Social-, Indenrigs- og Børneudvalget 2018-19 (1. samling)
SOU Alm.del Bilag 22
Offentligt
1954131_0001.png
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
3. oktober 2018
Insolvensretskontoret
Lara Ann Waters
2018-7720-0016
791183
Analyse af værgemålsreglerne med henblik på, at flere personer under
værgemål kan stemme til folketingsvalg
Indholdsfortegnelse
1. Indledning ................................................................................................2
1.1. Baggrund og formål med analysen ...................................................2
1.2. Sammenfatning .................................................................................3
2. Valgret......................................................................................................4
2.1. Gældende ret .....................................................................................4
2.1.1. Grundloven.................................................................................4
2.1.2. Folketingsvalgloven ...................................................................6
2.2. Reglerne om valgret i andre nordiske lande......................................7
2.3 Danmarks internationale forpligtelser................................................7
2.4. Justitsministeriets overvejelser..........................................................8
3. Værgemålsreglerne ..................................................................................9
3.1. Gældende ret .....................................................................................9
3.1.1. Forskellige former for værgemål ...............................................9
3.1.2. Fratagelse af den retlige handleevne ........................................10
3.1.3.Tinglysning af handleevnefratagelse.........................................12
3.2. Reglerne i andre nordiske lande ......................................................12
3.2.1. Norsk ret...................................................................................12
3.2.2. Svensk ret .................................................................................14
3.3. Justitsministeriets overvejelser........................................................15
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
3.3.1. Afskaffelse af umyndiggørelsesbegrebet .................................15
3.3.2. Afskaffelse af mulighed for fratagelse af den retlige handleevne
............................................................................................................16
3.3.3. Skærpelse af betingelserne for fratagelse af den retlige handle-
evne ....................................................................................................16
3.3.4. Værgemål med delvis handleevnefratagelse ............................16
4. Justitsministeriets forslag .......................................................................19
1. Indledning
1.1. Baggrund og formål med analysen
Baggrunden for nærværende analyse er, at Højesteret ved dom af 18. januar
2018 har fundet, at det ikke er i strid med grundloven og Danmarks interna-
tionale forpligtelser, at personer, som er frataget den retlige handleevne ef-
ter værgemålslovens § 6, ikke kan stemme til folketingsvalg.
Der har i kølvandet på Højesterets dom vist sig et politisk ønske om, at færre
personer, der er under værgemål, mister stemmeretten til folketingsvalg.
Justitsministeren har i forbindelse med førstebehandlingen den 3. maj 2018
af beslutningsforslag B 71 om stemmeret til personer under værgemål lovet,
at Justitsministeriet ville igangsætte et analysearbejde med det formål at un-
dersøge mulighederne for, at flere personer, der i dag er under værgemål,
kan stemme til folketingsvalg.
Beslutningsforslaget, som var fremsat af Enhedslisten, Alternativet, Radi-
kale Venstre og Socialistisk Folkeparti den 8. februar 2018, lagde op til, at
regeringen inden udgangen af 2018 skulle fremsætte et lovforslag, der med
inspiration fra den svenske förvaltarskapsordning indfører mulighed for en
fleksibel ordning, hvor personer under værgemål kan fratages den retlige
handleevne i begrænset omfang uden at blive umyndiggjort. Ordningen skal
sikre, at så få personer som muligt under værgemål fratages retten til at
stemme til folketingsvalg på grund af handicap.
Justitsministeriet har på den baggrund foretaget en analyse af de regler, der
bevirker, at personer, der er under værgemål, ikke kan stemme til folketings-
valg. I det følgende gennemgås således grundlovens og folketingsvalg-
lovens begrænsninger i stemmeretten samt reglerne om værgemål.
2
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
Justitsministeriet har i den forbindelse overvejet forskellige modeller til at
sikre, at flere personer under værgemål får stemmeret til folketingsvalg.
Overvejelserne udmøntes afslutningsvist i et konkret forslag til nye regler.
1.2. Sammenfatning
Justitsministeriet har foretaget en gennemgang og analyse af de regler, der
bevirker, at personer under værgemål, som er frataget den retlige handle-
evne, ikke kan stemme til folketingsvalg.
Det følger af grundlovens § 29, at personer, der er ”umyndiggjort”, ikke har
valgret til Folketinget. Personer, der er frataget den retlige handleevne efter
værgemålslovens § 6, er umyndiggjort i grundlovens forstand og har derfor
ikke stemmeret til Folketinget.
Ministeriet har i den forbindelse overvejet forskellige modeller til at sikre,
at så mange som muligt kan få stemmeret.
En mulig løsning, som vil give stemmeret til alle, er at ændre grundloven og
folketingsvalgloven, som er udformet i overensstemmelse med grundlovens
§ 29.
Denne model vurderes imidlertid praktisk vanskelig at gennemføre bl.a.
som følge af den komplicerede procedure for ændring af grundloven.
Justitsministeriet har dernæst overvejet, hvordan værgemålsreglerne vil
kunne ændres for at give flere personer stemmeret.
En afskaffelse af umyndiggørelsesbegrebet i værgemålsloven uden i øvrigt
at ændre ordningen vil ikke kunne have den ønskede effekt. Det kan nemlig
ikke antages at være afgørende i forhold til grundlovens § 29, hvilken be-
tegnelse der anvendes, når realiteten er den samme.
En mulig løsning kunne være at ophæve muligheden for fratagelse af den
retlige handleevne. Denne model vil medføre, at ingen personer fratages rå-
digheden over deres formue. Herved vil alle de personer, der i dag ikke har
stemmeret som følge af værgemål, få stemmeret til folketingsvalg.
Fratagelse af den retlige handleevne tjener imidlertid et vigtigt beskyttelses-
behov for en særligt udsat persongruppe. Uden den beskyttelse, der ligger i
fratagelse af den retlige handleevne, vil de pågældende personer risikere at
udsætte deres formue for fare og risikere økonomisk udnyttelse.
3
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
Justitsministeriet kan på den baggrund ikke anbefale en model, der helt op-
hæver muligheden for fratagelse af den retlige handleevne.
Ministeriet finder af de samme grunde ikke grundlag for at foreslå, at betin-
gelserne for fratagelse af den retlige handleevne skærpes. Dette skal ses i ly-
set af, at der gælder et princip om, at der altid skal iværksættes det mindst
indgribende. Fratagelsen sker dermed kun, når der ikke er andre mulighe-
der.
Derudover har ministeriet overvejet, om der skal være mulighed for delvis
fratagelse af den retlige handleevne. En sådan mulighed findes i Norge og
Sverige.
Denne model vil kunne give stemmeret til de personer, som har behov for
en nærmere afgrænset indskrænkning af deres retlige handleevne, men som
stadig kan bevare en del af den retlige handleevne.
Modellen blev overvejet og afvist af Justitsministeriets Myndighedsudvalg
i en betænkning fra 1993. Justitsministeriet vurderer imidlertid, at de hen-
syn, der dengang talte imod ordningen, bl.a. som følge af den teknologiske
udvikling, ikke længere taler afgørende imod ordningen.
Flere organisationer, som varetager interesser for personer med psykiske
funktionsnedsættelser og pårørende, er positivt stemte over for en mulighed
for delvis fratagelse af den retlige handleevne. Justitsministeriet anbefaler
på den baggrund en model, hvor der indføres mulighed for delvis fratagelse
af den retlige handleevne.
Fratagelsen vil kunne begrænses til bestemte aftaler. Det kan eksempelvis
være låneaftaler, køb på kredit, aftaler om salg af bestemte aktiver, aftaler
om køb af varer eller tjenesteydelser, der overstiger en bestemt værdi, eller
en kombination af disse.
2. Valgret
2.1. Gældende ret
2.1.1. Grundloven
Betingelserne for valgret (stemmeret) til Folketinget findes i grundlovens §
29. Bestemmelsens stk. 1 har følgende ordlyd:
4
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0005.png
”§ 29. Valgret til folketinget har enhver, som har dansk indfødsret,
fast bopæl i riget og har nået den i stk. 2 omhandlede valgretsalder,
medmindre vedkommende er umyndiggjort. Det bestemmes ved lov,
i hvilket omfang straf og understøttelse, der i lovgivningen betragtes
som fattighjælp, medfører tab af valgret.”
Bestemmelsen fik sin nuværende affattelse ved grundloven af 1953. Be-
stemmelsen ændrede den hidtil gældende begrænsning af valgretten, der
fulgte af grundloven af 1915. Hidtil havde personer, der var ude af rådighed
over deres bo på grund af konkurs eller umyndiggørelse, været afskåret fra
valgretten.
Af betænkning nr. 66 fra 1953 afgivet af Forfatningskommissionen af 1946,
side 34, fremgår vedrørende udkastet til grundlovens § 29 bl.a. følgende:
”Der er enighed om, at konkurs ikke længere skal komme i betragt-
ning som udelukkelsesgrund. Derimod fastholdes det, at umyndiggø-
relse som hidtil medfører tab af valgret. Forslaget knytter hertil ikke,
som den gældende grundlov, krav om, at den umyndiggjorte er ude af
rådighed over sit bo. En sådan urådighed er i følge myndighedsloven
altid knyttet til umyndiggørelse.”
1
Når det med ændringen ikke længere fremgik af grundlovens § 29, at en per-
son mistede valgretten, hvis den pågældende på grund af umyndiggørelse er
ude af rådighed over sit bo, skyldtes det, at en sådan urådighed fulgte af
myndighedsloven
2
. Umyndiggørelse efter myndighedsloven medførte såle-
des altid, at den umyndiggjorte person mistede retten til at råde over sit bo,
jf. lovens § 2. Denne urådighed skulle forstås således, at en umyndig person
ikke selv kunne råde over sin formue eller forpligte sig ved retshandler, jf.
myndighedslovens § 34.
Myndighedsloven blev i 1997 afløst af værgemålsloven
3
, der i § 6 indehol-
der en bestemmelse om fratagelse af den retlige handleevne, og samtidig
blev folketingsvalgloven ændret, så personer, der er under værgemål med
fratagelse af den retlige handleevne efter bestemmelsen, ikke har valgret
4
.
Værgemålsloven byggede på betænkning nr. 1247/1993 om værgemål afgi-
vet af Myndighedsudvalget. I betænkningen, side 152, anførte udvalget, at
forarbejderne til grundlovens § 29, stk. 1, må fortolkes således, at det er urå-
KBET 1953 nr. 66 (betænkning afgivet af forfatningskommissionen af 1946)
Sørensen, Max,
Statsforfatningsret,
2. udgave, 1973 ved Peter Germer, side 75.
3
Lov nr. 388 af 14. juni 1995 om værgemål.
4
§ 20 i lov nr. 386 af 22. maj 1996 om ændring af forskellige lovbestemmelser om umyn-
dighed m.v. (Ændringer som følge af værgemålsloven)
2
1
5
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0006.png
digheden over formuen (som en konsekvens af umyndiggørelsen), der førte
til at knytte tab af valgretten til umyndiggørelsen.
Myndighedsudvalget anførte endvidere, at grundlovens § 29 må indebære,
at i alle tilfælde, hvor en person fratages den retlige handleevne efter § 6 i
udvalgets lovudkast, der svarer til værgemålslovens § 6, må de efter valg-
lovgivningen fortabe valgretten, jf. betænkningens side 156-157.
I overensstemmelse med Myndighedsudvalgets vurdering blev det ved den
ovennævnte ændring af folketingsvalgloven lagt til grund, at grundlovens §
29 må indebære, at en person, der er sættes under værgemål med fratagelse
af den retlige handleevne efter værgemålslovens § 6, fortaber valgretten
5
.
Justitsministeriet har tilsvarende ved besvarelse af 17. marts 2014 af spørgs-
mål nr. 644 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg anført, at det efter forar-
bejderne til grundlovens § 29 må antages, at det er urådigheden over for-
muen (som en konsekvens af umyndiggørelsen), der førte til at knytte tab af
valgretten til umyndiggørelse. Ministeriet anførte endvidere, at grundlovens
§ 29 indebærer, at i alle tilfælde, hvor en person er frataget den retlige hand-
leevne efter værgemålslovens § 6, fortaber den pågældende valgretten til
Folketinget, og at der efter grundloven således ikke er mulighed for at give
personer, der er frataget den retlige handleevne efter værgemålslovens § 6,
stemmeret til folketingsvalg.
Denne forståelse af grundlovens § 29 blev tiltrådt af Højesteret i dommen
af 18. januar 2018.
6
2.1.2. Folketingsvalgloven
Foruden grundlovens § 29 indeholder folketingsvalglovens § 1 betingelser
for stemmeret til Folketinget. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
”§ 1. Valgret til Folketinget har enhver, som har dansk indfødsret, er
fyldt 18 år, og har fast bopæl i riget, medmindre vedkommende er un-
der værgemål med fratagelse af den retlige handleevne, jf. værgemåls-
lovens § 6.”
I forbindelse med affattelsen af bestemmelsen blev det som nævnt i afsnit
2.1.1 lagt til grund, at grundlovens § 29 indebærer, at en person under vær-
5
Bemærkningerne til § 20, nr. 1, i forslag nr. L 127 til lov om ændring af forskellige lov-
bestemmelser om umyndighed m.v. (Ændringer som følge af værgemålsloven) fremsat den
13. december 1995.
6
U.2018.1460H, side 19, jf. side 16.
6
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0007.png
gemål med fratagelse af den retlige handleevne, jf. værgemålslovens § 6,
fortaber valgretten.
7
2.2. Reglerne om valgret i andre nordiske lande
Hverken den norske eller svenske forfatning indeholder i dag bestemmel-
ser, der udelukker valgretten på grund af umyndiggørelse eller fratagelse af
den retlige handleevne. Både den svenske og norske forfatning indeholdt
tidligere sådanne bestemmelser, men forfatningerne er ændret, således at
disse begrænsninger er udgået.
Den norske grundlov indeholder i § 50, stk. 3, mulighed for ved lov at fast-
sætte ”[r]egeler om stemmerett for ellers stemmeberettigede personer som
på valgdagen åpenbart lider av alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt be-
vissthet”. Denne mulighed for at begrænse stemmeretten er imidlertid ikke
udnyttet.
Forud for afskaffelsen af det svenske umyndiggørelsesinstitut i 1988, med-
førte umyndiggørelse tab af valgretten. Det fremgik af vallagen (1972:620)
2 kap. § 3, 4 kap §§ 2 og 11, samt kommunallagen (1977:179) 2 kap. § 3 og
en række andre love, at umyndiggørelse medførte tab af valgret. De pågæl-
dende love blev ændret samtidig med afskaffelsen af umyndiggørelsesinsti-
tuttet. I modsætning til den danske regel i grundlovens § 29 var tab af valg-
retten knyttet til selve umyndiggørelsen og ikke til urådigheden over for-
muen. Det var således muligt at give de påvirkede mennesker stemmeret ved
at afskaffe umyndiggørelsesinstituttet og samtidig bevare mulighed for at
fratage den retlige handleevne enten helt eller delvis.
2.3 Danmarks internationale forpligtelser
Artikel 3 i 1. Tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskerettighedskon-
vention (EMRK) omhandler ret til frie valg. Artikel 14 i EMRK omfatter
forbud mod diskriminering. Artiklerne er sålydende:
”Artikel 3
Ret til frie valg
De høje kontraherende parter forpligter sig til at lade afholde frie,
hemmelige valg med passende mellemrum under forhold, som sikrer
folkets frie meningstilkendegivelse ved valget af medlemmer til den
lovgivende forsamling.
Artikel 14
Forbud mod diskriminering
7
Lovforslag nr. L 127 af 13. december 1995 (Forslag til lov om ændring af forskellige be-
stemmelser om umyndighed m.v.), specielle bemærkninger til § 20, nr. 1.
7
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0008.png
Nydelsen af de i denne Konvention anerkendte rettigheder og friheder
skal sikres uden forskel på grund af køn, race, farve, sprog, religion,
politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse, til-
hørighed til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert
andet forhold.”
Efter artikel 12 (lighed for loven) og artikel 29 (deltagelse i det politiske og
offentlige liv) i FN’s handicapkonvention har deltagerstaterne bekræftet, at
personer med handicap har ret til overalt at blive anerkendt som havende
retsevne, samt at personerne sikres politiske rettigheder og muligheden for
at nyde dem på lige fod med andre.
Højesteret fandt ved dommen af 18. januar 2018, at den ordning, der følger
af grundlovens § 29, ikke er i strid med artikel 3 i 1. Tillægsprotokol til
EMRK eller med artikel 14 i EMRK, jf. artikel 3 i 1. Tillægsprotokol. Hø-
jesteret fandt endvidere, at der ikke er grundlag for at fastslå, at grundlovens
§ 29 er i strid med FN’s handicapkonvention.
8
2.4. Justitsministeriets overvejelser
Så længe der er en persongruppe, som i henhold til lovgivningen har fået
frakendt rådigheden over deres formue, bevirker grundlovens § 29, at disse
personer ikke kan have stemmeret til folketingsvalg.
Det vil således kræve en ændring af grundloven, hvis fratagelse af den ret-
lige handleevne ikke skal medføre fortabelse af stemmeretten.
En model, hvor grundloven ændres, vil kunne sikre, at ingen personer frata-
ges stemmeretten som følge af værgemål.
Proceduren for ændring af grundloven er beskrevet i grundlovens § 88. En
grundlovsændring kræver, at Folketinget vedtager et lovforslag om grund-
lovsændringen. Dernæst skal regeringen udskrive valg, hvis regeringen øn-
sker at fremme lovforslaget. Efter valget skal Folketinget på ny vedtage lov-
forslaget i uændret skikkelse. Derefter skal forslaget inden for et halvt år
sendes til folkeafstemning. Ved folkeafstemningen skal et flertal af de del-
tagende vælgere stemme for forslaget, og dette flertal skal udgøre mindst 40
pct. af samtlige stemmeberettigede.
Det vurderes, at en grundlovsændring ikke er en realistisk mulighed. For det
første er proceduren meget tidskrævende. Desuden bemærkes, at det histo-
8
U.2018.1460H, side 20.
8
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0009.png
risk set har været vanskelig at opnå den tilstrækkelige valgdeltagelse ved
folkeafstemningen.
En ændring af grundloven overvejes derfor ikke nærmere i det følgende.
Grundlovens § 29 er imidlertid ikke til hinder for, at værgemålsreglerne æn-
dres eller ophæves, så alle eller nogen af dem, der i dag er frataget den ret-
lige handleevne, igen helt eller delvis får rådighed over deres formue, jf.
herved betænkning nr. 1247/1993 om værgemål, side 152-154.
3. Værgemålsreglerne
3.1. Gældende ret
3.1.1. Forskellige former for værgemål
Værgemålsloven indeholder tre former for værgemål for voksne. Værgemål
efter § 5 er lovens grundordning.
9
Efter § 5, stk. 1, kan der iværksættes vær-
gemål for en person, der på grund af sindssygdom, herunder svær demens,
eller hæmmet psykisk udvikling eller anden form for alvorligt svækket hel-
bred er ude af stand til at varetage sine anliggender, hvis der er behov for
det. Der kan desuden efter § 5, stk. 2, iværksættes værgemål for en person,
der på grund af sygdom eller stærkt svækket tilstand er uegnet til at vare-
tage sine økonomiske anliggender, og som selv anmoder herom, hvis der er
behov for det i stedet for samværgemål efter § 7.
Det fremgår af § 5, stk. 3, at værgemålet kan begrænses til at angå økono-
miske forhold, herunder bestemte aktiver eller anliggender, samt at det også
kan begrænses til at angå personlige forhold, herunder bestemte personlige
anliggender. Værgemålslovens § 5 giver således mulighed for individuelle
værgemålsordninger, der kan tilpasses den pågældendes behov.
Personer, der er under værgemål efter § 5, er myndige, medmindre de tillige
er frataget handleevnen efter § 6. En person under værgemål efter lovens §
5 kan således indgå retshandler på egen hånd, og de kan stemme til folke-
tingsvalg.
Værgemålslovens § 6 giver retten mulighed for at fratage den retlige hand-
leevne, hvis en person er under værgemål efter lovens § 5, der omfatter øko-
nomiske forhold. Det er yderligere en betingelse for fratagelse af den retlige
handleevne efter § 6, at dette er nødvendigt for at hindre, at den pågældende
udsætter sin formue, indkomst eller andre økonomiske interesser for fare for
9
Betænkning nr. 1247 af 1993 om værgemål, side 115.
9
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0010.png
at forringes væsentligt, eller for at hindre økonomisk udnyttelse. Bestem-
melsen angiver tillige, i modsætning til værgemål efter § 5, at fratagelsen af
den retlige handleevne ikke kan begrænses til at angå bestemte aktiver eller
anliggender. Værgemål med fratagelse af den retlige handleevne efter § 6
omfatter således hele formuen.
Afgørelse om værgemål med fratagelse af den retlige handleevne træffes af
domstolene, jf. værgemålslovens § 13, stk. 2.
Værgemålslovens § 7 indeholder mulighed for samværgemål. Samværge-
mål kan iværksættes for den, der på grund af uerfarenhed, svækket helbred
eller anden lignende tilstand har behov for hjælp til at administrere sin for-
mue eller varetage andre økonomiske anliggender, og som selv anmoder
herom. Samværgemål indebærer, at samværgen og den pågældende under
samværgemål handler i forening i anliggender, der er omfattet af værgemå-
let. Personer under samværgemål er myndige og bevarer den retlige handle-
evne og kan dermed stemme til folketingsvalg.
3.1.2. Fratagelse af den retlige handleevne
Som anført ovenfor kan en person, der er under værgemål efter værgemåls-
lovens § 5, der omfatter økonomiske forhold, tillige få frataget den retlige
handleevne efter § 6. Det fremgår af lovens § 6, stk. 2, at den, der er frata-
get handleevnen, er umyndig og ikke selv kan forpligte sig ved retshandler
eller råde over sin formue, medmindre andet er bestemt.
Ifølge værgemålslovens § 8, skal værgemål fastsættes efter det mindste mid-
dels princip. Det indebærer bl.a., at der ikke kan ske fratagelse af den ret-
lige handleevne efter § 6, hvis den pågældendes interesser i tilstrækkeligt
omfang kan tilgodeses ved værgemål efter § 5.
Af betænkning nr. 1247/1993 fremgår bl.a. følgende:
”behovet for handleevnefratagelse må underkastes en selvstændig
vurdering, og det vil antagelig kun komme på tale, hvis det er særligt
indiceret, f.eks. fordi den pågældendes økonomiske interesser ikke til-
godeses, medmindre der træffes foranstaltninger til at hindre den på-
gældende i selv at disponere. Formodningen vil være for, at der kun
skal iværksættes værgemål efter § 5, og at det skal godtgøres, at der
skal ske andet og mere. Foranstaltninger efter § 6 vil derfor antagelig
blive ret sjældne.”
10
10
Betænkning 1247 af 1993 om værgemål, side 145.
10
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0011.png
Det mindste middels princip har ført til, at der er en meget begrænset kreds
på ca. 1.900 personer, der er frataget den retlige handleevne.
Fratagelse af den retlige handleevne værner et beskyttelsesbehov for en sår-
bar persongruppe. I betænkning nr. 1247/1993 nævnes især personer, der
enten er så aktive, at der er behov for at hindre deres egne dispositioner, el-
ler fordi der er et behov for at beskytte personen imod udnyttelse (fra fami-
liemedlemmer, bekendte eller andre). Personer, der har et beskyttelsesbe-
hov i forhold til egne dispositioner beskrives desuden i betænkningen som
personer, der ”færdes uden for hjemmet eller institutionen og har tilstræk-
kelig handlekraft til at give sig i kast med større køb eller risikofyldte afta-
ler og har sådan en fremtræden, at forretningsfolk og andre aftaleparter ikke
fatter mistanke til, at noget er galt.”
11
Formålet er således at undgå, at den
pågældende indgår aftaler, der medfører et økonomisk tab, eller lader sig
udnytte af andre mennesker. Der kan også være behov for at forhindre den
pågældendes dispositioner, hvis de vil foretage retshandler, som kolliderer
med værgens dispositioner.
Justitsministeriets myndighedsudvalg overvejede også i betænkning nr.
1247/1993, om der var behov for delvis fratagelse af den retlige handleevne,
således at der kunne gennemføres individuelle ordninger. Udvalget afviste
imidlertid dette. Af betænkningen fremgår bl.a. følgende:
ӯnsket om at kunne tage konkrete hensyn og skabe individuelle ord-
ninger brydes af andre overvejelser, når et værgemål efter lovudka-
stets § 5 skal suppleres med handleevnefratagelse efter § 6. Navnlig
hensynet til omverdenen taler for, at valget her må være alt eller intet.
Det kan næppe forlanges, at en medkontrahent, en radio-, knallert- el-
ler bilforhandler fra offentliggørelsen skal være klar over, om en del-
vis fratagelse rammer netop den aftale, parterne er i færd med at indgå.
Konsekvenserne af en delvis handleevnefratagelse ville være vanske-
lige at overskue og forstå. Hertil kommer, at det er lidt svært at se be-
hovet for en begrænset fratagelse. Er der en potentiel fare for misbrug,
er den vel vanskelig at vurdere så nøjagtigt, at det kan forudsiges, at
på det afgrænsede område er der ingen fare eller en, der kan indreg-
nes i afgørelsen.”
12
Udvalget lagde således vægt på hensynet til, at det ville være for vanskeligt
for en medkontrahent at vurdere, om en delvis handleevnefratagelse ville
ramme netop den konkrete aftale. Heri lå en bekymring over afgørelsens
klarhed og offentliggørelsesformen. Afgørelser om værgemål blev dengang
11
12
Betænkning nr. 1247 af 1993 om værgemål, side 116.
Betænkning 1247 af 1993 om værgemål, side 146
11
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0012.png
tinglyst i personbogen og offentliggjort i tingblade, jf. den tidligere gæl-
dende § 45 i tinglysningsloven.
13
Tingblade blev offentliggjort i Statsti-
dende.
Værgemålslovens § 6 om værgemål med fratagelse af den retlige handle-
evne blev på baggrund af udvalgets overvejelser udformet som en ”alt eller
intetordning”.
3.1.3.Tinglysning af handleevnefratagelse
Beskyttelsen af personer under værgemål ligger i, at aftaler indgået på egen
hånd af en person, der har fået frataget den retlige handleevne, som hoved-
regel er ugyldige.
Det er imidlertid en forudsætning for denne beskyttelse, at alle har mulig-
hed for at vide om en person, der ønsker at indgå aftale med dem, er frata-
get den retlige handleevne. Det opnås ved, at en afgørelse om fratagelsen af
den retlige handleevne tinglyses, jf. værgemålslovens § 6, stk. 3, og tinglys-
ningslovens § 48, stk. 1. Hvis den, der er frataget den retlige handleevne,
ejer fast ejendom, skal afgørelsen tillige tinglyses på ejendommen, jf. ting-
lysningslovens § 48, stk. 2.
Tinglysning medfører, at aftalen bliver ugyldig, selv om medkontrahenten
var i god tro og ikke vidste, at personen havde fået frataget den retlige hand-
leevne.
Tinglysningen er således et meget væsentligt element i beskyttelsen af den
person, der er under værgemål med fratagelse af den retlige handleevne.
3.2. Reglerne i andre nordiske lande
3.2.1. Norsk ret
Efter § 20 stk. 1, i den norske værgemålslov kan en person sættes under vær-
gemål, hvis den pågældende er fyldt 18 år, og ”på grunn av sinnslidelse, her-
under demens, psykisk utviklingshemming, rusmiddelmisbruk, alvorlig
spilleavhegighed eller alvorlig svekket helbred ikke er i stand til å ivareta
sine interesser hvis det er behov for det.” Bestemmelsen svarer til den dan-
ske værgemålslovs § 5, stk. 1.
Værgemål uden fratagelse af den retlige handleevne efter lovens § 20 er ho-
vedreglen i norsk ret. Ligesom efter dansk ret skal fratagelse af den retlige
13
Lovbekendtgørelse nr. 622 af 15. september 1986 med senere ændringer
12
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0013.png
handleevne kun anvendes, når andre, mindre indgribende former for værge-
mål ikke findes tilstrækkelige.
Reglerne for fratagelse af den retlige handleevne findes i lovens § 22. Heraf
følger, at en person, der er omfattet af § 20, stk. 1, kan fratages den retlige
handleevne i økonomiske forhold, hvis dette er nødvendigt for at hindre, at
den pågældende udsætter sin formue eller andre økonomiske interesser for
fare for at blive væsentlige forringet, eller at de bliver udnyttet økonomisk
på en utilbørlig måde.
§ 20, stk. 2, sidste led, giver i modsætning til dansk ret mulighed for delvis
fratagelse af den retlige handleevne. Det fremgår af bestemmelsen, at ”Fra-
takelsen av den rettslige handleevnen kan begrenses til å gjelde bestemte ei-
endeler eller bestemte disposijoner.”
I betænkningen til lov om den norske vergemålslov, konstaterede Norges
Justits- og politidepartements værgemålsudvalg, at den eneste måde at be-
skytte en person imod gældsstiftelse er at fratage den pågældende den fulde
retlige handleevne.
14
Det blev desuden lagt til grund, at adgang til delvis fra-
tagelse af den retlige handleevne vil opfylde behovet for smidige og flek-
sible løsninger tilpasset de konkrete behov.
Det norske udvalg behandlede de samme betænkeligheder ved delvis hand-
leevnefratagelse, som det danske myndighedslovsudvalg behandlede i be-
tænkning nr. 1247/1993, herunder at en sådan ordning vil skabe flere admi-
nistrative omkostninger og praktiske problemstillinger i forhold til tredje-
mand. Desuagtet fandt det norske udvalg, at hensynet til at anvende det
mindste middels princip vejer tungere.
En dom om fratagelse af den retlige handleevne skal tinglyses eller registre-
res, hvis personen ejer fast ejendom eller andre registrerbare aktiver.
Hvis en person, der er frataget den retlige handleevne helt eller delvis ind-
går aftaler, der er omfattet af fratagelsen, er retsvirkningen, at den pågæl-
dende aftale bliver ugyldig.
3.2.2. Svensk ret
Sverige afskaffede i 1988 umyndiggørelsesinstituttet. Afskaffelsen var be-
grundet i, at umyndiggørelse sjældent blev anvendt, og at umyndiggørelse
14
NOU 2004: 16, side 136.
13
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
1954131_0014.png
var opfattet som nedværdigende. Desuden havde umyndiggørelse vidtgå-
ende virkninger på områder ud over det økonomiske område, herunder bl.a.
tab af valgretten.
15
Den svenske lov om föräldrabalk (1949:381) kapitel 11-16 og 19-20
indeholder regler om”godmansinstitut” og ”forvaltarskap”.
Af lov om föräldrabalk kap. 11
§
4, fremgår følgende:
”Om någon på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat
hälsotillstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka
sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person, skall rätten,
om det behövs, besluta att anordna godmanskap för honom eller
henne. Ett sådant beslut får inte meddelas utan samtycke av den för
vilken godmanskap skall anordnas, om inte den enskildes tillstånd
hindrar att hans eller hennes mening inhämtas.”
Bestemmelsen beskriver betingelserne for beskikkelse af en”godman” for
den pågældende. Ordningen svarer i vidt omfang til de danske regler om
beskikkelse af en værge i den danske værgemålslovs § 5.
Lovens kapitel 11 § 7 indeholder regler om förvalterskap. Bestemmelsen
angiver, at:
”Om någon som befinner sig i en sådan situation som anges i 4 § är
ur stånd att vårda sig eller sin egendom, får rätten besluta att anordna
förvaltarskap för honom eller henne. Förvaltarskap får dock inte
anordnas, om det är tillräckligt att godmanskap anordnas eller att den
enskilde på något annat, mindre ingripande sätt får hjälp.
Förvaltaruppdraget skall anpassas till den enskildes behov i varje
särskilt fall och får begränsas till att avse viss egendom eller
angelägenhet eller egendom överstigande ett visst värde.”
Förvaltarskap minder således om de danske regler for fratagelse af den
retlige handleevne og er dermed en mere indgribende ordning end
godmandskab.
Lovens § 7 indeholder betingelserne for, hvornår en person kan komme
under förvaltarskap, samtidig med at den fastslår, at det mindste middels
princip finder anvendelse. I lighed med de danske regler om værgemål, kan
det mere indgribende förvaltarskap ikke iværksættes, hvis den pågældendes
15
Prop 1987/88:124 om god man och förvaltere, s. 131.
14
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
behov kan opfyldes ved at få en ”godman” eller på anden mindre
indgribende måde.
Bestemmelsen fastslår desuden, at et förvaltarskap skal være tilpasset den
pågældendes individuelle behov og kan begrænses til at omfatte bestemte
aktiver, et anliggende eller ejendom, der overstiger en vis værdi.
Rettens afgørelse om iværksættelse eller ophør af forvalterskab skal
kundgøres i Sveriges officielle kundgørelsesblad, Post- och Inrikes
Tidningar.
Beskyttelsen af personer under forvalterskabet ligger i, at aftaler indgået
uden forvalterens samtykke af en person, der er under forvalterskabet, som
hovedregel er ugyldige, hvis aftalen angår en anliggende omfattet af forval-
terskabet.
3.3. Justitsministeriets overvejelser
3.3.1. Afskaffelse af umyndiggørelsesbegrebet
En mulig løsning kunne være at afskaffe umyndiggørelsesbegrebet. Justits-
ministeriet har derfor overvejet, om en ændring af værgemålslovens § 6, stk.
2, således, at det ikke længere fremgår af bestemmelsen, at en person, der
har fået frataget den retlige handleevne, er umyndig, vil kunne give de om-
handlede personer stemmeret.
Det kan imidlertid ikke antages at være afgørende i forhold til grundlovens
§ 29, hvilken betegnelse der anvendes, når realiteten er den samme.
En afskaffelse af umyndiggørelsesbegrebet uden i øvrigt at ændre ordnin-
gen vil dermed ikke kunne give stemmeret til personer, der på grund af vær-
gemål er frataget den fulde rådighed over deres formue.
3.3.2. Afskaffelse af mulighed for fratagelse af den retlige handleevne
En anden model kunne være en fuldstændig afskaffelse af muligheden for
fratagelse af den retlige handleevne. Som det fremgår ovenfor, afsnit 3.1.2,
tjener fratagelse af den retlige handleevne imidlertid et væsentligt beskyt-
telsesbehov.
De omkring 1.900 personer, der er frataget den retlige handleevne, udgør en
særlig sårbar befolkningsgruppe.
15
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
Det vil efter Justitsministeriets opfattelse være en væsentlig svækkelse af
beskyttelsen af disse personer, hvis muligheden for fratagelse af den retlige
handleevne helt ophæves. Disse personer vil dermed ikke være afskåret fra
at indgå retshandler og påtage sig økonomiske forpligtelser, som de ikke kan
overskue konsekvenserne af, hvorved de risikerer at udsætte deres formue
for fare. De pågældende vil desuden kunne risikere at blive udnyttet økono-
misk.
Justitsministeriet kan dermed ikke anbefale, at muligheden for fratagelse af
den retlige handleevne helt afskaffes.
3.3.3. Skærpelse af betingelserne for fratagelse af den retlige handle-
evne
Ministeriet har desuden overvejet, om betingelserne for at iværksætte et
værgemål med fratagelse af den retlige handleevne kunne skærpes.
Der ligger imidlertid allerede i det mindste middels princip en streng vurde-
ring af behovet for fratagelse af den retlige handleevne. Fratagelsen af den
retlige handleevne sker dermed kun, når dette vurderes at være nødvendigt,
og hvor et mindre indgribende værgemål ikke er tilstrækkeligt.
3.3.4. Værgemål med delvis handleevnefratagelse
Det følger af grundlovens § 29, at personer, der er ”umyndiggjort”, ikke har
valgret til Folketinget. Som det fremgår af afsnit 2.1, var det urådigheden
over formuen (som konsekvens af umyndiggørelse), der førte til, at man med
grundlovens § 29 valgte at knytte tab af valgretten til umyndiggørelse.
Det må efter Justitsministeriets opfattelse antages, at en person under vær-
gemål, der alene delvis fratages rådigheden over sin formue, ikke er ”umyn-
diggjort” i grundlovens forstand og dermed kan bevare sin stemmeret til fol-
ketingsvalg. Ministeriet har derfor overvejet, om der bør indføres mulighed
for en delvis fratagelse af den retlige handleevne.
Som anført ovenfor, afsnit 3.1.2, fandt Myndighedsudvalget ikke behov for
at indføre mulighed for delvis handleevnefratagelse. Udvalget lagde bl.a.
vægt på, at behovet for at begrænse den pågældendes økonomiske handle-
evne kunne varetages på anden måde.
Der er umiddelbart intet retligt til hinder for, at der indføres en ordning, der
giver mulighed for en delvis fratagelse af den retlige handleevne. Sådanne
ordninger findes allerede i Norge og Sverige.
16
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
Justitsministeriet har på ny overvejet, om de hensyn, der dengang begrun-
dede udvalgets afvisning af delvis fratagelse af den retlige handleevne, fort-
sat foreligger.
Justitsministeriet har i den forbindelse været i dialog med en række organi-
sationer, der varetager interesser for bl.a. personer med psykiske funktions-
nedsættelser og pårørende.
Der peges fra organisationerne på, at fratagelsen af den retlige handleevne
tjener et vigtigt formål, som ikke fuldt ud vil kunne opnås gennem et vær-
gemål uden fratagelse af den retlige handleevne. Det skyldes, at retshandler
indgået af personer uden retlig handleevne uden videre er ugyldige.
Organisationerne peger imidlertid på, at den ønskede beskyttelse i et vist
omfang vil kunne opnås ved en delvis fratagelse af den retlige handleevne.
Der peges bl.a. på, at det for en række personer har været nødvendigt at fra-
tage den retlige handleevne, da de har en historik for at indgå bestemte af-
taler, som de ikke kan overskue de økonomiske konsekvenser af. Det kan
eksempelvis være, at den pågældende gentagne gange har købt elektronik
mv. på afbetaling eller optaget dyre lån som f.eks. kviklån.
Der peges fra flere organisationer på, at det vil være tilstrækkelig beskyt-
telse, at de pågældende, hvis de fratages evnen til at forpligte sig i forhold
til nærmere bestemte aftaletyper, herunder f.eks. kreditkøb eller lån.
Myndighedsudvalget fandt i betænkning nr. 1247/1993, at begrænsning af
den retlige handleevne til bestemte former for aftaler vil være uvirksom og
vanskelig for medkontrahenter at overskue og forstå. Udvalget anførte, at en
medkontrahent, en radio-, knallert- eller bilforhandler fra offentliggørelsen
skal være klar over, om en delvis fratagelse rammer netop den aftale, par-
terne er i færd med at indgå.
Udvalgets bemærkninger må forstås således, at bekymringerne relaterer sig
til to aspekter, dels medkontrahenters adgang til at blive gjort bekendt med
en afgørelse om delvis fratagelse af den retlige handleevne, dels mulighed
for at forstå indholdet af afgørelsen.
Den teknologiske udvikling bevirker imidlertid, at der i dag ikke er samme
hensyn at tage til en medkontrahent i forhold til offentliggørelsen. Det skyl-
17
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
des, at det som følge af digital tinglysning i dag er nemmere at blive gjort
bekendt med en afgørelse om delvis fratagelse af den retlige handleevne.
I relation til forståelsen af afgørelsen kan dette løses ved, at der opstilles
klare og entydige kriterier for begrænsningen af den retlige handleevne. Det
forudsættes således, at det vil fremgå i korte og præcise formuleringer via
den digitale tinglysning, hvilke dispositioner der er omfattet af fratagelsen
af den retlige handleevne.
Justitsministeriet finder derfor ikke, at der i dag foreligger hensyn, der af-
gørende taler imod indførelse af mulighed for delvis fratagelse af den ret-
lige handleevne.
Som anført har de spurgte organisationer især peget på, at fratagelse af hand-
leevnen i forhold til at indgå køb på kredit for nogen vil være tilstrækkelig
beskyttelse. For andre vil der være behov for fratagelse af handleevnen i for-
hold til optagelse af lån, herunder især kviklån.
Justitsministeriet kan desuden se hensigtsmæssigheden i, at en delvis frata-
gelse af den retlige handleevne kan begrænses til at omfatte bestemte akti-
ver. Det kan eksempelvis være fast ejendom eller biler. Det kan desuden gå
ud på, at der sker en beløbsmæssig begrænsning. Ved en beløbsmæssig be-
grænsning vil den pågældende eksempelvis ikke kunne forpligte sig ved køb
af varer eller tjenesteydelser, hvis værdien overstiger 2.000 kr. eller et af ret-
ten andet fastsat beløb.
Justitsministeriet foreslår på den baggrund, at der indføres mulighed for del-
vis fratagelse af den retlige handleevne i forhold til bestemte aftaler og af-
taler, der har en nærmere bestemt økonomisk værdi.
Ved en afgørelse om værgemål med delvis fratagelse af den retlige handle-
evne, vil der herefter skulle tages stilling til, hvilken eller hvilke aftaler, fra-
tagelsen skal vedrøre.
Dette vil give retten mulighed for at skræddersy individuelle ordninger og
give den pågældende nøjagtig den beskyttelse, der er brug for. Samtidig be-
varer den pågældende en del af sin økonomiske frihed og dermed stemme-
retten.
For at kunne yde den samme beskyttelse som et værgemål med (fuld) frata-
gelse af den retlige handleevne må retsvirkningen være den samme. Det vil
18
 SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 22: Lovudkast til forslag til lov om ændring af værgemålsloven, fra justitsministeren
sige, at aftaler indgået af en person, der delvis er frataget den retlige hand-
leevne, er ugyldige, hvis fratagelsen omfatter den konkrete aftale.
Afgørelsen må ligeledes skulle tinglyses på samme måde som afgørelser om
(fuld) fratagelse af den retlige handleevne.
Da afgørelser om delvis fratagelse af den retlige handleevne er meget ind-
gribende, foreslår Justitsministeriet, at afgørelsen skal træffes af domsto-
lene. Dette svarer til afgørelser om (fuld) fratagelse af den retlige handle-
evne.
Det er Justitsministeriets vurdering, at den foreslåede model vil kunne give
stemmeret til en del af de personer, der i dag er udelukket fra at stemme til
folketingsvalg som følge af, at de er frataget den retlige handleevne.
De personer, der ud fra en konkret vurdering vil nyde tilstrækkelig beskyt-
telse af en delvis fratagelse af den retlige handleevne, vil således kunne få
mulighed for at stemme. De organisationer, Justitsministeriet har været i
kontakt med, kan ikke umiddelbart fastslå det præcise antal, men skønner,
at en del personer vil kunne omfattes af den foreslåede model.
Der vil imidlertid fortsat være personer, der har behov for fuld fratagelse af
den retlige handleevne. For disse personer vil der dermed ikke være tilstræk-
kelig beskyttelse i den foreslåede ordning. De vil dermed fortsat skulle være
under værgemål efter værgemålslovens § 6 med den konsekvens, at de fort-
sat er frataget stemmeretten.
4. Justitsministeriets forslag
På baggrund af det ovenfor anførte foreslår Justitsministeriet en model, hvor
der indføres mulighed for delvis fratagelse af den retlige handleevne, såle-
des at fratagelsen kan begrænses til at angå bestemte aktiver eller anliggen-
der. Dette vil kræve en ændring af værgemålsloven og forskellige andre love
som konsekvens heraf.
19