undersøgelsesretter og kommissionsdomstole. Loven om undersøgelses-

kommissioner indebar i en række henseender en udtrykkelig lovfæstelse af den praksis og de proce-

durer, der var blevet fulgt ved de tidligere undersøgelsesformer, og navnlig indebar loven om under-

søgelseskommissioner en ganske omfattende formalisering og udbygning af retssikkerhedsgaranti-

erne for de involverede ministre og embedsmænd.

Som der er redegjort for i kapitel 4, afsnit 2.1, om undersøgelsernes forløb, tidsforbrug og omkost-

ninger, er det betydelige tidsforbrug i forbindelse med kommissionsundersøgelserne imidlertid ikke

noget nyt fænomen. Kigger man tilbage på de kommissionsdomstole og undersøgelsesretter, der i

anden halvdel af 1980’erne og begyndelsen af 1990’erne forestod tilsvarende undersøgelser, som dem

der i de senere år er blevet gennemført af undersøgelseskommissioner, tegner der sig således også et

billede af et betydeligt, om end dog typisk mindre, tidsforbrug, jf. kapitel 4, afsnit 2.1.1. Som anført

nævnte sted har den særlige regulering af undersøgelserne, der er sket med loven om undersøgelses-

kommissioner, herunder den udbygning af retssikkerhedsgarantierne for de involverede, der hermed

er sket, givetvis bidraget til den forøgelse af tidsforbruget, der har fundet sted med undersøgelses-

kommissionerne.

På noget tilsvarende måde har den regulering af undersøgelserne, der er sket med loven om undersø-

gelseskommissioner, bevirket, at omkostningerne til undersøgelseskommissionerne har været en hel

del højere end omkostningerne til de tidligere kommissionsdomstole og undersøgelsesretter, jf. herom

kapitel 4, afsnit 2.1.2.

Den regulering af undersøgelserne, der blev gennemført med loven om undersøgelseskommissioner,

var et udtryk for tidens krav. I vidt omfang må de samme krav antages at være gældende i dag, jf.

herved også kommissoriets ord om, at Udvalget ”i særlig grad skal

lægge vægt på hensynet til, at en

undersøgelseskommission bør arbejde […] under iagttagelse af de nødvendige retssikkerhedsmæs-

sige garantier for de involverede politikere og embedsmænd.”

Tidligere tiders formløse undersøgelser, hvor selv store og særdeles alvorlige sager blev undersøgt i

løbet af få måneder, hører givetvis en svunden tid til. Som eksempel på en sådan formløs undersøgelse

kan nævnes den ulovbestemte dommerundersøgelse vedrørende grønlandsskibet Hans Hedtofts forlis

i januar 1959, der er nævnt i kapitel 3, afsnit 1.1. Undersøgelsesudvalget på tre dommere (to højeste-

retsdommere og en landsdommer) blev nedsat den 17. februar 1959, og efter at have gennemgået det

relevante skriftlige materiale og afhørt 24 personer afgav undersøgelsesudvalget beretning knap fem

måneder senere, i juli 1959. Efter at beretningen var offentliggjort, meldte et nyt vidne sig, og under-

218

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

søgelsesudvalget blev af Justitsministeriet den 28. oktober 1959 anmodet om at genoptage undersø-

gelsen. Udvalget afhørte i den forbindelse 18 personer, hvoraf halvdelen ikke tidligere havde været

afhørt af udvalget, og undersøgelsesudvalget afgav derefter en tillægsberetning en måned senere, i

november 1959. Undersøgelsen foregik ganske formløst. Dokumenter blev indhentet fra diverse of-

fentlige myndigheder, og erklæringer blev indhentet fra private danske rederier. Af forklaringerne

blev optaget stenografisk referat, der blev godkendt af de afhørte. De afhørte personer afgav frivilligt

forklaring og mødte alene, uden bisidder.

Under afhøringerne ses de afhørte ikke at have fremsat indsigelser i den anledning. Det nærmeste, man kommer noget

sådant, er en ordveksling mellem undersøgelsesudvalgets formand, højesteretsdommer Jens Herfelt, og direktøren for

Den kgl. Grønlandske Handel, Hans C. Christiansen, under afhøringerne til tillægsberetningen:

”Formanden:

Men det er ikke meningen, at vi ønsker at optage en debat om, hvad vi har sagt i beretningen. Hvis De har

nogle faktiske rettelser, kan De komme frem med dem; men vi kan ikke sidde og diskutere beretningen i øvrigt med Dem.

Det er ikke tanken med det.

Christiansen:

Det kan jeg kun tage til efterretning, men når jeg sidder her ubeskyttet, uden jurist ved min side, kan jeg

let blive fanget i de spørgsmål, der rettes til mig, og derfor synes jeg, det var naturligt, om man gav mig tilladelse til at

sige et par bemærkninger.

Formanden:

Hvis der er noget sted, De er blevet fanget i spørgsmålene og vil have det rettet, kan De naturligvis gøre

det. Vi har ikke prøvet på at fange Dem i noget.” (Tillægsberetning fra undersøgelsesudvalget vedrørende Grønlandsski-

bet ”Hans Hedtoft”, 1959, bilag 21, side 27).

Udvalgets analyse i kapitel 4, afsnit 2.1.1, af det tidsforbrug, der har været forbundet med undersø-

gelseskommissionernes arbejde, herunder opdelingen af tidsforbruget på de enkelte stadier i under-

søgelsernes forløb, vidner om, at der er letforståelige og som udgangspunkt gode grunde til, at under-

søgelserne har taget betydelig tid. Som det endvidere fremgår af analysen i kapitel 4, afsnit 2.1.2, af

de samlede omkostninger, der har været forbundet med de enkelte undersøgelseskommissioner, har

der været en nogenlunde nær sammenhæng mellem omkostningernes størrelse og kommissionernes

funktionsperiode.

Givet ovenstående finder Udvalget dog alligevel at kunne pege på en række muligheder for at justere

og effektivisere undersøgelseskommissionerne og deres virksomhed. De fleste af udvalgets overve-

jelser og forslag indebærer ikke forslag om ændringer af den gældende lov om undersøgelseskom-

missioner, men har karakter af anbefalinger vedrørende den praksis, der knytter sig til reglernes an-

vendelse. På visse punkter er der dog tillige tale om forslag til lovændringer.

Som nævnt ovenfor er udvalgets overvejelser og forslag i de følgende afsnit systematiseret efter de

temaer, der på baggrund af udvalgets kommissorium og den foretagne erfaringsopsamling tegner sig

som de centrale.

219

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2. Det tidsmæssige forløb

Udvalgets erfaringsopsamling vidner om, at det tidsmæssige forløb er et selvstændigt problem. Som

det fremgår af kapitel 4, afsnit 2.1, har det gennemsnitlige tidsforbrug for de fem undersøgelseskom-

missioner af mere

”almindeligt tilsnit”,

der på tidspunktet for afgivelse af udvalgets deludtalelse

havde ført deres arbejde til ende, været omkring 3�½ år, spændende fra 2 år og 7 måneder som det

korteste til 4 år og 5 måneder som det længste

–

fra undersøgelseskommissionen er blevet besluttet

nedsat, til den færdige beretning har foreligget. Der er her set bort fra de to kommissioner, der havde

helt særegne opgaver, Farum-kommissionen og PET-kommissionen, hvor tidsforløbet udstrakte sig

til 9-10 år.

De lange tidsforløb er et selvstændigt problem, allerede fordi det i sagens natur er ønskeligt, at sager,

hvortil der typisk vil knytte sig væsentlig politisk interesse, og som ofte vil indebære, at der i en

bredere offentlighed formidles, berettigede eller uberettigede, formodninger om, at der har været ure-

gelmæssigheder eller ulovligheder i den offentlige opgavevaretagelse, afklares nogenlunde hurtigt.

Hertil kommer, at det lange tidsforløb udgør en selvstændig belastning for de personer, der er gen-

stand for undersøgelse. Langvarige kommissionsundersøgelser kan endvidere give problemer med at

finde en formand

–

typisk en landsdommer

–

der er villig til at påtage sig opgaven.

Der er derfor god grund til at overveje, hvorledes undersøgelserne kan gennemføres hurtigere end

hidtil.

2.1 Den praktiske nedsættelse og etablering

–

lokaler og materialeindsamling

Udvalgets erfaringsopsamling, jf. analysen i kapitel 4, afsnit 2.1, af de tidsmæssige forløb, vidner om,

at der vil kunne være tid at hente i forbindelse med den praktiske nedsættelse og etablering af under-

søgelseskommissionerne, herunder i henseende til de lokalemæssige (og eventuelt sikkerhedsmæs-

sige) foranstaltninger.

Som det fremgår af de gennemførte interview, er der jævnligt for den enkelte kommission gået en del

tid med at få de lokalemæssige forhold på plads. For så vidt angår lokaler til brug for kommissioner-

nes afhøringer, har der for de seneste kommissioners vedkommende været gjort brug af et fast lokale

i hovedstadsområdet, hvilket har været både hensigtsmæssigt og tidsbesparende. En lignende model

for imødekommelse af kommissionernes lokalebehov ud over behovet for et lokale til afhøringer

lader sig imidlertid næppe i praksis realisere på tilsvarende måde, idet den enkelte kommissions geo-

grafiske placering naturligt nok ofte vil blive knyttet til den geografiske placering for undersøgelses-

kommissionens formand og sekretariatsmedarbejdere. Når den geografiske placering er kendt, er det

væsentligt, at opgaven med at finde de nødvendige lokaler til undersøgelseskommissionen prioriteres

højt. I det typiske tilfælde, hvor undersøgelseskommissionens formand er en landsdommer, kan der

220

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

være anledning til at overveje, om den pågældende landsret i en indledende fase kan stille lokaler til

rådighed for undersøgelseskommissionens interne møder.

Hvad angår indhentelsen af materiale fra de berørte myndigheder, vidner de gennemførte interview

om, at der vil kunne vindes tid ved, at de berørte myndigheder på et tidligt tidspunkt, allerede når en

undersøgelseskommission besluttes nedsat, og kommissoriet i hvert fald i hovedtræk er kendt, indle-

der overvejelser om, hvilket materiale det vil kunne være relevant for undersøgelseskommissionen at

få adgang til, samt hvorledes dette materiale mest effektivt kan indsamles og struktureres med henblik

på videregivelse. Myndighedernes mulighed for at gennemføre materialeindsamlingen og -afleverin-

gen på den hurtigste og mest effektive måde vil desuden kunne understøttes ved, at undersøgelses-

kommissionen på et tidligt tidspunkt går i dialog med de respektive myndigheder og tydeliggør sine

forventninger til indsamling og udlevering af materiale, f.eks. med hensyn til særlige ønsker eller

krav til søgeprocesser, materialets struktur og form eller afleveringsprocessen mv. under hensyntagen

til de eksisterende formater og sagsbehandlings- og arkivsystemer.

En sådan dialog vil endvidere kunne omfatte spørgsmålet om fastlæggelse af kriterierne for fremsøg-

ning og udvælgelse af relevant materiale. Undersøgelseskommissionslovens §§ 9 og 16, som er nær-

mere omtalt ovenfor i kapitel 3, afsnit 2.2.2, indebærer, at en undersøgelseskommission kan anmode

om alt materiale af relevans for undersøgelsen. Hvis undersøgelseskommissionen vælger at sende en

meget bred og åben anmodning om materiale til myndigheder mv., vil der i praksis skulle ske en

afgrænsning af anmodningen, dels for at der kan gennemføres en søgning efter det muligt relevante

materiale, dels for at undgå, at de anmodede myndigheder mv. og undersøgelseskommissionen skal

håndtere unødvendigt store mængder af materiale. Det vil i den forbindelse være naturligt

–

hvilket

også ofte har været tilfældet i hidtidig praksis

–

at undersøgelseskommissionen indgår i et samarbejde

med de anmodede myndigheder mv. om den nærmere afgrænsning af materialeanmodningen. Et så-

dant samarbejde kan eksempelvis bestå i, at undersøgelseskommissionen medvirker ved fastlæggel-

sen af myndighedens søgeord og søgeproces, f.eks. ved at komme med forslag hertil eller ved forud

for søgningen at indgå i en dialog med myndigheden om myndighedens påtænkte tilrettelæggelse af

søgningen. I modsat fald er der en risiko for, at de anmodede myndigheder mv. foretager en søgning,

der efter omstændighederne enten viser sig at være for bred eller for snæver. Den anmodede myndig-

hed må, også for at sikre sig mod kritik fra kommissionen eller offentligheden, redegøre for søgepro-

cessen over for undersøgelseskommissionen.

Uanset hvilken fremgangsmåde, der måtte blive fulgt i det enkelte tilfælde, gælder der efter undersø-

gelseskommissionslovens ordning dels et officialprincip, dels et princip om, at undersøgelseskom-

missionen selv tilrettelægger sin undersøgelse, jf. lovens § 5, stk. 1. Det indebærer, at det er op til

undersøgelseskommissionen at foretage den endelige vurdering af, om det modtagne materiale må

anses for relevant, ligesom undersøgelseskommissionen vil være berettiget til og ansvarlig for at gøre

den pågældende myndighed mv. opmærksom på eventuelle mangler, som kommissionen måtte finde,

221

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

at den gennemførte søgeproces er behæftet med. Kommissionen må endvidere, hvis den finder grund-

lag for at antage, at der kan være yderligere materiale, som efter kommissionens opfattelse kan være

relevant for undersøgelsen, anmode den pågældende myndighed mv. om sådant supplerende materi-

ale.

Særligt den omfattende brug af e-mails og IT i øvrigt giver anledning til overvejelser om, hvorvidt

den fremgangsmåde, der hidtil typisk har været fulgt ved materialeindsamlingen, i alle tilfælde frem-

over vil være den mest hensigtsmæssige. Undersøgelseskommissionslovens ordning tager afsæt i, at

myndigheder mv. på kommissionens forlangende skal identificere og udlevere materiale til kommis-

sionen. I lyset af den omfattende digitalisering kan det imidlertid meget vel tænkes, at materialeudle-

veringen ofte mere hensigtsmæssigt kan foregå på den måde, at undersøgelseskommissionen gives

direkte adgang til at søge i systemer, databaser, servere mv. hos de udleverende myndigheder mv. En

sådan fremgangsmåde vil

–

navnlig i lyset af de ofte meget store mængder af data, som kan indeholde

materiale af relevans for en undersøgelse

–

formentlig i nogle tilfælde kunne medvirke til at nedbringe

den tid, der går, før undersøgelseskommissionen kommer i besiddelse af det skriftlige materiale. En

yderligere fordel ved en sådan fremgangsmåde vil være, at undersøgelseskommissionen vil kunne

føre løbende kontrol med materialesøgningen. En større rolle for undersøgelseskommissionen i for-

bindelse med identifikationen af det relevante materiale vil samtidig uundgåeligt stille større krav til

kommissionen og ikke mindst dens bemanding med IT-ekspertise, enten internt i sekretariatet eller i

form af ekstern bistand. Det vil endvidere skulle sikres, at processen med fremsøgning af materiale

tilrettelægges, så de databeskyttelsesretlige regler overholdes.

Sammenfattende kan det således i det hele anbefales, at der så vidt muligt arbejdes i parallelle spor,

når en undersøgelseskommission besluttes nedsat, så ikke hvert enkelt skridt

–

fra den indledende

beslutning om nedsættelse til den endelige personale- og lokalemæssige etablering af kommissionen

og iværksættelsen af materialeindsamlingen

–

afventer det foregående skridt. I den forbindelse har

både Justitsministeriet, de involverede myndigheder og undersøgelseskommissionen hver især en

rolle at spille, ligesom det må anses for hensigtsmæssigt, at parterne i fornødent omfang indgår i en

dialog for at fremme de forskellige processer mest muligt.

De anførte anbefalinger vedrører forhold, der i sagens natur ikke egner sig til mere præcis lovregule-

ring, og det må derfor forblive ved anbefalingerne.

2.2 Udpegningen af kommissionens medlemmer

Under de gennemførte interview er der blevet peget på, at indstilling og udpegning af medlemmer til

undersøgelseskommissionen i nogle tilfælde synes at have taget længere tid end nødvendigt. Udvalget

har på baggrund heraf overvejet, om der måske i højere grad vil kunne etableres en forud fastlagt

222

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

procedure mv. for kontakten til landsretterne og Advokatsamfundet, der typisk anmodes om at ind-

stille medlemmer, så tidsforbruget i denne fase kan nedbringes, herunder også således, at der allerede

på forhånd foreligger en intern liste over de dommere og advokater, der måtte være interesserede i at

påtage sig opgaven med en undersøgelseskommission.

Udvalget finder, at det vil kunne være værdifuldt og tjene til at reducere tidsforbruget i forbindelse

med en undersøgelseskommissions nedsættelse, hvis landsretterne og Advokatsamfundet så vidt mu-

ligt etablerer et sådant ”forhåndsberedskab”, idet det dog fortsat må forventes, at der for den enkelte

kommission vil kunne gøre sig særlige forhold gældende, både i henseende til kommissionens opgave

og det forventede tidsforbrug mv., således at udpegningen af kommissionens medlemmer vil skulle

ske i lyset heraf.

2.3 Beretningernes udformning og længde

Der kan endvidere være grund til at overveje, om arbejdet med udarbejdelsen af kommissionernes

beretninger kan reduceres og tid vindes ved, at beretningerne skrives i en væsentlig kortere form,

hvor opmærksomheden koncentreres om det centrale i det foreliggende begivenhedsforløb samt kom-

missionens bevis- og ansvarsmæssige vurdering heraf.

Mange af kommissionsberetningerne fra 1980'erne var på få hundrede sider. Siden loven om under-

søgelseskommissioner trådte i kraft, har beretningerne som regel været på mellem 1.000 og 2.000

sider. Begrundelsen for de omfattende beretninger ligger for så vidt lige for: det er jo undersøgelses-

kommissionernes primære opgave at undersøge og redegøre for et begivenhedsforløb, dvs. at klar-

lægge faktum. I praksis er det imidlertid altovervejende kommissionens sammenfattende vurderinger

af de mest centrale fakta og af ansvarsspørgsmålene, der har interesse for Folketinget og offentlighe-

den, og det er givetvis også således, at det i praksis er ganske få, der læser kommissionsberetninger i

deres helhed.

Det er en gammel erfaring, at det kan være vanskeligere at skrive kort end langt. Udvalget finder

imidlertid på trods heraf, at en del formentlig kunne være vundet

–

såvel i henseende til kommissio-

nens tids- og ressourceforbrug som i henseende til beretningernes praktiske anvendelighed

–

hvis det

i højere grad blev tilstræbt at skrive beretningerne i en kortere form med koncentration om de mest

centrale fakta og vurderingen af eventuelle ansvarsspørgsmål.

Udvalget finder i denne forbindelse anledning til at understrege, at det er afgørende for kommissi-

onsberetningernes praktiske anvendelighed, at de indeholder sammenfattende afsnit indeholdende

undersøgelsens centrale resultater i bevismæssig og ansvarsmæssig henseende. Sådanne sammenfat-

tende afsnit har da også været indeholdt i alle de kommissionsberetninger, der er blevet afgivet, hvil-

ket i sig selv vidner om, at det er muligt at koncentrere beretningerne om det mest centrale.

223

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som det gjaldt for anbefalingerne vedrørende den praktiske nedsættelse og etablering af undersøgel-

seskommissionerne, gælder det også for ovenstående anbefalinger om beretningernes udformning og

længde, at de i sagens natur ikke egner sig til lovregulering, og det må derfor forblive ved ovennævnte

anbefalinger.

3. Undersøgelsernes kommissorier

At kommissionsundersøgelserne har taget så lang tid, som tilfældet har været, hænger i praksis nært

sammen med undersøgelsernes kommissorier. Udvalgets erfaringsopsamling vidner således om det

for så vidt ganske indlysende, at jo mere omfattende kommissorierne gøres, desto mere omfattende

–

og tidskrævende

–

bliver undersøgelserne. Hvis man fra politisk hold vil have en meget bred under-

søgelse såvel i emner som i tid, kommer undersøgelsen uundgåeligt også til at blive langvarig. Kom-

missoriet af 3. juli 2017 for den undersøgelseskommission om SKAT, der blev nedsat i september

2017, er i debatten blevet nævnt som et eksempel herpå.

3.1 Behovet for, at Folketing og regering målretter undersøgelserne

Skal der sættes ind her, er der efter udvalgets vurdering behov for, at Folketing og regering, når kom-

missorierne fastlægges, selv i højere grad målretter undersøgelserne mod det, der er det centrale. I

virkelighedens verden støder en sådan anbefalings realisering imidlertid på praktisk-politiske forhin-

dringer.

Som påpeget i kapitel 4, afsnit 2.1.1, nedsættes undersøgelseskommissionerne således som oftest som

udslag af en politisk proces, hvor spørgsmålet om Folketingets kontrol med regeringen, ministre og

forvaltning står central, og hvor der meget ofte vil være forskellige politiske opfattelser af, hvad der

er det centrale, som bør undersøges. Nogen højere sandhed herom gives ikke, hvilket i øvrigt også

afspejles allerede af § 1, stk. 1, i loven om undersøgelseskommissioner, hvorefter kommissioner kan

nedsættes til at gennemføre en undersøgelse af nærmere bestemte forhold af

”almenvigtig betydning”.

Som anført i kapitel 3, afsnit 2.2.1, svarer denne formulering til den ramme, der efter grundlovens §

51 gælder for nedsættelse af parlamentariske kommissioner.

Som det fremgår af undersøgelseskommissionslovens forarbejder, kan der, jf. også det i kapitel 3,

afsnit 2.1 og 2.2, omtalte notat af 22. december 1997 om afgrænsning af kommisionsundersøgelser,

nok formuleres visse vejledende kriterier for, hvilke forhold en undersøgelse bør kunne tage sigte på.

Af bemærkningerne til undersøgelseskommissionslovens § 1 fremgår således, at en undersøgelses-

kommission ikke bør nedsættes, hvis forholdene kan belyses tilfredsstillende af ordinære, faste un-

dersøgelsesorganer, eller hvis der allerede må antages at foreligge tilstrækkeligt grundlag for at rejse

tiltale eller indlede disciplinærforfølgning mod bestemte personer. Nogle mere præcise retlige græn-

ser for, hvilke forhold en undersøgelseskommission kan nedsættes for at undersøge

–

udover at den,

jf. lovens forarbejder, skal beskæftige sig med opgaver af retlig karakter

–

er der imidlertid ikke. Det

224

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

beror således altovervejende på en politisk vurdering, hvilke forhold der har en sådan karakter, at de

kan siges at have

”almenvigtig betydning”.

At det forholder sig sådan understreger blot, at ansvaret for, at kommissionsundersøgelser målrettes,

så de kan gennemføres inden for nogenlunde rimelig tid, i meget vidt omfang påhviler regering og

folketing.

Udvalget finder, at en mulighed for at hjælpe en større målrettethed af kommissionsundersøgelserne

på vej kunne være, at det i kommissoriet udtrykkeligt anføres, at undersøgelseskommissionen anmo-

des om, inden for kommissoriets rammer, at målrette undersøgelsen mod det, der

–

efterhånden som

undersøgelsen skrider frem

–

klart fremstår som det centrale. Til sikring af, at en sådan tilskæring af

undersøgelsen i tvivlstilfælde sker i samklang med opfattelsen hos undersøgelseskommissionens op-

dragsgiver

–

Justitsministeriet, typisk under inddragelse af Folketingets Udvalg for Forretningsorde-

nen

–

kunne det i givet fald overvejes at indsætte en bestemmelse i kommissoriet om, at undersøgel-

seskommissionen, hvis den finder behov derfor, kan anmode om en drøftelse med justitsministeren

heraf. Det forudsættes, at justitsministeren i givet fald inddrager Folketingets Udvalg for Forretnings-

ordenen i fornødent omfang.

I betragtning af det ovenfor anførte om baggrunden for formuleringen af undersøgelseskommissions-

lovens § 1, stk. 1, hvorefter kommissioner kan nedsættes til at gennemføre en undersøgelse af nær-

mere bestemte forhold af ”almenvigtig betydning”,

er det oplagt, at en højere grad af målrettethed af

kommissorierne ikke i praksis egner sig til nærmere lovregulering. Det må ud fra enhver realistisk

betragtning anses for også fortsat at ville bero på en altovervejende politisk vurdering, hvilke forhold

der bør underkastes en kommissionsundersøgelse. Hvis der imidlertid fra regeringens og Folketingets

side måtte være ønske om et udbygget beslutningsgrundlag og støtte til at udforme mere målrettede

kommissorier, vil der kunne peges på de forundersøgelsesformer, der overvejes nærmere nedenfor i

afsnit 7 om forundersøgelser.

3.2 Særligt om forholdet til almindelig politimæssig efterforskning

Som et særskilt emne i tilknytning til fastlæggelsen af kommissoriernes indhold har udvalget fundet

grund til at overveje forholdet mellem undersøgelseskommissioner og almindelig politimæssig efter-

forskning som led i en strafferetlig forfølgning. Flere af de gennemførte interview har henledt op-

mærksomheden på nogle af de problemer, der rejser sig, når en undersøgelseskommission får til op-

gave at undersøge forhold, som tillige efterforskes af politiet, eller som egner sig bedre til at blive

undersøgt ved en sådan efterforskning. Det gælder i særlig grad Farum-kommissionen (se kommis-

soriets pkt. 1.5 og 1.6), men var også relevant for Skattesagskommissionen for så vidt angik spørgs-

målet om læk af fortrolige oplysninger fra skattesagen til medierne (se kommissoriets pkt. 2.2).

225

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Spørgsmålet er senest blevet aktualiseret i forbindelse med nedsættelsen af Undersøgelseskommissi-

onen om SKAT (se kommissoriets pkt. 6).

Lov om undersøgelseskommissioner indeholder ingen nærmere regulering af forholdet mellem un-

dersøgelseskommissionen og almindelig politimæssig efterforskning og strafferetlig forfølgning.

Det anføres i betænkning nr. 1315/1996, side 106, at en undersøgelseskommission ikke bør nedsættes,

hvis forholdene kan belyses tilfredsstillende af ordinære, faste undersøgelsesorganer, eller hvis der

allerede må antages at foreligge tilstrækkeligt grundlag for at rejse tiltale eller indlede disciplinærfor-

følgning mod bestemte personer. Imidlertid har det i praksis vist sig

–

som ovennævnte eksempler

illustrerer

–

at det ved udformningen af kommissoriet for en undersøgelseskommission kan være van-

skeligt at udskille de forhold, som er genstand for verserende straffesager eller politimæssig efter-

forskning, fra det samlede begivenhedsforløb, der skal undersøges.

En undersøgelseskommission har ikke dømmende myndighed og nedsættes med henblik på at under-

søge nærmere bestemte forhold af almenvigtig betydning. Som anført i betænkning nr. 1315/1996,

side 111, vil formålet med undersøgelseskommissionens virksomhed

–

som politiets i ordinære straf-

fesager

–

navnlig være at tilvejebringe et materiale som grundlag for vedkommende myndigheds

afgørelse af, om sagen skal fremmes, navnlig ved, at der rejses tiltale, eller ved at disciplinærforfølg-

ning indledes. Kommissionens beretning indeholder således en undersøgelse og redegørelse for det

faktiske begivenhedsforløb, jf. § 4, stk. 2, i lov om undersøgelseskommissioner, og vil endvidere efter

stk. 4 kunne indeholde retlige vurderinger til belysning af, om der er grundlag for, at det offentlige

søger nogen draget til ansvar. Et sådant ansvar kan bl.a. omfatte et strafferetligt ansvar, eksempelvis

efter straffelovens § 155 om tjenestemisbrug eller for brud på tavshedspligten efter straffelovens §

152. Uanset om kommissionen anmodes om at foretage retlige vurderinger, eller om den blot får til

opgave at undersøge og redegøre for faktum, kan undersøgelseskommissionens undersøgelse således

sammenlignes med en politimæssig efterforskning, idet den kan tjene til at afdække, om der er grund-

lag for at indlede bl.a. strafferetlig forfølgning, jf. også Oliver Talevski, Jens Peter Christensen og

Claus Dethlefsen, Undersøgelseskommissioner, embedsmandsansvaret & Folketingets rolle (Jurist-

og Økonomforbundets Forlag, 2002), side 81 ff.

Ved overvejelserne om forholdet mellem en undersøgelseskommissions undersøgelse og politimæs-

sig efterforskning må der således lægges vægt på, at formålet med undersøgelseskommissionens virk-

somhed er at tilvejebringe et materiale som grundlag for vedkommende myndigheds afgørelse af, om

der eksempelvis skal rejses tiltale, og at en kommissions vurderinger bør være formuleret således, at

de er egnede som fyldestgørende arbejdsgrundlag for de myndigheder, der skal overveje det videre

forløb. Eftersom undersøgelseskommissionens opgave typisk bl.a. forfølger det samme formål som

politimæssig efterforskning, kan det anføres, at der ikke bør foretages en efterforskning af de samme

forhold af begge myndigheder. Med hensyn til spørgsmålet om, hvilken myndighed der bør foretage

226

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

undersøgelsen, må der lægges vægt på, at en undersøgelseskommission nedsættes på et særligt grund-

lag til at undersøge en nærmere angivet sag af almenvigtig betydning, og at kommissionen bl.a. har

mulighed for at indkalde vidner til at afgive forklaring under vidneansvar.

Det er vanskeligt at opstille generelle, håndfaste regler for forholdet mellem en kommissionsunder-

søgelse og almindelig politimæssig efterforskning. De spørgsmål, der opstår i denne forbindelse, må

løses konkret, hvilket den nævnte praksis for udformning af kommissorier og det efterfølgende forløb

under de gennemførte undersøgelser da også illustrerer. På baggrund af det ovenfor anførte synes det

dog at kunne opstilles som en vejledende rettesnor, at politiet ikke bør

iværksætte

en sideløbende

efterforskning af et forhold, som er genstand for en undersøgelseskommission. Tilsvarende gør sig

gældende, hvis det på tidspunktet for indgivelse af anmeldelse til politiet står klart, at der snart vil

blive nedsat en undersøgelseskommission, der skal undersøge det nævnte forhold. Det bemærkes i

den forbindelse, at dette ikke kan antages at være i strid med bestemmelsen i retsplejelovens § 742,

stk. 2, hvorefter politiet efter anmeldelse eller af egen drift iværksætter efterforskning, når der er

rimelig formodning om, at et strafbart forhold, som forfølges af det offentlige, er begået. Det må med

andre ord antages at være sagligt for politiet at afvente undersøgelseskommissionen.

Hvis der på tidspunktet for nedsættelsen af undersøgelseskommissionen

allerede verserer

en politi-

mæssig efterforskning af eller er indledt en straffesag angående et forhold, som er omfattet af kom-

missionens undersøgelse, synes det

–

som en anden vejledende rettesnor

–

at være mest hensigtsmæs-

sigt at forholde sig udtrykkeligt til forholdet hertil i undersøgelseskommissionens kommissorium.

Den hidtidige praksis er netop udtryk for en sådan stillingtagen. I den forbindelse bemærkes det, at

en stillingtagen også kan gå ud på, at der ved udformningen af kommissoriet indgår overvejelser om,

hvorvidt undersøgelseskommissionens undersøgelse bør tilskæres således, at overlapning med verse-

rende efterforskning eller strafferetlig forfølgning undgås. Noget sådant skete ved udformningen af

kommissoriet for Farum-kommissionen, idet de dele af det samlede begivenhedsforløb, som var om-

fattet af de sideløbende straffesager, blev holdt ude af undersøgelsen for så vidt angår de tiltalte per-

soners forhold. Som også anført i kapitel 4, afsnit 1.1.2.5.2, gav den strafferetlige efterforskning og

de førte straffesager dog fortsat anledning til udskydelse af kommissionens afgivelse af beretning og

til afgrænsningsspørgsmål, som kommissionen løbende måtte tage stilling til.

Det vil ikke i alle tilfælde være mest hensigtsmæssigt at vælge den tilgang, som blev brugt ved Farum-

kommissionens undersøgelse. Det vil i høj grad bero på en konkret vurdering, hvordan der bør for-

holdes, når der nedsættes en undersøgelseskommission, hvis undersøgelse omfatter et forhold, der

allerede er genstand for en verserende efterforskning ved politiet. Følgende overvejelser vil dog ty-

pisk kunne inddrages som vejledning for denne vurdering.

227

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

I overensstemmelse med, hvad der er anført indledningsvis om en undersøgelseskommissions karak-

ter af særligt undersøgelsesorgan, synes det mest nærliggende, at politiet indstiller en efterforskning,

der på tidspunktet for undersøgelseskommissionens nedsættelse er på et

indledende stadium.

Er der

derimod tale om, at politiet er

langt inde i en efterforskning

af et sagskompleks på nedsættelsestids-

punktet, bør dette udgangspunkt fraviges. Det kan som nævnt eventuelt overvejes i forbindelse med

udformningen af kommissoriet for undersøgelseskommissionen, om undersøgelsen kan tilskæres så-

ledes, at det forhold, som er genstand for politimæssig efterforskning eller strafferetlig forfølgning,

ikke omfattes af undersøgelsen. Der henvises til det ovenfor anførte om Farum-undersøgelsen.

Der kan endvidere tænkes andre situationer, hvor politiet indleder eller fortsætter en efterforskning

af et forhold, der omfattes af en undersøgelseskommissions undersøgelse. Der kan for det første være

tale om, at der er behov for at udføre uopsættelige efterforskningsskridt, eller at der i øvrigt er behov

for at anvende efterforskningsskridt, herunder straffeprocessuelle tvangsindgreb, som en undersøgel-

seskommission ikke har mulighed for at iværksætte.

For det andet bør efterforskning indledes eller fortsætte i de tilfælde, hvor undersøgelseskommissio-

nen må forventes at strække sig over lang tid (f.eks. tre år eller mere). I sådanne tilfælde tilsiger

retssikkerhedsmæssige og menneskeretlige hensyn, jf. herved navnlig Den Europæiske Menneske-

rettighedskonventions artikel 6 om retten til en retfærdig rettergang inden en rimelig frist, at en poli-

timæssig efterforskning ikke sættes i bero. Hertil kommer hensynet til at undgå strafferetlig foræl-

delse, jf. afsnit 3.2.1 nedenfor.

Endelig bør efterforskning indledes eller fortsætte i det helt særlige tilfælde, hvor en af de personer,

som er omfattet af en undersøgelseskommissions undersøgelse, samtidig er varetægtsfængslet af po-

litiet for de samme forhold, som kommissionen undersøger.

Med hensyn til politiets

håndtering af en sideløbende efterforskning,

hvor en sådan gennemføres, bør

anklagemyndigheden i lyset af det ovenfor anførte som udgangspunkt ikke træffe en konklusion om,

hvorvidt der skal rejses tiltale eller ej. Dette gælder særligt i de tilfælde, hvor undersøgelseskommis-

sionen har til opgave at udtale sig om, hvorvidt der foreligger grundlag for at søge strafansvar gjort

gældende mod involverede personer. Det anførte skal også ses i sammenhæng med, at der efter rets-

plejelovens § 724, stk. 2, gælder en omgørelsesfrist på 2 måneder, hvis der træffes afgørelse om

påtaleopgivelse. Denne frist gælder imidlertid ikke for undersøgelseskommissionen, og det ville så-

ledes kunne være problematisk, hvis undersøgelseskommissionen efter udløbet af denne frist i sin

beretning vurderer, at der alligevel er grundlag for at rejse tiltale mod en person, over for hvem an-

klagemyndigheden har opgivet påtalen.

228

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det nævnte udgangspunkt om, at politiet ikke bør konkludere på en sideløbende efterforskning, blev

fraveget i kommissoriet for Farum-kommissionen. Hertil bemærkes dog, at kommissoriet dels inde-

bar en tilskæring, således at undersøgelsen og redegørelsen ikke skulle omfatte forhold, der efter en

eventuel tiltalerejsning måtte være omfattet af anklageskriftet, dels ikke gav kommissionen til opgave

at foretage retlige vurderinger.

Det bemærkes endvidere, at såvel det forhold, at efterforskningen indstilles under en kommissions-

undersøgelse, som det forhold, at anklagemyndigheden undlader at træffe afgørelse om tiltalespørgs-

målet, kan støde mod hensynet til den eller de involverede embedsmænd, hvis forhold er genstand

for kommissionsundersøgelse og politiefterforskning. Der kan således være en betydelig belastning

forbundet med, at den strafferetlige efterforskning indstilles og en eventuel straffesag dermed udsæt-

tes, også selvom der er tale om en kommissionsundersøgelse, der ikke forventes at blive langvarig

–

dvs. efter hidtidig praksis en undersøgelse af en varighed mellem to og tre år.

I de tilfælde, hvor der nedsættes en undersøgelseskommission, hvis undersøgelse overlapper med en

politimæssig efterforskning, er der i hidtidig praksis taget overordnet stilling til samspillet mellem

politiets efterforskning og undersøgelseskommissionens undersøgelse, herunder om løbende drøftel-

ser mellem politiet og kommissionen om den praktiske koordinering, spørgsmålet om strafferetlig

forældelse og om udveksling af materiale mv. Det må anses for hensigtsmæssigt, at der fortsat ind-

sættes bemærkninger herom i kommissoriet. På baggrund af hidtidig praksis fra Farum-kommissio-

nen og Skattesagskommissionen synes det i vidt omfang muligt at imødegå eventuelle retssikker-

hedsmæssige betænkeligheder. Det er dels sket i kraft af undersøgelseskommissionens tilrettelæg-

gelse af undersøgelsen, dels i kraft af reglerne i retsplejeloven og undersøgelseskommissionsloven,

der regulerer de berørte personers retsstilling under henholdsvis politimæssig efterforskning og en

kommissionsundersøgelse, og som bl.a. indeholder et selvinkrimineringsforbud. Det må dog erken-

des, at det

–

som anført ovenfor

–

i sig selv kan udgøre en betydelig belastning for en involveret

person, at en strafferetlig efterforskning mod den pågældende stilles i bero, potentielt i en flerårig

periode, mens undersøgelseskommissionens beretning afventes.

3.2.1 Særligt om strafferetlig forældelse

Den ovenfor beskrevne situation, hvor politiet ikke iværksætter eller foretager efterforskning under

en verserende kommissionsundersøgelse, giver anledning til nogle overvejelser om strafferetlig for-

ældelse.

Det fremgår af straffelovens § 94, stk. 5, at forældelsesfristen afbrydes, når den pågældende gøres

bekendt med sigtelsen, eller når anklagemyndigheden anmoder om rettergangsskridt, hvorved den

pågældende sigtes for overtrædelsen.

229

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Hvis politiet ikke foretager efterforskning, så længe der pågår en undersøgelse af de samme forhold

ved en undersøgelseskommission, kan det medføre, at politiet ikke har mulighed for at tilvejebringe

det mistankegrundlag, som er nødvendigt for at rejse en sigtelse. Dermed vil forældelsesfristen ikke

kunne afbrydes.

Det bemærkes i den forbindelse, at et eventuelt strafferetligt ansvar typisk vil skulle pålægges efter

bestemmelserne i straffelovens §§ 155-157. Strafferammen i disse bestemmelser er fængsel indtil 4

måneder, og forældelsesfristen er derfor 2 år, jf. straffelovens § 93, stk. 1, nr. 1. Det skal dog nævnes,

at en overtrædelse af straffelovens § 155 om tjenestemisbrug kan straffes med fængsel indtil 2 år,

hvis overtrædelsen sker for at skaffe sig eller andre uberettiget fordel. I et sådant tilfælde er forældel-

sesfristen 5 år, jf. straffelovens § 93, stk. 1, nr. 2.

Forældelsesproblemet vil kunne løses ved, at der i lov om undersøgelseskommissioner indsættes en

bestemmelse om afbrydelse af strafferetlig forældelse.

Bestemmelsen kunne tænkes udformet på flere måder. Det kunne for det første overvejes at knytte

afbrydelsesvirkningen til selve det forhold, at undersøgelseskommissionen nedsættes.

For det andet kunne det overvejes at knytte afbrydelsesvirkningen til den orientering, som undersø-

gelseskommissionen ifølge § 23, stk. 1, i lov om undersøgelseskommissioner skal give til den person,

hvis forhold undersøges, og den pågældendes bisidder inden afhøringen. Denne udformning synes at

stemme bedre overens med bestemmelsen i straffelovens § 94, stk. 5, hvorefter det er sigtelsen, der

indebærer afbrydelse af den strafferetlige forældelse. Det bemærkes i den forbindelse, at orienterin-

gen efter undersøgelseskommissionslovens § 23, stk. 1, i betænkning nr. 1315/1996, side 145, side-

stilles med en sigtelse. En udformning af bestemmelsen, hvorefter fristafbrydelsen knyttes til orien-

teringen efter § 23, stk. 1, vil dog kunne give anledning til tvivl om, hvorvidt der er tilstrækkelig

identitet mellem orienteringen og det forhold, der senere måtte blive tale om at rejse tiltale for.

Uanset den nærmere udformning af en eventuel bestemmelse om afbrydelse af strafferetlig forældelse

ville der være tale om en markant fravigelse af den eksisterende ordning, hvor der ikke er særlig

regulering af spørgsmålet om strafferetlig forældelse af forhold, som omfattes af en undersøgelses-

kommissions undersøgelse, men hvor fristafbrydelsen på sædvanlig vis må ske ved politiets eller

anklagemyndighedens egentlige sigtelse af den pågældende i en sag, der behandles inden for straffe-

retsplejen.

Endelig bemærkes det, at en bestemmelse om afbrydelse af strafferetlig forældelse vil kunne give

anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser i forbindelse med langvarige kommissionsundersø-

gelser, jf. herom overvejelserne i det foregående afsnit.

230

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Om der bør indføres særlig regulering af strafferetlig forældelse i forbindelse med en undersøgelse

ved en undersøgelseskommission, afhænger af en nærmere afvejning af de modsatrettede hensyn, der

er anført ovenfor. Udvalget finder, navnlig i lyset af sin sammensætning og sit kommissorium, at det

ikke bør drage nogen konklusion om spørgsmålet.

3.3 Særligt om undersøgelser ved Den Uafhængige Politiklagemyndighed

Den Uafhængige Politiklagemyndighed undersøger og træffer afgørelse vedrørende klager over po-

litipersonalets adfærd i tjenesten (adfærdsklager) efter reglerne i retsplejelovens kapitel 93 b. For så

vidt angår sådanne sager følger det af retsplejelovens § 1019 l, stk. 1, nr. 3, at behandlingen af en

adfærdsklagesag sluttes, hvis det bestemmes, at sagen skal undersøges efter reglerne i lov om under-

søgelseskommissioner.

Efter retsplejelovens kapitel 93 c efterforsker Den Uafhængige Politiklagemyndighed endvidere straf-

fesager mod politipersonale, jf. nærmere § 1020 a, hvoraf det bl.a. fremgår, at Politiklagemyndighe-

den efter anmeldelse eller af egen drift iværksætter efterforskning, når der er rimelig formodning om,

at politipersonale i tjenesten har begået et strafbart forhold, som forfølges af det offentlige. Ved be-

handlingen af disse sager udøver Politiklagemyndigheden under efterforskningen de beføjelser, der

ellers tilkommer politiet, og retsplejelovens bestemmelser om behandlingen af straffesager finder i

øvrigt anvendelse, jf. henholdsvis retsplejelovens §§ 1020 c og j. Når efterforskningen er afsluttet,

sender Politiklagemyndigheden sagen til statsadvokaten, der har kompetencen til at afgøre tiltale-

spørgsmålet, jf. retsplejelovens §§ 1020 d og e.

Retsplejeloven udelukker således ikke, at der sideløbende med en undersøgelseskommission kan fo-

retages efterforskning ved Den Uafhængige Politiklagemyndighed af polititjenestemænds mulige

strafbare forhold med nær forbindelse til kommissionens undersøgelse. Et sådant tilfælde opstod med

Tibetkommissionen. I kommissoriets pkt. 5 hedder det om forholdet til Den Uafhængige Politiklage-

myndigheds undersøgelse:

”5.

Den Uafhængige Politiklagemyndighed efterforsker på grundlag af en anmeldelse fra

politidirektøren i Københavns Politi en række forhold med nær forbindelse til de spørgs-

mål, som undersøgelseskommissionen har til opgave at undersøge og redegøre for.

Det forudsættes, at undersøgelseskommissionen inddrager det materiale, som tilvejebrin-

ges i forbindelse med politiklagemyndighedens efterforskning, i kommissionens under-

søgelse. I det omfang kommissionen vurderer, at spørgsmål, som kommissionen har til

opgave at undersøge og redegøre for, er tilstrækkeligt belyst af politiklagemyndighedens

efterforskning, kan kommissionen basere sin undersøgelse og redegørelse på materiale

udarbejdet som led i politiklagemyndighedens efterforskning.

231

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det forudsættes endvidere, at undersøgelseskommissionen og politiklagemyndigheden i

fornødent omfang drøfter de spørgsmål, der løbende kan opstå om forholdet mellem un-

dersøgelseskommissionens og politiklagemyndighedens arbejde, samt mere praktiske

spørgsmål med henblik på bl.a. at sikre, at kommissionen og politiklagemyndigheden kan

modtage det materiale, som er relevant for de respektive undersøgelser.”

Som det fremgår, svarer bemærkningerne i Tibetkommissionens kommissorium om forholdet mellem

undersøgelseskommissionens undersøgelse og Den Uafhængige Politiklagemyndigheds efterforsk-

ning i vidt omfang til Farum-kommissionens og Skattesagskommissionens bemærkninger om sam-

spillet mellem politiets efterforskning og kommissionsundersøgelsen. Det er dog i kommissoriet for

Tibetkommissionen forudsat, at koordineringen mellem undersøgelseskommissionen og politiklage-

myndigheden skal ske med henblik på, at begge myndigheder kan modtage det materiale, som er

relevant for de respektive undersøgelser.

Forløbet af Den Uafhængige Politiklagemyndigheds efterforskning sideløbende med Tibetkommis-

sionens arbejde var i hovedtræk som følger: Den 28. september 2015 indgav politidirektøren i Kø-

benhavns Politi anmeldelse til Den Uafhængige Politiklagemyndighed vedrørende muligt urigtige

oplysninger til Folketingets Retsudvalg. Disse oplysninger, som også var en del af grundlaget for

regeringens beslutning om at nedsætte undersøgelseskommissionen, førte til, at Den Uafhængige Po-

litiklagemyndighed indledte efterforskning af en række forhold. Politiklagemyndighedens efterforsk-

ning var således indledt, da Tibetkommissionen formelt blev nedsat af justitsministeren den 23. de-

cember 2015. I efteråret 2016 sigtede Den Uafhængige Politiklagemyndighed to af de involverede

politiledere for i 2013 som vidner i Københavns Byret at have afgivet falsk forklaring om politiind-

satsen under det kinesiske præsidentbesøg i 2012. Den 27. april 2017 afgav Den Uafhængige Politi-

klagemyndighed sin redegørelse til Statsadvokaten i København med henblik på statsadvokatens af-

gørelse af tiltalespørgsmålet. I november 2017 meddelte Statsadvokaten i København, at tiltale-

spørgsmålet forventedes afgjort i februar 2018. Den 18. december 2017 afgav Tibetkommissionen

sin beretning.

Det bemærkes i den forbindelse, at den belastning ved en verserende efterforskning og udsættelse af

afgørelse af tiltalespørgsmålet, som er fremhævet under afsnit 3.2, også gør sig gældende for så vidt

angår polititjenestemænd, der er genstand for en efterforskning ved Den Uafhængige Politiklagemyn-

dighed sideløbende med en kommissionsundersøgelse.

Det fremgår af Tibetkommissionens beretning, side 450, at kommissionen og Den Uafhængige Poli-

tiklagemyndighed løbende har udvekslet afhøringsprotokoller og -rapporter, ligesom der i hele peri-

oden har været løbende dialog om tilrettelæggelsen af arbejdsgangene, herunder under tre møder

232

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

mellem kommissionen og Den Uafhængige Politiklagemyndighed. Den Uafhængige Politiklagemyn-

dighed har endvidere til kommissionen fremsendt kopi af det materiale, som den har modtaget fra

Københavns Politi, og som ikke er sendt direkte til kommissionen af Københavns Politi.

Det er i udvalgets interview, jf. ovenfor side 147 ff., blevet fremhævet, at Tibetkommissionen kunne

drage nytte af den sideløbende efterforskning ved Den Uafhængige Politiklagemyndighed, jf. navnlig

ovenfor side 169. På den baggrund forekommer det hensigtsmæssigt, at der også for fremtiden i even-

tuelle sager, hvor der sideløbende med en kommissionsundersøgelse foretages efterforskning ved Den

Uafhængige Politiklagemyndighed, indsættes bestemmelser om samspillet mellem de to undersøgel-

ser i undersøgelseskommissionens kommissorium. Kommissoriet for undersøgelseskommissionen i

Tibetsagen vil kunne tjene til inspiration for sådanne bestemmelser, idet spørgsmålet dog altid vil

skulle overvejes under hensyntagen til de konkrete omstændigheder i sagen, sådan som de foreligger

på tidspunktet for kommissoriets udformning. Også i denne sammenhæng må det antages, at eventu-

elle retssikkerhedsmæssige betænkeligheder i vidt omfang vil kunne imødegås gennem undersøgel-

seskommissionens tilrettelæggelse af undersøgelsen og i kraft af reglerne om de berørte personers

retsstilling under de respektive undersøgelsesformer. Der er dog

–

som anført ovenfor

–

også i denne

forbindelse anledning til at fremhæve, at det vil kunne udgøre en belastning for det politipersonale,

hvis forhold efterforskes, at anklagemyndighedens afgørelse om tiltalespørgsmålet afventer undersø-

gelseskommissionens beretning.

4. Kommissionernes medlemmer mv.

4.1 Undersøgelseskommissionernes bemanding

De undersøgelseskommissioner, der har afsluttet deres arbejde, har været bemandet med en lands-

dommer som formand samt en advokat og en professor eller andre sagkyndige som medlemmer. Ud-

valgets erfaringsopsamling vidner om, at en sådan sammensætning har været hensigtsmæssig.

Behovet for en dommer som formand er under udvalgets interview blevet understreget, begrundet i

dommerens erfaring med procesledelse og bevisvurdering samt begrundet i den tillid og autoritet, der

knytter sig til dommerhvervet. Det er efter loven om undersøgelseskommissioner ikke en nødvendig-

hed, at kommissionen har en dommer som medlem, men har den det, er dommeren født formand for

undersøgelseskommissionen. Lovens regler om vidnepligt og anden oplysningspligt bygger på en

sondring mellem undersøgelser, der forestås eller ledes af en dommer, og undersøgelser, der forestås

eller ledes af en anden jurist. Denne sondring er baseret på den principielle opfattelse, at anvendelse

af sanktioner (tvang mv.) som middel til at oplyse sagen er beføjelser, som alene bør tilkomme dom-

mere. Hvis en undersøgelse forestås eller ledes af en anden jurist end en dommer, vil eventuel gen-

nemtvingelse af vidnepligt og anden oplysningspligt skulle ske ved Københavns Byret efter anmod-

233

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

ning fra undersøgelseskommissionen, jf. lovens kapitel 6 (§§ 15-20). I tilfælde, hvor en undersøgel-

seskommission ikke forestås eller ledes af en dommer, vil undersøgelsens gennemførelse således rent

praktisk kunne blive besværliggjort.

Ud over en landsdommer som formand har fem af de otte undersøgelseskommissioner, der har afslut-

tet deres arbejde, og som er nærmere behandlet i kapitel 4, tillige været bemandet med en advokat og

en professor. I tre kommissioner har der (tillige) medvirket andre sagkyndige. I PET-kommissionen

to historikere, i Farum-kommissionen en fhv. amtskommunaldirektør og en statsautoriseret revisor

og i Blekingegade-kommissionen en fhv. politimester.

Det er udvalgets opfattelse, at undersøgelseskommissionslovens kapitel 2 (§ 2 og § 3) om undersø-

gelseskommissionens sammensætning m.v. udgør en velegnet og fleksibel ramme for, at undersøgel-

seskommissioner kan sammensættes på en måde, der passer for den opgave, den pågældende kom-

mission har.

Udvalget finder i den forbindelse grund til at bemærke, at udvalgets erfaringsopsamling har vidnet

om, at der, afhængig af karakteren af undersøgelseskommissionens opgave, kan være brug for særlig

målrettet sagkundskab, f.eks. inden for det økonomiske og revisionsmæssige område, ligesom der

måske mere i almindelighed kan være behov for, at muligheden for at udpege et medlem med særlig

indsigt i arbejds- og organisationsforholdene i den type myndighed, der er genstand for undersøgel-

sen, i højere grad benyttes. Indlevelse i de praktiske vilkår, som retsreglerne skal finde anvendelse

på, er vigtig.

I det hele kan der således være behov for grundigt at overveje, fra kommission til kommission, hvil-

ken særlig sagkundskab der kan være brug for

–

såvel blandt kommissionens medlemmer som i kom-

missionens sekretariat, jf. herom særskilt nedenfor.

Med loven om undersøgelseskommissioner blev der indført krav om, at en kommission mindst skal

bestå af tre medlemmer, hvis den skal foretage retlige ansvarsvurderinger, jf. lovens § 2, stk. 5. Det

er oplagt, at det har ført til et tungere og dyrere undersøgelsessystem end det tidligere, hvor typisk

blot en enkelt dommer ved en undersøgelsesret og før da ved en kommissionsdomstol eller ved en

ulovbestemt dommerundersøgelse undersøgte sagen. Bestemmelsen om, at en undersøgelseskommis-

sion skal have mindst tre medlemmer, hvis kommissionen anmodes om at foretage retlige vurderinger

til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til ansvar, har

efter lovens forarbejder til formål at sikre, at de tvivlsspørgsmål, som sagen rejser, bliver så alsidigt

belyst som muligt. Udvalget finder, at dette hensyn fortsat taler med vægt for kravet om mindst tre

medlemmer, jf. lovens § 2, stk. 5.

234

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

4.2 Sekretariatets bemanding

Spørgsmålet om en undersøgelseskommissions sekretariats størrelse og sammensætning er ikke nær-

mere reguleret i loven om undersøgelseskommissioner, men beror alene på en konkret vurdering af

behovet set i lyset af den pågældende kommissions opgave. Også i den forbindelse er der grund til at

være opmærksom på, hvilken særlig sagkundskab der kan være behov for, herunder i henseende også

til kommissionens muligheder for at trække på ekstern

ad hoc-bistand,

samt på hvilken størrelse se-

kretariatet bør have, for at undersøgelsen kan gennemføres bedst og hurtigst muligt.

Det kan i den forbindelse nævnes, at der i kommissoriet for den undersøgelseskommission om SKAT,

der blev nedsat den 13. september 2017, bl.a. er indsat en passus om, at kommissionen vil blive tildelt

fuld og omfattende sekretariatsbistand, og at Justitsministeriet løbende vil drøfte med kommissionen,

om den har tilstrækkelige ressourcer, herunder for så vidt angår sekretariatets sagkundskab og stør-

relse, til at sikre, at undersøgelsen gennemføres hurtigst muligt. Regering og folketing har hermed

ved udformningen af kommissoriet tilkendegivet sin opfattelse af et hensigtsmæssigt forhold mellem

undersøgelsens ressourceforbrug og dens hurtige gennemførelse. Noget sådant kan være en støtte for

kommissionens egne overvejelser herom ved tilrettelæggelsen af undersøgelsen, og det kan muligvis

også anspore regering og folketing til at tilskære og afgrænse undersøgelsen nærmere, jf. herom afsnit

3.1 ovenfor. Det netop anførte ligger i øvrigt i tråd med de overvejelser om undersøgelseskommissi-

onsordningen, som Farum-kommissionen gav udtryk for i beretningens bind 1, side 73 f. Kommissi-

onen anbefalede således, at der

–

i hvert fald ved iværksættelse af langvarige kommissionsundersø-

gelser

–

bør foretages overvejelser om både den forventede ressourceanvendelse og tidsanvendelse,

og at resultatet af disse overvejelser bør tilkendegives offentligt og over for de personer, der agtes

udpeget som kommissionsmedlemmer og udspørger.

For så vidt angår sekretariatsbistanden for den nævnte undersøgelseskommission om SKAT, er den

sekretariatsmæssigt væsentligt styrket sammenlignet med tidligere undersøgelseskommissioner bl.a.

derved, at der er udpeget suppleanter for undersøgelseskommissionens tre medlemmer i form af yder-

ligere en landsdommer, en advokat og en professor. Disse indgår som arbejdende medlemmer af un-

dersøgelseskommissionens sekretariat og vil, hvis det skulle blive nødvendigt, kunne erstatte under-

søgelseskommissionens medlemmer.

Undersøgelseskommissionen om SKAT kan anses som et illustrativt eksempel på den nære sammen-

hæng, der i praksis består mellem undersøgelsens kommissorium, jf. nærmere herom afsnit 3 ovenfor,

og de personale- og ressourcemæssige rammer, der kræves for at kunne gennemføre undersøgelsen

inden for en overskuelig tidshorisont. Allerede i forbindelse med udformningen af kommissoriet for

Undersøgelseskommissionen om SKAT blev der således søgt taget højde for de særlige behov for

sekretariatsbetjening mv., som en undersøgelse af dette omfang og denne karakter måtte forventes at

afføde.

235

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

4.3 Ledelsen af undersøgelsens praktiske tilrettelæggelse

Efter § 5, stk. 1, i loven om undersøgelseskommissioner er det undersøgelseskommissionen, der efter

samråd med udspørgeren afgør, hvordan undersøgelsen skal tilrettelægges. Efter § 5, stk. 2, er det

undersøgelseskommissionens formand, der leder kommissionens møder. Der er under udvalgets in-

terview blevet peget på behovet for og muligheden af, at undersøgelseskommissionens formand får

en stærkere placering i forbindelse med beslutninger om undersøgelsens praktiske tilrettelæggelse.

På den anførte baggrund finder udvalget, at der kan være anledning til at ændre lovens § 5, stk. 1, der

i dag lyder:

”Undersøgelseskommissionen

afgør efter samråd med den i § 1, stk. 3, nævnte person

[udspørgeren], hvordan undersøgelsen skal

tilrettelægges”,

således at bestemmelsen i stedet affattes

med følgende ordlyd:

”Undersøgelseskommissionens

formand afgør efter samråd med kommissio-

nens øvrige medlemmer samt den person, der nævnes i § 1, stk. 3, hvordan undersøgelsen skal tilret-

telægges”.

Den foreslåede ændring vil næppe i praksis få den store betydning, idet tilrettelæggelsen af undersø-

gelsen naturligt fortsat vil ske i et tæt samarbejde mellem kommissionens medlemmer og udspørge-

ren. Ændringen vil imidlertid give formanden for undersøgelseskommissionen en mulighed for at

skære igennem eventuel uenighed og vil således i særlige tilfælde kunne bidrage til undersøgelsens

effektive gennemførelse.

5. Kredsen af undersøgte, vidneforklaringer, bisiddere mv.

I lyset af de kommissorier, der har været for de hidtidige undersøgelseskommissioners undersøgelser,

har undersøgelseskommissionerne naturligt nok afgrænset den kreds af personer, der afhøres, ganske

bredt. Dette har selvsagt bidraget til det store tidsforbrug. Den brede afgrænsning af personkredsen

har også bidraget til omkostningerne, navnlig fordi vidnerne næsten alle vil have ret til en bisidder.

Ved afhøringer, hvor der over en hel retsdag er mange bisiddere til stede, vil alene udgiften til bisid-

dersalær kunne løbe op i ganske betydelige beløb.

5.1 Samme bisidder for flere vidner

Under udvalgets erfaringsopsamling er der af flere af de interviewede blevet peget på det ønskelige

i, at flere vidner har samme bisidder. Noget sådant er da også i en del tilfælde sket og med et hen-

sigtsmæssigt og godt resultat. I medfør af § 21, stk. 2, i loven om undersøgelseskommissioner kan

undersøgelseskommissionen beskikke en bisidder for den person, hvis forhold undersøges. På bag-

grund også af Højesterets kendelse af 14. december 2016 om beskikkelse af samme advokat for flere

personer (kendelsen er optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 2017, side 911 ff., og nærmere omtalt oven-

236

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

for i kapitel 3, afsnit 2.2.3) har udvalget fundet anledning til at overveje, om undersøgelseskommis-

sionerne i højere grad end hidtil bør søge at beskikke samme bisidder for flere, hvor noget sådant er

muligt.

I den nævnte kendelse fastslog Højesteret,

”at der i sager, der behandles af en undersøgelseskommission, ikke –

som i straffesager

og i sager, der behandles efter retsplejelovens kapitel 93 c om undersøgelser ved Den

Uafhængige Politiklagemyndighed

–

er grundlag for at opstille en formodning for, at flere

personer, der skal afhøres af kommissionen, har sådanne modstridende interesser, at de

ikke kan have samme bisidder. Flere personer, der skal afhøres af en undersøgelseskom-

mission, kan derfor få bistand af samme bisidder, medmindre der foreligger oplysninger,

som giver grundlag for at antage, at de pågældende har modstridende interesser af en

sådan styrke, at afgørende hensyn til dem selv eller til undersøgelsens gennemførelse taler

for, at de skal have hver sin bisidder.”

Med kendelsen omgjorde Højesteret de afgørelser, der var truffet af undersøgelseskommissionen i

Tibetsagen, og som var blevet stadfæstet af landsretten. Kendelsen betyder, at mulighederne for at

beskikke samme bisidder for flere vidner tegner sig som noget større, end hvad der formentlig hidtil

har været opfattelsen, jf. Tibetkommissionens afgørelser, der var baseret på Højesterets praksis i straf-

fesager og i sager, der behandles efter retsplejelovens kapitel 93 c om undersøgelser ved Den Uaf-

hængige Politiklagemyndighed. I overensstemmelse med denne praksis lagde Tibetkommissionen til

grund, at to vidner ikke kunne have samme bisidder, med mindre det med høj grad af sandsynlighed

kan siges, at de ikke har modstridende interesser. Med Højesterets kendelse af 14. december 2016 er

formodningsreglen imidlertid vendt rundt, således at udgangspunktet er, at vidner kan have samme

bisidder, medmindre der er grundlag for at antage, at de pågældende har modstridende interesser af

tilstrækkelig styrke. Denne retsstilling harmonerer i øvrigt med de advokatetiske regler.

Også på baggrund af Højesterets kendelse finder udvalget, at det må anbefales, at undersøgelseskom-

missionerne i højere grad end hidtil søger at beskikke samme bisidder for flere, hvor noget sådant er

muligt. Omkostningerne ved undersøgelsen vil herved kunne reduceres, og den praktiske tilrettelæg-

gelse af undersøgelsen vil kunne lettes.

5.2 Det frie valg af bisidder

Det følger af undersøgelseskommissionslovens § 21, stk. 1, at ”[d]en

person, hvis forhold undersøges,

har ret til en bisidder efter eget valg”. Det følger endvidere af lovens § 21, stk. 3, at undersøgelses-

kommissionen på ethvert tidspunkt kan bestemme, at en valgt bisidder ikke må fungere som sådan.

Kommissionen kan endvidere på ethvert tidspunkt tilbagekalde en beskikkelse af en bisidder. I begge

tilfælde gælder det, at beslutningen kun kan træffes, hvis afgørende hensyn til den pågældende eller

til undersøgelsens gennemførelse taler for det.

237

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som anført i kapitel 3, afsnit 2.2.3.1, er det forudsat i bemærkningerne til bestemmelsen i undersø-

gelseskommissionslovens § 21, stk. 3, at undersøgelseskommissionen ved en beslutning af denne

karakter kan søge vejledning i retsplejelovens betingelser for, at retten kan nægte at beskikke en ad-

vokat, som sigtede ønsker, eller afvise en valgt forsvarer, jf. retsplejelovens § 733, stk. 2, jf. § 730,

stk. 3. Betingelserne i retsplejelovens § 733, stk. 2, er senest ændret ved § 1, nr. 7, i lov nr. 714 af 8.

juni 2018. Betingelserne fremgår nu af retsplejelovens § 735, stk. 3, nr. 1 og 2, hvorefter en person

ikke kan beskikkes til forsvarer, hvis der er påviselig risiko for, at den pågældende vil hindre eller

modvirke sagens oplysning, jf. nr. 1, eller den pågældendes medvirken væsentligt vil forsinke sagens

behandling, jf. nr. 2. Ændringerne bygger på lovforslag nr. L 204 af 21. marts 2018 om ændring af

retsplejeloven, hvis formål navnlig er en nedbringelse af sagsbehandlingstiden i straffesager. Som det

fremgår af de specielle bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 7, er kriteriet i den nye § 735, stk. 3,

nr. 1, en uændret videreførelse af den indtil da gældende § 733, stk. 2, 2. led, medens kriteriet om

forsinkelse af sagens behandling i den nye § 735, stk. 3, nr. 2, er udtryk for en ændring af det hidtil

gældende kriterium i § 733, stk. 2, 1. led. Det er således hensigten, at den nye § 735, stk. 3, nr. 2, skal

have et videre anvendelsesområde end den tidligere gældende regel i § 733, stk. 2, 1. led. Fremover

skal hensynet til sagsbehandlingstiden vægtes tungere i forhold til sigtedes frie forsvarervalg, end det

var tilfældet under den tidligere bestemmelse i retsplejelovens § 733, stk. 2, 1. led, jf. også pkt. 2.1.3.2

i de almindelige bemærkninger til lovforslaget. En undersøgelseskommission vil ved beslutninger

efter undersøgelseskommissionslovens § 21, stk. 3, kunne søge vejledning i dette ændrede kriterium.

Efter udvalgets opfattelse vil det i nogle tilfælde kunne føre til, at hensynet til at undgå forsinkelse af

undersøgelsen vil kunne indgå med større vægt end hidtil.

På den anførte baggrund finder udvalget, at ordlyden af undersøgelseskommissionslovens § 21, stk.

3, bør ændres for at tydeliggøre, at der kan søges vejledning i det ændrede kriterium i (nu) retspleje-

lovens § 735, stk. 3, nr. 2. Ordlyden vil kunne ændres, således at der, for så vidt angår kriteriet om

undersøgelsens gennemførelse,

tilføjes ”væsentlige hensyn”. Bestemmelsen vil herefter lyde som føl-

ger: ”Undersøgelseskommissionen

kan på ethvert tidspunkt bestemme, at den valgte bisidder ikke må

fungere som sådan, og tilbagekalde en beskikkelse af en bisidder, hvis afgørende hensyn til den i stk.

1 nævnte person eller væsentlige hensyn til undersøgelsens

gennemførelse taler for det.”

I lyset af fordelene ved, at flere vidner har samme bisidder, har udvalget overvejet, om lovens be-

stemmelser om retten til frit valg af bisidder bør ændres, således at retten begrænses i videre omfang,

end hvad der i dag følger af § 21, stk. 3 (eventuelt med den ovenfor foreslåede ændring), eller om

retten til frit valg af bisidder ligefrem bør afskaffes. Man kunne eksempelvis forestille sig en ordning,

hvorefter undersøgelseskommissionen gives hjemmel til enten at pålægge bestemte vidner, for hvem

det vurderes relevant og forsvarligt at have samme bisidder, at antage samme bisidder eller

–

i tilfælde

af manglende enighed om valg af bisidder

–

at beskikke en fælles bisidder for disse vidner. Udvalget

finder imidlertid ikke at kunne anbefale noget sådant. Det skyldes dels almindelige retssikkerheds-

238

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

og retsplejemæssige hensyn, dels at en sådan regel i praksis vil være ganske vanskelig for undersø-

gelseskommissionen at anvende, bl.a. fordi vurderingen af, om det er forsvarligt at pålægge flere

involverede personer at have samme bisidder, forudsætter viden, som undersøgelseskommissionen i

sagens natur ikke altid kan forudsættes at være i besiddelse af.

Det bemærkes i øvrigt, at hensynet til at opnå ressourcemæssige besparelser i stedet vil kunne vare-

tages ved at forbedre mulighederne for at afskære salær til bisiddere for deltagelse i afhøringsmøder

uden relevans for den pågældendes klient, jf. nærmere herom nedenfor i afsnit 5.4. I praksis vil man

formentlig også kunne komme ganske langt ved, at vidnerne af egen drift, eventuelt efter drøftelse

med deres faglige organisation, i højere grad end hidtil benytter sig af muligheden for selv at vælge

at have en fælles bisidder. Undersøgelseskommissionen vil eventuelt kunne opfordre vidnerne til at

overveje muligheden for en fælles bisidder.

5.3

Indsnævring af den ”ansvarsudsatte” personkreds

Antallet af afhørte kan formentlig begrænses, hvis undersøgelserne bliver mere målrettede. Udvalget

har i tilknytning hertil overvejet, om det ville være formålstjenligt, hvis man i kommissoriet for en

undersøgelse søger at afgrænse den personkreds, for hvem en ansvarsvurdering kunne tænkes at være

relevant. I praksis har det for de hidtidige undersøgelseskommissioner

–

og tillige for de mange tid-

ligere kommissionsdomstole og undersøgelsesretter

–

næsten undtagelsesfrit alene været i niveauet

departementschef, direktør og afdelingschef, samt i visse tilfælde kontorchef, at et retligt ansvar har

været relevant at overveje.

En sådan nærmere afgrænsning af den relevante personkreds kunne formentlig i visse tilfælde lette

arbejdet med gennemførelsen af undersøgelsen og med den efterfølgende ansvarsvurdering samt med

skrivningen af beretningen. På den anden side vil det ved en sådan forhåndsafgrænsning skulle tages

i betragtning, at det vil kunne have uheldige virkninger, hvis det på forhånd fastslås

–

som en art

”forhåndsamnesti” –

at alle medarbejdere under et vist niveau uden videre kan udtale sig om egne og

andres forhold uden risiko for at ifalde ansvar.

En vurdering af det muligt tids- og omkostningsbesparende ved en forhåndsafgrænsning af den per-

sonkreds, der skal ansvarsvurderes, må ske i lyset af erfaringerne fra undersøgelsen af Nørrebrosagen.

Som det er nævnt i kapitel 3, afsnit 1.3, skulle Nørrebro-undersøgelseskommissionens udtalelse om

de personelle ansvarsforhold ikke omfatte de menige politifolk på Nørrebro. Kommissionen traf der-

for afgørelse om, at de menige politifolk ikke havde ret til en bisidder. Højesteret underkendte imid-

lertid denne afgørelse ved kendelse af 6. maj 1997 (optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen, 1997, side

1004), således at de menige polititjenestemænd fik ret til at lade sig bistå af en bisidder.

239

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Hvis en

”ansvars-forhåndsafgrænsning”

skal være tids- og omkostningsbesparende i henseende til

bisiddermedvirken og bisidderomkostninger, vil en sådan afgrænsning formentlig kræve ændring af

undersøgelseskommissionsloven, idet loven om Nørrebro-undersøgelseskommissionen for de rele-

vante lovbestemmelsers vedkommende var en prototype af undersøgelseskommissionsloven.

I undersøgelseskommissionslovens § 21, stk. 1, hedder det som nævnt, at

”[d]en

person, hvis forhold

undersøges, har ret til en bisidder efter eget

valg”.

Hvis en undersøgelseskommission undersøger et

begivenhedsforløb, hvori en embedsmand har taget del, vil den altovervejende hovedregel derfor

være, at vedkommende har ret til en bisidder. Kun hvis man på forhånd kan sige, at den pågældende

ikke risikerer noget strafferetligt, disciplinært eller tilsvarende ansættelsesretligt ansvar i anledning

af de forhold, undersøgelsen omfatter, kan der blive tale om, at vedkommende ikke har ret til en

bisidder. Den vidtgående ret til en bisidder følger også af hele undersøgelseskommissionslovens sy-

stem, hvorefter der ikke i lovens bestemmelse om retten til en bisidder skelnes mellem undersøgelser,

hvor der skal foretages en ansvarsvurdering, jf. lovens § 4, stk. 4, og undersøgelser, der alene er

faktum-undersøgelser. Også i denne henseende er undersøgelseskommissionsloven båret af et meget

vidtgående retssikkerhedshensyn.

På den anførte baggrund finder udvalget, at det næppe vil være af særlig stor praktisk betydning for

undersøgelsens effektive gennemførelse, at der i kommissoriet for en undersøgelse sker en snævrere

afgrænsning af den personkreds, for hvem der skal foretages en ansvarsvurdering. Hvis der i kom-

missoriet foretages en sådan snævrere afgrænsning, kan der i øvrigt være anledning til, at der i kom-

missoriet samtidig tages forbehold for, at der undervejs i undersøgelsen kan vise sig behov for at lade

undersøgelsens ansvarsvurdering omfatte bestemte personer, der ellers efter kommissoriet ikke skal

ansvarsvurderes.

I tilknytning til ovenstående om mulighederne for i kommissoriet at begrænse kredsen af personer,

der undergives en ansvarsvurdering, har udvalget overvejet muligheden af, at man

–

i stedet for eller

i kombination med en sådan snævrere afgrænsning i kommissoriet, der baserer sig på den ansattes

stilling i det administrative hierarki

–

indsnævrer lovens kriterium for, hvornår man er berørt og der-

med har krav på bl.a. en bisidder. Som anført ovenfor indebærer lovens nuværende kriterium

(”den

person, hvis forhold

undersøges”),

jf. herved også Højesterets kendelse af 6. maj 1997, at en snævrere

”ansvars-forhåndsafgrænsning”

formentlig vil kræve en lovændring. Et sådant snævrere kriterium

kunne eventuelt udformes i overensstemmelse med lovens regler om vidnepligt, jf. lovens § 12, stk.

1, og § 19, stk. 2, således, at kun

”den

person, der risikerer at ifalde et strafansvar, et disciplinært

ansvar eller tilsvarende ansættelsesretligt ansvar i anledning af de forhold, undersøgelsen

omfatter”,

har ret til en bisidder. En sådan lovændring kunne ledsages med bemærkninger om, at sigtet med

ændringen er at muliggøre en indsnævring af den kreds af personer, der har ret til en bisidder, sva-

rende til kommissoriets angivelse af den personkreds, der skal ansvarsvurderes.

240

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Efter den gældende retstilstand har personer, der ikke efter undersøgelseskommissionslovens § 21

har ret til en bisidder, mulighed for at antage en rådgiver, som ikke har bisidderrettigheder efter lovens

§§ 22-24. Det er dog forudsat i bemærkningerne til lovens § 21, stk. 1, at der efter omstændighederne

kan betales salær og godtgørelse til rådgiveren. Det er endvidere forudsat, at rådgiveren normalt vil

få tilladelse til at overvære afhøringen af klienten, også selvom afhøringen foregår for lukkede døre.

Den mulige indsnævring af kredsen med ret til bisidder, som udvalget har skitseret ovenfor, forud-

sættes ikke at medføre ændringer i denne retsstilling for personer, der ikke har ret til en bisidder efter

lovens kriterium.

Ud fra en samlet vurdering har udvalget ikke fundet fornøden anledning til at foreslå en ændring af

undersøgelseskommissionslovens bestemmelse i § 21, stk. 1, om retten til en bisidder, således at

denne ret indsnævres som skitseret ovenfor. Udvalget har herved lagt vægt på, at det i praksis

–

også

i tilfælde, hvor der i kommissoriet for en undersøgelse er sket en indsnævring af den personkreds, der

skal underkastes en ansvarsvurdering

–

vil kunne være usikkert, om undersøgelsen efterfølgende vil

kunne bringe forhold frem, der kan begrunde et ansvar også for andre end dem, der er omfattet af den

nævnte personkreds. Udvalget har endvidere lagt vægt på, at udvalgets erfaringsindsamling vidner

om, at det jævnligt kan være en arbejdsmæssig lettelse for en undersøgelseskommission, at den af-

hørte har en bisidder.

5.4 Kompetencen til at fastsætte salær til bisiddere

Undersøgelseskommissionslovens § 24, stk. 1, bestemmer, at ”[j]ustitsministeren

fastsætter salær og

godtgørelse til bisidderen efter de takster, der gælder for beskikkede forsvarere i straffesager. Under-

søgelseskommissionen afgiver indstilling til justitsministeren

herom.” På baggrund af de synspunk-

ter, der er fremsat under udvalgets interview, finder udvalget, at der kan være grund til at ændre

bestemmelsen således, at det er undersøgelseskommissionen, der tillægges kompetencen til at fast-

sætte salær og godtgørelse

–

svarende til det almindelige system efter retsplejeloven. En sådan æn-

dring vil måske også i praksis kunne give undersøgelseskommissionen bedre mulighed for at afskære

salær til en bisidder for deltagelse i afhøringsmøder, der på forhånd må anses for at være uden hverken

direkte eller indirekte betydning for den pågældendes klient.

6. Kommissionens vurderinger af faktum, retsregler og ministeransvar

Det forudsættes (som nævnt i kapitel 3, afsnit 2.2.1) i forarbejderne til bestemmelserne i § 4, stk. 2

og 4, i loven om undersøgelseskommissioner, at kommissionen skal udvise forsigtighed ved sin be-

dømmelse af såvel faktum som retsregler. Det fremgår endvidere af lovens § 4, stk. 4, 2. pkt., at en

undersøgelseskommission ikke kan få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af

spørgsmålet om ministres ansvar. Det fremgår af forarbejderne til denne bestemmelse, at undersøgel-

seskommissionens opgave, for så vidt angår ministre, således alene vil være at undersøge og redegøre

for de faktiske omstændigheder, der har relevans for Folketingets egen stillingtagen til spørgsmålet

241

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

om ministres politiske eller retlige ansvar, jf. grundlovens §§ 15 og 16. I den forbindelse kan under-

søgelseskommissionen også foretage undersøgelse af og redegøre for subjektive forhold vedrørende

ministeren, f.eks. hvilken viden ministeren må antages at have haft med hensyn til oplysninger, der

blev videregivet til Folketinget.

6.1 Forsigtighedskravet

Udvalget finder, at det på baggrund af udvalgets erfaringsopsamling er naturligt at overveje den prak-

tiske relevans af lovens almindelige forsigtighedskrav vedrørende bedømmelse af såvel faktum som

retsregler.

Bevisusikkerhed og tvivl om den retlige vurdering vil i sagens natur kunne forekomme, men det kan

måske være svært at se, at der skulle være behov for et særskilt forsigtighedskrav ud over det, der

efter omstændighederne må følge af, at en undersøgelseskommission afgiver sine vurderinger uden

samme kontradiktoriske proces, som præger en almindelig retssag. Det fremgår da også af udvalgets

interview, at det er den overvejende opfattelse, at undersøgelseskommissionslovens regler om forsig-

tighed ved bevisbedømmelse og ansvarsvurderinger næppe har haft nogen stor betydning i praksis.

Udvalget finder, at dette er velbegrundet.

Den vigtigste opgave for en undersøgelseskommission vil almindeligvis være at undersøge og rede-

gøre for et faktisk begivenhedsforløb, jf. undersøgelseskommissionslovens § 4, stk. 1. Det forudsæt-

tes i den forbindelse, at kommissionen ikke blot registrerer fakta vedrørende begivenhedsforløbet,

herunder registrerer forskellige, eventuelt modstridende forklaringer, men også foretager en bevis-

vurdering af de konstaterede fakta. Beviserne må afvejes over for hinanden, og beviserne må hver

især tillægges den vægt, de efter de konkrete omstændigheder i sagen vurderes at måtte have. Der

kan i den forbindelse efter omstændighederne knytte sig usikkerhed til visse bevisspørgsmål, fordi

oplysningen af sagen ikke er sket ved en kontradiktorisk proces som under en almindelig retssag, men

i tillæg hertil synes det vanskeligt at se, at der skulle være plads for et særskilt forsigtighedskrav. I

øvrigt kan realiteten meget vel være den, at netop den procesform, hvorunder en undersøgelseskom-

mission arbejder

–

hvor det er kommissionen selv, der oplyser sagen og dermed har særskilt mulighed

for at søge bevismæssige tvivlsspørgsmål særskilt grundigt belyst

–

i praksis giver undersøgelses-

kommissionen et mere sikkert grundlag for den bevismæssige vurdering af et begivenhedsforløb, end

en almindelig kontradiktorisk domstolsproces ville have givet.

I tillæg til opgaven med at undersøge og redegøre for et faktisk begivenhedsforløb har de fleste un-

dersøgelseskommissioner tillige haft den opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af, om

der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til ansvar, jf. undersøgelseskommis-

sionslovens § 4, stk. 4, 1. pkt.

242

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Allerede en undersøgelseskommissions undersøgelse af fakta vil, også uden udtrykkelig tilkendegi-

velse herom i kommissoriet, være afgrænset af en retlig ramme, der bestemmes af, hvilke retsregler

der til sin tid kan blive tale om at vurdere fakta i forhold til. De retlige vurderinger, som en undersø-

gelseskommission vil kunne blive anmodet om at foretage, jf. lovens § 4, stk. 4, 1. pkt., vil mere

direkte vedrøre spørgsmål om rækkevidden af de relevante retsregler, dvs. deres fortolkning, udfyld-

ning mv., samt spørgsmål vedrørende faktiske forholds subsumption under de relevante retsregler.

Undersøgelseskommissionen

”afgør”

ikke disse spørgsmål, sådan som det f.eks. ville kunne ske ved

en dom eller en afgørelse om disciplinært ansvar truffet af en administrativ myndighed. Undersøgel-

seskommissionens retlige vurderinger er juridisk set alene udtalelser, der kan fungere som grundlag

for overvejelserne hos de myndigheder, der har kompetencen til at træffe afgørelser i det eventuelt

videre sagsforløb. Det er klart, at denne begrænsede opgave for en undersøgelseskommission kan

tilsige, at der redegøres relativt udførligt for de foretagne retlige vurderinger, herunder for den tvivl,

der eventuelt kan knytte sig til dem. Noget særskilt forsigtighedskrav er det imidlertid efter Udvalgets

opfattelse svært at se nogen praktisk plads for. En undersøgelseskommission må ved fortolkningen

af de relevante retsregler gribe sagen an ganske som enhver juridisk fortolker, herunder en almindelig

domstol, og det samme vil være tilfældet, når det kommer til subsumptionen af de faktiske forhold

under de relevante retsregler.

6.2 Ministeransvar

Det følger af undersøgelseskommissionslovens § 4, stk. 4, 2. pkt., at en undersøgelseskommission

”ikke

[kan] få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om ministres

ansvar”.

Tankegangen bag bestemmelsen har en lang forhistorie i den praksis, der gennem årtier har

været i forbindelse med ulovbestemte dommerundersøgelser, kommissionsdomstole og undersøgel-

sesretter.

Det er efter grundlovens § 15 op til Folketinget at tage stilling til en ministers politisk-parlamentariske

ansvar, og det er efter grundlovens § 16 op til Folketinget (og regeringen) at tage stilling til, om der

skal gøres et retligt ansvar mod en minister gældende ved Rigsretten. Det følger ikke heraf som en

statsretlig nødvendighed, at en undersøgelse ved en undersøgelseskommission ikke skulle kunne til-

lægges den opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for et

ministeransvar, jf. herom Jens Peter Christensen, Ministeransvar (Jurist- og Økonomforbundets For-

lag, 1997), side 127-134, og senest Hans Gammeltoft-Hansen i Børge Dahl m.fl. (red.), Festskrift til

Jens Peter Christensen (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016), side 375-397. Den nævnte tilba-

geholdenhed med at udtale sig om ministeransvar har imidlertid grundlag i fornuftige reale overve-

jelser om det politisk og parlamentarisk særligt følsomme ved netop vurdering af spørgsmål om mi-

nistres ansvar.

243

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Udvalgets erfaringsopsamling har vist, at undersøgelseskommissionslovens særlige

”ministerundta-

gelsesregel”

om, at en undersøgelseskommission ikke kan få til opgave at foretage retlige vurderinger

til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar, i visse tilfælde har kunnet give anledning til pro-

blemer for undersøgelseskommissioners vurdering af embedsmænds forhold, samt at den særlige mi-

nisterundtagelsesregel måske kan være egnet til i visse tilfælde at bidrage til at give et skævt billede

af ansvarsfordelingen, når kommissionen udtaler kritik af embedsmænd, men ikke af ministre.

Udvalget finder på den anførte baggrund, at der kan være grund til nogle præciserende bemærkninger

vedrørende ministerundtagelsesreglen, dens baggrund i tidligere undersøgelsespraksis og dens natur-

lige praktiske forståelse i relation til undersøgelseskommissionernes virke.

Som det også fremgår af lovkommentaren til loven om undersøgelseskommissioner (Oliver Talevski,

Jens Peter Christensen og Claus Dethlefsen, Undersøgelseskommissioner, embedsmandsansvaret &

Folketingets rolle (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002), side 85-90) er undersøgelseskommis-

sionslovens ministerundtagelsesregel i § 4, stk. 4, 2. pkt., på det principielle plan udtryk for en lov-

fæstelse af den praksis, der før loven havde været fulgt af undersøgelsesretter og kommissionsdom-

stole.

For så vidt angik de involverede ministre, havde de hidtidige undersøgelsesretter og kommissions-

domstole mv.

–

selv om de havde fået til opgave at vurdere, om der var grundlag for at søge et retligt

ansvar gennemført mod

”nogen

af de involverede

personer” –

for de involverede ministres vedkom-

mende i princippet begrænset sig til at give en beskrivelse af det faktiske begivenhedsforløb. Under-

søgelsesretterne og kommissionsdomstolene havde således ikke direkte udtalt sig om, hvorvidt be-

skrivelsen af begivenhedsforløbet og de foretagne retlige vurderinger gav grundlag for at antage, at

ministrene havde overtrådt ministeransvarlighedsloven.

I praksis var kommissionsdomstole og undersøgelsesretter i varierende omfang kommet tæt på en

vurdering af ministres embedsførelse, og man havde i flere tilfælde ikke holdt sig tilbage fra udtryk-

keligt at konstatere, at der

ikke

var grundlag for kritik af ministeren, eller at denne

ikke

havde begået

fejl under sagsforløbet. Som eksempler på, at undersøgelsesorganer har foretaget sidstnævnte nega-

tive konstateringer, kan nævnes kommissionsdomstolen i den såkaldte postskandalesag, kommissi-

onsdomstolen i dagpengesagen, dommerundersøgelsen i sagen om anvendelse af ikke-screenet do-

norblod og kommissionsdomstolen i Aaberg-sagen, jf. herom Jens Peter Christensen, op.cit., side

571, smh. med side 186, side 205, side 228 f. og side 236.

Det forekommer tvivlsomt, om en undersøgelseskommission udtrykkeligt vil kunne fremkomme med

frifindende konstateringer som de nævnte. En undersøgelseskommission vil dog i praksis kunne

komme tæt på, idet den som led i sin undersøgelse og redegørelse for de faktiske omstændigheder

eksempelvis vil kunne konstatere, at en minister ikke har været involveret i en sag, eller at der i en

244

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

sag ikke objektivt foreligger kritisable forhold. En sådan implicit, men ret umisforståelig tilkendegi-

velse af, at der ikke er grundlag for ministeransvar, kan da også findes i flere af de undersøgelser, der

er gennemført efter loven om undersøgelseskommissioner, jf. Hans Gammeltoft-Hansen, op.cit., side

390 f.

I nogle tilfælde har de tidligere kommissionsdomstole mere eller mindre udtrykkeligt formuleret en

række præmisser for vurderingen af involverede ministres embedsførelse. Det gjaldt eksempelvis

kommissionsdomstolen i dagpengesagen og kommissionsdomstolen i sagen om

”køb dansk”-klausu-

len, jf. den nærmere analyse og omtale heraf hos Talevski m.fl., side 87 f.

Da det for så vidt angår ministre er en undersøgelseskommissions opgave at undersøge og redegøre

for de faktiske omstændigheder, der har relevans for Folketingets stillingtagen til spørgsmålet om

ministres politiske eller retlige ansvar, vil en undersøgelseskommission formentlig på noget tilsva-

rende måde, som det skete med kommissionsdomstolen i dagpengesagen og kommissionsdomstolen

i sagen om

”køb

dansk”-klausulen, kunne redegøre for de hensyn og omstændigheder, der måtte

knytte sig til en ministers handlinger og undladelser. F.eks. hvilke bevæggrunde, der må antages at

have ligget bag ministerens adfærd, hvilke handlemuligheder der realistisk set forelå for ministeren

og hvilke overvejelser, der naturligt måtte knytte sig til valget mellem sådanne handlemuligheder.

Hertil kommer, som det også er anført nævnte sted i lovkommentaren til undersøgelseskommissions-

loven, at en undersøgelses vurdering af en sags retlige spørgsmål med henblik på en vurdering af, om

der foreligger grundlag for at drage embedsmænd til ansvar, til tider vanskeligt vil kunne undgå i

realiteten at komme tæt på momenter, der også vil være relevante for en vurdering af ministerens

retlige ansvar. Det vil f.eks. være tilfældet, hvis en undersøgelseskommission

–

svarende til situatio-

nen i Tamil-sagen

–

som led i vurderingen af, om der er grundlag for at drage embedsmænd til ansvar,

må konstatere, at en beslutning var ulovlig, at ministeren var fuldt ud bekendt hermed, og at han i

øvrigt fastholdt beslutningen imod sine embedsmænds råd.

Det samme vil gælde helt generelt, når en undersøgelseskommission

–

som led i bedømmelsen af de

involverede embedsmænds adfærd

–

vurderer, om en beslutning har været lovlig eller ulovlig, og

samtidig

–

i overensstemmelse med undersøgelsens kommissorium

–

redegør for sin faktuelle bevis-

mæssige vurdering af, hvilken rolle og viden ministeren må antages at have haft i forbindelse med

den pågældende beslutnings tilblivelse og udførelse. Et eksempel herpå fra undersøgelseskommissi-

onspraksis er Statsløsekommissionens vurdering af den daværende integrationsministers beslutninger

i anledning af embedsmændenes indstillinger om behandlingen af indfødsretsansøgninger og kom-

missionens vurdering af, om ministeren vidste, at hendes beslutninger medførte konventionsstridige

afgørelser, jf. herom Hans Gammeltoft-Hansen, op.cit., side 387 f.

245

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Sammenfattende kan man udtrykke ovenstående således, at en undersøgelseskommission ikke

–

som

tilfældet er med hensyn til embedsmændene

–

kan udtale sig om, hvorvidt der foreligger grundlag for

at gøre et ansvar gældende mod en minister. Dette spørgsmål er det i praksis alene op til Folketinget

at afgøre. Men undersøgelseskommissionen kan efter omstændighederne være i en situation, hvor det

ikke kan undgås, at dens bevisvurdering af det faktuelle forløb, dens fortolkning af de relevante rets-

regler og dens vurdering af embedsmændenes ansvar tillige indebærer, at der dermed tegner sig mo-

menter vedrørende ministerens adfærd og viden, der også kan være relevante for Folketingets vurde-

ring af ministerens ansvar. Dette indebærer imidlertid ikke, at undersøgelseskommissionen har hand-

let i strid med ministerundtagelsesreglen i undersøgelseskommissionslovens § 4, stk. 4, 2. pkt., eller

i øvrigt har frataget Folketinget kompetencen til selvstændigt at vurdere spørgsmålet om ministeran-

svar. Det kan derimod indebære, som det blev udtrykt af Michael Lunn under udvalgets interview, jf.

ovenfor side 188, at Folketinget er klædt bedre på til at bedømme ministeren.

7. Forundersøgelser

Det fremgår af kommissoriet, at udvalget bl.a. skal overveje, hvordan det sikres, at en undersøgelses-

kommissions arbejde så vidt muligt målrettes undersøgelsen og klarlæggelsen af de omstændigheder,

der er de centrale for det faktiske begivenhedsforløb, og som er baggrunden for undersøgelseskom-

missionens nedsættelse. På baggrund af den foretagne erfaringsopsamling finder udvalget, at der i

tilknytning hertil kan være grund til nærmere at overveje muligheden af at give undersøgelseskom-

missionen kompetence til at gennemføre en art forundersøgelse, der på et tidligt tidspunkt i undersø-

gelsen kunne give kommissionen et overblik over sagen og muliggøre en tilskæring af undersøgelsen.

Som en alternativ form for forundersøgelse

–

uden for undersøgelseskommissionens eget regi

–

finder

udvalget endvidere anledning til at overveje muligheden af, at der i forbindelse med eller forud for,

at der træffes beslutning om nedsættelse af en undersøgelseskommission, iværksættes en forundersø-

gelse

–

ved et ordinært, fast undersøgelsesorgan eller ved et særligt til lejligheden etableret undersø-

gelsesorgan

–

med henblik på at skabe et overblik over det pågældende sagskompleks, således at der

på grundlag heraf kan træffes beslutning om, hvorvidt en undersøgelseskommissionsundersøgelse

overhovedet bør iværksættes, og i givet fald hvorledes en sådan kommissionsundersøgelse bedst kan

afgrænses, så der kan ske en hensigtsmæssig afgræsning af undersøgelsen.

7.1 Undersøgelser

–

og forundersøgelser

–

ved ordinære, faste undersøgelsesorganer

Det fremgår af bemærkningerne til loven om undersøgelseskommissioner, at en undersøgelseskom-

mission ikke bør nedsættes, hvis forholdene kan belyses tilfredsstillende af ordinære, faste undersø-

gelsesorganer. Det fremgår endvidere, at en undersøgelseskommission heller ikke bør nedsættes, hvis

der allerede må antages at foreligge tilstrækkeligt grundlag for at rejse tiltale eller indlede discipli-

nærforfølgning mod bestemte personer.

246

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Langt de fleste undersøgelser af forhold i den offentlige forvaltning foretages af vedkommende myn-

dighed selv under iagttagelse af sædvanlige administrative procedurer. I en række tilfælde bliver for-

holdene imidlertid undersøgt af organer uden for myndigheden selv og uden for det almindelige myn-

dighedsmæssige hierarki.

De to væsentligste ordinære, faste undersøgelsesorganer er i praksis Folketingets Ombudsmand og

Rigsrevisionen. Undersøgelser foretaget af disse organer har jævnligt dannet grundlag for efterføl-

gende undersøgelser ved kommissionsdomstole og undersøgelsesretter.

Som eksempel kan nævnes den undersøgelse, der blev foretaget af undersøgelsesretten i Tamil-sagen.

Forud herfor var der foretaget en undersøgelse af Folketingets Ombudsmand, hvis udtalelse i sagen

dannede en væsentlig del af grundlaget for, at undersøgelsesretten efterfølgende blev nedsat.

På noget tilsvarende måde dannede Rigsrevisionens undersøgelser en væsentlig del af grundlaget for,

at der blev nedsat kommissionsdomstole til undersøgelse af den såkaldte postskandalesag, sagen om

landbrugsfondene, sagen om Hartling-kontoen og sagen om den kreative bogføring i Skatteministeriet

jf. herom Jens Peter Christensen, Ministeransvar (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997), side

262 f. Tilsvarende gælder for den undersøgelseskommission om SKAT, der blev nedsat den 13. sep-

tember 2017, jf. herved kommissoriets pkt. 8.

Udvalget finder anledning til at understrege betydningen af sådanne undersøgelser ved ordinære, faste

undersøgelsesorganer. Dels som et alternativ til undersøgelser ved undersøgelseskommissioner. Dels

som

”forundersøgelser”,

der efter omstændighederne kan bidrage til at afklare, om der er behov for

yderligere undersøgelse ved en undersøgelseskommission, f.eks. med henblik på en vurdering af de

involverede embedsmænds ansvarsforhold, eller om man bør lade det blive ved den institutionelle

kritik, som ombudsmands- og revisionskontrollen almindeligvis alene tager sigte på.

Også i tilfælde, hvor der ikke allerede foreligger en undersøgelse ved et ordinært, fast undersøgelses-

organ, som f.eks. Folketingets Ombudsmand eller Rigsrevisionen, på det tidspunkt, hvor spørgsmålet

om nedsættelse af en undersøgelseskommission rejses, vil det efter omstændighederne kunne være

mere hensigtsmæssigt og mindre ressource- og tidskrævende at lade undersøgelsesopgaven varetage

af et ordinært, fast undersøgelsesorgan. Enten som et egentligt alternativ til en undersøgelse ved en

undersøgelseskommission, eller som en forundersøgelse til afklaring af, hvad der i givet fald kan

være grundlag for at undersøge nærmere med henblik på en ansvarsvurdering. I praksis begrænses

denne mulighed af, at disse faste undersøgelsesorganer selv træffer beslutning om, hvorvidt der er

grundlag for at indlede en undersøgelse. For så vidt angår Rigsrevisionen bemærkes det dog, at stats-

revisorerne, som anført i kapitel 3, afsnit 3.2.2, efter rigsrevisorlovens § 8, stk. 1, kan anmode rigsre-

visor om at foretage undersøgelser mv. af forhold, som statsrevisorerne ønsker belyst. Lovens § 8,

stk. 1, lyder som følger:

247

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

”§

Rigsrevisor bistår statsrevisorerne ved deres gennemgang af statsregnskabet. Rigs-

revisor foretager undersøgelser og afgiver beretning vedrørende forhold, som statsreviso-

rerne ønsker belyst. Statsrevisorerne og rigsrevisor kan anmode om afholdelse af fælles

møder. Rigsrevisor deltager efter statsrevisorernes anmodning i samråd mellem folke-

tingsudvalg og statsrevisorerne.”

Det bemærkes endvidere, at et folketingsudvalg efter folketingsbeslutning af 20. juni 1975 om stats-

revisorernes valg og virksomhed (senest ændret ved folketingsbeslutning af 4. juni 2018 om ændring

af folketingsbeslutning om statsrevisorernes valg og virksomhed) § 9 kan anmode statsrevisorerne

om bistand til fremskaffelse af revisionsmæssige oplysninger. Det følger forudsætningsvis af folke-

tingsbeslutningens § 10, at sådanne revisionsmæssige oplysninger kan fremkomme i form af beret-

ninger fra rigsrevisor, som statsrevisorerne anmoder Rigsrevisionen om at afgive, jf. den netop om-

talte bestemmelse i rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. Statsrevisorerne og vedkommende folketingsudvalg

kan endvidere fordre samråd om modtagne beretninger, jf. folketingsbeslutningens § 10, stk. 3.

7.2 Undersøgelser

–

og forundersøgelser

–

ved særlige undersøgelsesorganer

Det er jævnligt sket, at undersøgelser af sager, der i princippet kunne have været undergivet under-

søgelse ved kommissionsdomstole, undersøgelsesretter og i dag undersøgelseskommissioner, i stedet

er blevet henlagt til foretagelse ved personer uden for den pågældende forvaltningsmyndighed.

Som der er redegjort for i kapitel 3, afsnit 3.2.5, har der i praksis navnlig været tale om brug af

advokatundersøgelser og lignende undersøgelser forestået af en jurist, der ikke er advokat, f.eks. en

professor. Som det ligeledes fremgår af nævnte afsnit har sådanne undersøgelser oftest

–

lige som

ombudsmands- og revisionsundersøgelser

–

været foretaget på grundlag af det skriftligt foreliggende

materiale. Jævnligt har sådanne undersøgelser

–

i modsætning til ombudsmands- og revisionsunder-

søgelser

–

ikke alene vedrørt mulig institutionskritik, men tillige spørgsmål om individuel ansvars-

placering blandt de involverede embedsmænd.

Som det fremgår af kapitel 3, afsnit 3.2.5.1, var det opfattelsen i betænkning nr. 1315/1996, afgivet

af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer, at behovet for, at et særligt organ undersøger og klar-

lægger et faktisk begivenhedsforløb til brug for vurderingen af, om der foreligger grundlag for, at

ministre eller embedsmænd søges draget retligt til ansvar, principielt udelukkende skulle dækkes af

undersøgelseskommissioner. Udvalget anførte i den forbindelse, at sådanne undersøgelser er af retlig

karakter og derfor bør forestås eller ledes af en jurist, og at de i øvrigt bør foregå under retssikker-

hedsmæssigt betryggende former. Udvalget bemærkede i tilknytning hertil, at undersøgelseskommis-

sionsloven bl.a. giver mulighed for, at en undersøgelseskommission kan sammensættes med en eller

flere advokater, hvis der skulle være behov for det. Advokaters undersøgelser af forhold i den statslige

forvaltning ville således efter udvalgets forslag blive integreret i reglerne om undersøgelseskommis-

248

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

sioner. Det fremgår dog af betænkning nr. 1315/1996, at der fortsat kan opstå behov for advokatråd-

givning vedrørende spørgsmålet om embedsmænds eventuelle retlige ansvar, og at det kan være van-

skeligt at afgøre, om en myndighed kan nøjes med advokatrådgivning, eller om der af hensyn til de

berørte embedsmænds retsstilling bør nedsættes en undersøgelseskommisson med henblik på at til-

vejebringe eller klarlægge det faktiske grundlag, som den retlige vurdering skal baseres på, eventuelt

med den pågældende advokat som formand for kommissionen.

Den praksis, der siden vedtagelsen af loven om undersøgelseskommissioner har været for anvendelse

af advokatundersøgelser, må formentlig siges at være gået videre end forudsat af Udvalget vedrørende

Undersøgelsesorganer, jf. herved også at denne praksis bl.a. rummer et eksempel på en advokatun-

dersøgelse med enkelte frivillige

”afhøringer”

(advokatundersøgelsen af

DSB’s

samarbejde med Wa-

terfront).

Udvalget finder, som vedrørende ombudsmands- og revisionsundersøgelser, anledning til at under-

strege, at undersøgelser ved særlige undersøgelsesorganer

–

som f.eks. advokatundersøgelser, der

hidtil altovervejende har været gennemført på skriftligt grundlag,

–

efter omstændighederne kan være

et praktisk alternativ til en undersøgelseskommission, ligesom sådanne undersøgelser kan være et

muligt redskab til at bidrage til at afklare, om der er behov for yderligere undersøgelse ved en under-

søgelseskommission. Sådanne undersøgelser kan endvidere tænkes at kunne indgå som en del af

grundlaget for stillingtagen til, hvorledes en kommissionsundersøgelse bedst kan afgrænses. Spørgs-

målet om anvendelsen af sådanne undersøgelser er behandlet mere udførligt nedenfor i kapitel 7 om

andre undersøgelsesformer.

7.3 Forundersøgelser ved en undersøgelseskommission

I tillæg til muligheden for, at en forundersøgelse forestås af et ordinært, fast undersøgelsesorgan eller

af et særligt, til lejligheden etableret, undersøgelsesorgan, har udvalget fundet anledning til at over-

veje muligheden af, at en forundersøgelse foretages af undersøgelseskommissionen selv med henblik

på en praktisk tilskæring af undersøgelsen, herunder en nærmere afgrænsning af den relevante an-

svarspersonkreds. Eventuelt kunne en sådan forundersøgelse i undersøgelseskommissionens eget regi

tillige danne grundlag for en opfølgende dialog med Justitsministeriet (under fornøden inddragelse af

Folketinget) med henblik på en formel tilskæring af kommissoriet.

Som en variant af en sådan forundersøgelse foretaget af undersøgelseskommissionen, efter at den er

nedsat, kunne man i princippet forestille sig, at forundersøgelsen

–

forinden en undersøgelseskom-

mission blev nedsat

–

blev forestået af samme personkreds, som efterfølgende i givet fald skulle

udpeges som medlemmer af en undersøgelseskommission. De således prædesignerede kommissions-

medlemmer ville dermed på tidspunktet for forundersøgelsen have karakter af et særligt ulovbestemt

undersøgelsesorgan svarende til de ovenfor i afsnit 7.2 omtalte.

249

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Denne variant af en forundersøgelse uden for undersøgelseskommissionslovens system ville

–

forud-

sat fortsat dommermedvirken i undersøgelseskommissionen, og dermed også ved forundersøgelsen

–

i realiteten være et skridt tilbage til de ulovbestemte dommerundersøgelser, der i en række tilfælde

blev gjort brug af i 1980’erne og i årtierne forud, men som blev opgivet som undersøgelsesform netop

på grund af de problemer, der knyttede sig til dommermedvirken ved en sådan ureguleret undersø-

gelsesform, jf. herom Jens Peter Christensen, Ministeransvar (Jurist- og Økonomforbundets Forlag,

1997), side 553 f.

Såfremt en forundersøgelse skal foretages af undersøgelseskommissionen selv, efter at den er nedsat,

opstår på tilsvarende måde spørgsmålet om, efter hvilke regler en sådan forundersøgelse skal ske. Det

umiddelbare svar er, at det uden lovændring vil være sådan, at undersøgelseskommissionslovens reg-

ler vil gælde herfor. I så fald synes det nærliggende at antage, at en forundersøgelse i praksis vil kunne

betyde, at det samlede undersøgelsesforløb udstrækkes yderligere over tid. En modgående faktor i så

henseende vil dog ligge i muligheden for, at undersøgelseskommissionen ret hurtigt ser sig i stand til

at anmode justitsministeren om (under fornøden inddragelse af Folketinget) at tage initiativ til en

tilskæring af undersøgelsen, og at en sådan anmodning så helt eller delvis imødekommes. Selv om

nedsættelsen af undersøgelseskommissioner og udformningen af deres kommissorier i praksis i væ-

sentlig grad er udslag af en politisk proces, kan man næppe helt udelukke, at en undersøgelseskom-

missions mere undersøgelsestekniske overvejelser på denne måde vil kunne blive tillagt vægt, selv

om et kommissorium er blevet formuleret og politisk forhandlet på plads.

Man kunne dog forestille sig, undersøgelseskommissionen blev givet mulighed for på en mere ufor-

mel måde at gennemføre en sådan forundersøgelse med henblik på en tilskæring af den efterfølgende

kommissionsundersøgelse. Ved en ændring af undersøgelseskommissionsloven ville kommissionen

eksempelvis kunne få mulighed for at gennemføre samtaler med muligt involverede embedsmænd

mv., uden de retssikkerhedsmæssige garantier, som i dag gives af undersøgelseskommissionsloven.

Også i denne situation ville der, forudsat fortsat dommermedvirken i undersøgelseskommissionen, i

realiteten være tale om en tilbagevenden til tidligere tiders uformelle dommerundersøgelser, jf. be-

mærkningerne ovenfor om disse. Lovens retssikkerhedsmæssige garantier ville således først blive

iagttaget under den efterfølgende gennemførelse af den egentlige kommissionsundersøgelse.

8. Undersøgelseskommissioners mere fremadrettede funktion

Undersøgelseskommissionslovens § 4, stk. 3, bestemmer, at en kommission også kan få til opgave

”at komme med forslag til sådanne ændringer af love,

administrative bestemmelser eller administrativ

praksis, som undersøgelsen kan begrunde”. Bestemmelsen

har sin begrundelse i et ønske om, at un-

dersøgelser ved en undersøgelseskommission ikke alene bør være entydigt bagudrettede med henblik

på at belyse ansvarsgrundlag og finde ansvarlige, men tillige bør kunne have et vist sigte på at iden-

tificere systemfejl og formulere forslag til ændringer i procedurer mv., der kan modvirke, at der i

fremtiden opstår problemer som dem, der har givet anledning til undersøgelsen.

250

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som det samlede billede af de hidtil gennemførte undersøgelser ved undersøgelseskommissioner teg-

ner sig, er det ganske begrænset, hvad der er kommet ud af bestemmelsens indførelse, idet kun et par

af undersøgelseskommissionerne har anført lidt mere fyldige overvejelser foranlediget af bestemmel-

sen.

I princippet kunne det tænkes, at bestemmelsen ville være egnet til at gøre kommissionsundersøgel-

serne mere omfattende og tidskrævende. Udvalgets erfaringsopsamling har imidlertid vidnet om, at

noget sådant ikke har været tilfældet.

På den anførte baggrund finder udvalget ikke nogen grund til ikke at opretholde den nævnte lovbe-

stemmelse. Det må fortsat bero på den enkelte undersøgelse, om undersøgelseskommissionen finder

grundlag for at fremkomme med forslag til ændringer i lovgivningen, procedurer mv.

Det er klart, at det forhold, at en undersøgelseskommission ikke har den brede sammensætning, som

et lovforberedende udvalg typisk vil have, kan tilsige en vis forsigtighed fra kommissionens side. Der

kan endvidere ved udformningen af kommissoriet tages stilling til, om en undersøgelseskommission

overhovedet skal have en sådan, supplerende opgave. I den forbindelse kan nævnes, at Tibetkommis-

sionen i pkt. 4 i sit kommissorium blev anmodet om at komme med forslag efter lovens § 4, stk. 3,

men at det samtidig fremgik, at undersøgelseskommissionen kunne undlade at komme med sådanne

forslag, hvis kommissionen vurderede, at dette ville medføre, at arbejdet ikke ville kunne afsluttes

inden for de to år, som undersøgelsen forudsattes at vare. Det blev herefter endvidere bemærket, at

kommissionen ville kunne komme med en mere overordnet beskrivelse af mulige ændringer af love

mv., hvis en mere tilbundsgående beskrivelse heraf ikke ville være mulig inden for den forudsatte

tidsramme. I sin beretning afstod kommissionen fra at komme med forslag som omtalt i kommisso-

riets pkt. 4. Kommissionen anførte om baggrunden herfor, at den havde valgt at prioritere at kunne

aflevere sin beretning inden for den frist på to år, der var fastsat i kommissoriet, og at andre, heriblandt

Justitsministeriet og politiet, havde bedre forudsætninger for at bedømme, hvilke ændringer af love

mv. der kunne være hensigtsmæssige for at undgå en gentagelse af forhold, som havde begrundet

undersøgelseskommissionens nedsættelse, ligesom kommissionen var oplyst om, at visse ændringer

allerede havde fundet sted i blandt andet Københavns Politi (Tibetkommissionens beretning, bind 1,

side 17).

9. Kommissionsundersøgelser som grundlag for efterfølgende tjenestemandssa-

ger

Som anført i afsnit 3.2 ovenfor er det i betænkning nr. 1315/1996 forudsat, at en undersøgelseskom-

mission ikke bør nedsættes, bl.a. hvis der allerede må antages at foreligge tilstrækkeligt grundlag for

at rejse tiltale eller indlede disciplinærforfølgning mod bestemte personer. Formålet med undersøgel-

251

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

seskommissionens virksomhed vil netop være at tilvejebringe et materiale som grundlag for vedkom-

mende myndigheds afgørelse af, om sagen skal fremmes, eksempelvis ved at indlede disciplinærfor-

følgning.

På den baggrund rejses der i praksis ikke

sideløbende

med en kommissionsundersøgelse tjeneste-

mandssager eller andre ansættelsesretlige sager mod embedsmænd i anledning af de forhold, som

indgår i undersøgelseskommissionens undersøgelse. Som anført i kapitel 4, afsnit 3.1, kan undersø-

gelsernes ofte lange tidsforløb

–

eventuelt i kombination med betydelig kritisk medieomtale

–

udgøre

en selvstændig belastning for de involverede og dermed af de pågældende blive oplevet som en reel

sanktion. Endvidere forekommer det i praksis, at nogle af de embedsmænd, der har været involveret

i de undersøgte forhold, forflyttes til en anden, lavere rangerende stilling eller fritages fra tjeneste

under undersøgelsens forløb, hvilket

de facto

kan indebære, at de pågældende karrieremæssigt sættes

på standby. Problemstillingen har væsentlige ligheder med de i afsnit 3.2 og 3.3 beskrevne tilfælde,

hvor en strafferetlig efterforskning sættes i bero indtil afslutningen af undersøgelseskommissionens

undersøgelse.

For så vidt angår

opfølgningen

på en undersøgelseskommissions beretning har Moderniseringsstyrel-

sen præsenteret et forslag til effektivisering. Forslaget går ud på at ændre tjenestemandslovens § 24,

3. pkt., således at kravet om tjenstligt forhør som betingelse for at benytte de strengeste disciplinære

straffe for tjenstlig forseelse

–

overførelse til andet arbejdssted eller anden stilling, degradation eller

afsked

–

fraviges, hvis forholdet er belyst i en undersøgelseskommissions beretning. Efter den gæl-

dende bestemmelse kan kravet om tjenstligt forhør alene fraviges, når forholdet er fastslået ved dom.

Udvalget finder, at det forekommer oplagt, at en gennemførelse af en sådan lovændring vil være egnet

til at forkorte det samlede tidsforløb fra en undersøgelseskommission besluttes nedsat, til der vil

kunne foreligge tjenstlige sanktioner foranlediget af kommissionens undersøgelse. Udvalget finder

imidlertid ikke derudover, at udvalgets kommissorium giver fornødent grundlag for at udtale sig om

forslaget.

252

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kapitel 6

Parlamentariske undersøgelser

Baggrunden for den udvidelse af udvalgets opgave, der er sket med tillægskommissoriet af 4. juli

2017, har navnlig været et ønske om at få belyst spørgsmålet om parlamentariske undersøgelsesfor-

mer, dvs. undersøgelser foretaget i Folketingets eget regi.

Som det fremgår af tillægskommissoriet, er der ved udformningen af tillægskommissoriet ”navnlig

lagt vægt på, at der i offentligheden jævnligt opstår debat om indførelse af nye parlamentariske un-

dersøgelsesformer. Spørgsmålet blev senest belyst af et sagkyndigt udvalg for mere end to årtier siden

i betænkning nr. 1315/1996 afgivet af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer. Der er efter rege-

ringens opfattelse behov for, at debatten kan føres på et ajourført grundlag.”

På den anførte baggrund er udvalget blevet anmodet om at

”beskrive og analysere konkrete modeller for gennemførelsen af parlamentariske hørin-

ger mv. baseret på de ordninger, der findes i andre lande, herunder ordningen i Norge.

Beskrivelsen og analysen omfatter bl.a. spørgsmålet om et parlamentarisk mindretals mu-

lighed for at kræve en høring mv.”

Udvalgets belysning af parlamentariske undersøgelser fremgår af nærværende kapitel.

I afsnit 1 indledes med en opsummering af Folketingets kontrolredskaber, som er mere udførligt be-

skrevet i kapitel 3, afsnit 3.1. Dernæst redegøres i afsnit 2 for hovedkonklusionerne i Betænkning nr.

1315/1996 om undersøgelsesorganer, der som nævnt er den seneste sagkyndige betænkning, der har

behandlet parlamentariske undersøgelser i en dansk sammenhæng. I afsnit 3 redegøres for hovedlin-

jerne i de seneste års debat om indførelse af parlamentariske høringer mv. i Danmark.

Afsnit 4 og 5 indeholder en analyse af udenlandske ordninger for parlamentariske undersøgelser.

Navnlig den norske ordning for parlamentariske høringer mv. har dannet baggrund for de senere års

debat om indførelse af nye parlamentariske undersøgelsesformer i Danmark, og den norske ordning

er således også fremhævet i tillægskommissoriet, jf. ovenfor. På denne baggrund gives der i afsnit 4

en udførlig redegørelse for parlamentarisk kontrol i Norge med særligt henblik på åbne kontrolhørin-

ger.

Med henblik på bedst muligt at nyttigøre erfaringerne fra ordninger med parlamentariske undersøgel-

sesformer i andre lande indeholder afsnit 5 en tematisk gennemgang og analyse af de centrale ele-

menter i ordningerne i Norge, Sverige, England, USA og Tyskland. Eksempelvis behandles de for-

skellige landes regler om nedsættelse af undersøgelsen i et samlet afsnit, sådan at forskelle og ligheder

mellem ordningerne i de enkelte lande træder frem. På tilsvarende måde beskrives og analyseres de

253

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

forskellige landes ordninger i henseende til de undersøgte sagers karakter, offentlighed, vidne- og

sandhedspligt, sagsoplysning, retssikkerhedsgarantier for de involverede samt afrapportering og op-

følgning m.m. Afsnittet sluttes af med et sammenfattende oversigtsskema.

På den anførte baggrund indeholder afsnit 6 udvalgets overvejelser om parlamentariske undersøgelser

i en dansk sammenhæng.

Kapitlet er afgrænset således, at det behandler parlamentariske undersøgelser som en selvstændig

form for undersøgelse af sager i den offentlige forvaltning. Herved forstås en undersøgelsesform, der

i princippet kan stå alene og vil kunne udgøre et alternativ til en anden undersøgelsesform, f.eks. en

undersøgelseskommission eller en advokatundersøgelse, uden at der dog dermed er taget stilling til,

om og i givet fald i hvilke tilfælde en parlamentarisk undersøgelse vil kunne udgøre et egnet og

hensigtsmæssigt alternativ til sådanne andre undersøgelsesformer. Spørgsmålet om parlamentarisk

opfølgning på andre undersøgelser behandles således ikke i dette kapitel, men der kan henvises til

kapitel 3, navnlig afsnit 3.1.5 om Folketingets Udvalg for Forretningsordenens behandling af spørgs-

mål vedrørende ministeransvar.

1. Folketingets eksisterende kontrolredskaber

Folketinget er ved grundloven tillagt en række opgaver, herunder som lovgivende magt i forening

med regeringen, jf. grundlovens § 3, 1. pkt. Blandt Folketingets opgaver er også at føre kontrol med

regeringen. Folketinget er i den forbindelse tillagt sanktionsmuligheder af både politisk og retlig ka-

rakter, jf. henholdsvis grundlovens § 15 om muligheden for at udtale mistillid til statsministeren (re-

geringen) eller den enkelte minister og grundlovens § 16 om kompetencen til at rejse rigsretstiltalte

mod ministre for deres embedsførelse.

Til brug for Folketingets løbende kontrol med regeringen er der ved grundloven og lovgivningen i

øvrigt tillagt Folketinget en række kontrolredskaber. Bestemmelser af betydning for denne kontrol

findes endvidere i Folketingets forretningsorden. Der er i kapitel 3, afsnit 3.1, redegjort nærmere for

Folketingets centrale kontrolredskaber. Foruden en række muligheder for at fremskaffe oplysninger

fra regeringen i form af forespørgsler, skriftlige udvalgsspørgsmål og samrådsspørgsmål har Folke-

tinget eller dets udvalg også mulighed for at iværksætte egne undersøgelser af konkrete sager. Som

det også fremgår af kapitel 3, afsnit 3.1.3 og 3.1.4, er der flere eksempler på, at stående folketingsud-

valg, herunder Det Udenrigspolitiske Nævn og undersøgelsesgrupper under Nævnet, og

ad hoc-ud-

valg har gennemført undersøgelser af konkrete, afsluttede sager i den offentlige forvaltning. Sådanne

eksempler synes dog henvist til historien efter afslutningen af Thule-sagen i 1996, hvor undersøgel-

sesgruppen under Udenrigspolitisk Nævn frarådede fremtidige undersøgelser, der involverer både

ministre og embedsmænd, hvor det ikke er muligt at modtage forklaringer fra alle væsentlige aktører

i sagen. Der kan endvidere peges på, at folketingsudvalgenes egne undersøgelser synes at være blevet

254

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

erstattet af samrådene, der som nævnt i kapitel 3, afsnit 3.1.3, er steget væsentligt i antal siden indfø-

relsen af muligheden for at afholde åbne samråd fra folketingsåret 1997-98.

Der er dog grund til i denne sammenhæng at erindre om, at muligheden for at nedsætte parlamenta-

riske undersøgelsesorganer allerede eksisterer i medfør af grundlovens § 51. Som det fremgår nær-

mere af kapitel 3, afsnit 3.1.1, giver grundlovens § 51 mulighed for at nedsætte parlamentariske kom-

missioner til at undersøge almenvigtige sager, og det følger af bestemmelsens 2. pkt., at en sådan

kommission er berettiget til at fordre skriftlige eller mundtlige oplysninger af såvel private borgere

som af offentlige myndigheder. Muligheden for at nedsætte parlamentariske kommissioner har ikke

været anvendt efter den gældende grundlov af 1953, og der findes ikke nærmere regulering i lovgiv-

ningen eller Folketingets forretningsorden af centrale spørgsmål som f.eks. oplysningspligt, vidne-

pligt, offentlighed mv. Det betyder bl.a., at parlamentariske kommissioner ikke efter grundloven eller

lovgivningen i øvrigt er udstyret med særlige tvangsmidler til opfyldelse af oplysningspligterne i

grundlovens § 51, 2. pkt. Som anført af Claus Dethlefsen i Oliver Talevski, Jens Peter Christensen

og Claus Dethlefsen, Undersøgelseskommissioner, embedsmandsansvaret & Folketingets rolle (Ju-

rist- og Økonomforbundets Forlag, 2002), side 347, er regelsættet herom ufuldstændigt, og det er

forudsat, at der ud over grundlovsbestemmelsen skal udarbejdes supplerende lovregler, specielt om

kommissionens kompetencer over for de personer, der skal afgive forklaring for kommissionen. For

en nærmere omtale af de rammer, som sættes af grundlovens § 51, henvises til kapitel 3, afsnit 3.1.1,

og betænkning nr. 1315/1996, side 153 ff.

2. Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers overvejelser

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer havde ifølge sit kommissorium ikke alene til opgave at

overveje den fremtidige anvendelse af undersøgelsesretter, men også at redegøre for anvendelsen af

andre undersøgelsessystemer, herunder parlamentariske kommissioner og undersøgelser ved folke-

tingsudvalg, og overveje nye, alternative undersøgelsesformer som f.eks. offentlige høringer i parla-

mentsregi.

Udvalgets overvejelser om parlamentariske organers opgaver fremgår af kapitel 4, afsnit 4, i betænk-

ning nr. 1315/1996. Overvejelserne om parlamentariske organers egnethed som undersøgelsesorga-

ner faldt i to dele. Den første del angik spørgsmålet om en parlamentarisk kommissions eller et fol-

ketingsudvalgs undersøgelse af

ministres forhold

forud for Folketingets stillingtagen til, om ministe-

ren skal drages til ansvar politisk eller søges gjort retligt ansvarlig for dele af sin embedsførelse.

Udvalget overvejede for det andet sådanne parlamentariske organers vurdering af

bestemte embeds-

mænds forhold.

I de følgende afsnit

–

henholdsvis afsnit 2.1 og 2.2

–

redegøres for udvalgets overve-

jelser om hvert af disse spørgsmål for sig. I afsnit 2.3 redegøres kortfattet for udvalgets øvrige over-

vejelser og anbefalinger. Endelig omtales Folketingets stillingtagen til udvalgets forslag og overve-

jelser i afsnit 2.4.

255

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2.1 Parlamentariske organers undersøgelse af ministres forhold

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer fandt, at det som følge af Folketingets kompetence til at

tage stilling til spørgsmålet om ministeransvar måtte forventes, at parlamentariske organer fortsat

ville få til opgave at beskæftige sig med ministres forhold, herunder ved at afgive en indstilling om,

hvorvidt Folketinget bør drage en minister til ansvar politisk eller søge at gøre et retligt ministeransvar

gældende.

Det fulgte imidlertid ikke heraf, at det parlamentariske organ selv skulle have til opgave at undersøge

og klarlægge det faktiske begivenhedsforløb til brug for denne vurdering. Efter udvalgets opfattelse

ville et parlamentarisk organ næppe i almindelighed være et egnet forum for undersøgelser af forhold

i den statslige forvaltning. Udvalget lagde i den forbindelse navnlig vægt på, at folketingsmedlemmer

typisk ikke har den fornødne erfaring, de fornødne professionelle forudsætninger eller den fornødne

tid til rådighed til at gennemføre sådanne undersøgelser, at organets effektivitet og den offentlige

tillid til organet kan blive svækket af partipolitiske meningsforskellige og interesser, og at det ofte vil

være nødvendigt at afhøre embedsmænd, hvilket vil kunne gøre embedsmændene til led i det politiske

spil mellem regering og opposition og dermed skade forholdet mellem ministre og embedsværk.

Den nærmere opregning af udvalgets begrundelser fremgår af betænkning nr. 1315/1996, side 174

ff., hvor der anføres følgende:

”1)

Klarlæggelse af komplicerede begivenhedsforløb vil ofte omfatte indsamling og gen-

nemgang af omfattende skriftligt materiale samt afhøring af en lang række personer, her-

under navnlig ministre og embedsmænd. Folketingsmedlemmer har normalt ikke den for-

nødne erfaring eller i øvrigt de nødvendige professionelle forudsætninger for at forestå

sådanne undersøgelser, herunder med hensyn til deres planlægning og med hensyn til

tilrettelæggelse og gennemførelse af afhøringer.

2) Et sådant organs effektivitet kan yderligere blive svækket, hvis medlemmerne under

arbejdet ikke optræder i enighed f.eks. med hensyn til de temaer, der ønskes belyst, og

den måde, undersøgelsen bør gennemføres på. Der kan være en risiko for, at partipolitiske

meningsforskelle og interesser i relation til den undersøgte sag i for høj grad kommer til

at præge forløbet af undersøgelsen. Dette må navnlig antages at gælde, hvis undersøgel-

sen foregår for åbne døre.

3) Hertil kommer, at der i dele af offentligheden kan være en manglende tillid til, at en

sådan undersøgelse vil kunne gennemføres på en tilstrækkelig uvildig og objektivt saglig

måde. Dette vil kunne indebære, at konklusionerne med hensyn til det undersøgte begi-

venhedsforløb ikke vil fremstå med nogen særlig autoritet.

4) Det vil endvidere være meget tidskrævende for parlamentarikere, hvis de

–

ud over at

redegøre for og vurdere ministres forhold

–

også skulle tilvejebringe det faktiske grundlag

for vurderingen. […] Medlemmerne vil have ansvaret for undersøgelsen, og de må f.eks.

være til stede, når der foretages afhøringer af ministre, embedsmænd og andre personer.

256

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Folketingsmedlemmerne har i sagens natur andre og principielt set normalt langt vigtigere

opgaver end den, der består i at forestå en mere eller mindre detailpræget undersøgelse af

forhold i statsforvaltningen. I parlamentarisk regi vil det derfor formentlig kun være hen-

sigtsmæssigt at gennemføre en summarisk eller emnemæssigt meget begrænset undersø-

gelse

[…]

5) Selv om folketingsmedlemmer skulle forestå undersøgelsen, må det i øvrigt antages,

at den nærmere tilrettelæggelse af undersøgelsen ofte ville blive overladt til ikke-politi-

kere (sekretariatet eventuelt suppleret med særligt sagkyndige), og springet til at lade un-

dersøgelsesorganer uden for Folketinget selvstændigt undersøge faktum er derfor ikke

stort.

6) Som ovenfor nævnt vil en klarlæggelse af et kompliceret faktum i de her omhandlede

sager ofte forudsætte, at der foretages afhøring af de implicerede personer, herunder em-

bedsmænd. Det vil imidlertid kunne skade forholdet mellem ministre og embedsmænd,

hvis et parlamentarisk organ skal kunne indkalde embedsmænd til at afgive forklaring

direkte for organet til brug for organets belysning af ministres forhold. En iværksættelse

af de her omhandlede undersøgelser vil ofte med rette eller urette blive betragtet som et

led i en politisk magtkamp mellem regering og opposition; der er således en risiko for, at

medlemmerne af undersøgelsesorganet ikke vil blive anset som uvildige, men som delta-

gere i denne magtkamp. Embedsmænd risikerer derfor inden for rammerne af en sådan

undersøgelsesform at blive et led i det politiske spil

mellem regering og opposition. […]”

Udvalget konkluderede på denne baggrund, at klarlæggelse af et begivenhedsforløb i den statslige

forvaltning med henblik på, at et parlamentarisk organ kan tage stilling til spørgsmålet om minister-

ansvar, som udgangspunkt bør foretages af et undersøgelsesorgan, der ikke består af folketingsmed-

lemmer, f.eks. en undersøgelseskommission.

Udvalget fandt dog, at et parlamentarisk organ ikke burde være afskåret fra selv at tilvejebringe det

faktiske grundlag af betydning for udarbejdelsen af en redegørelse om ministres forhold i sager, hvor

der ikke er behov for at iværksætte større undersøgelser. Som eksempel nævnes i betænkning nr.

1315/1996, side 176, sager, der angår et enkelt faktum, og som kan belyses ved en gennemgang af

foreliggende skriftligt materiale, eventuelt suppleret af enkelte opklarende spørgsmål til den pågæl-

dende minister.

Som et andet eksempel nævnes, at det parlamentariske organ efter afslutningen af en anden undersø-

gelse, f.eks. ved en undersøgelseskommission, kan have behov for yderligere oplysninger for at give

en fyldestgørende redegørelse for spørgsmålet om, hvorvidt ministre bør søges draget til ansvar. I

sådanne tilfælde vurderede udvalget, at det parlamentariske organ ikke bør være afskåret fra selv at

tilvejebringe dette faktiske grundlag, forudsat at dette kunne ske uden afhøring af embedsmænd.

257

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Med hensyn til spørgsmålet om afhøring af embedsmænd bemærkes, at det på side 182 i betænkning

nr. 1315/1996 er anført, at et folketingsudvalg af de grunde, der er nævnt ovenfor under nr. 6, heller

ikke på frivilligt grundlag bør have adgang til at foretage afhøringer af embedsmænd.

2.2 Parlamentariske organers vurdering af embedsmænds forhold

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer fandt i forlængelse af det ovenfor anførte om undersø-

gelser af ministres forhold, at et parlamentarisk organ heller ikke bør undersøge og klarlægge et fak-

tisk begivenhedsforløb med henblik på at vurdere embedsmænds forhold.

Udvalget overvejede endvidere, om der burde etableres en ordning, hvorefter et parlamentarisk organ

bør kunne redegøre for og vurdere bestemte embedsmænds forhold, når det faktiske grundlag er til-

vejebragt f.eks. gennem en undersøgelseskommission. Der anføres i betænkning nr. 1315/1996, side

177 f., en række forhold, der taler imod en sådan ordning:

”1)

En ordning, hvorefter et parlamentarisk organ vurderer bestemte embedsmænds for-

hold, vil efter udvalgets opfattelse udgøre et

brud på væsentlige forfatningsmæssige prin-

cipper.

Embedsmændene er ansvarlige over for deres minister i overensstemmelse med

ansættelsens karakter, mens ministrene er ansvarlige over for Folketinget for deres em-

bedsførelse [...]

2) Et parlamentarisk organ vil endvidere

næppe

være et

egnet forum

for vurderinger af

bestemte embedsmænds forhold. Mens spørgsmålet om ministeransvar typisk vil være

præget af politisk orienterede synspunkter, vil vurderingen af spørgsmålet om embeds-

mænds ansvar i højere grad være af traditionel retlig karakter. En sådan retligt orienteret

proces hører ikke hjemme i parlamentsregi.

3) Der er desuden knyttet nogle

forvaltningsorganisatoriske betænkeligheder

til en ord-

ning, hvorefter et parlamentarisk organ vurderer bestemte embedsmænds forhold: Em-

bedsmændene risikerer at blive en brik i det politiske spil mellem regeringen og opposi-

tionen.

Ministeren kan som følge heraf blive tilskyndet til at foretage »politiske udnævnelser«, i

hvert fald af de højere embedsmænd.

Der må desuden påregnes en bureaukratisering af centraladministrationen, hvis et parla-

mentarisk organ tillige skal vurdere bestemte embedsmænds forhold. Adfærdsmønsteret

mellem ministre og embedsmænd kan ændres, således at der bliver en større tendens til,

at embedsmænd for at sikre sig imod senere kritik i overdrevent omfang vil forelægge

deres dispositioner til godkendelse eller orientering.

4) Hertil kommer, at det

–

hvis et parlamentarisk organ tillige skal kunne vurdere em-

bedsmænds forhold

–

vil være vanskeligt

at fastholde det principielle synspunkt,

at mini-

steren er ansvarlig over for Folketinget, mens embedsmændene er ansvarlige over for

258

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

ministeren. Det parlamentariske organ vil således ikke alene skulle koncentrere sig om,

hvorvidt begivenhedsforløbet giver grundlag for politiske eller retlige reaktioner over for

ministeren, men også vurdere, hvorvidt embedsmændene kan bebrejdes, hvad der er sket.

5) Der er endelig

ikke behov

for, at et parlamentarisk organ vurderer og udtaler sig om

bestemte embedsmænds forhold. Sådanne forhold kan forbehandles af andre undersøgel-

sesorganer, herunder undersøgelseskommissioner. Disse organer er under udøvelsen af

deres virksomhed uafhængige af såvel statsforvaltningen som Folketinget.”

Sammenfattende fandt udvalget ikke, at et parlamentarisk organ bør redegøre for og vurdere bestemte

embedsmænds forhold. En undersøgelse og vurdering af et sådant spørgsmål burde efter udvalgets

opfattelse forestås af et andet organ, f.eks. en undersøgelseskommission.

2.3 Udvalgets overvejelser og anbefalinger i øvrigt

Eftersom udvalget

–

som det fremgår nærmere ovenfor i afsnit 2.1

–

fandt, at parlamentariske organer

kun i meget begrænset omfang burde få til opgave at undersøge sager i den statslige forvaltning, ville

der efter udvalgets opfattelse ikke opstå behov for at nedsætte parlamentariske kommissioner. Ud-

valget fandt herefter ikke grundlag for at komme nærmere ind på spørgsmålet om en eventuel lovre-

gulering af parlamentariske kommissioner.

I betænkning nr. 1315/1996, side 179 f., peges der på, at det ville kunne overlades til et folketingsud-

valg, f.eks. Udvalget for Forretningsordenen eller et underudvalg herunder, at overveje, hvorvidt ved-

kommende minister bør drages politisk til ansvar eller søges gjort retlig ansvarlig. Udvalget vedrø-

rende Undersøgelseskommissioner anførte endvidere, at det burde overvejes at indføre systematisk

parlamentarisk opfølgning af f.eks. undersøgelser gennemført af en undersøgelseskommission. Som

det fremgår af kapitel 4, svarer dette til den praksis, der har udviklet sig under lov om undersøgelses-

kommissioner, jf. også Folketingets forretningsorden § 56.

Det anføres endvidere på side 180 i betænkningen, at det bør overvejes, om der bør indføres en prak-

sis, hvorefter et mindretal i Folketinget eller i folketingsudvalget bør kunne forlange, at man går i

gang med at redegøre nærmere for ministres forhold.

For så vidt angår sagsoplysningen fandt Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer, at den gældende

retstilstand og praksis om folketingsudvalgs muligheder for at skaffe sig oplysninger i det væsentlige

burde opretholdes, jf. betænkning nr. 1315/1996, side 182. Om den nugældende retstilstand henvises

til kapitel 3, afsnit 3.1.3.1-3.1.3.3 og 3.1.5. Udvalget foreslog, at det pågældende folketingsudvalg

gennem drøftelser med regeringen skulle fastlægge, i hvilket omfang folketingsudvalget skulle have

adgang til materiale, der ikke er offentligt tilgængeligt.

259

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Spørgsmålet, om der burde indføres regler om oplysningspligt over for et folketingsudvalg, var gen-

stand for særskilt overvejelse i betænkningen. Udvalget fandt sammenfattende, at en sådan oplys-

ningspligt ikke burde indføres, hverken for ministre, embedsmænd eller andre. Det bemærkes i den

forbindelse på side 181 i betænkning nr. 1315/1996, at det vil udgøre en ændring af den forfatnings-

mæssige tradition her i landet, hvis der indføres en sådan oplysningspligt, navnlig hvis embedsmænd

og private personer retligt forpligtes til at afgive forklaring over for et folketingsudvalg.

Udvalget foreslog endvidere, at de involverede ministre skulle tillægges de rettigheder, som må anses

for påkrævede ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn:

Ministeren bør gøres bekendt med de kritikpunkter, som folketingsudvalget overvejer at frem-

drage i sin redegørelse.

Ministeren bør have lejlighed til at udtale sig over for folketingsudvalget, inden det drager

sine endelige konklusioner.

Ministeren bør have ret til en bisidder.

Der bør afgives en beretning eller betænkning om folketingsudvalgets arbejde, og denne bør

offentliggøres.

I de undtagelsesvise tilfælde, hvor folketingsudvalget måtte forestå en mindre faktuel undersøgelse,

jf. nærmere herom ovenfor afsnit 2.1, foreslog Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer en række

yderligere retssikkerhedsgarantier, som i vidt omfang svarer til undersøgelseskommissionsordnin-

gens. Der henvises til betænkning nr. 1315/1996, side 183 f.

Endelig fremgår det af betænkningens side 185 f., at spørgsmålet om, hvorvidt der bør være adgang

for offentligheden til at overvære møderne i folketingsudvalget og til at gøre sig bekendt med det

materiale, der indgår i udvalgets arbejde, bør afgøres af folketingsudvalget selv. Eftersom Udvalget

vedrørende Undersøgelsesorganer forudsatte, at folketingsudvalget som udgangspunkt ikke selv

skulle forestå afklaringen af det faktiske grundlag i sagen, var det vurderingen, at spørgsmålet om

offentlighed i forbindelse med folketingsudvalgets arbejde næppe ville være af stor praktisk betyd-

ning.

2.4 Folketingets stillingtagen til Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers overvejelser

Samtidig med vedtagelsen af lov om undersøgelseskommissioner i 1999 blev der som nævnt i kapitel

3, afsnit 3.1.5, indført et nyt kapitel XVIII i Folketingets forretningsorden om Udvalget for Forret-

ningsordenens behandling af spørgsmål vedrørende ministeransvar. Til grund for folketingsbeslut-

ningen herom lå bl.a. en beretning af 25. juni 1997 fra Folketingets Udvalg for Forretningsordenen,

der i relevant omfang er optrykt som bilag 2 til betænkning nr. 3 af 5. maj 1999 af Folketingets Udvalg

for Forretningsordenen over forslag til lov om undersøgelseskommissioner (Folketingstidende 1998-

260

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

99, Tillæg B, side 777), og en betænkning og indstilling fra samme udvalg af 5. maj 1999 vedrørende

ændring af forretningsordenen for Folketinget (Folketingstidende 1998-99, Tillæg B, side 837). Det

fremgår af disse forarbejder, at Udvalget for Forretningsordenen i det store og hele tilsluttede sig

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers konklusioner og anbefalinger. Navnlig skal fremhæves,

at Udvalget for Forretningsordenen i sidstnævnte betænkning

–

efter at have gengivet hovedkonklu-

sionerne i betænkning nr. 1315/1996 om folketingsudvalgs funktion som undersøgelsesorgan og

manglende egnethed som forum for undersøgelser af forhold i den offentlige forvaltning bortset fra

mindre undersøgelser, der er refereret ovenfor i afsnit 2.1-2.3

–

tilkendegav:

”Disse synspunkter har

været grundlag for mere indgående overvejelser i Folketingets Udvalg for Forretningsordenen, der i

princippet kan tilslutte sig disse.”

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers forslag er således i det væsentlige indarbejdet i forret-

ningsordenens kapitel XVIII, der er nærmere omtalt i kapitel 3, afsnit 3.1.5. I denne sammenhæng er

det relevant at fremhæve,

at reglerne alene tager sigte på behandling af spørgsmål om ministres ansvar, og at det forud-

sættes, at et eventuelt embedsmandsansvar som hidtil alene vil være et anliggende for rege-

ringens bedømmelse,

at det er forudsat, at Udvalget for Forretningsordenens sagsbehandling kun undtagelsesvis

omfatter klarlæggelse af et faktisk begivenhedsforløb, og at der i givet fald kun bør blive tale

om mindre faktuelle undersøgelser i sager, der angår et enkelt faktum, eller hvor der er behov

for oplysninger som supplement til en beretning fra en undersøgelseskommission,

at der ikke kan stilles spørgsmål til embedsmænd under Udvalget for Forretningsordenens

behandling af sager om ministeransvar,

at de involverede ministre er tillagt en ret til bisidder og øvrige retssikkerhedsgarantier som

foreslået af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer, og

at der nedsættes et permanent underudvalg under Udvalget for Forretningsordenen til forbe-

redende behandling af de opgaver, der knytter sig til de her omtalte sager.

3. De seneste års debat om parlamentariske undersøgelser

Som anført i udvalgets tillægskommissorium opstår der jævnligt debat i offentligheden om indførelse

af nye parlamentariske undersøgelsesformer. Siden afgivelsen af betænkning nr. 1315/1996 har

spørgsmålet også været genstand for debat i regi af Folketinget.

Den 15. januar 2014 afholdt Folketingets Præsidium en åben høring om parlamentariske undersøgel-

ser med en række eksterne oplægsholdere, herunder eksperter, forhenværende folketingsmedlemmer,

en repræsentant for DJØF og formanden for den norske kontrol- og konstitutionskomité. Der blev

261

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

udarbejdet et referat af høringen, som er offentligt tilgængeligt via Folketingets hjemmeside (UFO

Alm. del 2013-14

–

Bilag 25, og REU Alm. del 2013-14

–

Bilag 133).

Ifølge Folketingets daværende formand, som indledte høringen, var baggrunden for høringen bl.a. et

ønske om at undersøge mulighederne for at supplere undersøgelseskommissionsordningen med en

form for parlamentariske høringer eller lignende, som dels ville kunne erstatte undersøgelseskom-

missioner i nogle sager, hvor

man hurtigt ønskede at nå ind til sagens ”politiske kerne”, dels ville

kunne bidrage til at indsnævre kommissoriet for en efterfølgende undersøgelseskommission med hen-

blik på at mindske kommissionens tidsforbrug.

Det ville føre for vidt på dette sted at gengive indholdet af de mange indlæg under høringen. Der

synes dog rimeligvis at kunne peges på nogle væsentlige gennemgående temaer og overvejelser. For

så vidt angår selve spørgsmålet om

hensigtsmæssigheden af at indføre en parlamentarisk undersø-

gelsesordning

blev det på den ene side fremhævet, at der dermed ville blive tilvejebragt en ”mellem-

skarp kniv”, dvs. et undersøgelsesinstrument, der i relevante sager ville kunne arbejde hurtigere og

mindre omkostningstungt end en undersøgelseskommission, og som ville kunne afdække de politiske

aspekter af sagen eller give grundlag for at vurdere behovet for eventuelt at nedsætte en undersøgel-

seskommission. På den anden side blev der fra flere sider gjort opmærksom på, at en ny ordning ville

kunne blive misbrugt politisk til at igangsætte hyppige undersøgelser, som ikke nødvendigvis ville

være begrundet i et reelt undersøgelsesbehov, men i visse tilfælde kunne være udtryk for politisk

”drilleri”. Denne risiko ville være størst, hvis der blev givet et

politisk mindretal ret til at iværksætte

en parlamentarisk undersøgelse.

For så vidt angår

rammerne for parlamentariske undersøgelser,

hvis en sådan ordning måtte blive

indført, skal fremhæves følgende overvejelser fra høringen: For det første blev det fra flere sider

pointeret, at en parlamentarisk undersøgelsesform ville skulle betjene sig af en politisk frem for en

retlig målestok. Synspunktet havde nær sammenhæng med, at der for det andet

–

i lighed med over-

vejelserne i betænkning nr. 1315/1996

–

blev peget på, at et folketingsudvalg eller andet parlamenta-

risk organ næppe burde forestå større faktumundersøgelser, men alene undersøge mere overskuelige

sager. I tilknytning hertil blev det for det tredje påpeget, at der

–

afhængigt af undersøgelsernes nær-

mere omfang og karakter

–

formentlig ville være behov for en grad af professionalisering, hvis Fol-

ketinget skulle sættes i stand til at fungere som undersøgelsesorgan. I den forbindelse blev det bl.a.

nævnt, at sådanne undersøgelser burde henhøre under et fast folketingsudvalg, der skulle tilføres sær-

skilt sekretariatsbistand, og som eventuelt skulle have mulighed for at antage en professionel udspør-

ger.

Det sidste og ganske centrale emne under høringen, som her skal fremhæves, var spørgsmålet om

inddragelse af embedsmænd i undersøgelserne. Der blev fra flere sider

–

som i Udvalget vedrørende

262

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Undersøgelsesorganers betænkning

–

peget på den grundlæggende ansvarsordning, hvorefter mini-

strene er ansvarlige over for Folketinget, mens embedsmændene står til ansvar over for deres minister.

Der synes således også at have været enighed om, at et parlamentarisk undersøgelsesorgan ikke skal

have til opgave at beskæftige sig særskilt med bestemte embedsmænds forhold og herunder afgive

indstillinger eller på anden måde drage konklusioner om, hvorvidt der bør tages skridt til at drage

embedsmænd til ansvar.

Derimod synes der at have været mere delte meninger om spørgsmålet om adgang til at gennemføre

afhøringer af embedsmænd i en eventuel ny ordning med parlamentariske høringer eller lignende.

Imod en sådan mulighed blev navnlig anført grundlovens ansvarssystem og den potentielle loyalitets-

konflikt, der ville kunne opstå mellem embedsværk og minister. I modsat retning blev det fremhævet,

at værdien af en udbygget parlamentarisk undersøgelsesordning ville være begrænset, hvis ikke det

undersøgende udvalg mv. fik adgang til at indkalde embedsmænd til afhøring. Uanset udfaldet af

disse overvejelser blev det endvidere debatteret, om embedsmænd i givet fald skulle være pligtige at

give møde og afgive forklaring, eller om ordningen alene skulle være baseret på frivillighed. I den

forbindelse blev der navnlig peget på en række retssikkerhedsmæssige betænkeligheder og på, at fri-

villigheden i realiteten ville kunne blive illusorisk.

Senest var spørgsmålet om indførelse af parlamentariske undersøgelser på dagsordenen for en kon-

ference arrangeret af Folketingets Præsidium i januar 2017. Oplægsholderne var højesteretsdommer,

dr.jur. Jens Peter Christensen, der redegjorde for de hidtidige erfaringer med undersøgelseskommis-

sionsordningen, og den norske regeringsadvokat Frederik Sejersted, der berettede om de norske erfa-

ringer og andre udenlandske erfaringer med parlamentariske undersøgelser. Konferencen var ikke

åben for offentligheden, og det er derfor ikke muligt at redegøre nærmere for indholdet af debatten.

4. Parlamentarisk kontrol i Norge med særligt henblik på åbne kontrolhøringer

Som det fremgår af det foregående afsnit, har opmærksomheden i den danske debat om parlamenta-

riske undersøgelser i særlig grad rettet sig mod erfaringerne i Norge. I betragtning af de store ligheder

mellem de forfatningsretlige rammer og de parlamentariske systemer i Danmark og Norge er det

velbegrundet, at der først og fremmest er blevet set mod den norske ordning for inspiration. På den

baggrund vil der i dette afsnit blive givet en forholdsvis udførlig beskrivelse af de åbne kontrolhørin-

ger i det norske Stortings kontrol- og konstitutionskomité.

Hovedformålet med dette afsnit er at beskrive ordningen med åbne kontrolhøringer i det norske Stor-

tings kontroll- og konstitusjonskomité (herefter kontrol- og konstitutionskomité). For til fulde at for-

stå denne ordning er det dog nødvendigt indledningsvis at beskrive hovedtrækkene af den parlamen-

tariske kontrol i Norge, som er den ramme, som kontrol- og konstitutionskomitéens kontrolvirksom-

hed udspiller sig inden for.

263

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det følgende indledes derfor med en kort generel beskrivelse af Stortingets kontrol med regeringen i

afsnit 4.1. Beskrivelsen omfatter den overordnede forfatningsretlige ramme og Stortingets kontrol i

plenum og komitéer (udvalg). Stortingets eksterne kontrolorganer vil endvidere blive omtalt ganske

kort, dog med undtagelse af den norske Rigsrevision, som er af stor betydning for kontrol- og konsti-

tutionskomitéens virksomhed. I afsnit 4.2 redegøres for Stortingets kontrol- og konstitutionskomité

med særligt henblik på ordningen med åbne kontrolhøringer. Endelig indeholder afsnit 4.3 en sam-

menfatning og en sammenligning med Folketingets parlamentariske kontrol på centrale punkter.

Om terminologien i det følgende bemærkes, at betegnelserne ”regeringen” og ”minister” vil blive

benyttet i stedet for ”statsrådet” henholdsvis ”statsråd”, som er sprogbrugen i den norske grundlov.

Oplysningerne i det følgende bygger

–

foruden på de relevante retskilder

–

i høj grad på Rapport til

Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, dokument nr. 14 (2002-2003). Rap-

porten, der blev afgivet til Stortingets præsidium den 30. september 2002 af det såkaldte Frøiland-

udvalg, et udvalg sammensat af sagkyndige repræsentanter og stortingsmedlemmer, vil i det følgende

blive omtalt som ”rapporten om Stortingets kontrolfunktion”.

4.1 Generelt om Stortingets kontrol med regeringen

For at beskrive det norske Stortings kontrol med regeringen er det nødvendigt først at give et kort rids

af den forfatningsretlige ramme, herunder navnlig de overordnede regler om ministeransvar og de

grundlæggende regler om forholdet mellem ministre og embedsmænd (se afsnit 4.1.1). Herefter be-

skrives Stortingets forskellige kontrolredskaber inddelt efter, om de er tillagt Stortingets plenum (un-

der 4.1.2), Stortingets komitéer (under 4.1.3) eller Stortingets eksterne kontrolorganer (under 4.1.4).

4.1.1 Kort om den forfatningsretlige ramme

Som i Danmark er regeringen og de enkelte ministre underlagt såvel politisk som retligt ansvar.

Regeringen står

politisk

til ansvar over for Stortinget og må efter grundlovens § 15 indgive sin af-

skedsbegæring, hvis et flertal i Stortinget udtaler mistillid til den. Kontrollen retter sig ikke kun mod

regeringen som kollegium, men også mod den enkelte minister, der ligeledes efter grundlovens § 15

er pligtig at indgive sin afskedsbegæring, hvis Stortinget udtaler sin mistillid til den pågældende.

Ministeren står til ansvar både i sin egenskab af medlem af regeringskollegiet og som forvaltningschef

(”departementssjef”).

Ligesom i Danmark omfatter det politiske ansvar dog også mindre vidtgående former for parlamen-

tarisk kritik, f.eks. i form af en irettesættelse

(”daddelvedtak”) fra Stortinget.

Om det

retlige

ansvar fremgår det af grundlovens § 86, at Stortinget har påtalekompetence i sager om

bl.a. ministrenes brud på deres konstitutionelle pligter.

264

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Ansvarsnormerne er fastlagt i lov af 5. februar 1932 nr. 1 om ansvar for handlinger som påtales ved

Riksrett (ansvarlighedsloven) med senere ændringer. I nærværende sammenhæng er det af særlig

interesse at fremhæve, dels at ministrene ifølge grundlovens § 82 ikke må give urigtige eller vildle-

dende oplysninger til Stortinget eller dets organer, dels at regeringen og de enkelte ministre på grund-

lag af en forfatningsretlig sædvane har en almindelig oplysningspligt over for Stortinget, som inde-

bærer, at der skal gives korrekte og tilstrækkelige oplysninger til Stortinget. Oplysningspligten er

strafsanktioneret i ansvarlighedslovens § 9, der dog ikke fastlægger pligtens præcise indhold. Det

fremgår af rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 41 ff., at der ikke er fuldstændig enighed

om, hvordan tilstrækkelighedskravet skal formuleres. Det synes dog at kunne lægges til grund, at

denne almindelige oplysningspligt ikke adskiller sig væsentligt fra den sandhedspligt, der følger af §

5, stk. 2, i den danske ministeransvarlighedslov.

Den norske grundlovs §§ 21 og 22 gør udnævnelse og afskedigelse af embedsmænd (omtrent sva-

rende til tjenestemænd i Danmark) til et regeringsprærogativ. Stortinget har dog siden tidligt i 1800-

tallet ført en vis efterfølgende kontrol med embedsmandsudnævnelser. Det står imidlertid fast, at

embedsværket alene er undergivet regeringens instruktionsbeføjelse, og Stortingets formelle reaktio-

ner i form af mistillid og rigsretstiltale kan alene rettes mod ministrene. Ligesom i Danmark er ord-

ningen således den, at regeringen og dens ministre står til ansvar over for Stortinget, mens embeds-

mændene står til ansvar over for deres minister.

Ifølge rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 24, er det i praksis forekommet, at Stortinget formelt har instrueret

regeringen om at pålægge embedsmænd sanktioner, men det seneste eksempel på noget sådant ligger langt tilbage, nemlig

i 1929. Sammesteds anføres det, at der ikke er formelle hindringer for, at Stortinget undersøger og vurderer forhold i

forvaltningen, selvom tinget ikke har retlige reaktionsmuligheder over for embedsværket. I det omfang sådanne undersø-

gelser iværksættes med henblik på at foretage ansvarsvurderinger, vil formålet hermed først og fremmest være at belyse

ministrenes forhold, men der vil ikke i den forbindelse være noget til hinder for, at Stortinget kritiserer og dermed, som

anført i rapporten, ”reelt ansvarliggør” embedsmænd. Der er imidlertid tradition for tilbageholdenhed hermed, jf. rappor-

tens side 26.

Som det fremgår af det følgende, særligt afsnit 4.2 om kontrol- og konstitutionskomitéen, er embeds-

mændenes stilling i relation til parlamentarisk kontrol i nogle tilfælde forskellig, afhængigt af om de

er ansat i et departement eller i en såkaldt ydre etat. Sondringen mellem departementer og ydre etater

er i alt væsentligt svarende til den, der i dansk forvaltningsret kendes mellem departementer og un-

derliggende myndigheder som styrelser og direktorater. De ydre etater i Norge er således statslige

forvaltningsorganer, der i Norge kendes under betegnelser som direktorat, tilsyn, styrer mv. De ydre

etater er hierarkisk underlagt et departement, der som udgangspunkt har instruktionsbeføjelse over

for de underliggende myndigheder. Dermed er ministeren for det pågældende område ligesom i Dan-

mark i sidste instans ansvarlig også for de underordnede myndigheders virksomhed. Som i Danmark

kan der gøres undtagelser herfra, f.eks. ved at instruktionsbeføjelse og klageadgang til departementet

265

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

i bestemte sagstyper afskæres ved lov. Der henvises til Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvalt-

ningsrett (9. udgave, 2010), side 106 ff. og 164 ff.

4.1.2 Stortingets plenum

Efter norsk forfatningsret er de formelle kontrolkompetencer tillagt Stortinget i plenum. Som omtalt

ovenfor i afsnit 4.1 er det således Stortinget, der har beføjelsen til at gøre et politisk eller retligt ansvar

gældende over for regeringen og dens ministre. I det følgende skal omtales en række yderligere be-

føjelser, som tilkommer Stortinget efter Stortingets Forretningsorden eller grundloven og forfatnings-

retlig sædvane. Det drejer sig om retten til at stille spørgsmål mv. til regeringen (under 4.1.2.1) og

indbliks- og indkaldelsesretten (under 4.1.2.2). Endvidere omtales den såkaldte instruktionsret, som

giver sig udtryk i Stortingets mulighed for at vedtage såkaldte ”anmodningsvedtak”, som

er omdi-

skuteret i norsk statsretlig teori (under 4.1.2.3).

4.1.2.1. Spørgsmål mv.

Stortingsrepræsentanterne er ved kapitel 10 i Stortingets Forretningsorden tillagt en række mulighe-

der for at stille spørgsmål til ministrene. Der kan stilles mundtlige spørgsmål i de ugentlige spørgeti-

mer, der kan stilles korte skriftlige spørgsmål (omtrent svarende til § 20-spørgsmål i Danmark), og

endelig kan spørgsmål af mere omfattende karakter stilles i form af interpellationer (der minder om

forespørgsler i Folketinget).

Derimod findes der ikke en ordning, der modsvarer de skriftlige udvalgsspørgsmål, som kendes fra

de stående folketingsudvalg i Danmark. Der findes heller ikke i Norge et institut svarende til ordnin-

gen med åbne eller lukkede samråd i danske folketingsudvalg. Som nævnt nedenfor i afsnit 4.1.3 og

4.2 er høringerne i de enkelte fagkomitéer og navnlig i kontrol- og konstitutionskomitéen det nærme-

ste, man i Norge kommer det danske samrådsinstitut.

Fælles for de forskellige typer af spørgsmål, som stortingsrepræsentanterne kan stille, er, at den på-

gældende minister kan nægte at besvare spørgsmålet, hvilket imidlertid anses for et klart brud på de

parlamentariske normer, jf. dog nærmere nedenfor i afsnit 4.1.2.3 om diskussionen om instruktions-

retten. Vælger ministeren at besvare et spørgsmål, har han pligt til at opfylde sin forfatningsretlige

oplysningspligt ved at give korrekte og tilstrækkelige oplysninger, jf. nærmere afsnit 4.1.1 ovenfor.

Endelig skal nævnes, at den enkelte stortingsrepræsentant efter forretningsordenens § 74 kan anmode

om aktindsigt i regeringens og forvaltningens dokumenter gennem Stortingets administration. Mini-

steren kan afslå anmodningen i det omfang, dokumentet kan undtages fra offentlighed efter offent-

lighedsloven, men skal ved sin vurdering lægge vægt på repræsentantens særlige stilling og informa-

tionsbehov.

266

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

4.1.2.2. Stortingets grundlovfæstede indbliks- og indkaldelsesret

4.1.2.2.1. Den norske grundlovs § 75 f fastslår, at det tilkommer Stortinget at lade sig forelægge

statsrådets protokoller og alle offentlige indberetninger og papirer.

Denne såkaldte

”innsynsrett”

er en vidtgående ret for Stortinget til at kræve alle offentlige dokumen-

ter udleveret. Ved offentlige dokumenter forstås ikke blot sådanne dokumenter, som er undergivet

offentlighed efter offentlighedslovens regler. Af § 50 i Stortingets Forretningsorden fremgår det, at

begæringer efter grundlovens § 75 f kan gælde ethvert dokument, som er i regeringens eller den un-

derliggende forvaltnings besiddelse, og som er udarbejdet eller indhentet som led i offentlig virksom-

hed. Dokumentbegrebet skal forstås vidt som omfattende også data mv.

Bestemmelsen går forud for lovregler og instrukser om tavshedspligt, men det anses dog for naturligt,

at Stortinget i givet fald vælger at behandle sådanne dokumenter for lukkede døre og med pålæg af

tavshedspligt til stortingsmedlemmerne. Det fremgår dog af rapporten om Stortingets kontrolfunk-

tion, side 34 f., at der ikke er enighed om, hvorvidt grundlovens § 75 f omfatter dokumenter, som

relaterer sig til interne drøftelser på rent politisk niveau i regeringskollegiet, navnlig såkaldte R-do-

kumenter (dokumenter fra såkaldte regeringskonferencer) og dokumenter fra andre interne regerings-

fora. Regeringskonferencerne, der sædvanligvis afholdes en gang om ugen, og andre koordinerende

møder i regeringen, eksempelvis møder i Regeringens Sikkerhedsudvalg, er ikke reguleret eller for-

udset i grundloven eller lovgivningen i øvrigt. På konferencerne er både generelle spørgsmål og en-

keltsager genstand for drøftelse og afgørelse af politisk karakter, uden at beslutningerne er bindende

i formel forstand. R-dokumenterne kan således sammenlignes med dokumenter fra regeringsudvalg

som f.eks. Koordinationsudvalget og Økonomiudvalget i Danmark. Uanset hvordan det nævnte for-

tolkningsspørgsmål løses, er der i praksis langvarig tradition for, at Stortinget ikke anmoder om så-

danne dokumenter, hverken på frivillig basis eller ved formel vedtagelse efter grundlovens § 75 f.

Det er således alene stortingsudpegede granskningskommissioner, der i nogle tilfælde har anmodet

om og fået udleveret R-dokumenter og lignende på frivillig basis.

Retten til at kræve offentlige dokumenter udleveret efter den norske grundlovs § 75 f er så vidt ses

aldrig blevet påberåbt, om end bestemmelsen lejlighedsvis bruges til at lægge vægt bag en anmodning

om dokumenter. I praksis dækkes Stortingets informationsbehov dels ved, at regeringen af egen drift

fremlægger dokumenter, dels ved, at Stortingets komitéer eller enkelte repræsentanter anmoder om

udlevering af dokumenter og oplysninger.

Det er alene Stortinget, der i plenum og med simpelt flertal kan beslutte at gøre brug af bestemmelsen

i § 75 f, jf. også § 50 i Stortingets Forretningsorden. Anmodninger fra komitéer og de enkelte stor-

tingsrepræsentanter omfattes således ikke af grundlovens § 75 f og er heller ikke i øvrigt retligt bin-

dende. Efterlevelsen af sådanne anmodninger afhænger af det almindelige politiske styrkeforhold og

267

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

af normer for forholdet mellem Storting og regering, og i praksis er det således vanskeligt for rege-

ringen at afslå at fremlægge de ønskede dokumenter mv. I de tilfælde, hvor der opstår uenighed om

retten til indblik i nærmere bestemte dokumenter, findes der typisk en politisk løsning, uden at be-

stemmelsen i grundlovens § 75 f aktiveres. Som nærmere omtalt nedenfor i afsnit 4.2.4 har der i

praksis været en udvikling i retning af at give kontrol- og konstitutionskomitéen ganske omfattende

adgang til oplysninger fra regeringen.

Stortingets indbliksret kan i et vist omfang sammenlignes med den danske grundlovs § 51, hvorefter

parlamentariske kommissioner er berettigede til bl.a. at fordre skriftlige oplysninger af såvel private

som af offentlige myndigheder. Som Stortingets indbliksret benyttes den danske grundlovs § 51 ikke

i praksis.

Om indbliksretten efter grundlovens § 75 f henvises i øvrigt til rapporten om Stortingets kontrolfunk-

tion, side 33 ff.

4.1.2.2.2.

Grundlovens § 75 h giver Stortinget en formel ”innkallingsrett”.

Ifølge bestemmelsen til-

kommer det Stortinget at kunne fordre enhver til at møde for sig i statssager (med undtagelse af

kongen og den kongelige familie).

Retten er nærmere reguleret i § 49 i Stortingets Forretningsorden. Bestemmelsen indebærer en pligt

til at give møde og afgive mundtlig forklaring for Stortinget. Ligesom indbliksretten efter grundlo-

vens § 75 f er der tale om en ret for Stortinget i plenum, der ikke kan udøves af de enkelte komitéer,

men det antages dog i rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 32, at Stortinget kan vedtage, at

forklaringen skal afgives i en komité.

Forklaringspligten efter grundlovens § 75 h omfatter ”statssager”, hvilket bl.a. omfatter sager, som

Stortinget eller kontrol- og konstitutionskomitéen har til behandling, og andre sager, som naturligt

hører under Stortingets kontrol. Uden for begrebet falder sager, som alene gælder ministrenes rent

private forhold, eller som kun berører private retssubjekter. Derimod omfatter begrebet også interne

forhold i regering og forvaltning. Forklaringspligten går forud for lov- og instruksfæstet tavsheds-

pligt, men hvis forklaringen angår tavshedsbelagte oplysninger, antages det i rapporten om Stortingets

kontrolfunktion, side 29, at forklaringen skal gennemføres bag lukkede døre.

Forklaringspligten påhviler ifølge ordlyden af grundlovens § 75 h ”enhver”. Det indebærer, at mini-

stre, embedsmænd og privatpersoner kan indkaldes til at afgive forklaring efter bestemmelsen. Pligten

til at give møde og afgive forklaring er strafsanktioneret i henhold til en særlig lov (lov af 3. august

1897 nr. 2). Det er omdiskuteret, om de almindelige vidnefritagelsesregler finder anvendelse (se hertil

rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 30).

268

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Stortingets indkaldelsesret efter grundlovens § 75 h er alene blevet brugt tre gange siden 1814, senest

i 1933 i forbindelse med den parlamentariske granskning af ”Østgrønlandsagen”, hvor den norske

ambassadør til Danmark blev indkaldt for at forklare sig om forhandlingerne med de danske myndig-

heder. Bestemmelsen er ikke blevet brugt siden da, men den er siden nogle få gange brugt til at lægge

vægt bag en uformel indkaldelse for at tilskynde modvillige personer til at give møde.

I praksis bruges i stedet en række procedurer baseret på frivillighed, herunder de i afsnit 4.1.2.1

nævnte spørgsmål og interpellationer, anmodninger om redegørelser mv. og anmodninger om at give

møde i åbne eller lukkede komitéhøringer. Sådanne anmodninger stiles til regeringen og ministrene,

mens grundlovens § 75 h som nævnt retter sig mod ”enhver”. For disse procedurer gælder endvidere

–

som for anmodninger om dokumenter mv.

–

at de ikke er retligt bindende, men kan være vanskelige

at afslå af politiske grunde.

Til sammenligning kan peges på, at det i Danmark følger af grundlovens § 51, at parlamentariske

kommissioner

–

som i praksis ikke længere benyttes

–

er berettigede til at fordre mundtlige oplysnin-

ger fra både offentlige myndigheder og private.

Om indkaldelsesretten efter grundlovens § 75 h kan i øvrigt henvises til rapporten om Stortingets

kontrolfunktion, side 28 ff.

4.1.2.3. Stortingets instruktionsret

Uden for de særlige grundlovfæstede tilfælde har Stortinget mulighed for at anmode regeringen eller

en minister om at udarbejde dokumenter som f.eks. redegørelser eller udredninger. En sådan anmod-

ning kan fremsættes uformelt og vil typisk blive imødekommet som udslag af almindelige politiske

normer.

Stortinget kan dog vælge ved såkaldt anmodningsvedtak at pålægge regeringen at udarbejde sådanne

dokumenter ved en formel plenumvedtagelse. Der er langvarig praksis for, at Stortinget kan træffe

sådanne anmodningsvedtak,

nogle gange også omtalt som ”Stortingets instruktionsret”. Der er tale

om vedtagelser, som træffes med almindeligt flertal i plenum, normalt efter et fast format, der begyn-

der med ”Stortinget ber regjeringen om å…” Historisk set blev der kun vedtaget

ganske få sådanne

anmodningsvedtak årligt, men siden midten af 1990’erne er antallet kraftigt forøget, og i enkelte år

har der været ganske mange sådanne vedtagelser, i den senere tid flere hundrede hvert år. Disse ved-

tagelser bruges på forskellige måde til at styre regeringen, bl.a. til at kræve fremsættelse af lovforslag,

udredninger, redegørelser m.m. Nogle gange bruges de også i konkrete enkeltsager ved at pålægge

regeringen at træffe konkrete beslutninger.

269

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det er i norsk statsretlig teori omstridt, om anmodningsvedtak er retligt bindende eller blot politisk

forpligtende. I rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 33, blev det lagt til grund, at sådanne

vedtagelser er retligt bindende som udslag af en generel parlamentarisk instruktionsbeføjelse med

hjemmel i forfatningsretlig sædvane. Synspunktet er imidlertid blevet udsat for kritik i statsretlig te-

ori, og spørgsmålet må for tiden anses for åbent. Det sættes sjældent på spidsen, da den politiske

forpligtelse normalt er nok til at udvirke, at vedtagelserne efterleves, og regeringen er desuden pålagt

at fremlægge en årlig rapport om, hvordan efterlevelsen sker, som gennemgås af kontrol- og konsti-

tutionskomitéen som en af komitéens faste rutiner, jf. Stortingets Forretningsorden § 14, nr. 9, litra

Selvom anmodningsvedtak principielt vil kunne tænkes brugt også i kontrolsager til f.eks. at afkræve

ministrene forklaringer, har der indtil videre ikke været nogen tradition for at gøre det. I praksis be-

nyttes beføjelsen kun i styringssager til at fremskaffe redegørelser eller udredninger, og de anses ikke

som et instrument til efterfølgende parlamentarisk kontrol. Sådanne redegørelser eller udredninger

mv. er ikke omfattet af grundlovens § 75 h, der alene giver ret til at kræve mundtlig forklaring, og vil

typisk ikke være omfattet af grundlovens § 75 f, der ikke giver ret til at kræve nye dokumenter udar-

bejdet, men alene giver ret til indblik i allerede eksisterende dokumenter mv. Større redegørelser eller

udredninger falder endvidere uden for rammerne af det skriftlige spørgsmålsinstitut (omtalt i afsnit

4.1.2.1).

Den omtalte ret til at vedtage anmodningsvedtak tilkommer Stortinget i plenum. Den kan således ikke

udøves af komitéerne, der under alle omstændigheder alene kan anmode regeringen om at afgive

dokumenter og oplysninger mv. på frivilligt grundlag.

4.1.3 Stortingets komitéer

Ligesom det danske Folketing nedsætter Stortinget af sin midte en række komitéer (omtrent svarende

til Folketingets udvalg). Ifølge § 12 i Stortingets Forretningsorden nedsættes der tolv stående fagko-

mitéer, herunder kontrol- og konstitutionskomitéen, som omtales nærmere nedenfor i afsnit 4.2.

Stortinget kan endvidere efter forretningsordenens § 18 nedsætte særskilte komitéer (ad

hoc-udvalg)

til at behandle en enkelt sag eller sager af en bestemt type. I praksis bruges sådanne komitéer ikke til

kontrolformål, jf. rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 52, hvoraf det fremgår, at det seneste

eksempel på en sådan

ad hoc-komité

er fra 1948. I det følgende fokuseres derfor på de stående fag-

komitéer med særligt henblik på deres kontrolvirksomhed.

Sammensætningen af fagkomitéerne skal så vidt muligt ske efter forholdstal, jf. forretningsordenens

§ 13. For kontrol- og konstitutionskomitéen gælder den særlige regel, at alle partigrupper skal have

et medlem.

270

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Stortingets komitéer er sagsforberedende organer for Stortinget og har ingen selvstændig myndighed

til at optræde på tingets vegne. Stortingets fagkomitéer kan derfor som udgangspunkt ikke tage sager

op af egen drift, men er afhængige af, at Stortinget har taget sagen op i plenum og henvist den til

komitébehandling, jf. herved forretningsordenens § 22. Kontrol- og konstitutionskomitéen adskiller

sig herved fra de øvrige udvalg, idet komitéen har ret til at initiere kontrolsager af egen drift (se

nærmere nedenfor under 4.2.3).

Komitéerne træffer som hovedregel afgørelse ved simpelt flertal, jf. forretningsordenens § 26. Be-

stemmelsen fastsætter et quorum-krav på tre femtedele af komitémedlemmerne. Der udnævnes en

ordfører i hver enkelt sag, som komitéerne behandler.

Komitéerne kan afholde almindelige møder, der er lukkede, jf. forretningsordenens § 25, eller hørin-

ger. Høringer er efter forretningsordenens § 27 som udgangspunkt offentlige, men en komité kan med

sædvanligt flertal beslutte, at høringen skal foregå helt eller delvist for lukkede døre. Høringer kan

afholdes af alle fagkomitéer, men de omtales nærmere nedenfor i afsnit 4.2.5 om kontrol- og konsti-

tutionskomitéen.

Fagkomitéerne fører en vis efterfølgende kontrol inden for komitéens sagsområde, men med undta-

gelse af kontrol- og konstitutionskomitéen er kontrolfunktionen for fagkomitéerne ikke central og er

af relativt beskedent omfang, jf. rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 52. Fagkomitéerne

kan afholde åbne høringer, f.eks. i forbindelse med lovforslag, men de foregår efter andre og mere

fleksible regler end kontrolhøringerne. Det særlige reglement for åbne kontrolhøringer, der omtales

nedenfor under 4.2.5, åbner mulighed for, at fagkomitéerne også kan afholde høringer efter reglerne

for kontrolhøringer, såfremt der er behov for det, men dette har indtil videre ikke været aktuelt i

praksis.

Som det fremgår af ovenstående, er der kun én af de tolv stående fagkomitéer, der har som sin ho-

vedopgave at føre kontrol med regeringen. De øvrige fagkomitéers løbende kontrolvirksomhed i en-

keltsager er af begrænset omfang, hvilket er i overensstemmelse med norsk parlamentarisk tradition,

jf. rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 20. Stortingets stående fagkomitéer adskiller sig på

dette punkt væsentligt fra de stående folketingsudvalg i Danmark, som løbende fører kontrol med

regeringen i enkeltsager inden for deres respektive sagsområder, navnlig gennem skriftlige udvalgs-

spørgsmål og samrådsspørgsmål. I modsætning hertil beskæftiger de norske stående fagkomitéer sig

alene med sager, som er formelt oversendt fra plenum til behandling (lovforslag, budgetvedtagelser,

samtykkesager, behandling af meddelelser og rapporter m.m.), men de har ikke, som danske folke-

tingsudvalg,

en såkaldt ”almindelig del”, hvor der kan stilles udvalgs-

og samrådsspørgsmål uden

direkte tilknytning til de sager, som formelt er henvist til behandling. Som undtagelse hertil findes

særlige konsultationsordninger, navnlig i udenrigs-, sikkerheds- og europapolitiske sager.

271

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

4.1.4 Stortingets eksterne kontrolorganer

Der findes en række eksterne kontrolorganer, der fungerer i regi af Stortinget, men som i vidt omfang

er tillagt en selvstændig og uafhængig stilling.

Stortinget har i medfør af § 19 i Stortingets Forretningsorden ret til at nedsætte

granskningskommis-

sioner

til at klarlægge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhedsforløb. Sådanne kommissioner

–

der på en række punkter svarer til undersøgelseskommissioner i Danmark

–

er, i modsætning til de

faste kontrolorganer, der omtales i det følgende,

ad hoc-organer,

der nedsættes med henblik på un-

dersøgelse af en bestemt sag.

Blandt Stortingets faste eksterne kontrolorganer er der i denne sammenhæng særlig grund til at frem-

hæve

Rigsrevisionen.

Det skyldes, at størstedelen af kontrol- og konstitutionskomitéens virksomhed

baserer sig på rapporter mv. fra denne institution.

Ifølge den norske grundlovs § 75 k tilkommer det Stortinget at udnævne fem revisorer, som bl.a. skal

gennemse statens regnskaber. Rigsrevisorerne, der i praksis ikke vælges af Stortingets egen midte,

vælges efter forholdstal. Disse fem stortingsudnævnte rigsrevisorer udgør som kollegium ledelsen af

Rigsrevisionen, jf. også § 4 i lov af 7. maj 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen. I modsætning til i Danmark,

hvor de folketingsvalgte statsrevisorer er adskilt fra Rigsrevisionen, der ledes af rigsrevisor, udgør de

stortingsvalgte rigsrevisorer således den formelle ledelse af det norske sidestykke til den danske Rigs-

revision.

Rigsrevisionens opgaver omfatter regnskabsrevision, forvaltningsrevision og selskabskontrol. Rigs-

revisionen afgiver indstillinger vedrørende de centrale statsregnskaber og giver gennem sine rappor-

ter Stortinget grundlag for at vurdere ministrenes ansvar, ligesom rapporterne giver grundlag for at

rette op på fejl og mangler i forvaltningen. Efter rigsrevisionslovens § 9 kan Stortinget endvidere i

plenum pålægge Rigsrevisionen at iværksætte særlige undersøgelser. Rigsrevisionen er således præ-

misleverandør for Stortingets kontrol med regering og forvaltning. Samtidig fungerer Rigsrevisionen

som selvstændigt revisions- og kontrolorgan over for regering og forvaltning på Stortingets vegne og

har som sådant også afgørelses- og sanktionskompetence over for den underliggende forvaltning.

Endelig udfører Rigsrevisionen tillige en vis vejledningsvirksomhed over for forvaltningen. Rigsre-

visionen betegnes i rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 60, som Stortingets vigtigste eks-

terne kontrolorgan.

Rigsrevisionens informationsindhentning, evaluering og rapportering sker gennem løbende direkte

kontakt med embedsværket. Rigsrevisionslovens § 12 giver Rigsrevisionen vid adgang til at indhente

oplysninger fra forvaltningen, enten gennem departementet eller direkte fra offentlige myndigheder

272

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

og embedsmænd. Efter fast praksis omfatter oplysningspligten dog ikke dokumenter fra regerings-

konferencer, idet Rigsrevisionens opgaver ikke omfatter efterprøvelse af rent interne politiske pro-

cesser.

Rigsrevisionen oversender sine generelle rapporter til Stortinget. Herudover oversendes rapporter i

vigtige enkeltsager af principiel karakter eller af stor økonomisk betydning, eller som gælder sager

om brud på Stortingets beslutninger og forudsætninger, der anses for at være af interesse for Stortin-

gets egen kontrol med regering og forvaltning. Forvaltningen (ministeren) får i sådanne sager lejlig-

hed til først at kommentere sagen, jf. rigsrevisionslovens § 11. Rapporter, der oversendes af Rigsre-

visionen, behandles, som nærmere omtalt nedenfor i afsnit 4.2.1, af Stortingets kontrol- og konstitu-

tionskomité.

Rigsrevisionens virksomhed har ifølge rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 76 f., primært

karakter af styringskontrol, ikke ansvarskontrol. Rigsrevisionen forholder sig traditionelt til den revi-

derede myndighed som sådan og går ikke ind i vurderinger af enkeltpersoners ansvar. De involverede

ministre og embedsmænd nævnes heller ikke ved navn i Rigsrevisionens rapporter. Det overlades

således til Stortinget at vurdere, om en rigsrevisionsrapport skal bruges som grundlag for ansvarlig-

gørelse af en minister, og på samme måde er det primært op til regeringen og de enkelte ministre at

vurdere, om rapporterne afdækker forhold, som tilsiger, at embedsmænd bør holdes ansvarlige.

Om den norske Rigsrevision henvises i øvrigt til rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 60

ff.

Under Stortinget hører endvidere

Sivilombudsmannen.

§ 75 l i den norske grundlov foreskriver, at det

tilkommer Stortinget at udnævne en person, som ikke er medlem af Stortinget, til at føre kontrol med

den offentlige forvaltning og alle, som virker i dens tjeneste, for at søge at sikre, at der ikke øves uret

mod den enkelte borger. De nærmere regler om ombudsmandens virke er fastsat ved lov af 22. juni

1962 nr. 8 om Stortingets Ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven) med senere æn-

dringer og Instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen af 1. marts 1980 med senere æn-

dringer, der er udstedt med hjemmel i lovens § 2.

Den norske sivilombudsmann svarer i vidt omfang til den danske ombudsmandsinstitution. Ombuds-

mandens arbejdsområde omfatter den offentlige forvaltning og alle, som virker i dens tjeneste, jf.

lovens § 4. Undtaget fra sivilombudsmannens arbejdsområde er bl.a. forhold, som Stortinget har taget

stilling til, afgørelser truffet i statsråd og Rigsrevisionens virksomhed. Ombudsmanden kan tage sager

op på eget initiativ eller efter klage, jf. sivilombudsmannslovens § 5. Efter lovens § 7 kan ombuds-

manden bl.a. fra offentlige embedsmænd og alle andre, som virker i forvaltningens tjeneste, kræve

de oplysninger, han har behov for med henblik på at udføre sit hverv. Som for Rigsrevisionen gælder

273

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

dog i praksis den begrænsning, at oplysningspligten ikke omfatter dokumenter fra regeringskonfe-

rencer.

Det gælder for den norske ombudsmand som for den danske, at han ikke kan træffe bindende afgø-

relser, omgøre forvaltningens afgørelser eller pålægge forvaltningen at foretage bestemte handlinger,

men som i Danmark retter myndighederne i Norge sig i praksis efter ombudsmandens udtalelser.

Endelig skal nævnes, at der under Stortinget også hører en

ombudsmand for Forsvaret

og det såkaldte

EOS-udvalg

(Stortingets kontroludvalg for efterretnings-, overvågnings- og sikkerhedstjenesterne).

4.2 Stortingets kontrol- og konstitutionskomité

4.2.1 Almindeligt om komitéen kontrolvirksomhed

Det norske Storting har en lang tradition for en stående kontrolkomité. Den tidligere protokolkomité,

der havde fungeret siden Norges adskillelse fra Danmark i 1814, blev dog nedlagt i 1977. Først i 1993

blev den nuværende kontrol- og konstitutionskomité oprettet som en forsøgsordning. Ordningen er

nu gjort permanent, dog med visse justeringer, navnlig i 2003, hvor der blev gennemført en række

reformer på baggrund af rapporten om Stortingets kontrolfunktion. Blandt reformerne fra 2003 var

indførelsen af den nedenfor under 4.2.3 omtalte mindretalsrettighed.

Komitéens vigtigste opgave er at føre kontrol med regering og forvaltning. Som nævnt ovenfor i

afsnit 4.1.3 fører de stående fagkomitéer efter norsk parlamentarisk praksis kun i begrænset omfang

løbende kontrol med regeringen og ministrene i enkeltsager. I Norge kendes f.eks. ikke ordninger

med skriftlige udvalgsspørgsmål og åbne samråd, som er de væsentligste kontrolredskaber for de

stående folketingsudvalg i Danmark inden for deres respektive sagsområder. I modsætning til i Dan-

mark er kontrolfunktionerne således primært samlet i ét udvalg, kontrol- og konstitutionskomitéen.

Kontrol- og konstitutionskomitéen har mulighed for at inddrage den relevante fagkomité, navnlig ved

at forelægge et udkast til indstilling til Stortinget for fagkomitéen til udtalelse, jf. § 15 i Stortingets

forretningsorden.

Kontrol- og konstitutionskomitéens opgaver er nærmere fastlagt i forretningsordenens § 14, nr. 9, og

§ 15. For så vidt angår komitéens kontrolopgaver kan der sondres mellem komitéens faste kontrolru-

tiner og granskning af enkeltsager, jf. rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 21.

faste kontrolrutiner

omfatter kontrol af statsrådsprotokoller, opfølgning af Stortingets beslutnin-

ger og behandling af rapporter mv. fra de eksterne kontrolorganer.

Ifølge rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 21, foretages der

granskning af enkeltsager,

når

der er mistanke om, at der er noget galt, f.eks. fejl og mangler i forvaltningen. Denne type kontrolsag

274

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

kan initieres på baggrund af rutinekontrollen, f.eks. en rapport fra Rigsrevisionen eller Sivilombuds-

mannen, men sådanne sager kan også opstå på andet grundlag, f.eks. efter omtale i pressen, henven-

delser fra private eller som følge af et politisk initiativ fra en eller flere stortingsrepræsentanter.

Sådanne enkeltsager er efter deres karakter ekstraordinære og optræder relativt sjældent, men de kræ-

ver til gengæld ofte en betydelig indsats. Hvis det vurderes nødvendigt, kan kontrol- og konstituti-

onskomitéen tage initiativ til at foreslå, at Stortinget nedsætter en egentlig granskningskommission

til at klarlægge eller vurdere et begivenhedsforløb, jf. forretningsordenens § 19. Det bemærkes i den

forbindelse, at kontrol- og konstitutionskomitéens sekretariat ifølge det oplyste på Stortingets hjem-

meside består af tre medarbejdere. Granskningskommissioner omtales ikke yderligere i det følgende,

der alene tager sigte på kontrol- og konstitutionskomitéens egen kontrolvirksomhed i enkeltsager.

4.2.2 Hovedtræk af kontrol- og konstitutionskomitéens virksomhed i praksis

Det kan være vanskeligt at foretage en nøjagtig opgørelse af kontrol- og konstitutionskomitéens virk-

somhed i praksis. Den norske regeringsadvokat Frederik Sejersted, der var medlem af Frøiland-ud-

valget, skriver i et oplæg til et foredrag, som han holdt under Folketingets Præsidiums konference i

januar 2017, bl.a., at antallet af kontrolsager i praksis er gået i bølger, hvor den politiske kontekst

–

navnlig, om der har siddet en flertals- eller en mindretalsregering i perioden

–

har været af afgørende

betydning. Der er dog ikke tvivl om, at de faste kontrolrutiner, navnlig opfølgningen på Rigsrevisio-

nens rapporter mv., udgør den overvejende del af komitéens arbejde.

En optælling af de indstillinger, som kontrol- og konstitutionskomitéen har afgivet i de fem stortings-

samlinger fra 2011-2012 til og med 2015-2016) tegner det overordnede billede, som gengives i ske-

maet nedenfor. Det bemærkes, at en numerisk optælling naturligvis ikke siger noget om de enkelte

sagers relative vægt og betydning, og at en optælling af fem afsluttede stortingssamlinger ikke tager

højde for, at komitéens praksis som nævnt går i bølger.

275

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Oversigt over kontrol- og konstitutionskomitéens indstillinger inddelt efter sagstype

Stortingssamlingerne 2011-2012 til 2015-2016.

Stortings-

samling

Antal

Heraf

indstillinger i kontrolsager

i faste kontrolrutiner

indledt af egen

drift

4 (9 %) 23 (53 %)

16 (37 %) p.b.a. Rigsrevi-

sionens rapporter mv.

3 (8 %) 24 (65 %)

17 (46 %) p.b.a. Rigsrevi-

sionens rapporter mv.

2 (6 %) 23 (66 %)

14 (40 %) p.b.a. Rigsrevi-

sionens rapporter mv.

3 (9 %) 24 (71 %)

17 (50 %) p.b.a. Rigsrevi-

sionens rapporter mv.

3 (6 %) 23 (46 %)

16 (32 %) p.b.a. Rigsrevi-

sionens rapporter mv.

Heraf

i øvrige sager

16 (37 %)

2011-2012

2012-2013

10 (27 %)

2013-2014

10 (29 %)

2014-2015

7 (21 %)

2015-2016

24 (48 %)

Øvrige sager omfatter sager om lov- og beslutningsforslag mv.

Som det fremgår, udgør de faste kontrolsagers andel af de sager, hvori kontrol- og konstitutionsko-

mitéen afgiver indstillinger, i gennemsnit over halvdelen i den nævnte periode. I gruppen af indstil-

linger som led i de faste kontrolrutiner er der særlig grund til at fremhæve de sager, der tages op på

baggrund af Rigsrevisionens rapporter mv., som i perioden udgør i gennemsnit ca. 40 % af komitéens

sager. Som nævnt ovenfor i afsnit 4.1.4 udgør de stortingsvalgte rigsrevisorer den kollegiale ledelse

af den norske Rigsrevision, og opfølgningen af Rigsrevisionens rapporter mv. kan derfor ikke ske

som i Danmark, hvor de folketingsvalgte statsrevisorer i vidt omfang varetager denne funktion. I

Norge er der således et naturligt behov for, at ansvaret for den parlamentariske opfølgning er forankret

i en særlig komité.

4.2.3 Komitéens kontrol i enkeltsager

Kontrol- og konstitutionskomitéens kontrol i enkeltsager bygger på forretningsordenens §§ 14 og 15

(samt §§ 40 og 44 for så vidt angår sager om beslutninger om konstitutionelt ansvar, dvs. rigsretstil-

tale). Forretningsordenens § 14 henlægger bl.a. sager om Stortingets kontrol med forvaltningen og

sager, hvor Stortinget skal tage stilling til, om konstitutionelt ansvar skal gøres gældende, til komi-

téen.

276

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det er særligt for kontrol- og konstitutionskomitéen, at den på eget initiativ kan tage en sag op og om

nødvendigt afholde åbne kontrolhøringer. Det følger således af § 15 i Stortingets Forretningsorden,

at komitéen kan beslutte at anmode en minister om at fremskaffe ønskede oplysninger om forhold,

som omfattes af Stortingets kontrol med forvaltningen. Hvis komitéen finder ministerens udredning

eller vurdering tilfredsstillende, afsluttes undersøgelsen på dette stadium, hvilket ifølge komitéens

formand, Martin Kolberg, sker i mange sammenhænge (se side 17 i udskriften af Folketingets Præsi-

diums åbne høring om parlamentariske undersøgelser i januar 2014, omtalt ovenfor afsnit 3). Er ko-

mitéen imidlertid ikke tilfreds med ministerens svar, kan komitéen vælge at stille flere spørgsmål

eller at åbne en sag, dvs. formelt tage sagen op til behandling med henblik på at afgive indstilling til

Stortinget og i den anledning selv foretage de yderligere undersøgelser i forvaltningen, som anses for

nødvendige.

Om komitéens initiativret i de nævnte sager gælder en særlig mindretalsgaranti, hvorefter en tredjedel

af komitéens medlemmer kan kræve, at en sag tages op. Ligesom for de øvrige stående fagkomitéer

gælder det, at et mindretal af samme størrelse kan kræve, at der skal afholdes en høring i en sag, jf.

forretningsordenens § 27. I kontrol- og konstitutionskomitéen er denne mindretalsgaranti imidlertid

absolut, idet det ikke

–

i modsætning til i de øvrige stående fagkomitéer

–

er muligt for et andet

mindretal på en tredjedel at indbringe beslutningen om at afholde en høring for Stortingets Præsidium.

Til sammenligning med danske forhold bemærkes, at det i praksis er således, at blot et enkelt medlem

af et folketingsudvalg kan kalde en minister i samråd, og at et samråd skal være åbent, hvis tre ud-

valgsmedlemmer ønsker det, jf. Folketingets forretningsorden § 8, stk. 8.

Om kontrollens karakter hedder det i rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 58, at de fleste

sager har karakter af neutral styringskontrol frem for politiseret ansvarskontrol. Kontrollen retter sig

først og fremmest mod ministrenes forhold, men kan dog også tage sigte på at afdække fejl og mangler

i forvaltningen uden direkte tilknytning til ministerens forhold. Frederik Sejersted anfører i oplægget

til det tidligere omtalte foredrag på Folketingets Præsidiums konference, at der i de politiserede sager

typisk kan identificeres to faste fraktioner

–

regeringssiden og oppositionssiden

–

som står over for

hinanden som ”forsvar” henholdsvis ”angreb”.

En opgørelse over kontrol- og konstitutionskomitéens undersøgelser 2013-2017 (til og med juli 2017)

på Stortingets hjemmeside viser, at der i perioden har været iværksat 36 undersøgelser, svarende til

ca. 7-8 undersøgelser om året.

Som begrundelse for at iværksættelse en undersøgelse henvises der i stort set samtlige sager helt eller

delvist til medieomtale. Medieomtalen suppleres oftest af andre former for oplysninger, og i enkelte

tilfælde har sådanne oplysninger i sig selv været afgørende for iværksættelsen af undersøgelsen. Som

eksempler kan nævnes oplysninger fra Rigsrevisionen eller Sivilombudsmannen, fra regeringen eller

277

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

fra interesseorganisationer mv. Nogle sager er rejst som opfølgning på stortingsvedtagelser eller re-

geringens besvarelse af spørgsmål fra Stortinget.

Af de 36 undersøgelser er 31 opført som afsluttet på Stortingets hjemmeside (pr. juli 2017). Heraf er

de 24 afsluttet efter brevveksling med vedkommende minister. I fem sager er der afholdt åben kon-

trolhøring, og to er afsluttet med afgivelse af indstilling fra udvalget uden forudgående afholdelse af

kontrolhøring.

4.2.4 Komitéens sagsoplysning

Til brug for oplysningen af sagen har kontrol- og konstitutionskomitéen de samme muligheder som

de øvrige komitéer, dvs. anmodninger til regeringen om dokumenter, redegørelser og oplysninger

mv. og afholdelse af komitéhøringer med afhøring af de personer, som komitéen indkalder. For ko-

mitéhøringerne gælder de generelle regler i forretningsordenens § 27, som er omtalt i afsnit 4.2.3

ovenfor, og det særlige reglement, der omtales nedenfor under 4.2.5.

Kontrol- og konstitutionskomitéens undersøgelser adskiller sig således ikke formelt set fra de øvrige

fagkomitéers, men de vil ofte have en klarere karakter af egentlig granskning i sager med mistanke

om fejl eller mangler. Sagerne er derfor også, som nævnt i rapporten om Stortingets kontrolfunktion,

side 57, oftere præget af, at de involverede aktører ikke uden videre har interesse i at bidrage til sagens

fulde oplysning. Kontrol- og konstitutionskomitéen er dog ikke tillagt særlige formelle rettigheder til

at kræve oplysninger eller dokumenter, og komitéens indhentning af dokumenter mv. og afhøringer

foregår derfor også på formelt frivillig basis, om end i henhold til politiske forpligtelser, som nærmere

omtalt ovenfor i afsnit 4.1.2.

Kontrol- og konstitutionskomitéen vil typisk anmode vedkommende minister om at fremskaffe de

ønskede oplysninger. Anmodningen kan dog også rettes direkte til den underliggende forvaltning,

men vedkommende minister skal i så fald først underrettes og anmodes om at fremskaffe oplysnin-

gerne, jf. rapporten om Stortingets kontrolfunktion, side 58. Principielt beror det på de politiske styr-

keforhold, om oplysningerne afgives eller ej. I praksis efterkommes anmodninger om udlevering af

dokumenter mv. som oftest, og der har udviklet sig en praksis for at give kontrol- og konstitutions-

komitéen ganske omfattende indblik, herunder i interne notater, e-mails mv. Udlevering sker dog ikke

undtagelsesfrit. Således udleveres ikke visse interne regeringspapirer, herunder de såkaldte R-doku-

menter (regeringskonferencedokumenter). Sådanne dokumenter fra interne regeringsudvalg svarer

som nævnt i afsnit 4.1.2.2 omtrent til dokumenter fra Koordinationsudvalget og Økonomiudvalget i

Danmark.

Som nævnt under 4.1.2.2 og 4.1.2.3 er Stortingets indbliks- og indkaldelsesret efter grundlovens § 75

f og h alene rettigheder for Stortinget i plenum, men der er en vis diskussion i teorien om, hvorvidt

278

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Stortinget vil kunne delegere disse rettigheder eller bruge dem til f.eks. at kræve en afhøring gennem-

ført i kontrol- og konstitutionskomitéen.

4.2.5 Særligt om komitéens kontrolhøringer

4.2.5.1. Almindeligt

For afholdelse af åbne kontrolhøringer gælder et særligt reglement, Reglement for åpne kontrollhø-

ringer vedtaget af Stortinget 11. juni 2011 og senest ændret 12. november 2013. Reglementet gælder

for kontrolhøringer i alle Stortingets komitéer, men det er af særlig relevans for kontrol- og konstitu-

tionskomitéen, da høringer med karakter af kontrolhøringer som oftest foregår i denne komité. Ifølge

reglementets § 1 er alle sager, som behandles i kontrol- og konstitutionskomitéen, således defineret

som kontrolsager, med undtagelse af sager om grundlovsændringer, bevillinger og valglovgivning.

Formålet med reglementet er ifølge § 1, stk. 2, at sikre Stortingets informationsbehov i kontrolsager

og en god fremdrift i høringen, samtidig med at hensynet til de indkaldtes retssikkerhed varetages.

På baggrund af de oplysninger, der er tilgængelige på Stortingets hjemmeside, kan antallet af høringer

i kontrol- og konstitutionskomitéen i løbet af de fem stortingssamlinger fra 2011-2012 til og med

2015-2016 opgøres som følger:

Oversigt over kontrol- og konstitutionskomitéens høringer

Stortingssamlingerne 2011-2012 til 2015-2016.

Stortingssamling Antal høringer Heraf i kontrolsager indledt af egen drift

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

Om tidsperspektivet for undersøgelserne forklarede kontrol- og konstitutionskomitéens formand,

Martin Kolberg, i sit indlæg på Folketingets Præsidiums åbne høring om parlamentariske undersø-

gelser i januar 2014 (omtalt ovenfor afsnit 3), at der efter hans skøn maksimalt går 2-3 måneder, fra

en sag bliver aktualiseret gennem en rigsrevisionsrapport eller gennem komitéens initiativret, til den

parlamentariske undersøgelse foregår.

4.2.5.2. Indkaldelse til afhøring

Deltagelse i afhøringer under komitéhøringer er efter forretningsordenens § 27 frivillig for de invite-

rede. Dette fremgår også af reglementets § 3, stk. 2, der yderligere fastslår, at den indkaldte selv afgør,

Heraf 1 på baggrund af en rapport fra en granskningskommission.

279

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

om han vil besvare komitéens spørgsmål. Hvis en minister vælger at besvare spørgsmål fra komitéen,

er han underlagt den under 4.1.1 omtalte pligt til ikke at give Stortinget eller dets organer urigtige

eller vildledende oplysninger.

For indkaldelse af embedsmænd gælder særlige regler i reglementets § 5. Der må i den forbindelse

sondres mellem embedsmænd i departementerne og embedsmænd i de ydre etater.

Hvad angår afhøring af

departementale embedsmænd,

må der skelnes mellem to principielt og prak-

tisk meget forskellige situationer. Den ene er, at ministeren indkaldes og selv medbringer en eller to

embedsmænd som

bisiddere,

hvilket er ofte forekommende i praksis. I givet fald er det ministerens

egen afgørelse, om og i givet fald hvilke embedsmænd, han medbringer, og det er ministeren, som

tager imod spørgsmålene og selv afgør, om han skal svare eller overlade det til en af embedsmændene

at gøre det. Normalt svarer ministeren selv, af og til efter en kort konsultation med embedsmanden.

Den anden situation er den, hvor departementale embedsmænd selv indkaldes formelt af komitéen og

bliver udspurgt direkte. Denne situation er reguleret i de særlige regler i reglementets § 5, som omtales

straks nedenfor. I praksis forekommer det sjældent, at departementale embedsmænd indkaldes til di-

rekte udspørgning, og det er normalt meget kontroversielt, når det sker.

For embedsmænd i departementerne gælder ifølge reglementets § 5, at komitéen i lukket møde kan

bestemme,

at spørgsmål skal stilles direkte til embedsmanden, hvis ”særskilte grunner” gør, at det

anses nødvendigt. Der har i praksis været to eksempler på, at denne bestemmelse er brugt til at ind-

kalde departementale embedsmænd direkte til mere omfattende udspørgning: I den såkaldte Furre-

sag fra 1997 blev en departementsråd (svarende til departementschef) og en ekspeditionschef (sva-

rende til afdelingschef) indkaldt til direkte udspørgning uden ministerens tilstedeværelse, hvilket var

stærkt kontroversielt. I høringen om begivenhederne den 22. juli 2011 (Utøya-sagen) blev

–

foruden

14 embedsmænd fra de ydre etater

–

seks departementale embedsmænd afhørt direkte. Det er fore-

kommet yderligere nogle få gange, at departementale embedsmænd er blevet indkaldt til direkte ud-

spørgning af komitéen, senest i den såkaldte SSB-sag i vinteren 2017/2018.

Derimod kræves der ikke sådanne ”særskilte grunner” for at anmode embedsmænd i

ydre etater

at møde til høring direkte. Det kræves blot, at den ansvarlige minister er varslet og givet adgang til at

være til stede og eventuelt supplere embedsmandens forklaring. Spørgsmål stilles direkte til embeds-

manden. I praksis forekommer det relativt ofte, at embedsmænd fra de ydre etater indkaldes til direkte

udspørgning i kontrol- og konstitutionskomitéens høringer.

Om afhøring af embedsmænd gælder efter reglementets § 5, stk. 3, i øvrigt den særlige regel, at der

ved spørgsmålene skal tages hensyn til loyalitetsforpligtelserne i forvaltningen og mellem embeds-

værk og minister. Mødelederen skal påse, at hensynet til loyalitetsforpligtelserne respekteres.

280

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Normalt møder privatpersoner også op til høringerne, når de inviteres, men der er flere eksempler på,

at private har nægtet at møde frem, bl.a. i den såkaldte Telenor-sag. I givet fald har komitéen ingen

sanktioner og må tage den pågældendes beslutning til efterretning

4.2.5.3. Høringens gennemførelse, de afhørtes rettigheder og sagens afslutning

Reglementet for åbne komitéhøringer indeholder endvidere en række regler om gennemførelsen af

høringen og om rettigheder for de afhørte. Som ovenfor nævnt er komitéhøringerne som udgangs-

punkt åbne efter forretningsordenens § 27. Høringerne lægges på Stortingets hjemmeside (”strea-

mes”), således at offentligheden kan følge med, og det hænder også,

at der sendes direkte fjernsyn fra

høringerne. Forretningsordenens og reglementets regler indebærer dog, at komitéen med sædvanligt

flertal kan beslutte, at høringen skal foregå helt eller delvist for lukkede døre. Komitéen kan herunder

også beslutte, at der ikke må foretages lyd- eller billedoptagelser af en høring, som i øvrigt er åben.

Tavshedsbelagte oplysninger kan alene modtages for lukkede døre, og under åbne høringer må ikke

gengives eller henvises til oplysninger undergivet tavshedspligt.

Ifølge reglementets § 3 skal de personer, som anmodes om at møde til høring, varsles i så god tid som

muligt, og anmodningen skal angive den eller de sager, som komitéen ønsker forklaring om. Den

afhørte skal endvidere have adgang til komitéens sagsdokumenter, medmindre reglerne om tavsheds-

pligt tilsiger andet. Den afhørte har i medfør af § 3, stk. 3, i reglementet, ret til at medbringe en

bisidder (medmindre komitéen modsætter sig, kan flere bisiddere medbringes) og til at konferere med

bisidderen, før der afgives svar. Bisidderen kan endvidere med mødelederens godkendelse supplere

forklaringen. Møderne ledes af komitéens formand, subsidiært en næstformand.

Reglementets § 4 regulerer gennemførelsen af afhøringen og foreskriver bl.a., at mødelederen skal

påse, at spørgsmålene holder sig inden for det angivne tema, og at den indkaldtes retssikkerhed vare-

tages. Før udspørgningen kan begynde, har den indkaldte ret til at give sin version af sagen i indtil ti

minutter, og efter afslutningen af udspørgningen skal den indkaldte gives indtil fem minutter til at

sammenfatte sagen.

Komitéen kan vælge primært at overlade udspørgningen til tre hovedudspørgere. Den ene hovedud-

spørger vil i givet fald altid være komitéens ordfører i den pågældende sag, og de øvrige vælges blandt

komitéens egne medlemmer. Der er ikke mulighed for at indforskrive eksterne udspørgere. Selvom

komitéen måtte vælge at udpege hovedudspørgere, skal de øvrige komitémedlemmer have indtil ti

minutters spørgetid (inklusive svartid), og mødelederen kan give mulighed for korte og direkte op-

følgende spørgsmål fra andre komitémedlemmer. Endelig afholdes der en kort afsluttende spørge-

runde.

281

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Som for øvrige høringer gælder det, at der ikke er tale om et debatforum for komitéen, hvilket fremgår

af reglementets § 4, stk. 6, der foreskriver, at der ikke må ske meningsudveksling mellem komité-

medlemmerne eller afgives kommentarer til de afgivne svar, foruden hvad der indgår som en naturlig

del af et opfølgningsspørgsmål.

Reglementet indeholder ikke regler om komitéens afrapportering af høringen eller den samlede un-

dersøgelse af sagen, men det følger af det i afsnit 4.1.3 anførte, at alle Stortingets sager formelt af-

sluttes i plenum med debat og eventuelle formelle vedtagelser, herunder f.eks. kritik. Kontrol- og

konstitutionskomitéens undersøgelse afsluttes således med en indstilling til Stortinget. Forud for selve

indstillingen går typisk en kort indledende sagsfremstilling, en oversigt over de indkaldte og de stil-

lede spørgsmål under kontrolhøringen og endelig bemærkninger fra komitéen (ofte delt i flertals- og

mindretalsudtalelser). Indstillingen vedlægges relevante bilag til belysning af sagen.

Komitéformand Martin Kolberg oplyste i det tidligere omtalte indlæg på høringen i 2014, at hørin-

gerne efter hans vurdering fører til, at forvaltningen og Stortinget lærer af det undersøgte hændelses-

forløb, og at den viden, der således indvindes, er et meget vigtigt element af ordningen med kontrol-

høringer.

4.3 Sammenfatning og sammenligning

Som i Danmark er regeringen og ministrene efter norsk forfatningsret underlagt politisk og retligt

ansvar over for parlamentet, og embedsmændene står til ansvar over for deres minister.

Til at føre kontrol med regeringen har Stortinget en række redskaber afhængigt af, om kontrollen

udøves i plenum, i komitéer (udvalg) eller af Stortingets eksterne kontrolorganer.

Stortinget i

plenum

er efter norsk forfatningsret tillagt en række rettigheder til med bindende virkning

at pålægge regeringen at afgive oplysninger eller forklaring. I praksis benyttes disse rettigheder dog

yderst sjældent, og ligesom i Danmark er Stortingets anmodninger om oplysninger mv. ikke retligt

bindende for regeringen. Det beror derfor på de parlamentariske normer og det politiske styrkefor-

hold, om og i hvilket omfang sådanne anmodninger efterkommes. I denne vurdering indgår også

behovet for fortrolighed om materialet.

Stortingets stående

komitéer

har

–

med undtagelse af kontrol- og konstitutionskomitéen

–

ikke en

selvstændig initiativret og kan ikke stille spørgsmål til regeringen og dens ministre. Herved adskiller

komitéerne sig afgørende fra de danske folketingsudvalg, der inden for deres respektive sagsområder

udøver løbende kontrol, særligt gennem udvalgsspørgsmål og åbne samråd.

282

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Stortingets faste

eksterne kontrolorganer

omfatter Rigsrevisionen, de to ombudsmandsinstitutioner

og EOS-udvalget. Dertil kommer, at Stortinget har mulighed for at nedsætte en granskningskommis-

sion til at undersøge et nærmere bestemt konkret begivenhedsforløb. Disse eksterne kontrolorganer

svarer i vidt omfang til dem, det danske Folketing råder over. I nærværende sammenhæng skal dog

særligt fremhæves, at de stortingsudpegede rigsrevisorer i Norge udgør ledelsen af den norske Rigs-

revision og dermed en integreret del af denne, hvilket adskiller sig fra ordningen i Danmark, hvor de

folketingsvalgte statsrevisorer står for opfølgningen på Rigsrevisionens rapporter mv.

For så vidt angår den parlamentariske kontrol med regeringen og dens ministre indtager

kontrol- og

konstitutionskomitéen

en særlig position blandt Stortingets stående komitéer. Et mindretal på en tred-

jedel af komitéens medlemmer har ret til at tage initiativ til at undersøge enkeltsager og kan i den

forbindelse forlange, at der afholdes en kontrolhøring. Komitéens fremtrædende rolle som parlamen-

tarisk kontrolorgan styrkes væsentligt derved, at den står for opfølgningen på rapporter mv. fra Stor-

tingets faste eksterne kontrolorganer, herunder Rigsrevisionen og Sivilombudsmannen. Der kan ikke

i Danmark peges på et folketingsudvalg med en lignende fremtrædende kontrolposition, hvilket som

ovenfor nævnt navnlig kan tilskrives, at de stående danske folketingsudvalg står for den løbende kon-

trol inden for deres respektive sagområder, herunder gennem udvalgsspørgsmål og samrådsinstituttet.

Man kan således med en vis ret sige, at de danske folketingsudvalg hver især varetager dele af den

kontrolopgave, som i Norge er samlet hos Stortingets kontrol- og konstitutionskomité. Hvad angår

opfølgningen på Rigsrevisionens rapporter mv. sker den primært i regi af de folketingsvalgte statsre-

visorer, mens opfølgning på rapporter mv. fra Stortingets faste eksterne kontrolorganer tegner sig i

gennemsnit for over halvdelen af komitéens indstillinger i de fem stortingssamlinger 2011-2012 til

2015-2016.

Kontrol- og konstitutionskomitéens høringer, der som udgangspunkt er offentlige, kan i nogle hense-

ender være mere vidtgående end kontrollen i Folketingets regi. Kontrol- og konstitutionskomitéen

har således mulighed for at afhøre embedsmænd, hvilket hverken er muligt under åbne samråd i fol-

ketingsudvalg eller efter de særlige regler i Folketingets Forretningsordens kapitel XVIII om behand-

lingen af spørgsmål vedrørende ministeransvar i Udvalget for Forretningsordenen, der navnlig an-

vendes i sager om opfølgning på beretninger fra undersøgelseskommissioner, smh. forretningsorde-

nens § 57, stk. 3. Det skal dog hertil bemærkes, at kontrol- og konstitutionskomitéen i praksis næsten

udelukkende foretager direkte afhøring af embedsmænd fra de såkaldte ydre etater (svarende til dan-

ske direktorater og styrelser), hvorimod der kun i to sager, herunder den meget omfattende og ekstra-

ordinære høring om begivenhederne den 22. juli 2011 i regeringskvarteret i Oslo og på Utøya, har

været eksempler på direkte afhøring af departementale embedsmænd. Departementale embedsmænds

rolle er sædvanligvis at fungere som bisidder for ministeren, hvilket omtrent svarer til deres rolle

under åbne samråd i danske folketingsudvalg.

283

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Endelig skal det bemærkes, at der i praksis gennemføres et relativt beskedent antal åbne kontrolhø-

ringer i kontrol- og konstitutionskomitéen. Således har der i de seneste fem afsluttede stortingssam-

linger været afholdt i gennemsnit knap seks sådanne høringer pr. samling, hvoraf halvdelen har været

høringer i kontrolsager indledt af komitéen af egen drift. Det bemærkes i den forbindelse, at der i

Danmark i folketingssamlingen 2014-15 blev stillet 750 samrådsspørgsmål og 1.100 i 2015-16.

5. Parlamentariske undersøgelser i andre lande

Til brug for overvejelserne om parlamentariske undersøgelser i en dansk sammenhæng har udvalget

indhentet oplysninger om parlamentariske undersøgelsesformer i en række øvrige lande. Foruden

Norge, der er særskilt behandlet i det foregående afsnit, drejer det sig om Sverige, England og USA.

Ordningerne i disse lande blev også inddraget i Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers overve-

jelser i betænkning nr. 1315/1996. Udvalget om Undersøgelseskommissioner har endvidere indhentet

oplysninger om parlamentariske undersøgelser i Tyskland, hvilket navnlig skyldes den særlige min-

dretalsrettighed, der giver en fjerdedel af medlemmerne i den tyske Bundestag ret til at kræve et

undersøgelsesudvalg nedsat.

I de følgende afsnit vil ordningerne i Sverige, England, USA og Tyskland blive uddybet på tværs af

en række centrale elementer: Det undersøgende organ, initiativret og nedsættelse, de undersøgte sa-

gers karakter, offentlighed, vidne- og sandhedspligt, sagsoplysning i øvrigt, retssikkerhedsgarantier

og afrapportering og opfølgning. Afsnittet afsluttes med et sammenfattende skema, hvor også oplys-

ningerne om forholdene i Norge er inddraget.

Nærmere oplysninger om ordningerne i hvert enkelt land findes i særskilte bilag (bilag 2-6) til denne

betænkning.

5.1 De centrale elementer i ordningerne

5.1.1 Det undersøgende organ

I Sverige er det Konstitutionsutskottet, et stående udvalg under den svenske Riksdag med 17 med-

lemmer valgt efter forholdstal, der er ansvarlig for den løbende kontrol med regeringen, og som kan

træffe beslutning om at indlede ”särskilda granskningsfrågor”.

Udvalget fungerer

–

ud over som kon-

trolorgan

–

desuden som almindeligt riksdagsudvalg, der behandler forslag inden for udvalgets om-

råde, som bl.a. omfatter konstitutionelle og almindelige forvaltningsretlige emner, sager om Riksda-

gen, Riksdagens ombudsmænd og Riksdagens myndigheder i øvrigt med undtagelse af Riksbanken

og Riksrevisionen. Konstitutionsutskottet bistås af et sekretariat, der indsamler og bearbejder materi-

ale efter udvalgets anvisning og forelægger sagen for udvalget. Sekretariatet består af en kanslichef

og en souschef, seks sagsbehandlere, en administrationschef og to assistenter. Kanslichefen, sousche-

fen og sagsbehandlerne er jurister eller politologer.

284

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

I Tyskland udgør parlamentariske undersøgelsesudvalg (Untersuchungsausschüsse) et af de ældste

og vigtigste instrumenter til parlamentarisk information og kontrol i Forbundsrepublikken. De parla-

mentariske undersøgelsesudvalg er ikke stående udvalg, men nedsættes

ad hoc.

Parlamentet

–

For-

bundsdagen

–

kan til enhver tid nedsætte et undersøgelsesudvalg. I henhold til den tyske Grundlov

(Grundgesetz) skal et undersøgelsesudvalg nedsættes, hvis ¼ af forbundsdagsmedlemmerne anmoder

herom. I forbindelse med nedsættelsen træffer Forbundsdagen beslutning om udvalgets størrelse. Par-

tierne repræsenteres efter styrkeforholdet i Forbundsdagen, idet alle partigrupper dog har krav på

repræsentation. Partierne afgør selv, hvem der skal deltage i udvalget. Formandskabet roterer efter

samme matematiske princip, men formanden udpeges af Forbundsdagens

Ältestenrat

(præsidium).

Undersøgelsesudvalgene er underlagt princippet om diskontinuitet. Det betyder, at udvalget ved en

valgperiodes udløb mister sit opdrag og opløses. For Forbundsdagens stående Forsvarsudvalg gælder

der særlige bestemmelser, idet dette udvalg til enhver tid kan

–

og efter indstilling fra ¼ af udvalgets

medlemmer

skal

–

beslutte at nedsætte sig selv som et undersøgelsesudvalg. Undersøgelsesudvalget

består således af de samme 34 medlemmer, som udgør det ordinære forsvarsudvalg.

Parlamentariske undersøgelser i England gennemføres i praksis af undersøgelsesudvalg (Select Com-

mittees) nedsat af Underhuset (House of Commons). Undersøgelsesudvalgene kan nedsættes på både

permanent og

ad hoc

basis. Ifølge Underhusets forretningsorden (Standing Orders) skal der være et

permanent udvalg for hvert ministerområde.

Ad hoc-udvalg

nedsættes til at behandle et bestemt emne

i et begrænset tidsrum og benyttes mest i Overhuset. Hvert udvalg består af 11 parlamentsmedlem-

mer.

Kongresundersøgelser i USA kan foretages af enten et stående udvalg eller et særligt (ad

hoc)

udvalg

under de to kamre, Repræsentanternes Hus og Senatet. Særlige udvalg nedsættes typisk for at under-

søge sager af større national interesse. Et sådant udvalg kan nedsættes ud fra et ønske om at undgå

sammenfald i flere udvalgs undersøgelser, men der er også mulighed for, at hvert kammer nedsætter

et separat udvalg til at undersøge en sag. I sådanne tilfælde kan de to udvalg holde fælles høringer og

afgive fælles betænkning. Endvidere har Kongressen mulighed for at nedsætte fælles undersøgelses-

udvalg med medlemmer fra begge kamre. Det er helt og holdent et skønsspørgsmål, om Kongressen

ønsker at nedsætte et fælles undersøgelsesudvalg, at nedsætte separate undersøgelsesudvalg eller at

overdrage en undersøgelse til et permanent udvalg. Imidlertid er det for alle undersøgelser

–

med

undtagelse af de mest sensationelle

–

det mest almindelige, at et stående udvalg foretager en under-

søgelse af et anliggende inden for sin egen jurisdiktion på eget initiativ og uden henvisning af sagen

fra Senatet.

5.1.2 Initiativret og nedsættelse

Det svenske Konstitutionsutskott træffer formelt beslutning om at indlede en undersøgelse ved flertal

blandt udvalgets medlemmer. I praksis er der imidlertid tradition for, at en undersøgelse indledes efter

285

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

anmodning fra blot et enkelt medlem. Også riksdagsmedlemmer, som ikke sidder i Konstitutionsut-

skottet, kan anmode udvalget om at tage sager op, men udvalget afgør selv, om der skal foretages en

undersøgelse. Anmodningen indgives skriftligt på en særlig formular for at sikre en præcis opgave-

beskrivelse. Udvalgssekretariatet udarbejder herefter indledningsvis et oversigtsnotat, og er der fort-

sat ønske om at behandle sagen, foretages en grundigere indsamling af materiale, og sagen sættes på

dagsordenen i udvalget. Der har kun undtagelsesvis været eksempler på, at Konstitutionsutskottet ved

afstemning har afslået et ønske fra et medlem om yderligere undersøgelser, f.eks. en mundtlig ud-

spørgning.

Ved nedsættelsen af undersøgelsesudvalg under den tyske Forbundsdag må der skelnes mellem en

mindretalsenquete og flertalsenquete. En mindretalsenquete er et undersøgelsesudvalg, der forlanges

af mindst ¼ af parlamentets medlemmer og således skal nedsættes. Undersøgelsesgenstanden må

hverken ændres eller udvides uden samtykke fra ansøgeren. En flertalsenquete er et undersøgelses-

udvalg, som nedsættes, når færre end ¼ af forbundsdagsmedlemmerne fremsætter en anmodning,

som derefter vedtages af et flertal i Forbundsdagen.

De engelske Select Committees kan selv tage initiativ til at iværksætte deres egne undersøgelser og

kan frit vælge de sager, der ønskes undersøgt, og fastsætte kommissoriet for den enkelte undersøgelse.

Det enkelte udvalg beslutter kollektivt et undersøgelsesemne, der henhører under dets mandat. Selv

efter at et udvalg er blevet enig om et kommissorium for en undersøgelse, står det udvalget frit at

ændre dette.

I USA er der forskellig praksis i de to kamre for, om et mindretal kan få gennemført en undersøgelse

og iværksætte en høring. I Repræsentanternes Hus bestemmer flertallet, om en undersøgelse skal

gennemføres, men der er tradition for, at mindretallet, når en undersøgelse er besluttet iværksat, vil

få en dag til at føre sine vidner i sagen. I Senatet er der tradition for at tillægge de enkelte senatorers

ønsker stor betydning, uanset om de tilhører flertals- eller mindretalspartiet. Når der er iværksat en

høring, bestemmer Senatets forretningsorden, at et flertal blandt udvalgsmedlemmerne fra det parti,

der er i mindretal, har ret til mindst én høringsdag, hvor der kan føres vidner.

5.1.3 De undersøgte sagers karakter

Det svenske Konstitutionsutskotts ”särskilda granskningsfrågor” kan omfatte både enkeltsager og

mere systematiske gennemgange af større forfatningsretlige emneområder som f.eks. regeringens ud-

nyttelse af bemyndigelser. Konstitutionsutskottet kan alene behandle sager, som regeringen eller en-

kelte ministre har været involveret i, og udvalgets undersøgelser rettes mod disse personers handlin-

ger. Dette indebærer for det første, at undersøgelser af regeringen og de enkelte ministres forhold

alene påregnes gennemført af Konstitutionsutskottet, og ikke f.eks. af kommissioner. Selvom der

ganske vist er eksempler på, at samme spørgsmål eller hændelsesforløb samtidig er blevet undersøgt

286

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

af såvel en kommission som af Konstitutionsutskottet, vil der således være forskel på sigtet med de

to undersøgelsesformer. For det andet er der tale om en begrænsning af området for Konstitutionsut-

skottets undersøgelser, som skal ses i sammenhæng med, at det i de svenske grundlove udtrykkeligt

er fastsat, at hverken regering eller Riksdag må blande sig i forvaltningens (eller domstolenes) afgø-

relser, idet tilsynet med disse myndigheder udøves af ombudsmandsembedet og Justitiekanslern. Det

betyder også, at Konstitutionsutskottets kontrol alene angår regeringen og ministrene, hvorimod em-

bedsmænd ikke er genstand for udvalgets granskninger. Der foregår ikke nogen formaliseret koordi-

nering med ombudsmanden, idet dette ville blive betragtet som et indgreb i embedets selvstændighed.

Rammerne for de tyske parlamentariske undersøgelsesudvalgs undersøgelser sættes af Forbundsda-

gens forfatningsretlige beføjelser. Det indebærer for det første, at undersøgelsesretten er begrænset

til Forbundets kompetenceområde og ikke omfatter de tyske delstater (Länder) eller Den Europæiske

Union. For det andet begrænses undersøgelsesretten af princippet om magtens tredeling. Inden for

regerings- og forvaltningskontrollen findes en kerne af eksekutivt eneansvar, der omfatter initiativ-

retten, rådgivning og virkeområder, der ikke kan granskes af Forbundsdagen. Derfor omfatter den

parlamentariske undersøgelsesret i reglen kun allerede afsluttede sager, men ikke forudgående råd-

givning mv. og igangværende sager. Sager på forsvarsområdet skal som ovenfor nævnt undersøges

af Forsvarsudvalget.

De engelske Select Committees, der er knyttet til et ministerområde, har som hovedopgave at under-

søge det pågældende ministeriums

”udgifter,

forvaltning og politik”. Udvalgenes undersøgelser om-

fatter mange forskellige områder inden for den statslige forvaltning. De kan f.eks. vedrøre et særligt

tema, EU-forslag eller lovforslag. Der anvendes efter det oplyste et politisk bedømmelsesgrundlag,

der kan føre til kritik af regeringen, ministeren eller eventuelt det pågældende ministerium, men ikke

af embedsmænd. Formelt er udvalgene dog ikke udelukket fra at gennemføre kritiske vurderinger af

embedsmænd. Udvalgene henholder sig til en

sub judice-regel,

som udelukker behandling af sager

under behandling ved en britisk domstol.

Undersøgelser i den amerikanske Kongres vil normalt angå præsidentens, ministrenes eller departe-

menternes forhold.

Hertil kommer de mange, delvis uafhængige ”agencies” (styrelser). Kongressens

tilsynsvirksomhed over for disse styrelser beskrives af mange som det væsentligste ”våben” i ”magt-

kampen” med præsidenten om kontrollen med disse styrelser. Kongressen er ikke udelukket

fra at

beskæftige sig med delstaternes forhold (i det omfang deres uafhængighed ikke er sikret i forfatnin-

gen) eller med den private sektor. Den nærmere proces for udvalg nedsat til at forestå en bestemt

undersøgelse bestemmes fra sag til sag og for hvert enkelt særlige udvalg for sig. For alle særlige

udvalg fastsættes et særskilt kommissorium. Om der tillige fastsættes en klar tidshorisont for udval-

gets arbejde, afgøres konkret. Eftersom det er Kongressen selv, der fastlægger rammerne for det sær-

lige udvalgs arbejde, kan et (nyt) flertal til enhver tid beslutte at nedlægge udvalget eller ændre dets

287

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

mandat, herunder give det mere eller mindre tid, hvis det af den ene eller anden grund findes ønskeligt

eller nødvendigt.

5.1.4 Offentlighed

Konstitutionsutskottets mundtlige udspørgning af vidner foregår i åbne udvalgsmøder med adgang

for offentligheden og pressen, herunder radio og tv. Udvalget kan dog beslutte, at et sådant møde skal

foregå for lukkede døre, f.eks. hvis der skal indhentes fortrolige oplysninger. Vidneudsagn, der afgi-

ves under udvalgets afhøringer, stenograferes ned og er siden 1980 blevet optrykt som bilag til ud-

valgets årlige betænkning (omtalt nedenfor afsnit 5.1.9).

Møderne i et af den tyske Forbundsdags undersøgelsesudvalg foregår for åbne døre, men uden trans-

mission (såkaldt

”sal-offentlighed”),

medmindre et simpelt flertal i udvalget træffer anden beslutning.

Pressen og andre interesserede kan følge udvalgets arbejde fra tilskuerrækkerne.

af de tilstedevæ-

rende medlemmer af udvalget kan tillade lyd- og billedoptagelser, hvis også den person, der skal

afgive forklaring, tilslutter sig. Dette sker dog meget sjældent. Undersøgelsesudvalget kan vælge at

lukke dørene, bl.a. hvis der kan fremkomme personlige oplysninger eller af hensyn til statens sikker-

hed eller forholdet til fremmede magter. Undersøgelsesudvalget kan endvidere vedtage pålæg om

hemmeligholdelse og klassificering af bevismidler, bevisførelse eller samtalerne i udvalget. Under-

søgelsesudvalgets rådslagning og beslutningstagning foregår for lukkede døre.

I England er der normalt adgang for offentligheden til udvalgenes undersøgelsessessioner. Sessio-

nerne bliver desuden filmet og kan tilgås fra Parlamentets hjemmeside (og sommetider også på TV-

stationen BBC Parliament). Undersøgelsesudvalgenes votering er dog ikke offentlig.

Høringer

i USA’s Kongres

er som udgangspunkt offentlige for borgere og pressen, og der stilles krav

om, at der senest 21 arbejdsdage efter et møde i udvalget via internettet offentliggøres video- eller

lydoptagelse eller udskrift af mødet. Ligesom med retsmøder kan der dog i visse tilfælde være væg-

tige hensyn, der gør, at dørene lukkes. Det gælder for eksempel, hvis der under høringen vil kunne

fremkomme oplysninger, der er hemmeligstemplede af hensyn til den nationale sikkerhed, er fortro-

lige af økonomiske eller handelsmæssige grunde, vil kunne krænke personers privatliv mv. eller er

fortrolige af hensyn til retshåndhævelsen.

5.1.5 Vidne- og sandhedspligt

Det svenske Konstitutionsutskott kan indkalde til mundtlige vidneafhøringer (utfrågning), hvis de

skriftlige oplysninger ikke findes tilstrækkelige til at belyse sagen. I hovedsagen er det ministre, stats-

sekretærer og andre embedsmænd med nær tilknytning til Regeringskansliet, som indkaldes, men

også repræsentanter for styrelser, organisationer og

–

i sjældnere tilfælde

–

private selskaber er blevet

288

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

indkaldt. Hverken regeringsmedlemmer, embedsmænd eller private har pligt til at give møde. I prak-

sis er de indbudte personer stort set undtagelsesfrit mødt frem; dog har der siden vedtagelsen af den

nye Regeringsform i 1974 været to tilfælde, hvor forhenværende ministre ikke har ønsket at stille sig

til rådighed for udspørgning i udvalget. I det omfang embedsmænd fra styrelserne møder frem, udtaler

de sig principielt på myndighedens vegne. Det samme gælder embedsmænd i departementerne, der

således udtaler sig på ministerens vegne. Spørgsmål, der ønskes besvaret mundtligt, sendes normalt

skriftligt på forhånd. Det er Konstitutionsutskottets medlemmer, der selv gennemfører den mundtlige

udspørgning, således at det medlem, der har formuleret spørgsmålet, indleder.

Der gælder ikke en almindelig sandhedspligt ved forklaringer for Konstitutionsutskottet, og der gives

ingen sandhedsformaning mv. i forbindelse med afgivelse af forklaringer for udvalget. Der gælder i

medfør af Regeringsformens kapitel 1, § 9, et såkaldt objektivitetsprincip, som indebærer, at forvalt-

ningsorganerne i deres virksomhed bl.a. skal iagttage et saglighedskrav. Ifølge en motivudtalelse om-

fatter bestemmelsen også regeringen, når den optræder som højeste myndighed i forvaltningsorgani-

sationen. Motiverne giver dog ikke nærmere anvisninger på rækkevidden og betydningen af saglig-

hedskravet, men kravet er i bl.a. Justitiekanslerns praksis blevet fortolket som et krav om, at en myn-

dighed skal give korrekte oplysninger til medierne og offentligheden. Uanset om saglighedskravet

måtte antages at gælde for regeringens afgivelse af forklaringer for Konstitutionsutskottet, er der ikke

i lovgivningen mv. fastsat regler om sanktioner for afgivelse af urigtige eller vildledende oplysninger.

Alle tjensthavende i den offentlige sektor samt privatpersoner, eksperter, udlændinge mv. kan blive

indkaldt som vidner i den tyske Forbundsdags undersøgelsesudvalg. Der er ingen begrænsninger med

hensyn til kategorier af embedsmænd. Vidneafhøringen indledes med, at undersøgelsesudvalgets for-

mand sandhedsformaner vidnet og oplyser om afhøringens tema. Selve afhøringen begynder herefter

med, at vidnet først får mulighed for at forklare sig i sammenhæng. Dernæst kan undersøgelsesud-

valgets formand stille opfølgende spørgsmål, og sluttelig får de øvrige udvalgsmedlemmer mulighed

for at stille spørgsmål.

Pligten til at give møde og afgive forklaring for undersøgelsesudvalget kan håndhæves ved brug af

sanktioner. I tilfælde af uretmæssig udeblivelse kan der udstedes bøde på op til 10.000 euro, og bø-

deudstedelsen kan eventuelt gentages. Nægter vidnet uden lovmæssig grund at udtale sig, kan der

ligeledes udstedes en bøde i samme størrelsesorden, eller der kan for Forbundsdomstolen fremsættes

begæring om arrestation af vidnet. I praksis anvendes muligheden for sanktioner yderst sjældent.

Vidnepligten begrænses for det første af straffeproceslovens vidneundtagelsesbestemmelser for for-

skellige embedsindehavere

–

f.eks. præster mv. og advokater

–

og deres medhjælpere. Vidner kan

desuden nægte at svare på spørgsmål, hvis besvarelsen vil bringe vidnet selv eller vidnets nærmeste

i fare for at blive genstand for en retlig proces.

289

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

De engelske Select Committees har

formelt

beføjelse til

”at

rekvirere personer, papirer og dokumen-

ter”

og kan således

indhente oplysninger fra enhver (embedsmænd, ministre og andre). I kraft af

denne beføjelse kan vidner ved en ordre udstedt af det pågældende udvalg og underskrevet af for-

manden indkaldes til at møde for udvalget og til at fremlægge de dokumenter, som udvalget har brug

for. Vedkommende kan imidlertid appellere til formanden om at blive fritaget for at svare på et

spørgsmål eller bede om, at hele eller dele af vidneforklaringen ikke bliver offentliggjort. Endvidere

begrænses vidne- og oplysningspligten af kronens immunitet og gælder ikke for medlemmer af House

of Lords eller House of Commons. Medlemmer af House of Commons, herunder mange ministre,

kan derfor ikke indkaldes til at give møde for udvalg. De inviteres ikke desto mindre ofte, og det er

usædvanligt at afvise en sådan anmodning.

Hvis et vidne undlader at give møde for udvalget, kan sagen rapporteres til Underhuset som

prima

facie

foragt (formodning for foragt) med mulighed for sanktionering. Beføjelsen til at pålægge em-

bedsmænd mv. at give møde for udvalget kan alene håndhæves af Underhuset som sådan. Det betyder

i praksis, at det vil kunne være svært at gennemtvinge pligten, idet det britiske parlamentariske system

traditionelt har været karakteriseret ved, at der dannes flertalsregeringer. I

praksis

inviterer udvalget

vidnerne til at give møde eller afgive dokumenter mv., og de ovennævnte formelle beføjelser anven-

des sjældent. En påmindelse om parlamentets beføjelser er normalt nok til at sikre, at vidner deltager.

Embedsmænd, der indkaldes til at møde for en Select Committee, er omfattet af et særligt sæt af

regler

–

de såkaldte

”Osmotherly

Rules”

–

der er regeringens egne retningslinjer, og som aldrig er

blevet formelt tiltrådt af parlamentet. Reglerne fastsætter i vid udstrækning, at embedsmænd er an-

svarlige over for vedkommende minister, der igen er ansvarlig over for parlamentet, og at embeds-

mænd fremlægger beviser mv. for Select Committees på vegne af deres minister.

Til brug for undersøgelser i den amerikanske Kongres er der praksis for, at skriftlige og mundtlige

oplysninger fra offentlige myndigheder normalt afgives uden større formaliteter. Såvel private som

politikere og embedsmænd er forpligtede til at bidrage til kongresudvalgenes undersøgelser med re-

levante vidnesbyrd og ved at udlevere ønsket dokumentation. Om fornødent kan udvalgene udfærdige

en stævning (subpoena) for at sikre opfyldelsen af denne pligt. Efterkommes en stævning om at møde

frem ikke, afgives ikke vidneforklaring, eller udleveres dokumenter ikke, kan den pågældende straf-

fes for foragt for Kongressen. Sådanne sager gennemføres dog efter praksis kun ved alvorligere kræn-

kelser.

Vidner, der afgiver forklaring for USA’s Kongres, herunder i forbindelse med udvalgshøringer, gør

det under strafansvar. Det afgøres fra gang til gang, om det pågældende vidnes udtalelser eller for-

klaringer afgives under ed eller ej, men det ændrer ikke ved, at det er ulovligt at lyve over for Kon-

gressen. Det gælder både i forbindelse med afgivelse af mundtlige og skriftlige svar, og det gælder

290

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

uanset grunden til, at den pågældende er blevet bedt om af afgive forklaring. Reglerne om immunitet

og vidneundtagelse er beskrevet nedenfor i afsnit 5.1.7.

5.1.6 Oplysningspligt og sagsoplysning i øvrigt

Indsamlingen af materiale til det svenske Konstitutionsutskotts undersøgelser forestås af udvalgsse-

kretariatet. Sekretariatets materialeindsamling omfatter dels selvstændige undersøgelser, dels skrift-

lige spørgsmål til navnlig departementer og styrelser. Konstitutionsutskottet får i henhold til Rege-

ringsformen udleveret protokollen over regeringens beslutninger, og udvalget kan ifølge samme be-

stemmelse få udleveret de dokumenter, som hører til disse beslutninger. I medfør af Regeringsfor-

mens kapitel 13, § 1, har Konstitutionsutskottet desuden ret til at få udleveret regeringens øvrige

dokumenter, som udvalget finder nødvendige for sin granskning. I øvrigt er regeringen ikke i almin-

delighed forpligtet til at afgive oplysninger, bortset fra sager om arbejdet i EU og visse rapporter fra

riksrevisorerne. Derimod er statslige myndigheder i øvrigt forpligtet til at afgive oplysninger og ud-

talelser efter anmodning fra et riksdagsudvalg, dog er myndigheden ikke forpligtet til at give fortro-

lige oplysninger på et offentligt udvalgsmøde. Det er den pågældende myndighed, ikke de enkelte

ansatte, der er forpligtede til at give oplysninger. En myndighed kan dog henskyde en begæring om

oplysninger til regeringen til afgørelse, jf. Riksdagsordningens kapitel 10, § 8, medmindre der er tale

om en myndighed under Riksdagen, f.eks. Riksrevisionen. En anmodning om information kan frem-

sættes af fem udvalgsmedlemmer, jf. Riksdagsordningens kapitel 10, § 9, men et flertal kan modsætte

sig en sådan begæring, hvis den findes at medføre væsentlig forsinkelse. Under udvalgets gransk-

ningsprocedurer kræver udvalgets beslutninger om at indhente skriftlig eller mundtlig information fra

regeringen en flertalsbeslutning, men i praksis fastholdes dette alene i undtagelsestilfælde.

Bevisoptagelse kan kræves af ¼ af medlemmerne af et undersøgelsesudvalg nedsat af den tyske For-

bundsdag. Bevisførelsen foregår efter strafferetsplejens regler, og undersøgelsesudvalget kan ind-

hente bistand fra domstolene og forvaltningsmyndighederne. Domstolene og forvaltningsmyndighe-

derne er desuden forpligtet til at medvirke i undersøgelsesudvalgets arbejde, bl.a. ved at udlevere

materiale efter anmodning. Forbundsregeringen kan ifølge retspraksis ved Forbundsforfatningsdom-

stolen ikke uden videre afvise at udlevere dokumenter alene med henvisning til, at der er tale om

fortrolige sagsdokumenter. Hvis en statslig institution afviser at efterkomme et undersøgelsesudvalgs

anmodning om udlevering af bevismidler, kan udvalget bede Forfatningsdomstolen om at afprøve

retmæssigheden i afslaget. Der er pligt til at udlevere eventuelle bevismidler i sagen, og eksperter har

pligt til at udfærdige rapporter til undersøgelsesudvalget. Efterleves disse pligter ikke, kan der udste-

des bøde på op til 10.000 euro.

Select Committes i det britiske parlament assisteres i deres arbejde af et lille sekretariat med parla-

mentsembedsmænd (udvalgssekretærer, assistenter, udvalgsspecialister, policy-analytikere og even-

tuelt jurister). De kan også udpege specielle rådgivere,

som har til opgave at ”yde

information, som

291

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

ikke er let tilgængelig, eller belyse indviklede spørgsmål og forhold”,

jf. Underhusets Forretningsor-

den

(”Standing

Orders”) nr. 152. Der er ingen begrænsninger for, hvem et udvalg kan udpege som

specielle rådgivere, men disse vil generelt være folk med særlig ekspertise inden for det pågældende

undersøgelsesområde og kan omfatte advokater eller universitetslærere. Udvalgene har endvidere be-

føjelse til at rejse, holde møder og foretage bevisoptagelse uden for Westminster. Om oplysningspligt

henvises til det under 5.1.5 anførte.

De i forrige afsnit beskrevne pligter til at vidne for den amerikanske Kongres gælder også udlevering

af anden dokumentation mv. Kongresudvalg bistås ved gennemførelsen af deres undersøgelser af en

professionel stab bestående af rådgivere og i nogle tilfælde efterforskere. Når der nedsættes et udvalg

til en bestemt undersøgelse, ansættes der normalt også personale med relevant faglig baggrund til at

stå for det daglige arbejde med gennemførelsen af undersøgelsen. Herudover ansættes der normalt

også administrativt personale til at understøtte arbejdet. Endelig har både Kongressens stående udvalg

og de særlige udvalg mulighed for at gøre brug af Kongressens støttefunktioner, som dels består af

hvert kammers eget juridiske rådgivningskontor (legal

counsel),

dels af den fælles

Congressional

Research Service.

Særlige (ad

hoc)

undersøgelsesudvalg ansætter endvidere ofte fremtrædende pri-

vate advokater, i visse tilfælde pensionerede forbundsdommere eller tidligere offentlige anklagere, til

at bistå sig ved organiseringen af undersøgelsesopgaverne. Sådanne rådgivere udefra suppleres ofte

af jurister fra andre kongreskontorer, og efterforskere lånt fra regeringskontorer såsom

Federal Bu-

reau of Investigation

(FBI),

Internal Revenue Service

(toldvæsenet) eller

General Accounting Office

(Rigsrevisionen) kan også knyttes til undersøgelsen.

5.1.7 Retssikkerhedsgarantier for de involverede

Som nævnt er det frivilligt, om personer, der inviteres til at afgive forklaring for det svenske Konsti-

tutionsutskott, møder op. Personer, der møder op til udspørgning, kan medbringe en bisidder. Bisid-

deren er dog ikke tillagt selvstændige rettigheder eller opgaver, og det er ikke bisidderne tilladt at

formulere sig skriftligt eller mundtligt over for udvalget på klientens vegne.

Vidner, der afhøres af den tyske Forbundsdags undersøgelsesudvalg, skal i forbindelse med vidne-

indkaldelsen underrettes om bevistemaet, deres rettigheder og de retlige følger af udeblivelse. Vidnet

skal endvidere oplyses om sin ret til en bisidder. Undersøgelsesudvalget kan beslutte, at udgifter til

bisidder godtgøres. Efter afhøringen har vidnet to uger til at gennemlæse referatet af egen afhøring,

og først herefter kan protokollen over forklaringen blive endelig. Personer, der ved offentliggørelse

af den afsluttende rapport kan blive udsat for en væsentlig begrænsning af deres rettigheder, har des-

uden ret til gennemlæsning af de relevante passager og til at tage stilling til ordlyden.

Som ovenfor anført har et vidne, der møder for en Select Committee i det britiske parlament, pligt til

at svare på udvalgets spørgsmål, men der er dog mulighed for at appellere til formanden om at blive

292

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

fritaget for at svare på et spørgsmål eller bede om, at hele eller dele af vidneforklaringen ikke bliver

offentliggjort. For så vidt angår embedsmænd erindres endvidere om, at de som den klare hovedregel

ikke står til ansvar over for parlamentet. Embedsmænd fremlægger beviser mv. for Select Committees

på vegne af deres minister. Embedsmænd kan således besvare spørgsmål, som søger at kortlægge det

faktiske begivenhedsforløb, men ikke spørgsmål, som søger at placere kritik eller ansvar hos enkelte

embedsmænd. Undersøgelsesudvalgene har ingen beføjelser til at pålægge ansvar eller lignende, og

udvalgenes anbefalinger er ikke bindende. Spørgsmålet, om der skal rejses straffesag eller discipli-

nærsag, kan blive aktuelt på baggrund af en rapport fra et undersøgelsesudvalg, men går oftere forud

for undersøgelsen. Der kan eventuelt gives immunitet til vidner i vigtige undersøgelser, men dette er

ikke automatisk en ret.

Som tidligere nævnt afgives forklaring for USA’s

Kongres under strafansvar, og dette gælder såvel

mundtlige som skriftlige forklaringer mv. De borgerlige rettigheder, der har fundet udtryk i de så-

kaldte

amendments

(tilføjelser) til forfatningen, medfører dog visse begrænsninger i vidne- og editi-

onspligten. Et vidne kan bl.a. påberåbe sig

fifth amendment,

der vedrører retten til ikke at bidrage til

anklager mod sig selv, og Kongressen kan herefter vælge at give det pågældende vidne immunitet. I

givet fald vil de oplysninger, den pågældende fremkommer med over for udvalget, ikke kunne an-

vendes mod den pågældende under en senere straffesag.

Der antages endvidere at tilkomme præsidenten en ret til at forhindre afhøring af hans nærmeste råd-

givere om de råd, de har givet ham i fortrolighed. Denne vidnefritagelsesgrund kan kun påberåbes af

præsidenten (på embedsmændenes vegne). De nøjagtige grænser for denne ret er ikke fuldstændigt

afklaret i retspraksis og er fortsat genstand for juridiske diskussioner.

5.1.8 Afrapportering og opfølgning

Konstitutionsutskottet afgiver normalt ikke løbende indstillinger eller rapporter mv. om enkeltsager,

men afgiver derimod to årlige betænkninger, hvori alle de sager, udvalget har behandlet i løbet af

året, er omtalt. I efteråret afgives en betænkning om administrativt orienterede granskninger og i for-

året om de sager, som er behandlet efter anmodning fra riksdagsmedlemmer. De enkelte sagers rets-

grundlag og faktum beskrives, og i nogle tilfælde tilføjes konklusioner og vurderinger, eventuelt både

flertals- og mindretalsudtalelser. Disse udtalelser kan indeholde kritik af regeringen eller enkelte mi-

nistre eller henstillinger om ændrede procedurer. På grundlag af betænkningen afholdes en debat

–

traditionelle grunde fortsat betegnet som en ”dechargedebat” –

i Riksdagen. Proceduren er adskilt fra

reglerne om politisk og retligt ministeransvar. Der kan således eksempelvis ikke formelt vedtages

mistillidsvotum under dechargedebatten.

Undersøgelsesudvalg under den tyske Forbundsdag afslutter deres undersøgelsesarbejde med en sam-

let rapport, der præsenteres for Forbundsdagens plenum. Hvis udvalget ikke kan blive enig om en

293

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

samstemmende rapport, kan et mindretal afgive dissentierende votum. Rapporten kan ikke medføre

sanktioner, og domstolene bindes ikke af undersøgelsens resultater.

I praksis har arbejdet i et undersøgelsesudvalg ikke i nyere tid ført til ministres frivillige afgang eller

afskedigelse. Der er dog i nyere tid et eksempel på, at en minister er trådt tilbage i en sags indledende

fase, forud for nedsættelsen af undersøgelsesudvalget, og der er også eksempler på kritik af navngivne

ministres adfærd. For embedsmænd kan der følge ansættelsesretlige konsekvenser af en undersøgelse,

men grundet det store antal implicerede i de enkelte sager er det ikke muligt at danne sig et fuldstæn-

digt overblik. Endelig skal nævnes, at resultaterne af undersøgelsesudvalgenes arbejde har haft kon-

sekvenser i lovgivningsmæssig og strukturel henseende.

I England offentliggør undersøgelsesudvalgene en rapport ved afslutningen af deres undersøgelse.

Efter afslutningen af en undersøgelse offentliggør et udvalg sædvanligvis referatet af de afgivne vid-

neforklaringer og indgiver en rapport til Underhuset. Rapporten indeholder anbefalinger, som normalt

er rettet mod regeringen, men som også kan være rettet mod andre aktører, f.eks. EU-institutionerne.

Undersøgelsesudvalgenes anbefalinger er ikke bindende. Hvis en udvalgsrapport vedrører regerin-

gens administration eller politik, skal regeringen svare på udvalgets anbefalinger og bemærkninger,

normalt inden for to måneder. Et sådant svar kan gives direkte til udvalget som et memorandum, eller

det kan udgives som et dokument og forelægges for parlamentet.

Spørgsmålet, om der skal rejses straffesag eller disciplinærsag, kan blive aktuelt efter undersøgelsen,

men går oftere forud for undersøgelsen. Der kan eventuelt gives immunitet til vidner i vigtige under-

søgelser, men dette er på ingen måde en automatisk ret.

I USA har udvalgene

–

med få begrænsninger

–

bemyndigelse til at afgive betænkning til Senatet

med forslag til ny lovgivning eller lovændringer. Disse forslag til forbedring af regler og praksis kan

også være kombineret med kritik. Resultaterne af kongresundersøgelser veksler alt efter det udvalg,

der har forestået undersøgelsen, og alt efter kommissoriet for undersøgelsen. De er normalt koncen-

treret om en faktuel beskrivelse. Om det pågældende udvalg efter afslutningen af sin undersøgelse

vælger at offentliggøre en rapport med konklusioner fra sin undersøgelse, afgøres fra sag til sag.

Beslutningen vil dels afhænge af, hvor stor offentlighedens interesse i sagen vurderes at være, dels af

en politisk vurdering af, om den pågældende sag er en vinder- eller tabersag for det ene eller begge

de to partier.

For så vidt angår konsekvenserne af en undersøgelse bemærkes, at det

–

som følge af den klare magt-

adskillelse i det amerikanske system

–

kun er administrationen, som kan træffe beslutning om, at der

skal indledes disciplinær- eller straffesag mod enkeltpersoner. Et udvalg må derfor henvise spørgs-

målet til ministerierne eller de retshåndhævende forbundsmyndigheder, hvis dets undersøgelse peger

294

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

på, at der er udført en handling, som kan begrunde, at et strafferetligt eller disciplinært ansvar søges

gennemført. Da der ikke er noget organiseret eller systematisk forhold mellem en kongresundersø-

gelse og efterfølgende strafferetlige eller disciplinære undersøgelser, er det vanskeligt at angive fre-

kvensen af en sådan opfølgning af kongresundersøgelser. I nogle tilfælde foregår strafferetlige un-

dersøgelser og kongresundersøgelser samtidig. I andre tilfælde vil kongresundersøgelser gå forud for

strafferetlige undersøgelser, men fordi der ikke nødvendigvis er en forbindelse mellem de to, kan der

ikke umiddelbart foretages en optælling af antallet af kongresundersøgelser, der har ført til strafferet-

lige eller andre retsskridt.

Hvad særligt angår ansvar for bl.a. USA’s præsident, gælder den såkaldte

impeachment-procedure.

Ifølge den amerikanske forfatning indledes sager om tvungen afskedigelse af præsidenten, ministre

og andre højtstående embedsmænd og føderale dommere på grund af embedsforbrydelser eller -for-

sømmelser (impeachment) af Repræsentanternes Hus efter indstilling fra et udvalg, og sagerne afgø-

res af Senatet. Spørgsmålet om en eventuel straf afgøres derimod af de almindelige domstole.

5.2 Sammenfatning

Hovedtrækkene i de ordninger for parlamentariske undersøgelser, der er beskrevet i afsnit 5.1 og

nærmere i bilag 2-6 til nærværende betænkning, kan i skemaform sammenfattes således:

Norge

Ét stående par-

lamentsudvalg

(Kontroll- og

Konstitusjons-

komitéen).

Sverige

Ét stående par-

lamentsudvalg

(Konstitutions-

utskottet).

England

Stående parla-

mentsudvalg

(Select Com-

mittees) for

hvert minister-

område.

USA

Stående eller

hoc-kongresud-

valg.

Tyskland

Ad hoc-parla-

mentsudvalg

(Untersuchu-

ngsausschuss).

På forsvarsom-

rådet: Det stå-

ende Forsvars-

udvalg.

Et mindretal (¼

af Forbundsda-

gens medlem-

mer).

På forsvarsom-

rådet ¼ af For-

svarsudvalgets

medlemmer.

Sager inden for

Forbundets

kompetenceom-

råde.

Un-

dersø-

gende

organ

Et mindretal

(

af udvalgs-

medlemmerne).

Et andet min-

dretal (

kan

dog indbringe

beslutningen

for Stortingets

Præsidium.

Sager-

Hovedparten af

sagerne er faste

nes

karak-

kontrolrutiner.

ter

Initia-

tivret

ned-

sæt-

telse

Formelt et ud-

valgsflertal.

I praksis ét ud-

valgsmedlem

Udvalget tager

selv initiativ til

undersøgelser.

Repræsentan-

ternes Hus:

Flertal.

Senatet: Tradi-

tion for at efter-

komme den en-

kelte senators

ønsker.

Typisk præsi-

dentens, mini-

Regeringens el-

ler den enkelte

ministers hand-

linger.

Et emne under

udvalgets man-

dat.

295

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Særlige kon-

trolsager er ty-

pisk rettet mod

ministre, men

kan også være

rettet mod for-

valtningens for-

hold.

strenes eller de-

partementernes

forhold.

Of-

fent-

lighed

Ja, inkl. radio

og tv.

Undtagelse for

fortrolige op-

lysninger.

Ja, inkl. radio

og tv.

Undtagelse for

fortrolige op-

lysninger.

Ja, normalt of-

fentlig adgang

til undersøgel-

sessessioner,

inkl. tv-trans-

mission.

Særlige proce-

durer for sensi-

tive oplysnin-

ger.

Ikke sager in-

den for det ek-

sekutive enean-

Inden for det

svar (udelukker

stående udvalgs navnlig forbere-

kompetenceom- dende rådgiv-

råde eller efter

ning mv. og

fastsættelse af

igangværende

kommissorium sager).

for et

ad hoc-

udvalg.

Sager på for-

svarsområdet

undersøges af

Forsvarsudval-

get.

Ja, som ud-

gangspunkt of- gangspunkt

fentlig adgang

”saloffentlig-

til høringer,

hed”.

inkl. offentlig-

gørelse af vi-

Mulighed for at

deo- eller lyd-

beslutte trans-

transmission el- mission (kræver

ler udskrift af

flertal og

høringen på in- samtykke fra

ternettet.

den afhørte).

Undtagelse for

fortrolige op-

lysninger.

Vidnepligt.

Nægtelse kan

sanktioneres

med bøder eller

arrestation.

Vidne-

sand-

heds-

pligt

Ingen vidne-

pligt, men i

praksis møder

ministre mv. op

og afgiver for-

klaring. Mini-

stre er under-

lagt alm. sand-

hedspligt over

for Stortinget.

Departementale

embedsmænd

svarer normalt

på fuldmagt fra

Undtagelse for

fortrolige op-

lysninger.

Ingen vidne-

Formelt vidne- Vidne- og editi-

pligt og sand-

og sandheds-

onspligt og

hedspligt, men i pligt, dog med

sandhedspligt,

praksis møder

immunitet for

dog med mulig-

ministre, em-

parlamentsmed- hed for immu-

bedsmænd og

lemmer. I prak- nitet.

private, der ind- sis møder mini-

bydes, op og af- stre og embeds- Særlig vidnefri-

giver forkla-

mænd op og af- tagelsesgrund i

ring.

giver forklaring forbindelse med

mv.

rådgivning af

Departementale

præsidenten

embedsmænd

Embedsmænd

afgiver forkla-

afgiver som

ring på ministe- klar hovedregel

rens vegne.

forklaring på

296

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

ministeren. Di-

rekte udspørg-

ning kræver

særlige grunde.

Embedsmænd i

ydre etater af-

høres direkte,

men ministeren

skal varsles og

have mulighed

for at være til

stede.

Særlig regel om

respekt for loy-

alitetsforpligtel-

serne mellem

embedsværk og

minister.

Oplys-

Ingen oplys-

nings-

ningspligt over

pligt i

for udvalget,

øvrigt

men i praksis

udleveres doku-

menter mv. i

vidt omfang.

ministerens

vegne.

Andre

sags-

oplys-

nings-

skridt

Ret til at med-

Rets-

bringe bisid-

sik-

der(e).

ker-

heds-

garan-

tier

Udvalget kan

Som ovenfor.

indhente de

nødvendige do-

kumenter fra

regeringen.

Ingen alminde-

lig oplysnings-

pligt for rege-

ringen i øvrigt.

Andre statslige

myndigheder

skal afgive op-

lysninger på be-

gæring.

Beføjelse til at

rejse, holde mø-

der og foretage

bevisoptagelse

uden for West-

minster

Ret til bisidder, Mulighed frita-

men ikke betalt gelse for at be-

og ingen sær-

svare et spørgs-

lige bisidderret- mål.

tigheder.

Mulighed for

immunitet til

Som ovenfor.

Pligt til at udle-

vere bevismid-

ler og afgive

rapporter efter

anmodning.

Nægtelse kan

sanktioneres

med bøder.

Mulighed for

immunitet.

Ret til bisidder.

Ret til at gen-

Særlig vidnefri- nemlæse referat

tagelsesgrund i af egen afhø-

forbindelse med ring.

rådgivning af

præsidenten.

297

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

2-3 måneder.

Un-

dersø-

gelser-

nes

varig-

hed

Ej oplyst.

vidner i vigtige

undersøgelser.

Varierende,

men typisk

mellem et par

måneder og et

år.

Ej oplyst.

Ret til kontra-

diktion

Undersøgel-

serne i valgpe-

rioden 2013-

2017 varierede

mellem knap 1

år og 3 år og 3

måneder.

I gennemsnit

varede undersø-

gelserne i valg-

perioderne

2005-2009,

2009-2013 og

2013-2017 21

måneder.

Rapport til For-

bundsdagens

plenum.

Afrap-

Redegørelse og

porte-

indstilling til

Stortinget.

ring

Op-

følg-

ning

Evt. kritik og

henstillinger.

Mulighed for

mistillidsvotum

eller rigsretstil-

tale, men an-

vendes ikke i

praksis.

Led i årlig af-

rapportering til

Riksdagen

–

kun undtagel-

sesvis særskilt

afrapportering

af enkeltsager.

Evt. kritik og

henstillinger.

Mulighed for

mistillidsvotum

eller rigsretstil-

tale, men an-

vendes ikke i

praksis.

Offentliggø-

relse af en rap-

port med anbe-

falinger. Rap-

porten er ikke

bindende.

Udvalgenes

rapporter er

ikke bindende

og kan ikke i

sig selv med-

føre sanktioner.

Mulighed for

offentliggørelse

af en betænk-

ning eller rap-

port.

Evt. kritik.

Undersøgelsen

kan ikke i sig

selv føre til

sanktioner, men

udvalget kan

henlede de

kompetente

myndigheders

opmærksomhed

på muligt straf-

bare eller an-

svarspådrag-

ende forhold.

Rapporten er

ikke bindende

og kan ikke i

sig selv med-

føre sanktioner.

298

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

6. Udvalgets overvejelser om parlamentariske undersøgelser i en dansk sammen-

hæng

Som nævnt indledningsvis i dette kapitel har baggrunden for den udvidelse af udvalgets opgave, der

er sket med tillægskommissoriet af 4. juli 2017, navnlig været et ønske om at få belyst spørgsmålet

om parlamentariske undersøgelsesformer, dvs. undersøgelser foretaget i Folketingets eget regi. Som

det fremgår af tillægskommissoriet, er udvalget på den baggrund blevet anmodet om at

”beskrive og analysere konkrete modeller for gennemførelsen af parlamentariske hørin-

ger mv. baseret på de ordninger, der findes i andre lande, herunder ordningen i Norge.

Beskrivelsen og analysen omfatter bl.a. spørgsmålet om et parlamentarisk mindretals mu-

lighed for at kræve en høring mv.”

Beskrivelsen af de ordninger med parlamentariske undersøgelsesformer af varierende art, der findes

i en række andre lande (Norge, Sverige, England, USA og Tyskland), fremgår af de særskilte notater

om de pågældende lande, der er optrykt som bilag til denne betænkning, samt for Norges vedkom-

mende tillige af dette kapitels afsnit 4.

Med henblik på bedst muligt at nyttiggøre erfaringerne fra ordningerne med parlamentariske under-

søgelsesformer i de nævnte lande er der i ovenstående afsnit 5 givet en tematisk gennemgang og

analyse af de centrale elementer i ordningerne. Som det fremgår af afsnit 5, drejer det sig om følgende

elementer:



Det undersøgende parlamentariske organ

Initiativret og nedsættelse af det undersøgende organ

De undersøgte sagers karakter

Offentlighed

Vidne- og sandhedspligt

Oplysningspligt og sagsoplysning i øvrigt

Retssikkerhedsgarantier for de involverede

Afrapportering og opfølgning

Man kan i et vist omfang betragte de nævnte elementer som byggeklodser, der kan kombineres på

forskellig måde og således udgøre forskellige modeller for parlamentariske undersøgelser. Det er dog

samtidig klart, at elementerne ikke meningsfuldt lader sig kombinere fuldstændig frit, idet der ud fra

en praktisk betragtning for en dels vedkommende vil være en vis naturlig sammenhæng.

Som det fremgår af afsnit 2 ovenfor om Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers overvejelser,

således som disse kom til udtryk i betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelsesorganer, var det ud-

valgets opfattelse, at et parlamentarisk organ næppe i almindelighed ville være et egnet forum for

299

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

undersøgelser af forhold i den statslige forvaltning. Udvalget lagde i den forbindelse navnlig vægt på,

at folketingsmedlemmer typisk ikke har den fornødne erfaring, de fornødne professionelle forudsæt-

ninger eller den fornødne tid til rådighed til at gennemføre sådanne undersøgelser, at organets effek-

tivitet og den offentlige tillid til organet kan blive svækket af partipolitiske meningsforskelle og inte-

resser, og at det ofte vil være nødvendigt at afhøre embedsmænd, hvilket vil kunne gøre embedsmæn-

dene til led i det politiske spil mellem regering og opposition og dermed skade forholdet mellem

minister og embedsværk, hvorfor udvalget fandt, at et folketingsudvalg heller ikke på frivilligt grund-

lag burde have adgang til at foretage afhøringer af embedsmænd.

Som nævnt konkluderede Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer, at klarlæggelse af et begiven-

hedsforløb i den statslige forvaltning med henblik på, at et parlamentarisk organ kan tage stilling til

spørgsmålet om ministeransvar, som udgangspunkt bør foretages af et undersøgelsesorgan, der ikke

består af folketingsmedlemmer, f.eks. en undersøgelseskommission. Udvalget fandt dog, at et parla-

mentarisk organ ikke burde være afskåret fra selv at tilvejebringe det faktiske grundlag af betydning

for udarbejdelsen af en redegørelse om ministres forhold i sager, hvor der ikke er behov for at iværk-

sætte større undersøgelser.

Som et eksempel nævnte udvalget sager, der angår et enkelt faktum, og som kan belyses ved en

gennemgang af foreliggende skriftligt materiale, eventuelt suppleret af enkelte opklarende spørgsmål

til den pågældende minister. Som et andet eksempel nævnte udvalget, at det parlamentariske organ

efter afslutningen af en anden undersøgelse, f.eks. ved en undersøgelseskommission, kan have behov

for yderligere oplysninger for at give en fyldestgørende redegørelse for spørgsmål om, hvorvidt mi-

nistre bør søges draget til ansvar. I sådanne tilfælde vurderede udvalget, at det parlamentariske organ

ikke bør være afskåret fra selv at tilvejebringe dette faktiske grundlag, forudsat at dette kan ske uden

afhøring af embedsmænd.

Som nævnt ovenfor i dette kapitels afsnit 2.4 tilsluttede Folketingets Udvalg for Forretningsordenen

sig i forbindelse med behandlingen af forslaget til lov om undersøgelseskommissioner sig i det store

og hele Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganers konklusioner og anbefalinger, herunder hoved-

konklusionerne om folketingsudvalgs begrænsede funktion som undersøgelsesorgan og manglende

egnethed som forum for undersøgelser af forhold i den offentlige forvaltning bortset fra mindre un-

dersøgelser.

Som nærmere gennemgået i kapitel 3, afsnit 3.1.5, blev der samtidig med vedtagelsen af loven om

undersøgelseskommissioner indført et nyt kapitel XVIII i Folketingets forretningsorden angående

Udvalget for Forretningsordenens behandling af spørgsmål om ministeransvar og eventuelle under-

søgelser i forbindelse hermed. Vedrørende de pågældende regler er det i nærværende sammenhæng

væsentligt at fremhæve følgende:

300

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

at reglerne alene tager sigte på behandling af spørgsmål om ministres ansvar, og at det forud-

sættes, at et eventuelt embedsmandsansvar som hidtil alene vil være et anliggende for rege-

ringens bedømmelse,

at det er forudsat, at Udvalget for Forretningsordenens sagsbehandling kun undtagelsesvis

omfatter klarlæggelse af et faktisk begivenhedsforløb, og at der i givet fald kun bør blive tale

om mindre faktuelle undersøgelser i sager, der angår et enkelt faktum, eller hvor der er behov

for oplysninger som supplement til en beretning fra en undersøgelseskommission,

at der ikke kan stilles spørgsmål til embedsmænd under Udvalget for Forretningsordenens

behandling af sager om ministeransvar,

at de involverede ministre er tillagt en ret til bisidder og øvrige retssikkerhedsgarantier som

foreslået af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer, og

at der nedsættes et permanent underudvalg under Udvalget for Forretningsordenen til forbe-

redende behandling af de opgaver, der knytter sig til de her omtalte sager.

Sammenfattende må man således konstatere, at såvel Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer

som Folketinget selv nærede betydelig skepsis over for det fornuftige og hensigtsmæssige i at indføre

en mere omfattende adgang til parlamentariske undersøgelser af sager i den offentlige forvaltning.

De faktiske forhold, der lå bag den nævnte skepsis, må antages fortsat at gøre sig gældende, herunder

navnlig at folketingsmedlemmer typisk hverken har den fornødne erfaring, de fornødne professionelle

forudsætninger eller den fornødne tid til rådighed til at gennemføre større undersøgelser. Hertil kom-

mer, at den offentlige tillid til sådanne undersøgelser vil kunne blive svækket af partipolitiske me-

ningsforskelle og interesser i det undersøgende organ.

De udenlandske ordninger med parlamentariske undersøgelser af varierende art, som udvalget har

gennemgået, viser imidlertid samtidig, at parlamentariske undersøgelsesordninger i praksis kan fun-

gere i samspil med og som alternativ eller supplement til undersøgelser foretaget af faste undersøgel-

sesorganer eller foretaget af

ad hoc

nedsatte, mere ekspertprægede undersøgelsesorganer i tråd med

de danske undersøgelseskommissioner. De enkelte landes ordninger er formet af de nationale forhold

i både forfatningsmæssig, parlamentarisk og historisk henseende, og ordningerne lader sig derfor hel-

ler ikke kopiere fra det ene land til det andet. Men de udenlandske ordninger kan være til inspiration

for overvejelser over, hvorledes ordninger med videregående parlamentariske undersøgelsesformer

end de nuværende kan tænkes udformet i en dansk sammenhæng.

Herom handler det følgende, idet udvalget i overensstemmelse med tillægskommissoriet har forsøgt

at belyse fordele og ulemper ved forskellige udformninger af en ordning med videregående parla-

mentariske undersøgelsesformer. Det skal i den forbindelse bemærkes, at udvalget ikke har til opgave

301

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

at tage stilling til, om sådanne parlamentariske undersøgelsesformer bør gennemføres, ligesom ud-

valget ikke har til opgave at træffe noget valg mellem sådanne forskellige undersøgelsesformer.

Fordele og ulemper er vurderet på baggrund af de værdier, der må anses for bærende for det danske

parlamentariske og politisk-administrative system samt de faktiske forhold, der karakteriserer dette

system.

Det er i så henseende et grundlæggende træk ved det danske forfatningssystem, at det bygger på

parlamentarisme og ministerstyre. Det parlamentariske princip betyder, at ministeren står politisk til

ansvar over for Folketinget, der kan stille spørgsmål til ministeren, afkræve ministeren oplysninger

og svar, udtale kritik af ministerens embedsførelse, og som det ultimative kan kræve ministerens

afgang. Princippet om ministerstyre indebærer, at ministeren både politisk og retligt er øverste for-

valtningschef for sin ressort.

Det parlamentariske princip og princippet om ministerstyre indebærer, at det alene er ministeren, der

i sin egenskab af forvaltningschef repræsenterer ministeriet i Folketinget. Det gælder, når lovforslag

bliver fremsat og behandlet, og når ministeren besvarer spørgsmål eller deltager i samråd. Embeds-

mænd, der ledsager ministeren til møder i Folketinget, gør det således udelukkende for at kunne yde

bistand til ministeren under møderne. Hvis de under et samråd ytrer sig, sker det i forståelse med

ministeren, og udvalgets medlemmer kan ikke stille spørgsmål til ministerens embedsmænd, uden at

ministeren er indforstået hermed. I deres arbejde i ministeriet er embedsmændene underlagt ministe-

rens instruktionsbeføjelse. De rådgiver og yder bistand til ministeren inden for rammerne af de regler

og normer, som gælder for embedsmænds bistand til og rådgivning af regeringen og ministrene. Det

ligger heri, at embedsmændene ikke selvstændigt formulerer synspunkter af politisk karakter, men

sagligt og loyalt skal arbejde for bedst muligt at gennemføre ministerens politik. Embedsmændene

står således alene til ansvar over for deres minister, mens ministeren står til ansvar over for Folketin-

get. Denne principielle ansvarsfordeling er blandt de afgørende forudsætninger for, at der i den danske

centraladministration ikke er tradition for at foretage politiske udnævnelser af embedsmænd, men at

embedsmændene tværtimod er upolitiske og dermed kan yde bistand til skiftende ministre og rege-

ringer, jf. nærmere herom udvalgets overvejelser i afsnit 6.4.2.1 nedenfor.

De grundlæggende regler og principper, der gælder for samspillet mellem ministrene og Folketinget

og mellem ministrene og embedsmændene, fungerer kun, hvis der er en høj grad af tillid til reglerne

og principperne og deres stabilitet. I praksis hviler denne tillid på, at reglerne og principperne har

tilslutning hos et meget bredt flertal i Folketinget, og at de på en fornuftig måde afspejler hensynet til

parlamentarisme og ministerstyre.

302

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Behovet for stabilitet udelukker ikke forandringer. Der kan nævnes en række eksempler herpå, der

alle for det første har til fælles, at de ikke har ændret grundlæggende ved den nævnte ansvarsfordeling

mellem Folketinget, ministrene og embedsmændene eller ved traditionen for et upolitisk embeds-

værk. For det andet har eksemplerne det til fælles, at de har hvilet på enighed eller et meget bredt

flertal i Folketinget. Ombudsmandsloven af 1954 blev enstemmigt vedtaget, og den nye hovedlov fra

1996, der erstattede loven af 1954, blev vedtaget med tilslutning fra samtlige Folketingets partier med

undtagelse af ét. Udvalgsreformen i 1972-73, som etablerede de stående udvalg i deres nuværende

form, byggede på en indstilling fra det samlede Udvalg for Forretningsordenen og blev vedtaget med

tilslutning fra alle Folketingets partier. Også de grundlæggende parlamentariske regler om Folketin-

gets kontrol med regeringens EU-politik, således som de er fastlagt i beretninger fra Folketingets

Markedsudvalg (nu: Europaudvalget) er vedtaget med tilslutning fra alle Folketingets partier eller

med meget bred tilslutning. Som nævnt ovenfor blev også loven om undersøgelseskommissioner ved-

taget af et enigt Folketing. Endelig kan det anføres, at den beretning om ministres ansvar over for

Folketinget, som Udvalget for Forretningsordenen afgav den 26. februar 2015, og som indeholder

politiske retningslinjer for ministres oplysninger til Folketinget i forbindelse med besvarelse af

spørgsmål og i forbindelse med Folketingets behandling af lov- og beslutningsforslag, blev afgivet i

enighed af Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen.

Med udgangspunkt i de centrale elementer i ordningerne med parlamentariske undersøgelsesformer

i andre lande er det i det følgende fundet hensigtsmæssigt at behandle spørgsmålene om vidne- og

sandhedspligt, oplysningspligt og sagsoplysning samt retssikkerhedsgarantier for de involverede un-

der ét under den samlende overskrift ”Regler mv. for gennemførelsen af en videregående parlamen-

tarisk undersøgelse”.

For overblikkets skyld har udvalget afslutningsvis i afsnit 6.9 sammenfattet en skematisk oversigt

over de

–

til dels alternative

–

elementer, der kan indgå i ordninger med en videregående parlamen-

tarisk undersøgelsesform.

Med udgangspunkt heri og på baggrund af de forudgående afsnits redegørelse for og analyse af disse

elementer har udvalget endelig i afsnit 6.10 konkluderende angivet nogle mulige modeller for, hvor-

dan en dansk ordning for videregående parlamentariske undersøgelser kan indrettes samt i kort form

opsummeret de væsentligste af udvalgets synspunkter herpå.

For klarheds

skyld skal det præciseres, at de ”høringer”, jf. tillægskommissoriets ordlyd, som udval-

get behandler, er den type, der tilbage sidst i 1980’erne fik betegnelsen ”efterforskningshøringer”, jf.

herom Claus Dethlefsen i Oliver Talevski m.fl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret

og Folketingets rolle, 2002, side 363 ff.

303

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Der er således ikke tale om ”høringer” af den art, hvor der er tale om konferencer og seminarer, som

Folketingets udvalg arrangerer i ret stort omfang til belysning af forskellige samfundsforhold i for-

bindelse med lovbehandlingen eller vurdering af behovet for lovgivning. Ved en ændring af Folke-

tingets forretningsorden den 12. maj 1989 fik udvalgene mulighed for at beslutte, at oplysninger om

et bestemt emne indhentes gennem afholdelse af høringer, hvortil udvalget kan invitere særligt sag-

kyndige og repræsentanter for interesseorganisationer m.fl. (se herom tabellen i kapitel 3, afsnit

3.1.3).

Der er heller ikke tale om den form for ”høringer”, som kendes fra ministerielle embedsmænds

lovtekniske gennemgang af lovforslag mv. i regi af det relevante folketingsudvalg.

I modsætning til de nævnte typer af høringer tager de efterforskningshøringer, som nærværende ud-

valg behandler, sigte på at klarlægge en allerede foreliggende sags forløb samt ministres og embeds-

mænds deltagelse heri. Formålet hermed vil for Folketinget typisk være at vurdere, om ministeren

har handlet eller undladt at handle på en måde, der kan give anledning til politisk-parlamentarisk

kritik. Som et prægnant udtryk for sigtet med sådanne efterforskningshøringer har ved udvalgets mø-

der med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen jævnligt været anvendt en formulering om, at

man, uden at der skulle være tale om en undersøgelse på linje med en undersøgelseskommissions,

kunne ønske at kunne gå ”et spadestik dybere”, end hvad den traditionelle samrådsform med spørgs-

mål til den ansvarlige minister og svar fra denne giver mulighed for.

6.1 Det undersøgende parlamentariske organ

Sammenlignet med Norge og Sverige er det et særkende for de danske folketingsudvalgs funktion, at

en betydningsfuld del af denne består i varetagelsen af den kontrolfunktion over for ministrene, der

finder udtryk ved afholdelse af samråd med spørgsmål til og svar fra ministeren under udvalgsdags-

ordenens såkaldt almindelige del. Det er karakteristisk for denne kontrolfunktion, at den ikke knytter

sig snævert til udvalgets behandling af lovforslag mv., men kan vedrøre alle sider af ministerens

embedsførelse, svarende til det, der er tilfældet for det norske Stortings kontrol- og konstitutionsko-

mité og den svenske Riksdags Konstitutionsutskott. Man kan for så vidt sige, at Danmark ikke, som

Norge og Sverige, har ét centralt parlamentarisk kontroludvalg, men mange, nemlig de fleste af de

stående udvalg.

Indførelse af en videregående parlamentarisk undersøgelsesform vil efter udvalgets opfattelse ikke i

almindelighed kunne erstatte den forfatningsmæssigt og parlamentarisk-politisk indarbejdede lø-

bende kontrol med ministrene, der udøves af de stående udvalg inden for hvert deres kompetenceom-

råde.

Det praktisk tænkelige er derimod, at en sag, der ellers ville være blevet nærmere undersøgt i sam-

rådsinstituttets former

–

med spørgsmål til og svar fra ministeren, mundtligt som skriftligt

–

i stedet,

304

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

og formentlig oftest efter en indledningsvis behandling som samrådssag, vil blive underkastet en vi-

deregående parlamentarisk undersøgelse.

Spørgsmålet her er, om en sådan videregående parlamentarisk undersøgelse da bør ske i regi af det

pågældende stående udvalg, eller om undersøgelsen bør henlægges til et særskilt parlamentarisk or-

gan af enten permanent eller

ad hoc-karakter.

Behovet for at fastholde det nuværende samrådsinstitut i de stående udvalgs regi, således som dette

institut i dag fungerer, samt behovet for, at videregående parlamentariske undersøgelser forbeholdes

relativt få sager af særlig væsentlighed, taler efter udvalgets opfattelse for, at sådanne videregående

undersøgelser sker i regi af et permanent parlamentarisk udvalg, som det f.eks. kendes fra Norge og

Sverige, eller i regi af et særligt,

ad hoc-nedsat

udvalg, som det f.eks. kendes fra Tyskland.

Til fordel for, at opgaven henlægges til et permanent udvalg, taler, at der dermed i udvalget vil kunne

blive oparbejdet en betydelig erfaring med foretagelse af sådanne undersøgelser. Et permanent udvalg

vil formentlig også på grund af dets særlige karakter bedre kunne hæve sig over mere snævre parti-

politiske hensyn, og dets undersøgelser og redegørelser vil derved også kunne fremstå med større

autoritet.

Det er da også en sådan model med et permanent udvalg, Folketinget allerede har valgt med bestem-

melserne i Folketingets forretningsordens kapitel XVIII, hvorved opfølgningen af beretninger afgivet

af undersøgelseskommissioner er henlagt til Folketingets Udvalg for Forretningsordenen samt et sær-

ligt underudvalg. I henhold til forretningsordenens § 56 behandles alle beretninger fra undersøgelses-

kommissioner, der vedrører ministres, herunder afgåede ministres, forhold, således af Folketingets

Udvalg for Forretningsordenen, med henblik på eventuel indstilling om ansvarsspørgsmålet. I hen-

hold til forretningsordenens § 59 nedsætter Udvalget for Forretningsordenen et permanent underud-

valg til forberedende behandling af de nævnte opgaver, således at underudvalget afgiver udtalelse til

Udvalget for Forretningsordenen til brug for dets beretning eller dets betænkning til Folketinget. Un-

derudvalget sammensættes af et medlem fra hver af de folketingsgrupper, der er repræsenteret i Ud-

valget for Forretningsordenen, samt observatørerne i dette udvalg fra Folketingets øvrige folketings-

grupper. Samtlige underudvalgets medlemmer tilkendegiver deres synspunkter i underudvalgets ud-

talelser til Udvalget for Forretningsordenen.

Som en variant af det permanente udvalg, der i henhold til forretningsordenens § 59 nedsættes af

Udvalget for Forretningsordenen, kunne tænkes et permanent udvalg, der afhængig af den pågæl-

dende sags karakter suppleres med medlemmer fra det stående folketingsudvalg, som sagen ressort-

mæssigt er knyttet til. Fordelen ved en sådan model vil være, at det permanente udvalgs faglige indsigt

i de spørgsmål, den pågældende sag angår, vil kunne styrkes. En medlemssammensætning som den

305

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

beskrevne vil endvidere være naturlig i lyset af, at det formentlig oftest vil være sådan, at en sag, der

besluttes underkastet en videregående parlamentarisk undersøgelse, forud for en sådan beslutning har

været indledningsvis behandlet som en samrådssag.

Et undersøgende udvalg med den beskrevne sammensætning vil i kraft af kredsen af permanente

medlemmer kunne erhverve en betydelig erfaring med foretagelse af sådanne undersøgelser, samtidig

med at den supplerende medlemskreds vil kunne styrke udvalgets faglige indsigt.

Som alternativ til et permanent udvalg

–

med eller uden supplering med medlemmer fra det pågæl-

dende stående folketingsudvalg

–

kan vælges en model med et

ad hoc-udvalg,

der nedsættes for den

enkelte sag, svarende for så vidt til den model, man har valgt for parlamentariske undersøgelser i

Tyskland.

En sådan

ad hoc-udvalgsmodel

vil kunne bidrage til at understrege det ekstraordinære ved en videre-

gående parlamentarisk undersøgelse, og det undersøgende udvalgs

ad hoc-karakter

vil give mulighed

for at skræddersy dets sammensætning på baggrund af den pågældende sags særlige karakteristika, i

henseende både til sagens politiske tyngde og faglig indsigt i de spørgsmål, som den pågældende sag

angår. En svaghed ved modellen vil være, at der med en skiftende medlemskreds fra sag til sag ikke

vil blive opbygget den erfaring med foretagelse af undersøgelser, som modellen med et fast undersø-

gelsesudvalg vil give mulighed for. Der vil dog i et vist omfang kunne kompenseres herfor, hvis der

opbygges et fast sekretariat, der skal bistå de til enhver tid nedsatte

ad hoc-udvalg.

Den ovenfor beskrevne model med et fast udvalg, hvis medlemskreds suppleres med medlemmer fra

det stående folketingsudvalg, som sagen ressortmæssigt er knyttet til, forener for så vidt styrken ved

et fast udvalg, i henseende til muligheden for erfaringsopbygning, med styrken ved et

ad hoc-udvalg,

i henseende til muligheden for, at medlemskredsen har særlig faglig indsigt i de spørgsmål, den på-

gældende sag angår.

Som det fremgår, kan der anføres fordele og ulemper ved de tre beskrevne modeller for udformningen

af et parlamentarisk udvalg med henblik på videregående parlamentariske undersøgelse. Efter udval-

gets opfattelse må valget i sidste ende bero på mere politisk-parlamentarisk prægede overvejelser

over, hvad der i praksis forekommer mest hensigtsmæssigt.

I tilfælde af, at der vælges en model med et permanent udvalg, i hvis regi udvidede parlamentariske

undersøgelser skal foretages, opstår der ikke noget særskilt spørgsmål om udvalgets sammensætning

fra sag til sag. Af hensyn til den parlamentariske kontrolfunktion er det imidlertid under alle omstæn-

digheder væsentligt, at alle Folketingets partier er repræsenteret i det pågældende udvalg. Det gælder

306

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

tilsvarende for den norske kontrol- og konstitutionskomité, at den så vidt muligt sammensættes efter

forholdstal, dog således at alle partier har ret til et medlem.

Såfremt der vælges en model med et

ad hoc-udvalg

eller en model med et permanent udvalg suppleret

med medlemmer i den enkelte sag, dvs. en art kombineret permanent og

ad hoc-udvalg,

aktualiseres

spørgsmålet om, hvorledes disse supplerende medlemmer skal vælges. Mest nærliggende synes det

at være, at valget bør bero på indstilling fra Folketingets partier hver for sig og således, at sammen-

sætningen sker i overensstemmelse med partiernes indbyrdes styrkeforhold.

I tillæg til ovenstående er der under udvalgets møder med Folketingets Udvalg for Forretningsorde-

nen blevet nævnt den mulighed, at et parlamentarisk undersøgelsesudvalg

–

helt eller delvis

–

kunne

bestå af personer, der er valgt af Folketinget, men ikke selv er medlemmer af tinget. Navnlig har i

den forbindelse været nævnt muligheden af, at Folketinget kunne vælge sådanne personer fra kredsen

af forhenværende, fremtrædende folketingsmedlemmer. En ordning, hvorefter et folketingsvalgt or-

gan helt eller delvist består af ikke-folketingsmedlemmer, kendes fra grundlovens bestemmelse i §

47, stk. 2, hvorefter Folketinget vælger et antal statsrevisorer, som ikke nødvendigvis skal være med-

lemmer af Folketinget, og fra grundlovens § 59, stk. 1, hvorefter halvdelen af Rigsrettens medlemmer

vælges af Folketinget blandt personer uden for tinget. Udvalget finder, at det ikke kan afvises, at en

sådan sammensætning af et parlamentarisk undersøgelsesudvalg vil kunne være egnet til at styrke

tilliden til undersøgelsen derved, at medlemmer af den nævnte personkreds i deres funktion som un-

dersøgere måske vil se sig selv mere som Folketingets repræsentanter end som repræsentanter for de

enkelte partier.

6.2 Initiativret og nedsættelse af det undersøgende organ

6.2.1 Kompetencen til at beslutte, at en undersøgelse skal iværksættes

Hvad enten foretagelse af en videregående parlamentarisk undersøgelse henlægges til et permanent

folketingsudvalg, til et

ad hoc-udvalg

eller til et udvalg af den ovenfor beskrevne kombinerede faste

ad hoc-karakter,

er det et centralt spørgsmål, hvem der skal have kompetence til at beslutte, at en

undersøgelse skal iværksættes.

Efter loven om undersøgelseskommissioner er det regeringen (justitsministeren), der har kompeten-

cen til at nedsætte en undersøgelseskommission og til at udpege den eller de personer, der skal være

medlemmer af kommissionen. Det følger endvidere af loven, at en undersøgelseskommission skal

nedsættes, hvis Folketinget vedtager beslutning herom. Nedsættelse af en undersøgelseskommission

beror således på en regeringsbeslutning eller på en parlamentarisk flertalsbeslutning.

Parlamentariske undersøgelser i samrådsinstituttets former

–

med spørgsmål til og svar fra ministeren,

mundtligt som skriftligt

–

beror efter Folketingets forretningsordens bestemmelser på det pågældende

307

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

folketingsudvalgs beslutning, altså en flertalsbeslutning. I parlamentarisk praksis er imidlertid lagt

den linje, at et enkelt udvalgsmedlems ønske om afholdelse af samråd efterleves.

For så vidt tilsvarende følger det af grundlovens § 53, at ethvert medlem af Folketinget

–

med tingets

samtykke

–

kan bringe ethvert offentligt anliggende under forhandling og derom æske ministerens

forklaring. Som det udtrykkeligt fremgår af bestemmelsen, kan denne såkaldte interpellationsret kun

udøves med Folketingets samtykke, men det er kun undtagelsesvis sket, at Folketinget har nægtet at

godkende en forespørgsel, som et medlem har ønsket at stille.

Som anført ovenfor fremgår det af tillægskommissoriet, at udvalgets beskrivelse og analyse af kon-

krete modeller for gennemførelsen af parlamentariske høringer mv. skal omfatte bl.a. spørgsmålet om

et parlamentarisk mindretals mulighed for at kræve en høring.

Behovet for at reservere videregående parlamentariske undersøgelser for tilfælde, hvor en sådan dy-

beregående

–

og ressourcekrævende

–

undersøgelsesform kan være relevant, samt behovet for at

undgå, at sådanne undersøgelser i for høj grad bliver et led i et politisk spil, taler for, at sådanne

undersøgelser kun bør kunne iværksættes ved beslutning af et politisk flertal i Folketinget.

Det politisk-parlamentariske kontrolformål, der principielt må være det bærende hensyn bag iværk-

sættelse af sådanne undersøgelser, kan tale for, at beslutning herom ikke bør kræve en flertalsbeslut-

ning, således som det også ses i andre landes ordninger. Hvor stort et mindretal, der bør kræves, gives

der ingen facitliste for. For at sikre mod, at sådanne undersøgelser i for høj grad bliver et led i et

politisk spil, bør der imidlertid efter udvalgets opfattelse kræves et betydeligt mindretal, f.eks. 40

eller 45 pct. af Folketingets medlemmer.

Til fordel for et krav om et sådant stort mindretal kan efter udvalgets opfattelse også tale, at det

dermed sikres, at der ikke fra begyndelsen af en ny ordning med mulighed for iværksættelse af vide-

regående undersøgelser i parlamentarisk regi går inflation i anvendelsen heraf. På baggrund af de

erfaringer, der efter nogle år med en sådan ordning er erhvervet, kan der være anledning til at genover-

veje, hvor højt kravet om mindretalsprocenten skal sættes.

Ud fra de samme betragtninger kunne det endvidere overvejes, om man

–

til trods for et principielt

valg af en ordning, hvor et betydeligt mindretal kan kræve en undersøgelse iværksat

–

for at sikre den

nødvendige brede opbakning til et sådant nyt undersøgelsesinstrument frem til en evaluering af ord-

ningen efter nogle års funktion, bør stille krav om tilslutning hos et flertal i Folketinget for at iværk-

sætte en undersøgelse.

308

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Såfremt der vælges en variant med et permanent udvalg, kan det overvejes, om det skal være et flertal

(eller et betydeligt mindretal) i udvalget, og ikke i Folketinget som helhed, der skal kunne træffe

beslutning om at iværksætte en undersøgelse. En sådan ordning med initiativret for udvalget findes i

Norge, hvor det er et mindretal i kontrol- og konstitutionskomitéen, som kan kræve en sag taget op

og en kontrolhøring iværksat. Som ovenfor nævnt følger det af Stortingets forretningsorden, at komi-

téen så vidt muligt skal sammensættes efter forholdstal, hvorfor komitéens sammensætning i store

træk afspejler styrkeforholdet i Stortinget.

6.2.2 Kompetencen til at foretage den nærmere afgrænsning af undersøgelsens temaer mv.

Såfremt der vælges en ordning således, at et mindretal af Folketingets medlemmer kan kræve, at en

videregående parlamentarisk undersøgelse skal iværksættes, rejser sig spørgsmålet om, hvem der skal

have kompetencen til at beslutte, hvorledes den nærmere afgrænsning af en sådan undersøgelses te-

maer mv. skal være. Én ting er på grundlag af en mere overordnet angivelse af et tema at beslutte, at

en undersøgelse skal iværksættes, noget andet er at afgrænse et sådant tema nærmere og fastlægge

dets enkelte bestanddele med henblik på den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen. De kommis-

sorier, der har været for de hidtidige undersøgelseskommissioner, jf. herom kapitel 4, afsnit 1.1, illu-

strerer, hvor detaljeret undersøgelsernes temaer ofte er endt med at være blevet beskrevet i kommis-

sorierne.

Efter loven om undersøgelseskommissioner er ordningen den, at det i tilfælde, hvor det er regeringen

(justitsministeren), der har besluttet at nedsætte en undersøgelseskommission, også er regeringen, der

har kompetencen til at fastlægge, hvorledes kommissoriet for undersøgelsen skal udformes. Såfremt

der er vedtaget folketingsbeslutning om, at der skal nedsættes en undersøgelseskommission, stiller

loven desuden krav om, at den fornødne nærmere udformning af bestemmelserne om kommissionens

opgaver skal ske i samråd med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen eller et underudvalg ned-

sat af udvalget.

I princippet kunne der tænkes den ordning, at det mindretal, der med angivelse af et overordnet tema

har krævet en udvidet parlamentarisk undersøgelse iværksat, tillige har kompetencen til at beslutte i

detaljer, hvorledes den nærmere afgrænsning af undersøgelsens temaer mv. skal være. Mindretallet

ville dermed

–

inden for det angivne tema og ordningens rammer i øvrigt

–

have frie hænder til at

fastlægge undersøgelsens omfang.

Man kan sige, at en sådan ordning ville være en pendant til den ordning, der i praksis gælder for

parlamentariske undersøgelser i samrådsinstituttets former

–

med spørgsmål til og svar fra ministeren,

mundtligt som skriftligt

–

idet der her som nævnt ovenfor er lagt den linje i parlamentarisk praksis,

at et enkelt udvalgsmedlems ønske om afholdelse af samråd efterleves. Som nævnt ovenfor følges

der en tilsvarende praksis i relation til forespørgsler efter grundlovens § 53.

309

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Til forskel fra samråd og forespørgsler er der imidlertid med en videregående parlamentarisk under-

søgelse tale om iværksættelse af en mere dybtgående og omfattende undersøgelse. Både af ressour-

cemæssige grunde og af hensyn til at sikre tilliden til og betone alvoren bag en sådan undersøgelse

vil det således være hensigtsmæssigt, at undersøgelsens kommissorium hviler på en bredere politisk

tilslutning.

En ordning kunne være, at den nærmere afgrænsning af undersøgelsens temaer mv. overlades til det

undersøgende parlamentariske organ, hvad enten dette er et permanent udvalg, et

ad hoc

udvalg eller

et kombineret permanent og

ad hoc

udvalg, jf. afsnittet ovenfor om det undersøgende parlamentariske

organ. En sådan ordning kan siges at være en pendant til den ordning, der gælder efter loven om

undersøgelseskommissioner for så vidt angår undersøgelser, der besluttes nedsat af et folketingsfler-

tal. Det følger således som nævnt her af undersøgelseskommissionsloven, at justitsministerens nær-

mere udformning af bestemmelserne om kommissionens opgaver i et sådant tilfælde skal ske i samråd

med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen eller et udvalg nedsat af udvalget.

Sidstnævnte ordning

–

hvor den nærmere afgrænsning af undersøgelsens temaer mv. overlades til det

undersøgende parlamentariske organ, der i tilfælde af uenighed træffer afgørelse ved flertal

–

fore-

kommer at være den mest hensigtsmæssige, både i lyset af det praktiske behov for enighed i det

undersøgende organ om, hvad der nærmere skal undersøges, og i lyset af, at en udvidet parlamentarisk

undersøgelse kan være ganske ressourcekrævende. Hertil kommer, at det givetvis vil være gavnligt

for undersøgelsens bredere legitimitet, at der står et politisk flertal bag den nærmere afgrænsning og

tilrettelæggelse. Under alle omstændigheder ville et politisk flertal i Folketinget i øvrigt kunne sikre

sig en indflydelse som beskrevet ved at støtte det pågældende mindretals krav om en undersøgelse.

Hvis der vælges en model efter norsk forbillede, hvor et betydeligt mindretal i et permanent udvalg

skal kunne kræve, at en sag tages op og en undersøgelse iværksættes, vil der på tilsvarende vis kunne

fastsættes bestemmelse om, at den nærmere afgrænsning af undersøgelsens temaer mv. foretages af

udvalget, i sidste ende ved flertalsafgørelse, hvis der ikke kan opnås enighed.

6.3 De undersøgte sagers karakter

De senere års debat om parlamentariske undersøgelser, jf. herom afsnit 3 ovenfor, har navnlig vedrørt

spørgsmålet om mulighederne for brug af parlamentariske undersøgelsesformer i relation til sager af

en mere omfattende karakter end traditionelle samrådssager, men af mindre omfattende karakter end

traditionelle undersøgelseskommissionssager. Som udtryk herfor har der som nævnt ovenfor jævnligt

været anvendt en formulering om, at man, uden at der skulle være tale om en undersøgelse på linje

med en undersøgelseskommissions, kunne ønske at kunne gå ”et spadestik dybere”, end hvad den

traditionelle samrådsform med spørgsmål til den ansvarlige minister og svar fra denne giver mulighed

for.

310

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Ser man på de kommissorier, der har været for de hidtil gennemførte undersøgelser ved undersøgel-

seskommissioner, forekommer det da også ret oplagt, at parlamentariske undersøgelsesformer ikke

ville have været velegnede som alternativ. Dette hænger imidlertid ikke så meget sammen med sa-

gernes karakter som med kommissoriernes bredde og rækkevidde, der typisk har indebåret, at der

skulle foretages en meget omfattende og detaljeret afdækning af et kompliceret faktum over en læn-

gere tidsperiode, med afhøring af et meget stort antal personer samt gennemgang af mange tusinde

sider dokumenter, jf. oversigten i tabel 4 i kapitel 4, afsnit 2. Netop kommissoriernes bredde og ræk-

kevidde har da også været den primære forklaring på, at undersøgelserne har taget flere år at gennem-

føre for de pågældende undersøgelseskommissioner.

Den omfattende faktumundersøgelse har typisk efter kommissoriet skullet danne grundlag for under-

søgelseskommissionens vurdering af, om der var grundlag for at gøre noget retligt ansvar gældende

mod involverede embedsmænd. Den omfattende faktumundersøgelse har endvidere skullet danne

grundlag for Folketingets efterfølgende vurdering af eventuelt ansvar for involverede ministre.

Hvor omfattende en faktumundersøgelse, Folketinget har brug for med henblik på at vurdere eventu-

elt ansvar for involverede ministre, er imidlertid ikke nogen given ting. I praksis har sagerne aktuali-

seret spørgsmålet om de involverede ministres politiske ansvar, og da dette ansvar ikke er bundet af

nogen retlig ansvarsstandard, er det i praksis helt op til Folketinget selv at beslutte, hvor omfattende

et faktuelt grundlag man ønsker tilvejebragt for sin ansvarsvurdering. Ministrenes politiske ansvar,

herunder dets yderste konsekvens i form af et mistillidsvotum, kan gøres gældende uden et egentligt

ansvarsgrundlag, blot på grundlag af uenighed om ministerens politik eller manglende tillid til mini-

sterens person. Det er dermed for så vidt ikke sagens karakter i mere abstrakt forstand, men Folketin-

gets eget krav til oplysningsgrundlaget, der sætter en praktisk grænse for anvendeligheden af parla-

mentariske undersøgelsesformer.

Det er en hævdvunden formulering, at ”en minister er ansvarlig for alt i sit ministerium”. For så vidt

angår ministerens retlige ansvar er formuleringen klart misvisende. Efter ministeransvarlighedsloven

er en minister ansvarlig for sine egne handlinger, ligesom han kan pådrage sig et ansvar for medvirken

til sine embedsmænds handlinger, f.eks. ved ikke at gribe ind heroverfor. Men ellers er ministeren

ikke retligt ansvarlig. Og i alle tilfælde er ministeren kun ansvarlig, hvis hans handlinger kan tilregnes

ham som forsætlige eller groft uagtsomme. I praksis vil en minister, der handler i overensstemmelse

med sine embedsmænds rådgivning, meget sjældent kunne pådrage sig et retligt ansvar.

For så vidt angår ministerens politiske ansvar harmonerer formuleringen om, at ”en minister er an-

svarlig for alt i sit ministerium”, ikke med den måde, hvorpå det politiske ministeransvar i praksis

gøres gældende af Folketinget, når det kommer til de mere alvorlige politiske kritikformer med trussel

311

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

om mistillidsvotum som det mest vidtgående. Det politiske ansvar er i så henseende blevet ”retlig-

gjort” i den forstand, at Folketinget, før der udtales mere alvorlig kritik af

en minister, har ønsket

tilvejebragt detaljeret viden om den pågældende sags retlige aspekter og faktuelle forløb, herunder

hvilken rådgivning ministeren har modtaget fra sine embedsmænd, samt hvilken viden, ministeren i

det hele har haft eller ikke haft af relevans for sagen.

I praksis har det omfattende undersøgelsesbehov til tider tillige været et udslag af, at der ikke uden

en omfattende undersøgelse kunne tænkes etableret et kritisk flertal mod den eller de involverede

ministre. Når en sådan parlamentarisk præget hindring ikke har været til stede, har Folketinget der-

imod kunnet afslutte en sag med alvorlig ministerkritik, og eventuelt endda ministerafgang som følge

af et anticiperet mistillidsvotum, uden videregående undersøgelse end den, der kunne foretages inden

for rammerne af et samråd i udvalgsregi. Et eksempel herpå er den såkaldte Christianiasag, der i

december 2013 førte til daværende justitsminister Morten Bødskovs afgang. Sagen havde for så vidt

ikke en anden karakter end andre sager, der gennem tiden har været genstand for kommissionsunder-

søgelser, men Folketinget valgte at koncentrere sagen til at angå justitsministerens svar til Retsudval-

get, baggrunden for disse svar og ministerens viden om svarenes sandhedsværdi. Efter afholdelse af

samråd med justitsministeren og statsministeren tegnede der sig et flertal, der fandt, at ministeren

bevidst havde afgivet urigtige oplysninger til Folketinget om baggrunden for aflysningen af Retsud-

valgets besøg på Christiania, jf. herved Beretning om betænkningen om opfølgning på Christianiasa-

gen afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 7. december 2016.

Det følger af ovenstående, at det ikke er sagens karakter som sådan, der er afgørende for, om sagen

egner sig for en parlamentarisk undersøgelsesform, men at det afgørende snarere er, hvor omfattende

og kompliceret et begivenhedsforløb, Folketinget ønsker afdækket for at kunne tage stilling til den

eller de involverede ministres forhold.

Jo mere omfattende og kompliceret et faktum, man skal igennem og have udredt, jo mindre egnet vil

en parlamentarisk undersøgelsesform være som selvstændig undersøgelsesform. Hertil kommer, som

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer anførte i sin betænkning nr. 1315/1996, side 175, at fol-

ketingsmedlemmer i sagens natur vil have andre og principielt set normalt langt vigtigere opgaver at

varetage end den, der består i at forestå en mere eller mindre detailpræget undersøgelse af forhold i

statsforvaltningen. Disse vanskeligheder vil ganske vist i nogen grad kunne imødegås ved inddragelse

af ekstern ekspertpræget bistand, jf. herom navnlig afsnit 6.4.1 nedenfor, men der vil i sagens natur

være grænser for, i hvor høj grad undersøgelsen kan overlades til andre, uden at den mister sit præg

af egentlig parlamentarisk undersøgelse for i stedet at nærme sig en advokatundersøgelse mv. af den

art, der er nærmere behandlet i kapitel 7.

312

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Parlamentariske undersøgelser som selvstændig undersøgelsesform må således tage sigte på vareta-

gelse af Folketingets kontrolfunktion over for ministre og regering, og hovedområdet for sådanne

undersøgelsesformer må efter udvalgets opfattelse være sager, hvor det forud for undersøgelsens

iværksættelse fremstår rimeligt klart, at en eller flere ministre har været direkte involveret, og hvor

omstændighederne i forbindelse med denne involvering synes at kunne afdækkes uden at forudsætte

udredning af et meget omfattende og kompliceret begivenhedsforløb.

6.4 Regler mv. for gennemførelsen af en videregående parlamentarisk undersøgelse

Som nævnt ovenfor har udvalget fundet det mest hensigtsmæssigt at behandle spørgsmålene om

vidne- og sandhedspligt, oplysningspligt og sagsoplysning samt retssikkerhedsgarantier for de invol-

verede under ét under den samlende overskrift ”Regler mv. for gennemførelsen af en videregående

parlamentarisk undersøgelse”. Under samme overskrift behandles i dette afsnit visse tilgrænsende

spørgsmål vedrørende den mere praktiske tilrettelæggelse af en sådan undersøgelse.

6.4.1 Indledende afgrænsning af undersøgelsen

Før der træffes beslutning om at gennemføre en videregående parlamentarisk undersøgelse, vil det

formentlig oftest være sådan, at sagen er blevet søgt oplyst i regi af det stående udvalg, hvorunder

ministerens ressort hører. Gennem skriftlige spørgsmål, samråd og almindelig indhentelse af doku-

mentoplysninger fra ministeren kan det således blive belyst, om der er grundlag for at iværksætte en

videregående parlamentarisk undersøgelse, ligesom spørgsmålene, ministerens besvarelser og det

indhentede skriftlige materiale kan bidrage til afgrænsningen af en sådan senere, videregående un-

dersøgelses temaer.

Såfremt det herefter besluttes at iværksætte en videregående parlamentarisk undersøgelse, kan der

formentlig vise sig behov for indledningsvis yderligere spørgsmålsstillen mv. med henblik på af-

grænsningen af undersøgelsens temaer. For at vurdere behovet for og de praktiske muligheder for at

gennemføre en sådan videregående parlamentarisk undersøgelse samt for at få en praktisk hensigts-

mæssig afgrænsning af en sådan undersøgelses temaer kan der endvidere vise sig behov for, at det

parlamentariske udvalg kan gøre brug af ekstern bistand, f.eks. i form af ekstern ekspertise inden for

det pågældende sagsområde eller advokatbistand eller lignende med henblik på at gennemgå og sy-

stematisere det foreliggende skriftlige materiale.

En mulighed for, at et folketingsudvalg i forbindelse med undersøgelse af en ministers forhold kan

gøre brug af ekstern ekspertbistand, er i dag allerede givet med Folketingets forretningsordens § 57,

stk. 2, hvorefter underudvalget under Folketingets Udvalg for Forretningsordenen ”kan udpege en

eller flere personer til som sagkyndige at bistå udvalget. De sagkyndige skal være uvildige og uaf-

hængige af de myndigheder, personer m.v., hvis forhold undersøges, eller som i øvrigt berøres af

undersøgelsen.”

313

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det vil efter udvalgets opfattelse være nærliggende at tilvejebringe en tilsvarende hjemmel for sag-

kyndig bistand til en udvidet parlamentarisk undersøgelse.

6.4.2 Sagsoplysning mv.

Et helt centralt element i en ordning med adgang til en udvidet parlamentarisk undersøgelse er det

undersøgende udvalgs mulighed for at søge sagen oplyst ved spørgsmål til ministrene og eventuelt

tillige embedsmænd, mulighed for indhentelse af oplysninger i øvrigt hos myndigheder og andre,

herunder mulighed for at indkalde private personer mv. til møde for udvalget med henblik på besva-

relse af spørgsmål fra udvalget, eventuelt under iagttagelse af regler om vidne- og sandhedspligt. En

mulighed for sagsoplysning gennem udspørgning af indkaldte personer rejser samtidig spørgsmål om

retssikkerhedsgarantier for de involverede.

6.4.2.1. Udspørgning af fremmødte personer, herunder embedsmænd

Som reglerne er i dag, har hverken ministre, offentligt ansatte eller private pligt til over for Folketin-

gets stående udvalg at møde frem og afgive forklaring eller pligt til at udlevere skriftligt materiale.

Udvalgenes oplysningsadgang hviler alene på ministrenes parlamentariske ansvar over for Folketin-

get, hvad der yderligere begrænser embedsmænds adgang til frivilligt at give oplysninger til et folke-

tingsudvalg. Udvalgene kan således stille skriftlige spørgsmål til ministrene, og der kan forekomme

fremmøde af enkeltpersoner, borgergrupper, eksperter mv.

Har en minister skiftet ministerium, efter at en sag er afsluttet, vil den pågældende ikke kunne ind-

kaldes til samråd i et udvalg, der siden måtte indlede undersøgelse af sagen, hvad enten undersøgelsen

er rettet mod beslutningen eller mod de ansvarlige personer.

Som den mindst vidtgående model for en udvidet parlamentarisk undersøgelse kan tænkes den, at det

undersøgende udvalg, lige som de stående udvalg i dag, får mulighed for at stille spørgsmål til mini-

steren, mundtligt som skriftligt, og for, gennem ministeren, at indhente skriftligt materiale vedrørende

sagen. En sådan model vil adskille sig fra de nuværende samråd, derved at det for den pågældende

sag

–

i kraft af, at dens undersøgelse er henlagt til det særlige udvalg

–

er markeret, at den er tillagt

en særlig politisk-parlamentarisk vægt, ligesom det er markeret, at sagens undersøgelse vil have en

særlig fokuseret og systematisk form.

En videregående model vil være en, hvor det særlige udvalg i tillæg til ovenstående indhenter mundt-

lige forklaringer fra indbudte privatpersoner. Der kan i praksis vel navnlig tænkes forklaringer fra

fageksperter af forskellig slags og repræsentanter for virksomheder, organisationer etc. Hertil kom-

mer muligheden for at indhente mundtlige forklaringer fra tidligere ministre, således som det også er

forudsat med bestemmelserne i Folketingets forretningsordens kapitel XVIII om ministeransvar og

opfølgning på beretninger fra undersøgelseskommissioner.

314

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Videregående endnu vil være en model, hvor det særlige udvalg i tillæg til ovenstående indhenter

mundtlige forklaringer af embedsmænd, der under overværelse af ministeren og efter dennes bestem-

melse udtaler sig på ministerens vegne.

Endnu videregående vil det være, hvis embedsmænd afgiver forklaring på egne vegne, uafhængigt af

ministerens bestemmelse.

Når Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer i sin betænkning nr. 1315/1996 frarådede parlamen-

tariske undersøgelser med afhøring af embedsmænd, var dette baseret på principielle forfatningsmæs-

sige synspunkter om, at embedsmændene er ansvarlige over for deres minister, mens ministrene er

ansvarlige over for Folketinget. Folketinget bør derfor holde sig til ministeren, mens en direkte ud-

spørgning af embedsmændene vil kunne skade tillidsforholdet mellem minister og embedsmænd og

have skadelige virkninger for den rådgivning, embedsmænd bør kunne give deres minister.

Man kan sige, at samme skadevirkning kan knytte sig til afhøring for en undersøgelseskommission,

men heroverfor er det dog væsentligt at være opmærksom på, at en direkte udspørgning af embeds-

mænd, foretaget af et parlamentarisk udvalg af politikere, i højere grad vil kunne være præget af

politisk orienterede synspunkter, således at embedsmændene risikerer at blive en brik i det politiske

spil mellem regering og opposition. Det forekommer således også velbegrundet, at der i reglementet

for det norske Stortings kontrol- og konstitutionskomités kontrolhøringer er en særlig bestemmelse i

§ 5, stk. 3, om, at der ved afhøring af embedsmænd skal tages hensyn til loyalitetsforpligtelserne i

forvaltningen og mellem embedsværk og minister, jf. foran i dette kapitels afsnit 4.2.5.2. Fokus bør

under alle omstændigheder være på ministerens ansvar, ikke embedsmændenes.

Spørgsmålet om et parlamentarisk undersøgelsesudvalgs adgang til at udspørge embedsmænd

–

der

afgiver svar på ministerens vegne og efter dennes bestemmelse, eller som noget endnu videregående

afgiver forklaring på egne vegne, som for en undersøgelseskommission

–

har gennem årene stået

centralt i forbindelse med overvejelserne om Folketingets muligheder for at gennemføre videregå-

ende parlamentariske undersøgelser.

Som det er nævnt i kapitel 3, afsnit 3.1.4, blev det i beretningen fra Det Udenrigspolitiske Nævn (den

20. marts 1996) om undersøgelsen af regeringens håndtering af Thulesagen, frarådet af den parla-

mentariske undersøgelsesgruppe, at man fremover i sager, der involverer både ministre og embeds-

mænd, gennemfører undersøgelser, hvor det ikke er muligt at modtage forklaringer fra alle væsentlige

aktører i sagen. DJØF havde på et møde med undersøgelsesgruppens formand gjort det klart, at man

modsatte sig embedsmænds deltagelse i parlamentariske undersøgelser. Som ligeledes nævnt i kapitel

3, afsnit 3.1.3, modsatte DJØF sig i forbindelse med nedsættelsen af det særlige undersøgelsesudvalg,

som Folketinget i 1993 nedsatte til opfølgning på undersøgelsesrettens beretning i Spar Nord-sagen

315

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

(det såkaldte Stavad-udvalg), at udvalget skulle kunne indkalde embedsmænd til at afgive forklaring.

DJØF henviste i den forbindelse til grundlæggende retssikkerhedshensyn.

Et politisk ønske om udspørgning af embedsmænd er ikke svært at forstå, idet det politiske minister-

ansvar, som nævnt ovenfor, i sine mere alvorlige former i praksis udøves efter en retligt præget ska-

belon med krav om både objektivt gerningsindhold og subjektiv tilregnelse. Det vil dermed ofte kunne

være centralt for en parlamentarisk ansvarsvurdering at få belyst, hvilken rådgivning ministeren har

modtaget fra sine embedsmænd.

Adgang for et parlamentarisk undersøgelsesudvalg til at udspørge embedsmænd vil imidlertid være

et grundlæggende brud med hidtidig praksis og med det forfatningsmæssige princip om, at Folketin-

get holder sig til ministeren. I tillæg hertil kommer faren for betydelige skadevirkninger for samspillet

mellem minister og embedsmænd.

De nævnte betænkeligheder har som nævnt også fundet udtryk i Folketingets forretningsordens be-

stemmelser i kapitel XVIII om ministeransvar og opfølgning på beretninger fra undersøgelseskom-

missioner, hvor det i § 57, stk. 3, er bestemt, at der ikke af underudvalget under Folketingets Udvalg

for Forretningsordenen kan stilles spørgsmål til embedsmænd i forbindelse med udvalgets undersø-

gelser.

Betænkelighederne ved udspørgning af embedsmænd i forbindelse med en udvidet parlamentarisk

undersøgelse vil formentlig kunne mindskes, hvis udspørgningen ikke foretages af folketingsmed-

lemmerne selv, men af en professionel udspørger, der tilrettelægger og foretager udspørgningen i

samråd med det parlamentariske undersøgelsesudvalg. En sådan ordning vil kunne mindske risikoen

for, at udspørgningen af embedsmændene vil blive præget af politisk orienterede synspunkter, der vil

kunne være egnede til, at embedsmændene bliver en brik i det politiske spil mellem regering og op-

position.

Selv med en ordning, hvor udspørgningen foretages af en professionel udspørger, vil der imidlertid

være tale om et grundlæggende brud med hidtidig praksis og det nævnte forfatningsmæssige princip

om, at Folketinget holder sig til ministeren.

Den afgørende betænkelighed ved en sådan placering for embedsmændene i det politiske spil beror

ikke på et personligt hensyn til embedsmændene, men på, at den danske centraladministration bygger

på et system med faste, upolitiske embedsmænd, som også en ny minister og en ny regering skal

kunne have tillid til, at man kan lade sig rådgive af, jf. herom Betænkning nr. 1443/2004 om Embeds-

mænds rådgivning og bistand afgivet af Udvalget om embedsmænds rådgivning og bistand til rege-

ringen og dens ministre.

316

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Dette brud vil være så meget desto større, hvis ordningen udformes således, at embedsmændene for-

udsættes at afgive forklaring på egne vegne og ikke efter ministerens bestemmelse og på dennes

vegne. Ordningerne i Norge og Sverige med parlamentariske undersøgelser foretaget af den norske

kontrol- og konstitutionskomité og af det svenske Konstitutionsutskott bygger da også grundlæg-

gende på, at embedsmænd i departementerne alene fungerer som ministerens bisidder, således at

spørgsmål rettes til ministeren, der derefter afgør, om embedsmanden skal udtale sig, og hvis noget

sådant sker, udtaler embedsmanden sig alene på ministerens vegne. For Sverige gør der sig i tillæg

hertil det særlige forhold gældende, at det i den svenske grundlov (Regeringsformen) udtrykkeligt er

bestemt, at hverken regeringen eller Riksdagen må blande sig i forvaltningens enkeltafgørelser. Det

betyder, som nævnt foran i afsnit 5, at Konstitutionsutskottets kontrol alene angår regeringen og mi-

nistrene, hvorimod embedsmændene ikke er genstand for Konstitutionsutskottets undersøgelser.

Også ordningen for parlamentariske undersøgelser i England bygger grundlæggende på, at embeds-

mændene som altovervejende hovedregel alene udtaler sig på ministerens og myndighedens vegne.

Embedsmændene er ansvarlige over for deres minister, og ministeren er ansvarlig over for parlamen-

tet.

Den ordning, der er i Norge, hvor der sondres mellem embedsmænd i departementerne og embeds-

mænd i de såkaldte ydre etater, og hvor sidstnævnte gruppe af embedsmænd udspørges direkte af

kontrol- og konstitutionskomitéens medlemmer, forekommer vanskelig at overføre til danske forhold.

I givet fald skulle ordningen gå ud på, at der skulle være en videre adgang til at indkalde og afhøre

embedsmænd fra styrelser mv. end embedsmænd fra departementerne. I Danmark handler imidlertid

både embedsmænd i departementer og embedsmænd i styrelser på ministerens vegne derved, at deres

kompetence beror på ministerens delegation, ligesom ministeren

–

medmindre lovgivningen bestem-

mer andet

–

har adgang til at udstede både konkrete og generelle tjenestebefalinger til begge typer

embedsmænd. Hertil kommer, at det er meget forskelligt fra ministerområde til ministerområde, hvor

megen ministerbetjening der er henlagt fra departementet til underliggende styrelser mv., ligesom

arbejdsdelingen i så henseende har varieret meget over tid, afhængig af om man har foretrukket mo-

deller med såkaldt enhedsorganisering eller mere traditionelle departements-direktoratsmodeller.

Det er i henhold til tillægskommissoriet udvalgets opgave at belyse fordele og ulemper ved forskellige

modeller for parlamentariske undersøgelser. Det er derimod ikke udvalgets opgave at vælge mellem

de beskrevne modeller. Et sådant valg er det Folketingets opgave i givet fald at træffe. Udvalget finder

imidlertid grund til som anført at gøre opmærksom på, at der vil være tale om et grundlæggende brud

med hidtidig praksis og det forfatningsmæssige princip om, at Folketinget holder sig til ministeren,

hvis et parlamentarisk undersøgelsesudvalg gives mulighed for at udspørge ministerens embeds-

317

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

mænd. De grundlæggende træk ved det danske forfatningssystem, i form af parlamentarisme og mi-

nisterstyre, der er beskrevet ovenfor, side 301-302, harmonerer således ikke med, at et parlamentarisk

undersøgelsesudvalg kan foretage en sådan udspørgning.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at en ordning, hvor embedsmænd alene kan udspørges under

overværelse af ministeren og kun kan udtale sig efter ministerens bestemmelse og på ministerens

vegne, i praksis ofte vil give anledning til ganske de samme betænkeligheder som en ordning, hvor

embedsmænd afgiver forklaring på egne vegne, uafhængigt af ministerens bestemmelse. I mange

praktisk tænkelige situationer vil der ikke være nogen reel forskel på de to ordninger. Årsagen hertil

er følgende: Som nævnt ovenfor vil det ofte, sådan som det politiske ministeransvar i praksis udøves,

være centralt for en parlamentarisk ansvarsvurdering at få belyst, hvilken rådgivning ministeren har

modtaget fra sine embedsmænd. Såfremt der i en parlamentarisk undersøgelse stilles spørgsmål til

embedsmanden herom, vil det næppe i praksis kunne tænkes, at ministeren

–

siddende over for det

parlamentariske undersøgelsesudvalg

–

vil vælge at pålægge embedsmanden ikke at svare. Et sådant

pålæg vil i praksis være ensbetydende med ministerens selvanmeldelse. Når embedsmanden derfor

svarer, vil det følge af hans sandhedspligt, at han skal svare sandfærdigt i overensstemmelse med,

hvad der faktisk er sket. Der er i en sådan situation ingen realitet i, at embedsmanden svarer ”på

ministerens vegne”. Han svarer, både faktisk og retligt, på egne vegne.

Betænkelighederne ved en ordning, hvor embedsmændene kun kan udspørges under overværelse af

ministeren og kun kan udtale sig efter ministerens bestemmelse og på ministerens vegne, vil således

i praksis i det væsentlige være de samme som dem, der vil være forbundet med en ordning, hvor

embedsmænd afgiver forklaring på egne vegne, uafhængigt af ministerens bestemmelse.

Der er grund til i denne forbindelse at bemærke, at karakteren af de forklaringer, som embedsmanden

under en udvidet parlamentarisk undersøgelse, der tager sigte på at klarlægge en sags forløb og mi-

nistres

og embedsmænds deltagelse heri (en ”efterforskningshøring”), vil blive pålagt eller anmodet

om at afgive, adskiller sig væsentligt fra de teknisk-fagligt prægede udsagn, som embedsmænd efter

den gældende praksis kan fremkomme med, når de ledsager ministeren til møder i Folketinget, og

ministeren er indforstået hermed.

I tilknytning til det ovenfor anførte om forskelle og ligheder mellem en ordning, hvor embedsmænd

alene kan udspørges under overværelse af ministeren og kun kan udtale sig efter ministerens bestem-

melse og på ministerens vegne, og en ordning, hvor embedsmænd afgiver forklaring på egne vegne,

uafhængigt af ministerens bestemmelse, skal det bemærkes, at det i princippet for begge ordninger er

et selvstændigt spørgsmål, om det parlamentariske undersøgelsesudvalg skal kunne bestemme, hvilke

embedsmænd man ønsker inviteret, med eller uden ministerledsagelse.

318

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Det ligger imidlertid naturligt i en ordning, hvor embedsmænd alene kan udspørges under overvæ-

relse af ministeren og kun kan udtale sig efter ministerens bestemmelse og på ministerens vegne, at

det er ministeren, der bestemmer, hvilke embedsmænd han vil lade sig ledsage af. For en ordning,

hvor embedsmænd afgiver forklaring på egne vegne, uafhængigt af ministerens bestemmelse, er det

derimod mere nærliggende, at det parlamentariske undersøgelsesudvalg selv kan bestemme, hvilke

embedsmænd udvalget ønsker at udspørge. Også i så henseende vil der være tale om et grundlæg-

gende brud med det danske forfatningssystems principper.

Foruden det netop omtalte spørgsmål om afhøring af embedsmænd vil det også skulle overvejes,

hvordan det sikres, at afhøringen holdes inden for rammerne af undersøgelsens tema. I den forbin-

delse kan der søges inspiration i det norske Stortings kontrol- og konstitutionskomités reglement for

åbne kontrolhøringer. Som omtalt ovenfor i afsnit 4.2.5.3 følger det af reglementets § 4 bl.a., at mø-

delederen skal påse, at spørgsmålene holder sig inden for det angivne tema, og at den indkaldtes

retssikkerhed varetages. I tilknytning hertil gælder det efter reglementets § 3, at de personer, som

anmodes om at møde til høring, skal varsles i så god tid som muligt, og anmodningen skal angive den

eller de sager, som komitéen ønsker forklaring om, ligesom den afhørte skal have adgang til komité-

ens sagsdokumenter, medmindre reglerne om tavshedspligt tilsiger andet. Det bemærkes hertil, at

såfremt der måtte blive valgt en model, hvor udspørgningen foretages af en professionel udspørger,

vil pligten til at sikre, at afhøringen sker inden for rammerne af det angivne tema, naturligt kunne

påhvile udspørgeren.

Også i en række andre henseender vil der for en ordning med udvidede parlamentariske undersøgelser

være behov for en større grad af formalisering mv. af processen, end hvad der i dag er tilfældet for

samråd i Folketingets stående udvalg, jf. nærmere herom nedenfor i afsnit 6.6.1 om den praktiske

tilrettelæggelse af undersøgelsen.

6.4.2.2. Adgang til skriftligt materiale

Efter loven om undersøgelseskommissioner er der pligt for enhver til at udlevere materiale til under-

søgelseskommissionen, når kommissionen anmoder om det, jf. lovens § 9 og § 16. Materiale, der er

udarbejdet af en minister eller embedsmand i embeds medfør, kan ikke nægtes udleveret under hen-

visning til, at den pågældende minister eller embedsmand ikke har pligt til at afgive vidneforklaring

om indholdet af materialet.

De grundlæggende hensyn, der ligger bag lovens ordning

–

at forklaringer under vidneansvar alene

bør kunne kræves afgivet for en dommer

–

taler med afgørende vægt for, at forklaring for et særligt

folketingsudvalg alene bør kunne ske på frivilligt grundlag.

319

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

En tilsvarende meget vidtgående pligt til at udlevere materiale til et folketingsudvalg eksisterer ikke.

Et folketingsudvalg kan stille mundtlige og skriftlige spørgsmål til en minister og i den forbindelse

anmode om at få udleveret skriftligt materiale, men der består ikke i kraft af disse regler nogen pligt

for ministeren til at udlevere materiale. I praksis udleverer ministeren materiale inden for de grænser,

som sættes af hensynet til lovgivningens bestemmelser om fortrolighed mv. samt af hensynet til at

værne om den interne beslutningsproces i ministerier og regering.

Det er på den anførte baggrund et spørgsmål, om der skal være en videregående pligt for ministeren

til at udlevere skriftligt materiale til et parlamentarisk undersøgelsesudvalg, end hvad der følger af

den praksis, der i dag er for ministres udlevering af materiale til folketingsudvalg i forbindelse med

samråd mv.

Valget må efter udvalgets opfattelse i praksis stå mellem på den ene side en ordning, der svarer til

den nuværende for folketingsudvalgs muligheder for at få oplysninger og få udleveret skriftligt ma-

teriale, og på den anden side en ordning, der svarer til den, der gælder for undersøgelseskommissio-

ner. Det bemærkes, at der i sidstnævnte tilfælde vil skulle etableres særskilt lovhjemmel for oplys-

ningspligten.

I princippet kan der ganske vist tænkes lovbestemte ordninger, der rækker videre end den praksis, der

allerede foreligger for folketingsudvalgene, men ikke helt så vidt som ordningen efter loven om un-

dersøgelseskommissioner. I praksis vil snitfladerne for, hvilke oplysninger og hvilket materiale der i

givet fald skal undtages, sammenlignet med ordningen for undersøgelseskommissioner, imidlertid

blive meget vanskelige at fastlægge og tilsvarende meget vanskelige at administrere. En detaljeret

vurdering af, hvorledes sådanne afgrænsninger om muligt kan foretages, finder udvalget ligger uden

for de rammer, der følger af tillægskommissoriet.

Efter udvalgets opfattelse er den nærmere fastlæggelse af rammerne for ministrenes afgivelse af do-

kumenter mv. til et parlamentarisk undersøgelsesudvalg bedre egnet til at blive afgjort i det praktiske

samspil mellem regeringen og Folketinget end ved generel lovregulering. Der kan i den forbindelse

henvises til det umiddelbart nedenfor anførte om praksis i Norge.

Ordningerne for parlamentariske undersøgelsesudvalgs adgang til at kræve oplysninger er forskelligt

udformet i andre lande, jf. herom ovenfor i afsnit 5.

I Norge, hvis politisk-parlamentariske system minder mest om det danske, er kontrol- og konstituti-

onskomitéen ikke tillagt særlige formelle rettigheder til at kræve oplysninger eller dokumenter, og

komitéens indhentning af dokumenter mv. foregår således på frivillig basis. Selvom det norske Stor-

ting i plenum som nævnt i afsnit 4 har en vidtgående indsynsret efter den norske grundlovs § 75 f,

320

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

har dette oplysningsmiddel aldrig været bragt i anvendelse for at sikre kontrol- og konstitutionsko-

mitéen indsigt i det materiale, komitéen har haft behov for med henblik på at gennemføre sine under-

søgelser. Fastlæggelsen af, hvilke dokumenter mv. der af regeringen udleveres til kontrol- og konsti-

tutionskomitéen, er således udviklet i praksis under hensyntagen til de almindelige politiske styrke-

forhold mv. I praksis efterkommes anmodninger om udlevering af dokumenter mv. som oftest, og der

har udviklet sig en praksis for at give kontrol- og konstitutionskomitéen ganske omfattende indblik,

herunder i interne notater, e-mails mv. Udlevering sker dog ikke undtagelsesfrit, og visse interne

regeringspapirer, herunder dokumenter fra interne regeringsudvalg, udleveres ikke.

Det er på tilsvarende måde karakteristisk for de øvrige undersøgte lande, at ordningerne for parla-

mentariske undersøgelsesudvalgs adgang til at kræve oplysninger og dokumenter fra regering og mi-

nistre værner om den interne beslutningsproces i regeringen og i ministerierne, herunder den rådgiv-

ning, som regering og ministre modtager af embedsapparatet. For så vidt angår offentlighedslovgiv-

ningen bemærkes det i øvrigt, at det i en nyligt gennemført undersøgelse af offentlighedslovgivningen

i bl.a. fire af disse lande (Norge, Sverige, Tyskland og England) konkluderes, at lovgivningen i disse

lande, ligesom det er tilfældet i den danske offentlighedslov, indeholder regler, der tilsigter at beskytte

den politisk-administrative beslutningsproces. De præcise begrundelser for disse regler varierer fra

land til land, men fælles for dem har været et politisk flertals ønske om at etablere, hvad man ofte

benævner et frirum, hvor politikerne indbyrdes eller i samspil med embedsmændene kan udveksle

information og synspunkter med henblik på løsningen af et problem, uden at offentligheden får ad-

gang til denne information. Der henvises til Niels Fenger og Jørgen Grønnegård Christensen, Åben-

hed og fortrolighed i den ministerielle beslutningsproces

–

En redegørelse for offentlighedslovgiv-

ningens beskyttelse af den politisk-administrative beslutningsproces i udvalgte europæiske lande,

side 123. Udarbejdelsen af redegørelsen blev iværksat af Justitsministeriet på grundlag af et kommis-

sorium af 29. juni 2016 og blev afsluttet i januar 2017.

En sådan afskærmning af den interne beslutningsproces har gode praktiske og principielle grunde for

sig og har da også i den almindelige lovgivning fundet ganske detaljeret udtryk i en række af offent-

lighedslovens bestemmelser om undtagelser fra retten til aktindsigt i lovens kapitel 4. Tilsvarende

undtagelser med henblik på afskærmning af den interne beslutningsproces har der været i de tidligere

offentlighedslove. Afskærmningen af den interne beslutningsproces må i vidt omfang betragtes som

en forudsætning for, at regering og ministre kan modtage den rådgivning, der er nødvendig for, at de

kan varetage deres grundlovsmæssige funktion som udøvende magt og

–

i forening med Folketinget

–

lovgivende magt.

Ligesom det som nævnt ovenfor vil være et grundlæggende brud med hidtidig praksis og det forfat-

ningsmæssige princip om, at Folketinget bør holde sig til ministeren, hvis et parlamentarisk undersø-

321

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

gelsesudvalg gives mulighed for at udspørge ministeriernes embedsmænd, vil det være et grundlæg-

gende brud med hidtidig praksis, hvis et parlamentarisk undersøgelsesudvalg tillægges en lovbestemt

ret til, som en undersøgelseskommission, at kræve praktisk talt alt materiale i et ministerium udleve-

ret. I den forbindelse bør man også være opmærksom på risikoen for, at en sådan vidtgående adgang

til at kræve materiale udleveret vil kunne virke som en tilskyndelse til at iværksætte en udvidet par-

lamentarisk undersøgelse i sager, der efter deres karakter ikke kan bære en sådan mere dybtgående

undersøgelsesform, og som efter eksisterende praksis sædvanligvis ville være blevet behandlet i form

af eksempelvis et samråd eller en forespørgsel. Der kan dermed opstå risiko for, at en udvidet parla-

mentarisk undersøgelse bliver taget i brug uforholdsmæssigt ofte, eller at der som led i en sådan

undersøgelse kræves udlevering af materiale, som kun er af begrænset relevans for undersøgelsens

centrale tema. En sådan udvikling vil kunne få konsekvenser for det i afsnit 6.2.2 omtalte hensyn til

tilliden til den parlamentariske undersøgelsesform.

Det skal i øvrigt bemærkes, at det efter de gældende regler for undersøgelseskommissioner er således,

at en undersøgelseskommission kun kan pålægge en person

–

herunder en minister eller en embeds-

mand

–

at udlevere materiale, der er omfattet af oplysningspligten, når kommissionen har dommer-

deltagelse, jf. lovens kapitel 5. Er kommissionen uden dommerdeltagelse

–

f.eks. med en advokat

som formand

–

kan kommissionen opfordre personer til frivilligt at udlevere materiale, mens et egent-

ligt pålæg herom alene kan gives ved, at kommissionen anmoder Københavns Byret om at afsige

kendelse herom, jf. herved undersøgelseskommissionslovens kapitel 6.

I tillæg til spørgsmålet om ministres pligt til at afgive oplysninger og udlevere skriftligt materiale kan

der være spørgsmål om privates pligt hertil.

Som tilfældet er for ministre og embedsmænd, gælder der efter loven om undersøgelseskommissioner

en pligt også for private til at udlevere materiale til undersøgelseskommissionen, når kommissionen

anmoder om det. I betragtning også af undersøgelseskommissionslovens ordning om, at pålæg af

udleveringspligt kræver dommermedvirken, vil det være meget vidtgående at tillægge et parlamenta-

risk undersøgelsesudvalg en tilsvarende kompetence. I praksis vil der næppe heller være noget særligt

behov herfor, da parlamentariske undersøgelsesformer må tage sigte på varetagelse af Folketingets

kontrolfunktion over for ministre og regering, og ikke på nærmere undersøgelse af private personers

handlinger mv.

6.5 Vidne- og sandhedspligt

Efter de gældende regler for undersøgelseskommissioner kan der kun pålægges vidne- og sandheds-

pligt for personer, der afhøres, når afhøringen foretages for en kommission med dommerdeltagelse,

jf. lovens kapitel 5. Er kommissionen uden dommerdeltagelse

–

f.eks. med en advokat som formand

322

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

–

kan kommissionen opfordre personer til frivilligt at afgive forklaring for kommissionen, mens af-

høring med vidne- og sandhedspligt alene kan ske ved, at kommissionen anmoder Københavns Byret

om at indkalde personen til at afgive forklaring for retten som vidne, jf. herved undersøgelseskom-

missionslovens kapitel 6.

De grundlæggende hensyn, der ligger bag lovens ordning

–

at forklaringer under vidneansvar alene

bør kunne kræves afgivet for en dommer

–

taler med afgørende vægt for, at forklaring for et særligt

folketingsudvalg alene bør kunne ske på frivilligt grundlag.

Muligheden for, at Folketinget foretager selvstændige undersøgelser med vidnepligt for såvel offent-

ligt ansatte som private, er nævnt i grundlovens bestemmelse i § 51 om parlamentariske kommissio-

ner. Som nævnt ovenfor i dette kapitels afsnit 1 er regelsættet herom imidlertid ufuldstændigt, og det

er med grundlovsbestemmelsen forudsat, at der i givet fald skal udarbejdes supplerende lovregler,

specielt om kommissionens kompetence over for de personer, der skal afgive forklaring over for

kommissionen. Sådanne lovregler er aldrig udarbejdet. I forbindelse med arbejdet i den parlamenta-

riske kommission, der i 1945 blev nedsat vedrørende besættelsestidens forhold, blev der således også

nedsat en kommissionsdomstol, der kunne foretage de undersøgelser og afhøringer, som kommissio-

nen fandt nødvendige.

I princippet kunne man forestille sig en ordning for videregående parlamentariske undersøgelser sva-

rende til ordningen for undersøgelseskommissioner uden dommerdeltagelse, således at der etableres

hjemmel til at foretage afhøring med vidnepligt ved Københavns Byret. En sådan ordning er imidler-

tid både praktisk besværlig og reelt utjenlig, idet realiteten vil være, at de personer, herunder navnlig

de centralt placerede embedsmænd, der ville kunne knytte sig særlig interesse til afhøring af, i praksis

under alle omstændigheder vil være fritaget for vidne- og sandhedspligt, jf. herved det grundlæggende

princip om forbud mod selvinkriminering, der ligger bag bestemmelsen i § 12 i loven om undersø-

gelseskommissioner.

Det følger af forbuddet mod selvinkriminering, at pligten til at afgive vidneforklaring ikke gælder i

det omfang, en embedsmand kan risikere strafansvar eller disciplinæransvar i anledning af de forhold,

undersøgelsen omfatter. I den praksis, der foreligger fra de hidtil gennemførte undersøgelser ved un-

dersøgelseskommissioner, er de personer, som kunne risikere et disciplinært eller strafferetligt ansvar,

således også blevet afhørt med tilkendegivelse om, at de ikke havde pligt til at udtale sig, og at for-

klaring blev afgivet uden sædvanligt vidneansvar. I den senest foretagne undersøgelseskommissions-

undersøgelse, Tibetkommissionens undersøgelse, blev der eksempelvis afhørt i alt 72 personer og

heraf kun fire personer under vidneansvar, jf. Tibetkommissionens beretning (2017), side 429 f.

323

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

En ordning med afhøring af personer, herunder embedsmænd, bør derfor efter udvalgets opfattelse

under alle omstændigheder være baseret på frivillighed. Problemet er imidlertid, at en sådan frivillig-

hed i praksis formentlig i de fleste tilfælde vil være illusorisk. Den embedsmand, der ikke møder

frem, vil let kunne blive anset for ikke at have rent mel i posen, og vedkommendes manglende frem-

møde vil let i offentligheden kunne blive en selvstændig ”sag”. I

praksis vil det derfor være meget

svært for en embedsmand ikke at lade sig afhøre. Den foreliggende praksis fra de gennemførte un-

dersøgelser ved undersøgelseskommissioner vidner da også herom, idet centrale embedsmænd ikke i

noget tilfælde har afslået at afgive forklaring, selv om de efter reglerne i undersøgelseskommissions-

lovens § 12 alle har været fritaget for pligten hertil.

På den anførte baggrund finder udvalget, at en regel om, at der kan pålægges personer vidne- og

sandhedspligt i forbindelse med forklaringer til et parlamentarisk undersøgelsesudvalg, dels vil stride

imod de grundlæggende hensyn, der i dag i lovgivningen begrunder, at en sådan pligt kun kan pålæg-

ges ved forklaringer, der afgives for en dommer, dels vil være uden praktisk betydning på grund af

forbuddet mod selvinkriminering.

Det reelle spørgsmål er derfor, om et parlamentarisk undersøgelsesudvalg overhovedet bør have ad-

gang til

–

på formelt frivilligt grundlag

–

at afhøre embedsmænd. Udvalget henviser herom til sine

overvejelser ovenfor

i afsnittet om ”Udspørgning af fremmødte personer, herunder embedsmænd”.

6.6 Retssikkerhedsgarantier for de involverede

Loven om undersøgelseskommissioner indeholder en række retssikkerhedsgarantier for den embeds-

mand eller minister, der afhøres, herunder ret til, inden afhøringen, at blive informeret om de forhold,

som undersøgelsen vedrørende den pågældende omfatter, ret til en bisidder, ret til at blive gjort be-

kendt med det materiale, der indgår i undersøgelsen, ret for bisidderen til at anmode om yderligere

bevisførelse og til at foretage uddybende afhøring af de personer, der har afgivet forklaring, samt ret

til at blive orienteret om, hvilke forhold vedrørende den pågældende, kommissionen overvejer at give

udtryk for i sin beretning og ret til at komme med en skriftlig udtalelse herom. I tillæg hertil kommer

det forbud mod selvinkriminering, der er omtalt ovenfor.

Folketingets forretningsordens § 57, stk. 1, og § 58 indeholder tilsvarende regler for den minister,

hvis forhold undersøges af underudvalget under Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. Det

hedder herom i § 57, stk. 1:

”Den minister, hvis forhold undersøges,

har ret til en

bisidder

efter eget valg. Ministeren

og ministerens eventuelle bisidder har ret til at blive gjort bekendt med undersøgelsens

skriftlige materiale. Udvalget kan dog begrænse ministerens adgang til dette materiale,

såfremt afgørende hensyn til fremmede magter, statens sikkerhed, sagens opklaring eller

tredjemand taler for det. Ministeren og dennes eventuelle bisidder har endvidere ret til at

324

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

overvære møder i udvalget med andre personer. Bisidderen har adgang til at stille spørgs-

mål til disse personer og har endvidere adgang til at anmode udvalget om at foranstalte

yderligere bevisførelse inden for de rammer, der gælder for udvalgets sagsoplysning. Der

udfærdiges referat af ministerens egen mødedeltagelse, og der gives ministeren og hans

bisidder kopi heraf.”

I forretningsordenens § 58 hedder det:

”Hvis

udvalget på grundlag af beretning fra en undersøgelseskommission eller på andet

grundlag overvejer at søge

ministeransvar

gjort gældende, skal udvalget tidligst muligt

gøre vedkommende minister bekendt med de kritikpunkter, som udvalget overvejer at

fremdrage i sin indstilling. Ministeren kan forlange at modtage udvalgets udkast til beret-

ning eller betænkning. Ministeren skal have lejlighed til på det således foreliggende

grundlag at afgive skriftlig udtalelse til udvalget og til i møde med udvalget at redegøre

for sine synspunkter. Hvis udvalgets behandling undtagelsesvis omfatter en supplerende

undersøgelse til klarlæggelse af nogle faktiske forhold, bør ministeren inden en skriftlig

eller mundtlig udspørgning gøres bekendt med, hvilke faktiske forhold undersøgelsen

omfatter.”

De nævnte regler i loven om undersøgelseskommissioner må ses på baggrund af, at det i kommissoriet

for en undersøgelseskommission i praksis oftest vil indgå, at den skal vurdere, om der foreligger

grundlag for, at det offentlige søger nogen af de involverede embedsmænd draget til ansvar. De

nævnte regler i Folketingets forretningsorden må tilsvarende ses på baggrund af, at de tager sigte på

den situation, hvor det overvejes at søge ministeransvar

–

politisk eller retligt

–

gjort gældende.

Som nævnt ovenfor bør fokus ved en udvidet parlamentarisk undersøgelse være på ministerens an-

svar, ikke embedsmændenes. Såfremt dette fastholdes i praksis, vil visse af de retssikkerhedsgaran-

tier, der med loven om undersøgelseskommissioner er givet de involverede embedsmænd

–

herunder

retten til at blive orienteret om, hvilke forhold vedrørende den pågældende, kommissionen overvejer

at give udtryk for i sin beretning samt retten til at komme med en skriftlig udtalelse herom

–

være af

mindre relevans for en parlamentarisk undersøgelse.

Retten til adgang til at blive gjort bekendt med det materiale, der indgår i undersøgelsen, samt retten

til en bisidder vil imidlertid efter udvalgets opfattelse også være relevant i forbindelse med en parla-

mentarisk undersøgelse. Det er da også karakteristisk for den norske kontrol- og konstitutionskomité,

at netop disse rettigheder er sikret ved det reglement, der gælder for åbne kontrolhøringer, jf. herom

ovenfor i dette kapitels afsnit 4.2.5. Det vil endvidere være retssikkerhedsmæssigt velbegrundet, at

bisidderen for en minister eller embedsmand får mulighed for at foretage kontraafhøring af andre

afhørte, ministre såvel som embedsmænd, svarende til, hvad der gælder under afhøringerne i en un-

dersøgelseskommission.

325

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

6.6.1 Den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen

Såfremt der gennemføres en ordning med mulighed for en udvidet parlamentarisk undersøgelse ved

et særligt parlamentarisk undersøgelsesudvalg, hvor der i tillæg til indhentning af skriftlige oplysnin-

ger også skal foretages afhøring af ministre og embedsmænd, vil der være behov for en større grad af

formalisering mv. af processen, end hvad der i dag er tilfældet for samråd i Folketingets stående

udvalg.

Der vil således være behov for at tage stilling til bl.a. tilrettelæggelsen af udspørgningen. Skal det

alene være udvalgets medlemmer, der skal kunne fungere som udspørgere, og skal det i givet fald

være alle medlemmer af udvalget, der har adgang til at stille spørgsmål, eller skal udspørgningen helt

eller fortrinsvis henlægges til nogle få af udvalgets medlemmer, således som det f.eks. gælder under

de norske kontrolhøringer? Eller skal der eventuelt kunne rekrutteres en særlig professionel udspør-

ger, som eksempelvis en advokat? Svarene på disse spørgsmål vil også til dels afhænge af, om der

vælges en model med vidne- og sandhedspligt for de afhørte, idet det stiller særlige krav til udspør-

geren at tage fornødent hensyn til det ovenfor omtalte forbud mod selvinkriminering. Også en ordning

med

–

formelt

–

frivillige forklaringer vil imidlertid ud fra tilsvarende hensyn til at undgå selvinkri-

minering stille betydelige krav til udspørgningens professionelle tilrettelæggelse. Endvidere vil det

ovenfor under 6.4.2.1 anførte hensyn til at undgå, at embedsmænd bliver en brik i det politiske spil,

skulle indgå i overvejelserne, navnlig hvis der ønskes en ordning, hvor embedsmænd skal kunne

udtale sig på egne, frem for på ministerens, vegne. Som nævnt er der således også i reglementet for

det norske Stortings kontrol- og konstitutionskomités kontrolhøringer en særlig bestemmelse om, at

der ved afhøring af embedsmænd skal tages hensyn til loyalitetsforpligtelserne i forvaltningen og

mellem embedsværk og minister.

Der vil endvidere ved udformningen af mere formaliserede regler skulle tages stilling til den nærmere

regulering af bisidderens rolle og rettigheder under udspørgningen, f.eks. med hensyn til muligheden

for at supplere klientens forklaring. Selve gennemførelsen af afhøringen, for så vidt angår spørgsmål

om mødeledelse, taletid og rammerne for udspørgningen, bør også reguleres nærmere. Som også be-

rørt ovenfor, afslutningsvis i afsnit 6.4.2.1 om udspørgning af fremmødte personer, herunder embeds-

mænd, er der i det norske Stortings reglement for åbne kontrolhøringer bl.a. fastsat regler om, at

mødelederen skal påse, at spørgsmålene holder sig inden for det angivne tema, at den indkaldtes

retssikkerhed varetages, at der ikke sker meningsudveksling mellem komitémedlemmerne eller afgi-

ves kommentarer til den afhørtes svar, og at den afhørte får ret til først at give sin version af sagen og

afslutningsvis får mulighed for at sammenfatte sagen. Til det anførte kommer endvidere spørgsmålet

om, hvilket skriftligt materiale der skal være tilvejebragt som grundlag for udspørgningen, samt

spørgsmålet om udspørgningens bundethed af et sådant materiale.

326

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Også spørgsmålet om udvalgets sekretariatsbetjening vil der være behov for at overveje. Som anført

i afsnit 2.1 lagde Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer ved sin vurdering af parlamentariske

undersøgelsesorganer bl.a. vægt på, at folketingsmedlemmer typisk ikke har den fornødne erfaring,

de fornødne professionelle forudsætninger eller den fornødne tid til rådighed til at gennemføre så-

danne undersøgelser. Hvis man i et vist omfang skal søge at imødegå disse vanskeligheder i forbin-

delse med en eventuel gennemførelse af en ordning med parlamentariske undersøgelser, forekommer

det væsentligt at sikre tilstrækkelig professionel bistand til undersøgelsen, navnlig med henblik på at

varetage hensynene til de involveredes retssikkerhed, undersøgelsens kvalitet og undersøgelsens

fremdrift. Der vil f.eks. kunne være tale om rekruttering af udefrakommende ekspertise til bistand

med udformningen af undersøgelsens kommissorium, udarbejdelse af sagsfremstilling, baggrunds-

materiale eller deltagelse i udspørgningen og den efterfølgende bevisvurdering.

Muligheden for at gøre brug af ekstern bistand i forbindelse med de indledende faser af en videregå-

ende parlamentarisk undersøgelse med henblik på at opnå en praktisk hensigtsmæssig afgrænsning

af en sådan undersøgelses temaer er omtalt ovenfor i afsnit 6.4.1 om

”indledende

afgrænsning af

undersøgelsen”.

Som ligeledes anført i nævnte afsnit kan der endvidere være behov for, at det parla-

mentariske udvalg kan gøre brug af ekstern bistand med henblik på at gennemgå og systematisere

foreliggende skriftligt materiale.

Som nævnt er der med bestemmelsen i Folketingets forretningsordens § 57, stk. 2, givet underudval-

get under Folketingets Udvalg for Forretningsordenen mulighed for at udpege en eller flere personer

til som sagkyndige at bistå udvalget. Det vil efter udvalgets opfattelse være nærliggende, at der tilve-

jebringes en tilsvarende mulighed for, at et særligt parlamentarisk undersøgelsesudvalg kan gøre brug

af ekstern bistand i forbindelse med en udvidet parlamentarisk undersøgelse. Den eksterne bistand

kan have karakter af ekspertbistand i relation til det undersøgte sagområde, men kan også have ka-

rakter af bistand til undersøgelsens mere praktiske tilrettelæggelse og gennemførelse. Som det frem-

går af beskrivelserne af de udenlandske ordninger med parlamentariske undersøgelser, kan ekspert-

bistand ydes i mange afskygninger, fra indkaldelse af ekspertvidner eller indhentelse af eksperterklæ-

ringer som i f.eks. Tyskland til egentlig

ad hoc-ansættelse

af specielle rådgivere eller granskere mv.

til at bistå ved gennemførelsen af undersøgelsen (som i Tyskland og England).

Fra hidtidig praksis for parlamentariske undersøgelser kan nævnes, at det særlige undersøgelsesud-

valg, som Folketinget i 1993 nedsatte til opfølgning på undersøgelsesrettens beretning i Spar Nord-

sagen (det såkaldte Stavad-udvalg), havde tilknyttet to eksterne eksperter i form af en statsautoriseret

revisor og en skatterevisor. Det blev dengang overvejet at give de to revisorer adgang til at deltage i

udspørgningen af ministre og andre, der måtte møde frem. Tanken blev dog opgivet, og de pågæl-

dende kunne således alene henvende sig til udvalgsmedlemmerne.

327

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Overvejelserne om brug af ekstern ekspertise vil også skulle inddrage spørgsmålet om forholdet mel-

lem ekstern og intern sekretariatsbetjening. Som tidligere nævnt vil et fast internt sekretariat give

mulighed for at opbygge erfaring med gennemførelsen og tilrettelæggelsen af parlamentariske under-

søgelsesformer.

Endelig vil overvejelser om ressourceforbruget ved indhentning af ekstern ekspertise

–

og ved under-

søgelserne i det hele taget

–

skulle indgå såvel ved den nærmere udformning af de generelle rammer

for en mulig ny undersøgelsesform som ved tilrettelæggelsen af den enkelte undersøgelse.

Med inspiration fra det norske Stortings reglement for åbne kontrolhøringer kan yderligere nævnes

en række spørgsmål om den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen, der

–

afhængig af den nær-

mere udformning af en eventuel ordning for parlamentariske undersøgelser

–

vil kunne opstå. Det

gælder eksempelvis regler om forudgående varsling af personer, som anmodes om at afgive forkla-

ring, og om vedkommendes adgang til det parlamentariske undersøgelsesudvalgs sagsdokumenter,

for så vidt fortrolighedshensyn mv. ikke tilsiger andet.

For så vidt som de nævnte spørgsmål giver anledning til mere principielle overvejelser, navnlig om

de indkaldtes retssikkerhed, kan henvises til udvalgets overvejelser i det foregående. Udvalget finder

derudover, at den nærmere praktiske tilrettelæggelse af undersøgelserne, herunder den nærmere ud-

formning af formaliserede regler herfor, mest naturligt må overlades til Folketinget som et internt

anliggende for tinget.

6.7 Offentlighed

Det er et fællestræk ved de ordninger for parlamentariske undersøgelser, der findes i andre lande, at

parlamentsudvalgs afhøringer som regel foregår for åbne døre. Både ud fra principielle synspunkter

om det ønskelige i åbenhed og ud fra mere jordnære ønsker om pressemæssig dækning, må det for-

mentlig forventes, at der vil være et politisk ønske om, at en udvidet parlamentarisk undersøgelse

som udgangspunkt foregår for åbne døre, når der foretages afhøringer, og at der kun i særlige tilfælde,

f.eks. hvor særskilte fortrolighedshensyn gør sig gældende, vil være grundlag for, at afhøringer fore-

tages for lukkede døre. Det er i alt væsentligt sådan en ordning, som er fastlagt i den norske kontrol-

og konstitutionskomités reglement om åbne høringer

Det følger af § 60 i kapitel XVIII i Folketingets forretningsorden om ministeransvar og opfølgning

på beretninger fra undersøgelseskommissioner, at Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgør,

om møder i dette udvalg og underudvalget skal være offentlige eller foregå for lukkede døre. Det er

i kommentaren til bestemmelsen anført, at der i udvalgets overvejelser om offentlighedens adgang til

konkrete møder antagelig vil indgå en sondring mellem møder, hvori udvalget modtager forklaringer

af ministre eller sagens hovedpersoner (forudsat at de frivilligt ønsker at afgive en sådan forklaring),

328

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

og møder, hvor udvalget drøfter opgavens tilrettelæggelse eller udvalgets konklusioner. Bestemmel-

sen indeholder imidlertid ikke begrænsninger i adgangen til at bestemme, hvilke udvalgsmøder der

skal være tilgængelige for offentligheden, jf. Claus Dethlefsen i Oliver Talevski m.fl., a.st., side 388.

Det forekommer nærliggende at udforme en tilsvarende bestemmelse for møder i et parlamentarisk

undersøgelsesudvalg, således at det overlades til udvalget selv at bestemme, om møder skal være

offentlige eller foregå for lukkede døre.

Ved en ordning med åbne døre er det et særskilt spørgsmål, om der bør være adgang for TV-trans-

mittering som ved åbne samråd i Folketingets stående udvalg. Efter undersøgelseskommissionslovens

ordning er møder i undersøgelseskommissionen (og i byretten, hvis kommissionen ikke har dommer-

deltagelse) offentlige, men uden at dette indebærer adgang til at foretage lyd- og billedoptagelser. En

sådan ordning svarer til den tyske ordning med ”saloffentlighed”, som er omtalt ovenfor i afsnit 5,

til den ordning, som Folketinget fastsatte i forbindelse med nedsættelsen af det såkaldte Stavad-ud-

valg i 1993, jf. Claus Dethlefsen, a.st., side 356.

I betragtning af den udvikling, der i Danmark har fundet sted med indførelsen af de åbne samråd i

Folketingets stående udvalg, hvorfra der foregår direkte TV-transmittering, må det formentlig anta-

ges, at den umiddelbare politiske opfattelse vil være, at tiden er løbet fra en ordning som den, der

gjaldt for Stavad-udvalget med forbud mod lyd- og billedoptagelser.

Der kan dog være grund til at være opmærksom på, at det kan gøre en forskel fra de stående udvalgs

åbne samråd, at afhøringen dér alene sker af ministre. De må finde sig i og kan vel jævnligt også have

en interesse i åbenhed og TV-transmission, mens det kan været noget vanskeligere at se, at afhørte

embedsmænd eller privatpersoner mv. har en sådan interesse. Hertil kommer hensynet til, at embeds-

mændene ikke bliver brikker i det politiske spil, med den deraf følgende fare for opretholdelsen af

systemet med faste, upolitiske embedsmænd, som også en ny minister og en ny regering skal kunne

have tillid, at man kan lade sig rådgive af, jf. nærmere herom ovenfor i afsnit 6.4.2.1 om ”udspørgning

af fremmødte personer, herunder embedsmænd”. Dette hensyn vil med vægt kunne tale for lukkede

afhøringsmøder eller forbud mod TV-transmittering mv., hvis der gennemføres en model med mu-

lighed for afhøring af embedsmænd og privatpersoner mv.

6.8 Afrapportering og opfølgning

Såfremt der gennemføres en ordning med en udvidet parlamentarisk undersøgelsesform ved et særligt

parlamentarisk undersøgelsesudvalg, vil der være behov for, at sådanne undersøgelser afsluttes med

en formaliseret afrapportering. En sådan afrapportering kan nærliggende ske ved, at det parlamenta-

riske undersøgelsesudvalg som afslutning på sin behandling af en sag afgiver en beretning om den

329

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

undersøgelse, der er gennemført, og om undersøgelsens resultater, herunder formentlig i praksis navn-

lig en vurdering af, om undersøgelsen kan give anledning til, at der kan rejses kritik af nuværende

eller tidligere ministre. En sådan beretning vil kunne indeholde både flertals- og mindretalsvurderin-

ger af de involverede ministres handlinger og vil formentlig ofte gøre det.

Skal en beretning følges op med det politiske ansvar i dets ultimative form, mistillidsvotummet, eller

med et retligt ansvar i form af rigsretstiltale, vil det kræve Folketingets beslutning herom, jf. grund-

lovens § 15 og § 16, og således bero på, om der er et flertal herfor i tinget.

Da sigtet med en udvidet parlamentarisk undersøgelse må være at varetage Folketingets kontrolfunk-

tion over for ministre og regering, bør det parlamentariske undersøgelsesudvalg i sin beretning holde

sig til en vurdering af ministrenes embedsførelse og eventuelle ansvar og undlade at foretage en nær-

mere bedømmelse af embedsmændenes handlinger. Det blev da også af Udvalget for Forretningsor-

denen lagt til grund i forbindelse med udformningen af bestemmelserne i Folketingets forretningsor-

dens kapitel XVIII om ministeransvar og opfølgning på beretninger fra undersøgelseskommissioner,

at spørgsmålet om embedsmandsansvar som hidtil alene vil være et anliggende for regeringens be-

dømmelse, jf. herom Claus Dethlefsen i Talevski m.fl., a.st., side 383.

6.9 Skematisk oversigt over mulige elementer i ordninger med en videregående parlamenta-

risk undersøgelsesform

For overblikkets skyld har udvalget i det følgende sammenfattet en skematisk oversigt over de

–

til

dels alternative

–

elementer, der kan indgå i udformningen af ordninger med en videregående parla-

mentarisk undersøgelsesform, jf. redegørelsen og analysen ovenfor i afsnit 6.1-6.8.

Det undersøgende parlamentariske organ



Permanent udvalg



Ad hoc-udvalg

Kombineret permanent og

ad hoc-udvalg

Initiativret og nedsættelse af det undersøgende organ

Kompetencen til at beslutte, at en undersøgelse skal iværksættes



Flertals- eller mindretalsbeslutning

Flertalsbeslutning

Mindretalsbeslutning (f.eks. 40 eller 45 pct.)

Eventuelt en overgangsordning med krav om almindeligt flertal

Udvalgsbeslutning eller folketingsbeslutning

330



UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Kompetencen til at foretage den nærmere afgrænsning af undersøgelsens temaer mv.



Flertals- eller mindretalsbeslutning

Mindretalsbeslutning (f.eks. 40 eller 45 pct.)

Flertalsbeslutning

Udvalgsbeslutning, folketingsbeslutning eller beslutning i det undersøgende organ



De undersøgte sagers karakter



Parlamentariske undersøgelsesformer må tage sigte på varetagelse af Folketingets kontrol-

funktion over for ministre og regering.



Hovedområdet må være sager, hvor det forud for undersøgelsens iværksættelse fremstår ri-

meligt klart, at en eller flere ministre har været direkte involveret.

Og hvor omstændighederne i forbindelse med denne involvering synes at kunne afdækkes

uden at forudsætte udredning af et meget omfattende og kompliceret begivenhedsforløb.

Regler mv. for gennemførelsen af en videregående parlamentarisk undersøgelse

Indledende afgrænsning af undersøgelsen



Eventuelt brug af ekstern ekspertbistand

Udspørgning af fremmødte personer, herunder embedsmænd



Som i dag for de stående udvalg



Tillige udspørgning af fhv. ministre, private personer, eksperter mv.

Tillige udspørgning af embedsmænd, der under overværelse af ministeren og efter dennes

bestemmelse udtaler sig på ministerens vegne

Tillige udspørgning af embedsmænd, der afgiver forklaring på egne vegne, uafhængigt af mi-

nisterens bestemmelse

Adgang til skriftligt materiale



Som i dag for de stående udvalg

Som i dag for undersøgelseskommissioner

Vidne- og sandhedspligt



Som i dag for undersøgelseskommissioner

Vidne- og sandhedspligt direkte for det parlamentariske undersøgelsesorgan

Vidne- og sandhedspligt ved afhøring i byretten

Bero på frivillighed



331

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

Retssikkerhedsgarantier for de involverede



Regler svarende til reglerne for undersøgelseskommissioner og reglerne i Folketingets forret-

ningsordens § 57, stk. 1, og § 58

Den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen



Som i dag for de stående udvalgs samråd



Større grad af formalisering af processen (f.eks. professionel udspørger, ekstern ekspertise til

udarbejdelse af baggrundsmateriale mv. og tilrettelæggelse af undersøgelsen, regler om mø-

deledelse, taletid og rammerne for udspørgning samt regler om varsling af indkaldte personer

og deres adgang til sagsdokumenter)

Offentlighed



Faste regler eller udgangspunkter



Op til det parlamentariske undersøgelsesudvalgs bestemmelse i hver enkelt sag og møde

Eventuelt særlige begrænsninger for lyd- og billedoptagelser, når møderne foregår for åbne

døre (navnlig, hvis embedsmænd eller privatpersoner mv. skal kunne afhøres)

Afrapportering og opfølgning



Beretning fra det parlamentariske undersøgelsesudvalg



Bedømmelse af ministrenes embedsførelse, men ikke af embedsmændene

Eventuelt opfølgning af Folketinget vedrørende ministeransvaret, jf. grundlovens § 15 om

politisk ansvar og § 16 om retligt ansvar

6.10 Nogle mulige modeller for, hvordan en dansk ordning for videregående parlamentariske

undersøgelser kan indrettes

Som tidligere nævnt kan man i et vist omfang betragte de ovenfor anførte elementer i ordninger med

parlamentariske undersøgelsesformer som byggeklodser, der kan kombineres på forskellig måde og

således kan udgøre forskellige modeller for parlamentariske undersøgelser. Det er dog samtidig klart,

at elementerne ikke meningsfuldt lader sig kombinere fuldstændig frit, idet der for en del elementers

vedkommende vil være en vis naturlig sammenhæng. Hertil kommer, at selv elementer, der i princip-

pet meningsfuldt lader sig kombinere, ikke nødvendigvis i kombination har nogen særlig praktisk

interesse.

Med udgangspunkt i de mest centrale af de ovennævnte elementer

–

valg af undersøgende parlamen-

tarisk organ, kompetence til at beslutte, at en undersøgelse iværksættes, de undersøgte sagers karak-

ter, udspørgning af fremmødte personer, adgang til skriftligt materiale, vidne- og sandhedspligt samt

332

UFO, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Betænkning fra Udvalget om undersøgelseskommissioner.

retssikkerhedsgarantier for de involverede, den praktiske tilrettelæggelse af undersøgelsen og spørgs-

målet om offentlighed

–

og på baggrund af de forudgående afsnits redegørelse og analyse har udvalget

nedenfor angivet nogle mulige modeller for, hvordan en dansk ordning for videregående parlamen-

tariske undersøgelser kan indrettes samt i kort form opsummeret sine synspunkter herpå.

For så vidt angår valget af, hvilket

parlamentarisk organ

der skal forestå en videregående parla-

mentarisk undersøgelse, tegner der sig efter udvalgets opfattelse tre relevante muligheder: Et perma-

nent udvalg, et

ad hoc-udvalg

eller et kombineret permanent og

ad hoc-udvalg.

Der er ovenfor i afsnit 6.1 redegjort detaljeret for, hvad der kan tale for og imod de nævnte tre mu-

ligheder. Behovet for at fastholde det nuværende samrådsinstitut i de stående udvalgs regi samt be-

hovet for, at videregående parlamentariske undersøgelser forbeholdes relativt få sager af særlig væ-

sentlighed, taler efter udvalgets opfattelse for, at sådanne undersøgelser sker i regi af et særligt udvalg.

Til fordel for et permanent udvalg taler navnlig, at et sådant vil kunne oparbejde en betydelig erfaring

med foretagelse af sådanne undersøgelser, og at et sådant udvalg formentlig også på grund af dets

særlige karakter bedre vil kunne hæve sig over mere snævre partipolitiske hensyn, således at dets

undersøgelser derved også vil kunne fremstå med større autoritet. Til fordel for et

ad hoc-udvalg

taler

navnlig, at en sådan model vil give mulighed for at skræddersy udvalgets sammensætning på bag-

grund af den pågældende sags særlige karakteristika, i henseende både til sagens politiske tyngde og

til faglig indsigt i de spørgsmål, som den pågældende sag angår. Som en tredje mulighed har udvalget

peget på en model med et permanent udvalg, der afhængig af den pågældende sags karakter suppleres

med medlemmer fra det stående folketingsudvalg, som sagen ressortmæssigt er knyttet til. En sådan

model vil kunne forene styrken ved et permanent udvalg med styrken ved et

ad hoc-udvalg,

og mo-

dellen vil i øvrigt kunne forekomme naturlig i lyset af, at det formentlig oftest vil være sådan, at en

sag, der underkastes en videregående parlamentarisk undersøgelse, forinden har været indledningsvis

behandlet som en samrådssag.

I afsnit 6.1 ovenfor er afslutningsvis nævnt den mulighed, at et parlamentarisk undersøgelsesudvalg

–

helt eller delvis

–

kan bestå af personer, der er valgt af Folketinget, men ikke selv er medlemmer af

tinget, herunder f.eks. forhenværende, fremtrædende folketingsmedlemmer. Som nævnt finder udval-

get, at det ikke kan afvises, at en sådan sammensætning af et parlamentarisk undersøgelsesudvalg vil

kunne være egnet til at styrke tilliden til undersøgelsen derved, at medlemmer af den nævnte person-

kreds i deres funktion som undersøgere måske vil se sig selv mere som Folketingets repræsentanter

end som repræsentanter for de enkelte partier. Om en sådan model i øvrigt kan have noget for sig,

finder udvalget er et åbent spørgsmål, som kun lader sig besvare af Folketinget selv.

333