SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

Social-, Indenrigs- og Børneudvalget 2018-19 (1. samling)
SOU Alm.del Bilag 184
Offentligt

22 . f ebr u ar 2 01 9

ANSVARSVURDERING VEDRØRENDE SAGEN

OM SVINDEL MED TILSKUDSMIDLER -

OFFENTLIG RAPPORT

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

Denne rapport er et uddrag til offentliggørelse.

Da den fulde rapport indeholder personoplysninger og fortrolige oplysninger, har Børne- og

Socialministeriet udeladt visse oplysninger i denne offentlige rapport, som er markeret således: [Udeladt].

Da den fulde rapport derudover indeholder oplysninger om forhold, som indgår i en aktuel strafferetlig

efterforskning, har Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet (SØIK) anmodet

om, at visse informationer udelades, hvilket er markeret således: [SØIK: Udeladt].

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

4001799 BAN/DAM

Niels Banke

[email protected]

Mobil +45 25 43 03 07

Indhold

SAMMENFATNING ................................................................................................................. 3

OPDRAG ................................................................................................................................... 4

2.1

2.2

2.3

Baggrund for undersøgelsen ........................................................................................ 4

Undersøgelsens nærmere indhold ................................................................................ 5

Undersøgelsens gennemførelse ................................................................................... 9

PwC’s eksterne revisionsundersøgelse

af tilskudsadministrationen ........ 10

Skriftligt materiale ................................................................................... 14

2.4

3.1

Rapportens struktur ................................................................................................... 16

Regler og rammer for udbetalinger ............................................................................ 18

Statsregnskabsloven ................................................................................. 18

Regnskabsbekendtgørelsen ...................................................................... 18

Kravet om systemkontrol ......................................................................... 22

3.2

Regler og rammer for tilsyn....................................................................................... 23

Det departementale tilsyn

–

tilsyn med underordnede myndigheder ....... 23

Rigsrevisionen

–

det eksterne tilsyn......................................................... 25

3.3

Regler og rammer for tjenesteforseelser .................................................................... 30

Objektiv tilsidesættelse af normer (pligter).............................................. 30

Kravet om forsæt eller uagtsomhed samt kravet om grovhed .................. 33

Information opad i organisationen ........................................................... 38

Betydningen af travlhed og arbejdspres ................................................... 39

Organisatoriske systemfejl ....................................................................... 40

Sammenfatning ........................................................................................ 42

ANSVARSVURDERING FOR DE RESPEKTIVE PERIODER ............................................ 42

4.1

Ansvarsvurdering for PAS-perioden (2000 - 2007)................................................... 43

Ansvarsvurdering

–

Den Sociale Sikringsstyrelse (2000-2002) .............. 44

Ansvarsvurdering

–

Socialministeriet (2002-2007) ................................. 50

4.2

Ansvarsvurdering for TAS-perioden (2008 - 2018) .................................................. 59

Ansvarsvurdering

–

Sikringsstyrelsen (1. januar 2008 - 6. april 2009) .... 59

Ansvarsvurdering

–

Velfærdsministeriet/Indenrigs- og

Socialministeriet/Socialministeriet (7. april 2009

–

16. august 2015) ..... 91

Ansvarsvurdering

–

Socialstyrelsen (17. august 2015 -)........................ 124

RETSGRUNDLAG .................................................................................................................. 17

København

Vester Farimagsgade 23

DK-1606 København V

Aarhus

Åboulevarden 49

DK-8000 Aarhus

Telefon +45 33 15 20 10

Fax +45 33 15 61 15

www.kammeradvokaten.dk

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

SAMMENFATNING

På baggrund af de undersøgelser, vi har foretaget, og det revisionsarbejde, PwC har udført,

kan det konstateres, at BN ved udnyttelse af dyb indsigt i tilskudsforvaltningens processer

og hendes centrale placering i tilskudsadministrationen har været i stand til at skjule meget

omfattende besvigelser i en meget lang periode. [SØIK: Udeladt].

Vi har lavet en omfattende undersøgelse, der har været kompliceret af, at der har været

meget begrænset data fra navnlig før 2015. Nedennævnte er alene korte overordnede kon-

klusioner, der er uddybet væsentligt nedenfor i rapporten.

Vi har valgt at opdele forløbet i tre dele, hvor første del er fra 2000-2007, hvor et tilskuds-

system benævnt PAS blev anvendt. Anden del er fra 2008-2015, hvor et tilskudssystem

benævnt TAS blev indført. Tredje periode er fra 2015-2018, hvor TAS fortsat var i brug, og

hvor tilskudsadministrationen blev lagt i Socialstyrelsen.

I perioden fra 2000-2007 er der ikke tilstrækkelige faktuelle oplysninger om hverken besvi-

gelsesmetoder eller kontrolmiljø til at gennemføre en vurdering af ansvar.

I perioden fra 2008-2015 er der flere oplysninger. Det faktuelle grundlag er imidlertid heller

ikke i den periode tilstrækkeligt sikkert til, at der kan placeres et tjenstligt ansvar på funkti-

onsniveau eller for manglende tilsyn.

I perioden fra 2015-2018, hvor tilskudsadministrationen var placeret i Socialstyrelsen, er

der tilstrækkelige oplysninger til at gennemføre en ansvarsvurdering. Det er her vores vur-

dering, at der ikke er begået tjenesteforseelser i de funktioner, der har håndteret tilskudsad-

ministrationen.

Sammenfattende kan det på baggrund af det modtagne materiale konstateres, at der i perio-

den fra august 2015 til 2018 har været arbejdet målrettet på at

”nytænke og effektivisere

puljestyringen.”

Der blev i perioden iværksat betydelige initiativer i den forbindelse. Disse

initiativer var imidlertid ikke fokuseret på interne besvigelser, men bl.a. på de kundevendte

processer, egne processer og administrationen i øvrigt. De 13 kontrolsvagheder, der påpeges

af PwC, formodes af PwC ikke at være opstået i denne periode.

Baggrunden for, at der ikke var fokus på interne besvigelser, må antages at være, at der ikke

i perioden var nogen mistanke overhovedet om, at der forelå sådanne besvigelser, ligesom

der heller ikke i øvrigt var forhold, der gav anledning til at rette særligt fokus på at undgå

kriminelle interne besvigelser.

Hertil kommer, at der i perioden fra 2015-2018 kan konstateres en meget betydelig nedgang

i de beløb, BN overførte til egne konti. [SØIK: Udeladt]. Mere end 97 % af svindlen er

Side 3/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

således foregået forud for denne periode og udgør for 2017-2018 under 0,5 % af den sam-

lede besvigelse.

Selvom der ikke i perioden fra 2015-2018 har været etableret kontrolfunktioner eller funk-

tionsadskillelser, der kunne forhindre besvigelserne, er det ikke efter vores mening muligt

at placere et tjenstligt ansvar herfor hos de funktioner, der i denne periode beskæftigede sig

med tilskudsadministrationen eller det departementale tilsyn. Der var således i vidt omfang

tale om nedarvede kontrolsvagheder, der ikke uden videre lod sig afdække, og der var en

række andre udfordringer med tilskudsadministrationen, som Socialstyrelsen arbejdede med

i betydelig grad.

Kammeradvokaten/

Advokatfirmaet Poul Schmith

Kammeradvokaten/

Advokatfirmaet Poul Schmith

v/Niels Banke

–

Partner, Advokat (H)

v/Lene Damkjær Christensen

–

Partner, Advokat (H)

2.1

OPDRAG

Baggrund for undersøgelsen

Den 24. september 2018 blev det bekræftet, at en medarbejder

(herefter ”BN”), som har

været ansat siden 1977 og som i størstedelen af perioden har været beskæftiget med til-

skudsadministration, havde tilegnet sig statslige midler i millionklassen. Det er efterføl-

gende konstateret, at misbruget har stået på i en lang årrække. Det bemærkes, at BN ikke er

dømt, hvorfor det allerede her bemærkes, at samtlige henvisninger til BN’s forhold angår

formodede besvigelser.

Den 25. september 2018 indgav Socialstyrelsen politianmeldelse til Fyns Politi. SØIK har

siden overtaget sagen, som fortsat verserer.

BN blev bortvist den 26. september 2018, og den 1. oktober 2018 indgav Socialstyrelsen på

foranledning af departementet konkursbegæring til Sø- og Handelsretten. Konkursdekret

blev afsagt den 4. oktober 2018.

Børne- og Socialministeriets departement har på denne baggrund anmodet os om at foretage

en undersøgelse og udarbejde en skriftlig vurdering af, hvorvidt der er grundlag for at pla-

cere et tjenstligt ansvar for det konstaterede misbrug.

Side 4/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Baggrunden for ønsket om en selvstændig undersøgelse af et eventuelt ansvar for det pas-

serede er, at misbruget har fundet sted over en lang årrække, og at ansvaret for tilskudsfor-

valtningen har været placeret flere steder i både departementet og i forskellige styrelser.

Inden igangsættelsen af vores undersøgelse gennemførte konsulentfirmaet Implement på

vegne af Socialstyrelsen og Børne- og Socialministeriet en indledende intern undersøgelse

med det formål at kortlægge og dokumentere underslæbet. Herudover udarbejdede Imple-

ment et notat om Socialstyrelsens seneste regnskabsinstrukser, der efter aftale med ministe-

riet også inddrages i vores undersøgelse, idet notatet dog fortsat skal betragtes som et internt

dokument.

Sideløbende med vores ansvarsundersøgelse igangsatte Socialstyrelsen i oktober 2018 en

intern undersøgelse af hændelsesforløbet, hvor revisionsselskabet PwC har bistået med do-

kumentation for og afstemning af besvigelsesbeløbet. Herudover har Socialstyrelsen ind-

gået en aftale med revisionsselskabet PwC om gennemførelsen af en selvstændig ekstern

revisionsundersøgelse. Resultatet af denne eksterne revisionsundersøgelse har vi modtaget

den 8. februar 2019 i endeligt udkast, hvorefter deres endelige rapport forelå den 18. februar

2019.

2.2

Undersøgelsens nærmere indhold

Rammerne for undersøgelsen og vurderingen er nærmere afgrænset i det mellem Kammer-

advokaten og Børne- og Socialministeriet aftalte kommissorium underskrevet den 11. ok-

tober 2018, som undervejs i processen er blevet justeret efter aftale mellem parterne.

Ifølge kommissoriet omfatter undersøgelsen følgende forhold indsat med kursiv og supple-

rende bemærkninger:

•

En afdækning og gennemgang af organiseringen af tilskudsadministrationen i den

relevante periode, herunder både en beskrivelse af de ansvarlige enheder og de re-

spektive personer, som har haft ansvaret for området og i tilknytning hertil efter

omstændighederne en beskrivelse af årsagerne til organisationsændringerne. I det

omfang undersøgelsen kræver behandling af personoplysninger, vil der ske under-

retning til de respektive personer i overensstemmelse med de persondataretlige reg-

ler. I dette afsnit foretages også en særskilt afdækning af departementets rolle som

tilsynsmyndighed

–

både i forhold til de formelle rammer og den faktiske udførelse

–

i de perioder, hvor tilskudsadministrationen har været placeret i en styrelse, her-

under i Socialstyrelsen.

Indledningsvis bemærkes, at undersøgelsen strækker sig over en lang årrække, og da der i

perioden har været gennemført et stort antal ressortomlægninger og omorganiseringer med

direkte indvirkning på tilskudsadministrationen, har det vist sig mere vanskeligt end

Side 5/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

forventet at fremskaffe den fornødne dokumentation for organiseringen af tilskudsadmini-

strationen i den relevante periode.

Vores undersøgelse er efter kommissoriets underskrivelse i henhold til aftale med Børne-

og Socialministeriet blevet tidsmæssigt afgrænset til at angå perioden 2000-2018, da de

data, som ligger til grund for PwC’s revisionsundersøgelse

forud herfor er for usikre til at

kunne danne grundlag for en ansvarsvurdering.

I forlængelse heraf bemærkes, at omfanget af dokumentation for perioden forud for flytnin-

gen af tilskudsadministrationen til Socialstyrelsen den 17. august 2015 ligeledes har været

begrænset, jf. nærmere nedenfor om indholdet af PwC’s rapport,

afsnit 2.3.1.

Kammeradvokaten og Børne- og Socialministeriet har derfor også som konsekvens heraf

efter kommissoriets underskrivelse aftalt, at ansvarsvurderingen foretages på funktionsni-

veau i stedet for på personniveau, da der ikke vurderes at være tilstrækkelig dokumentation

til at pege på et personligt ansvar.

Vi foretager således en vurdering af, om der inden for en given funktion kan antages at være

et tjenstligt ansvar blandt de ansatte, uden at vurderingen rettes direkte mod konkrete navn-

givne personer. Dertil kommer en vurdering af, om der kan placeres et myndighedsansvar

for en eventuel tilsidesættelse af den departementale tilsynsforpligtelse i de relevante peri-

oder.

Som det også fremgår af kommissoriet, er det aftalt med Børne- og Socialministeriet, at der

vil ske underretning i det omfang, undersøgelsen kræver behandling af personoplysninger.

Det er efterfølgende aftalt, at ministeriet selv forestår vurdering af behovet herfor samt un-

derretning af de pågældende personer.

Vores undersøgelse omfatter derudover:

•

En beskrivelse af gældende retningslinjer, procedurer mv. for tilskudsadministrati-

onen i den relevante periode, hvilket til dels vil basere sig på den af revisionssel-

skabet PwC foretagne afdækning. I dette afsnit foretages en tilsvarende beskrivelse

af gældende regler og retningslinjer vedrørende departementets tilsynsforpligtelse.

Det bemærkes i den sammenhæng, at der med ”den relevante periode” menes

perioden

2000-2018, jf. ovenfor under første bullet.

Derudover omfatter undersøgelsen en beskrivelse af:

•

TAS-systemets opsætning og de konstaterede problemer med systemet samt tildeling

af rettigheder også i forhold til Navision. Dette baseres på revisionsselskabet PwC’s

Side 6/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

afdækning af samme. I tilknytning hertil en vurdering af et eventuelt ansvar for til-

deling af rettigheder mv. til medarbejderen.

Denne del af rapporten vedrørende it-systemernes opsætning, kontrolmiljø og tildeling af

rettigheder baserer sig på PwC’s afdækning af samme, jf. nærmere nedenfor om vores an-

svarsundersøgelses afgrænsning over for PwC’s

undersøgelse af det interne kontrolmiljø og

BN’s besvigelsesmetoder.

Som en konsekvens af udskiftningen af det puljeadministrative system (PAS) til det til-

skudsadministrative system (TAS) i 2008 har PwC ikke haft mulighed for at efterprøve un-

derstøttelsen af de interne kontroller og identificere svagheder i perioden forud herfor eller

betydningen af overgangen fra PAS til TAS i sommeren 2008, herunder selve processen og

hvem der har været involveret i denne.

Dette indebærer også, at det ikke for perioden forud for sommeren 2008 har været muligt at

fastlægge BN’s formodede besvigelsesmetoder i forbindelse med tilegnelsen af tilskuds-

midlerne. PwC’s kortlægning har derfor haft fokus på perioden 2008-2018,

hvor det har

været muligt for PwC at fremskaffe relevant data til dokumentation for det konstaterede

misbrug og kontrolmiljø, dog således at der før 2015 har været tale om et stærkt begrænset

datagrundlag. Som det vil fremgå af vores ansvarsvurderinger, har det også væsentlig be-

tydning, at der slet ikke er tilvejebragt faktiske oplysninger om arbejdet med og selve im-

plementeringen af TAS.

Derudover omfatter vores undersøgelse:

•

En samlet faktuel gennemgang af sagsforløbet i den periode, som undersøgelsen

fokuserer på.

Som nævnt ovenfor er nærværende ansvarsundersøgelse afgrænset til perioden 2000-2018.

I den forbindelse bemærkes, at den faktuelle gennemgang bliver sammenkædet med en an-

svarsvurdering som beskrevet umiddelbart nedenfor.

Yderligere omfatter undersøgelsen en beskrivelse af:

•

Den konkrete personaleledelse af medarbejderen, herunder grundlaget for og op-

følgningen på den skriftlige advarsel til medarbejderen i 2000.

Det bemærkes, at det efter modtagelsen af referatet fra mødet i 2000, hvor påtalen blev

meddelt BN, kan konstateres, at der var tale om en skriftlig påtale og ikke en skriftlig ad-

varsel.

Endelig omfatter undersøgelsen:

Side 7/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

•

En sammenfattende vurdering af, hvorvidt en eller flere personer kan drages til an-

svar for misbruget af de statslige midler og herunder, om der er tale om institutio-

nelle forsømmelser. Kammeradvokaten vurderer i den forbindelse, hvorvidt der er

tale om et myndighedsansvar, og/eller om enkeltpersoner har pådraget sig et tjenst-

ligt ansvar med deraf følgende eventuelle ansættelsesretlige konsekvenser. Herun-

der kan der i særlige tilfælde blive tale om et erstatningsansvar.

Den sammenfattende vurdering af ansvar vil, som anført ovenfor under første bullet, blive

udført på funktionsniveau vedrørende perioden 2000-2018 i stedet for på personniveau.

Som anført ovenfor angår det nævnte myndighedsansvar den departementale tilsynsforplig-

telse i den relevante periode.

Derudover udgør den af PwC gennemførte revisionsundersøgelse, som angivet ovenfor og

i Kammeradvokatens kommissorium, en væsentlig del af grundlaget for nærværende an-

svarsundersøgelse. Det fremgår således af Kammeradvokatens kommissorium, at:

”PwC’s undersøgelse forudsattes således i Kammeradvokatens kommissorium at om-

fatte følgende fire overordnede forhold:

•

Misbrugets beløbsmæssige omfang i en konkret defineret periode.

Hvordan misbruget har fundet sted, herunder

om forretningsgange har været utilstrækkelige, eller

om de har været tilstrækkelige, men ikke fulgt.

Hvilke tilskudsberettigede institutioner, der har et krav på betaling af tilskud.

Indikationer på, at andre end den pågældende medarbejder er involveret.”

•

PwC’s kommissorium er aftalt mellem PwC og Socialstyrelsen og underskrevet den 9. ok-

tober 2018. Kommissoriet blev gjort tilgængeligt for os på tidspunktet for offentliggørelsen

af begge kommissorier den 18. oktober 2018.

PwC’s kommissorium omfatter følgende forhold:

•

Undersøgelse og afklaring af hændelsesforløb omkring misbrug af tilskuds-

midler, samt hvorledes et sådant økonomisk misbrug af tilskudsmidler har

kunnet finde sted.

Side 8/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

•

Undersøgelse af omfanget af det økonomiske misbrug i tilskudsadministra-

tionen af tilskudsmidler for perioden 1977 til 2018. Tilskudsadministratio-

nen er flyttet flere gange i perioden senest i august 2015 til Socialstyrelsen.

Desuden drøftes ved senere lejlighed, om følgende dele også igangsættes:

•

Gennemgang og vurdering af det økonomiske kontrolmiljø i styrelsen (scope

of work og honorar for denne del af opgaven aftales nærmere i særskilt af-

talebrev).

Mulighed for undersøgelse og afklaring hvis andre mistænkelige hændel-

sesforløb omkring misbrug af tilskudsmidler afdækkes (scope of work og

honorar for denne del af opgaven aftales nærmere i særskilt aftalebrev).

•

PwC’s undersøgelse omfatter således en undersøgelse og afklaring af BN’s besvigelsesme-

toder i forbindelse med tilegnelsen af tilskudsmidler. Der er efter kommissoriets underskri-

velse indgået aftale mellem Socialstyrelsen og PwC om af afdække kontrolmiljø i tilskuds-

forvaltningen, jf. nærmere nedenfor om denne afdækning.

Vores ansvarsundersøgelse omfatter alene en undersøgelse og vurdering af et muligt ansvar

for, at en ansat i tilskudsadministrationen igennem en lang årrække har haft mulighed for at

misbruge sin stilling til uberettiget at tilegne sig tilskudsmidler, og PwC’s afdækning af

kontrolmiljøet

og BN’s besvigelsesmetoder indgår

derfor som et væsentligt grundlag for

den samlede vurdering af muligheden for at placere et ansvar.

Det har under de løbende drøftelser mellem Kammeradvokaten, PwC og Børne- og Social-

ministeriets departement været overvejet at udvide undersøgelserne til at omfatte aftalen

med Statens Administration. Det er imidlertid af opdragsgiver besluttet, at PwC ikke gen-

nemgår kontrolmiljøet i relation til denne aftale, hvorfor vores undersøgelse heller ikke ind-

drager denne aftale.

Om det nærmere indhold af PwC’s rapport af betydning for vores vurdering henvises til

afsnit 2.3.1. nedenfor.

2.3

Undersøgelsens gennemførelse

Vores undersøgelse baserer sig dels på PwC’s afdækning af kontrolmiljøet og BN’s besvi-

gelsesmetoder som beskrevet under afsnit 2.3.1 nedenfor.

Derudover baserer vores undersøgelse sig på modtaget skriftligt materiale vedrørende peri-

oden, som er beskrevet nedenfor i afsnit 2.3.2.

Side 9/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

PwC’s eksterne revisionsundersøgelse af tilskudsadministrationen

Da PwC’s revisionsundersøgelse vedrørende kontrolmiljøet og BN’s besvigelsesmetoder

udgør en væsentlig del af grundlaget for vores vurdering af et eventuelt ansvar i perioden

2000-2018, har der, som fastlagt i kommissoriet, løbende været afholdt statusmøder mellem

os og PwC for at kvalitetssikre og understøtte fremdriften af undersøgelsen.

Derudover har vi i perioden siden kommissoriets underskrivelse løbende modtaget PwC’s

udkast til dele af den endelige rapport med det formål, at vi har kunnet arbejde sideløbende

med vores vurderinger.

Da PwC’s eksterne revisionsundersøgelse af tilskudsadministrationens

kontrolmiljø, som

netop nævnt, udgør et væsentligt grundlag for vores vurdering af et eventuelt tjenstligt an-

svar på funktionsniveau eller ansvar for tilsynsmyndigheden, fremdrages af særlig relevans

herfor nedenstående punkter fra

PwC’s

endelige rapport. For overskuelighedens skyld tages

afsæt i PwC’s indledende resumé med dertilhørende henvisninger til punkter i rapporten

indsat i parentes:

PwC’s undersøgelse

- Tidsmæssig udstrækning af revisionsundersøgelsen

Det tidsmæssige opdrag for PwC’s undersøgelse omfatter perioden 1977-2018

svarende til

den periode, hvor BN har været ansat (pkt. 1.9).

Begrundet i begrænset kvalitet af det tilgængelige datagrundlag

koncentreres PwC’s under-

søgelse imidlertid omkring perioden 1993-2018 (pkt. 1.13). PwC har for denne periode kon-

stateret, at betydelige beløb er overført til BN.

Derudover fremgår, at PwC alene udtaler sig om det historiske kontrolmiljø i perioden efter

2008, da dokumentationen for store dele af undersøgelsesperioden ikke eksisterer længere

tilbage(pkt.

1.26). Yderligere fremgår, at PwC’s gennemgang af tilskudsadministrationens

kontrolmiljø har været stærkt begrænset i perioden før 2015, da PwC ikke for denne forud-

gående periode har kunnet få verificeret eventuelle manuelle og ledelsesmæssige interne

kontroller (pkt. 1.27).

Hertil kommer, at PwC’s undersøgelse af BN’s besvigelsesmetoder er begrænset til perio-

den medio 2008-2018 (pkt. 1.42).

Vores ansvarsundersøgelse er, jf. afsnit 2.2 ovenfor, afgrænset til perioden 2000-2018.

PwC’s afdækning af kontrolmiljøet og BN’s besvigelsesmetoder udgør under alle omstæn-

digheder et fundament for vores ansvarsundersøgelse og udgør dermed også den naturlige

afgrænsning af de konklusioner, vi har mulighed for at drage.

Side 10/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

PwC’s undersøgelse –

Konstaterede tiltag vedrørende kontrolmiljøet

Ifølge PwC ændrer det økonomiske omfang af BN’s besvigelser sig markant i op-

og ned-

adgående retning hen over perioden (pkt. 1.22, figur 2).

PwC har i perioden 2014-2018 observeret en række tiltag til styrkelse af kontrolmiljøet,

herunder ledelsesmæssige kontroller som budgetgennemgang og udgiftsgennemgang, der

har øget muligheden for at opdage fejl og besvigelser (pkt. 1.34). [SØIK: Udeladt].

Derudover konstaterer PwC, at [SØIK: Udeladt], hvilket sammenholdt med det lavere be-

løbsmæssige omfang af formodede besvigelser indikerer, at de foretagne stramninger i til-

skudsadministrationen har haft en effekt (pkt. 1.46).

Disse konstateringer kan have betydning for ansvarsvurderingen.

PwC’s undersøgelse

- Formodede kontrolsvagheder

PwC har foretaget en gennemgang af det historiske kontrolmiljø i tilskudsadministrationen

med henblik på at identificere de kontrolsvagheder, der har muliggjort de formodede besvi-

gelser (pkt. 1.32). PwC har identificeret 13 konkrete kontrolsvagheder, som formodes (vores

understregning) at have været gældende i perioden 2008-2018, idet det er den periode, hvor

TAS har været implementeret.

De 13 kontrolsvagheder er oplistet i figur 4 (pkt. 1.33), [SØIK: Udeladt]:

Side 11/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Side 12/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Det har betydning for vores ansvarsvurdering, at det ikke ligger helt fast, hvorvidt de 13

kontrolsvagheder har været gældende i hele perioden, da der således består en sandsynlig-

hed for, at en eller flere såkaldte kontrolsvagheder har været afhjulpet i en vis periode.

PwC’s undersøgelse

- Rigsrevisionens bemærkninger og kritik

PwC har på baggrund af Rigsrevisionens notat fra november 2018 sammenholdt Rigsrevi-

sionens bemærkninger med de kontrolsvagheder, som af PwC formodes anvendt af BN (pkt.

1.33, figur 4).

Formålet med PwC’s gennemgang har dels været at identificere yderligere kontrolsvaghe-

der. Derudover har formålet været at bekræfte de anvendte besvigelsesmetoder, og endelig

har formålet med PwC’s gennemgang været at dokumentere, om tilskudsadministrationen

på socialområdet tidligere er gjort opmærksom på kontrolsvagheder anvendt i forbindelse

med besvigelserne (pkt. 6.2).

PwC’s konklusioner baserer sig således på Rigsrevisionens

eget notat fra november 2018.

Der er ikke som led i revisionsundersøgelsen gennemgået arbejdspapirer eller dokumenta-

tion for, hvordan ledelsen har fulgt op på bemærkningerne fra Rigsrevisionen.

På baggrund af gennemgangen af Rigsrevisionens notat fra november 2018 har PwC kon-

stateret, at Rigsrevisionen i flere tilfælde har afgivet anbefalinger, som kunne bidrage til at

begrænse eller helt stoppe besvigelserne. PwC konstaterer i forlængelse heraf, at der på

trods af at ministeriet løbende har fulgt op, kun er sket en delvis opfølgning, eller at tiltag

til at imødekomme Rigsrevisionens bemærkninger ikke er implementeret. Dette gælder

ifølge PwC særligt ledelsens opfølgning på svagheder inden for brugerrettigheder, gennem-

gang af regnskaber og rapporter samt kontrol af udbetalinger (pkt. 6.6).

Det kan dog ikke på baggrund af PwC’s gennemgang konstateres, om en bedre opfølgning

på Rigsrevisionens bemærkninger i alle tilfælde ville have begrænset eller helt stoppet BN’s

besvigelser, herunder hvilke af de af Rigsrevisionen påpegede kontrolsvagheder, der i den

forbindelse havde kunnet enten begrænse eller stoppe besvigelserne.

Som et supplement til PwC’s vurdering, har vi

derfor foretaget en gennemgang af Rigsre-

visionens beretninger, rapporter mv. i perioden med fokus på de forhold, som vi har vurderet

af relevans for vores ansvarsundersøgelse. Derudover har vi gennemgået ministerredegørel-

ser og øvrige svar til Rigsrevisionen samt eventuel yderligere dokumentation for opfølg-

ning. Der henvises til afsnit 3.2.2 ovenfor vedrørende betydningen af de pågældende doku-

menter, idet det blot kort her skal bemærkes, at det samlede dokumentgrundlag i et vist

omfang giver mulighed for at konstatere, hvilken opfølgning der har været.

Side 13/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Skriftligt materiale

Ud over vores undersøgelse baserer

PwC’s rapport

sig på relevant skriftligt materiale mod-

taget løbende fra Børne- og Socialministeriet i perioden oktober 2018–18. februar 2019,

herunder materiale indhentet fra Socialstyrelsen og Rigsarkivet. Vi har endvidere deltaget i

enkeltstående møder med leverandøren af it-systemet TAS samt møder med henholdsvis

Socialstyrelsen og Rigsrevisionen, ligesom vi undervejs i processen har udformet skriftlige

spørgsmål til nuværende og tidligere ansatte, da det viste sig nødvendigt i forsøget på at få

det faktuelle grundlag bedre belyst, jf. nærmere nedenfor.

Vi har modtaget

BN’s

personalesag for perioden 1977-2018, herunder den skriftlige påtale,

som hun modtog i 2000. Vi har derudover i forbindelse med indsamlingen af materiale an-

modet ministeriet om materiale vedrørende det departementale tilsyn med underliggende

styrelser gennem tiden, materiale relateret til Rigsrevisionens beretninger og undersøgelser

samt materiale vedrørende organiseringen af tilskudsadministrationen i perioden, herunder

information om BN’s ansættelsesforhold, viden om forretningsgange mv.

Indsamlingen af relevant, skriftligt materiale har imidlertid været vanskeliggjort af, at til-

skudsforvaltningen som følge af ressortomlægninger mv. gennem tiden har været placeret

flere steder i de skiftende departementer og i forskellige styrelser. Derudover har ressort-

omlægningerne medført personalemæssige forandringer (kompetencetab) og deling af jour-

naler, hvilket har vanskeliggjort fremsøgningen af materiale vedrørende de dele af den re-

levante periode, hvor tilskudsadministrationen har ligget i andre departementer og i andre

styrelser end Socialstyrelsen.

Materialet vedrørende perioden 2000-2015 og perioden 2015-2018 adskiller sig således væ-

sentligt fra hinanden derved, at det i forhold til den første periode har været langt vanskeli-

gere at fremskaffe det fornødne dokumentationsgrundlag end oprindeligt antaget.

Materiale vedrørende 2000-2015

For perioden 2000-2015 har vi modtaget beretninger fra Rigsrevisionen og ministerredegø-

relser og interne instrukser i det omfang, det har været teknisk muligt at fremskaffe dette

enten via almindelige søgninger på internettet, søgninger i Børne- og Socialministeriets

journaler eller via henvendelse til Rigsarkivet. Det har dog ikke været muligt at fremfinde

svar på alle de henvendelser fra Rigsrevisionen, som har krævet svar, og det har i flere

tilfælde heller ikke været muligt at dokumentere håndteringen af eventuel forudgående kri-

tik forud for 2015.

Derudover har vi modtaget resultatkontrakter indgået mellem departementet og den davæ-

rende styrelsesdirektør i årene 2008 og 2009, hvor tilskudsadministrationen var forankret i

Den Sociale Sikringsstyrelse. Det har ikke været muligt at fremskaffe anden skriftlig doku-

mentation for tilsynet med styrelsen i 2008 og 2009, og det har heller ikke været muligt at

Side 14/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

fremskaffe eventuelle resultatkontrakter for perioden 2000-2002 eller øvrig dokumentation

for eller viden om tilsynet med Den Sociale Sikringsstyrelse i denne periode.

For så vidt angår organiseringen af tilskudsadministrationen i perioden 2000-2015, har vi

modtaget delvise organisationsdiagrammer, lister over medarbejdere og gamle telefonbø-

ger, som det har været nødvendigt at sammenholde for at få afdækket organiseringen i pe-

rioden. Materialet angiver imidlertid i flere tilfælde ikke de enkelte ansattes ansvarsområder

i de forskellige perioder, hvilket har vanskeliggjort beskrivelsen af organiseringen i flere

dele af denne periode, som dermed på flere punkter er blevet af mere overordnet karakter.

Da det viste sig vanskeligt at fremskaffe skriftlig dokumentation vedrørende den for under-

søgelsen relevante periode forud for 2015, har ministeriet rettet henvendelse til forhenvæ-

rende departementschefer og fortrinsvis ledende medarbejdere med relation til tilskudsad-

ministrationen i perioden for at afdække, om de ville svare på vores skriftlige spørgsmål.

Det blev i forbindelse med spørgsmålenes fremsendelse anført, at eventuelle besvarelser

ville indgå som led i nærværende undersøgelse, og at det naturligvis var frivilligt at besvare

spørgsmålene, idet der samtidig blev orienteret om risiko for selvinkriminering. Der er ble-

vet stillet spørgsmål til 14 personer, hvoraf otte har besvaret spørgsmålene og fire har be-

svaret delvist. Da den for sagen relevante periode desuden strækker sig over en lang år-

række, er de modtagne besvarelser også i et vist omfang behæftet med usikkerheder.

Derudover har det været forsøgt at åbne relevante mailbokse med bistand fra Statens IT og

PwC, herunder BN’s mailboks og to

tidligere ansattes mailbokse, til belysning af håndte-

ringen af Rigsrevisionens bemærkninger og kritik i perioden. For så vidt angår

BN’s mail-

boks, har det primært været muligt at fremfinde mailkorrespondance i perioden 2014-2018,

idet der dog også er fundet nogle e-mails tilbage til 2012. Indholdet af de nævnte to ansattes

mailbokse har vist sig ikke at indeholde relevant materiale til brug for belysning af sagen.

Alt det ovennævnte materiale har dannet baggrund for vores vurdering af perioden 2000-

2015 i det omfang, det modtagne materiale har haft relevans for vores undersøgelse og vur-

dering af et muligt ansvar, som afgrænset i kommissoriet og efterfølgende aftalt med Børne-

og Socialministeriet.

Materiale vedrørende 2015-2018

Der findes, som nævnt, flere oplysninger vedrørende perioden 2015-2018. Det modtagne

materiale omfatter notater udarbejdet af henholdsvis Børne- og Socialministeriet og Social-

styrelsen vedrørende tilskudsadministrationens organisering samt notater vedrørende op-

følgning på Rigsrevisionens kritik og det departementale tilsyn i denne periode. Derudover

har vi modtaget kopi af mødereferater fra direktørmøder, dagsordner, resultatplaner og års-

hjul relateret til tilskudsadministrationen.

Side 15/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Yderligere har vi for perioden 2015-2018 modtaget Rigsrevisionens beretninger og rappor-

ter, undersøgelser, Management Letters og ministersvar. Ligeledes har vi modtaget interne

instrukser på området, organisationsdiagrammer samt dokumenter fremfundet i Børne- og

Socialministeriets aktuelle fællesdrev. Dertil

indgår relevante fund i BN’s mailboks og i

fællesdrevet til brug for oplysning af sagen.

Den 16. november 2018 holdt vi derudover møde med ansatte i Socialstyrelsen alene med

henblik på indhentelse af en nøgtern beskrivelse af processerne for udbetaling af tilskud i

tilskudsadministrationen.

Uanset, at fremskaffelsen af dokumentation for denne periode ikke har været forbundet med

samme vanskeligheder som den forudgående perioden mellem 2000 og 2015, har vi haft

mulighed for at stille skriftlige spørgsmål til forhenværende og nuværende departements-

chefer og til ledende ansatte i ministeriet og styrelsen, som har haft tilknytning til tilskuds-

administrationen i perioden 2015-2018. Det blev i forbindelse med spørgsmålenes fremsen-

delse anført, at eventuelle besvarelser ville indgå som led i nærværende undersøgelse, og at

det naturligvis var frivilligt at besvare spørgsmålene, idet der samtidig blev orienteret om

risiko for selvinkriminering. Der er blevet stillet spørgsmål til 11 personer, hvoraf otte har

besvaret spørgsmålene og to har besvaret delvist. Disse besvarelser har dels været substan-

tielle og dertil været vedlagt relevante bilag, som har medvirket til oplysningen af sagens

faktuelle baggrund.

Alt det ovennævnte materiale har dannet baggrund for vores vurdering af perioden 2015-

2018 i det omfang, det modtagne materiale har haft relevans for vores undersøgelse og vur-

dering af et muligt ansvar, som afgrænset i kommissoriet og efterfølgende aftalt med Børne-

og Socialministeriet.

Kammeradvokatens undersøgelse har mundet ud i en offentlig rapport og en fortrolig rap-

port. Den fortrolige rapport er afleveret til Børne- og Socialministeriet den 20. februar 2019,

og offentliggørelsen af den offentlige rapport afventer en drøftelse med ministeriet. Den

fortrolige og den offentlige rapport adskiller sig fra hinanden ved, at der i den offentlige

rapport er fjernet personoplysninger.

2.4

Rapportens struktur

Tilskudsadministrationen har som følge af adskillige ressortomlægninger og almindelige

omorganiseringer i perioden 2000-2018 været placeret i flere forskellige departementer og

styrelser, ligesom de anvendte it-systemer har været udskiftet og opdateret flere gange.

Organisationsændringerne har haft stor indflydelse på adgangen til at oplyse sagen og der-

med placere et ansvar, hvilket er afspejlet i indholdet af denne rapport.

Side 16/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Rapporten er overordnet inddelt i fem afsnit, hvor ovenstående afsnit 1 indeholder en sam-

menfatning af rapportens konklusioner, og nærværende afsnit 2 indeholder en beskrivelse

af opdraget.

Rapporten indeholder dernæst en beskrivelse af de retlige rammer for ansvarsvurderingen

(afsnit 3). Dette omfatter en redegørelse for reglerne og rammerne for udbetalinger i til-

skudsadministrationen (afsnit 3.1), for internt og eksternt tilsyn (afsnit 3.2) og for tjeneste-

forseelser (afsnit 3.3).

Dernæst indeholder rapporten en ansvarsvurdering, hvori indgår en beskrivelse af det fak-

tiske grundlag, som lægges til grund for ansvarsvurderingen (afsnit 4). Afsnittet er opdelt i

henholdsvis PAS-perioden fra 2000 til 2007 (afsnit 4.1) og TAS-perioden fra 2008 til 2018

(afsnit 4.2). De to perioder er underopdelt på baggrund af tilskudsadministrationens organi-

satoriske placering, og der foretages en særskilt ansvarsvurdering i de respektive underpe-

rioder.

De enkelte underafsnit indeholder en beskrivelse af den organisatoriske placering af til-

skudsadministrationen, de interne forretningsgange, it-understøttelsen af tilskudsadmini-

strationen samt en beskrivelse af BN’s ansættelsesforhold i den pågældende underperiode.

Under beskrivelsen af PAS-perioden fra 2000-2002, hvor tilskudsadministrationen var for-

ankret i Den Sociale Sikringsstyrelse, indeholder rapporten en beskrivelse af den skriftlige

påtale, som BN modtog i år 2000 og opfølgningen på denne.

Yderligere redegøres der under hver underperiode for den relevante kritik fra Rigsrevisio-

nen samt en beskrivelse af det eventuelle departementale tilsyn i underperioden.

Endelig indeholder hver underperiode en vurdering af ansvaret i den pågældende periode,

som vil indgå i den samlede vurdering og konklusion.

Der vil for hver underperiode blive foretaget en vurdering af, om der kan placeres et ansvar

på funktionsniveau eller et myndighedsansvar for, at en medarbejder har været i stand til at

misbruge sin stilling til at besvige staten for et millionbeløb. Ved myndighedsansvar forstås

ministeriets eventuelle tilsynsforpligtelse i perioden, hvor tilskudsadministrationen var for-

ankret i en underliggende styrelse.

Denne rapport vil sammenfattende indeholde en vurdering og konklusion vedrørende an-

svarsvurderingen (afsnit 5).

RETSGRUNDLAG

I dette afsnit gennemgås gældende regler og rammer for henholdsvis udbetalinger af til-

skudsmidler (afsnit 3.1), internt og eksternt tilsyn (afsnit 3.2), og tjenesteforseelser (afsnit

3.3).

Side 17/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

3.1

Regler og rammer for udbetalinger

Kravene til offentlige myndigheders regnskabsstyring kan have en betydning for vurderin-

gen, af om der kan placeres et ansvar på funktionsniveau for BN’s

tilegnelse af tilskudsmid-

ler.

I det følgende redegøres der overordnet for det regnskabsretlige grundlag, herunder kravene

i statsregnskabsloven og regnskabsbekendtgørelsen til de enkelte ministeriers regnskabssty-

ring.

I den forbindelse redegøres der overordnet for kravene til udarbejdelsen af ministerie-

, virksomheds- og regnskabsinstrukser, som er fastlagt i regnskabsbekendtgørelsen og vej-

ledninger udstedt i forlængelse heraf.

Statsregnskabsloven

Lov nr. 131 om statens regnskabsvæsen af 28. marts 1984 (statsregnskabsloven) er en kort-

fattet bemyndigelseslov, der giver Finansministeriet mulighed for at fastsætte de nærmere

regler på regnskabsområdet.

Loven regulerer samtlige ministerier, institutioner mv., hvis driftsbudget er optaget på be-

villingsloven, jf. lovens § 2.

Endvidere fremgår af lovens § 3, at de nærmere regler for regnskabsaflæggelsen fastsættes

i en bekendtgørelse af Finansministeren. De overordnede bestemmelser i regnskabsloven er

nærmere udmøntet i statens regnskabsbekendtgørelse.

Regnskabsbekendtgørelsen

Med hjemmel i statsregnskabsloven har Finansministeriet udstedt bekendtgørelse om sta-

tens regnskabsvæsen mv. (regnskabsbekendtgørelsen). Den gældende bekendtgørelse nr.

116 fik virkning fra den 19. februar 2018.

Ifølge bekendtgørelsens § 7, stk. 2, tilrettelægger de enkelte departementer regnskabsvæse-

net inden for deres egne områder, ligesom departementet skal føre kontrol med overholdel-

sen af reglerne om statens regnskabsvæsen og sikre tilvejebringelsen af de fornødne regn-

skabsmæssige dokumenter, der er nævnt i bekendtgørelsens § 1, stk. 2 og 3.

Regnskabsbekendtgørelsens regler er

suppleret af Økonomistyrelsens ”Vejledning

om ud-

arbejdelse af ministerieinstrukser” fra april 2010.

Det bemærkes, at regnskabsbekendtgørelsens regler ikke finder anvendelse på tilskudsmodtagernes regnskabsførelse, jf.

f.eks. Moderniseringsstyrelsens vejledning til tilskudsforvaltning (2016), side 7.

https://modst.dk/oekonomi/oeav/regnskabsregler/grundlaeggende-regulering-og-organisering/regnskabsloven/

Side 18/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

I det følgende redegøres der for regnskabsbekendtgørelsens bestemmelser om udarbejdelsen

af ministerie-, virksomheds- og regnskabsinstrukser. Bestemmelserne er uændrede i perio-

den 2000 til 2018, medmindre andet fremgår af en særskilt fodnote.

Ministerieinstrukser

Ministerieinstruksen udgør det overordnede styringsgrundlag på regnskabsområdet for det

pågældende ministeries ressort.

Formålet med instrukserne er bl.a. at beskrive, hvordan den overordnede regnskabsforvalt-

ning er tilrettelagt inden for ministerområdet, herunder en beskrivelse af hvor ofte virksom-

hederne i årets løb skal godkende perioderegnskaber over for departementet.

Ministeriein-

strukser skal i overensstemmelse hermed bl.a. indeholde en beskrivelse af tilrettelæggelsen

af ministerområdets overordnede regnskabsforvaltning, en beskrivelse af procedurerne om-

kring regnskabsgodkendelsen, eventuelle formaliserede procedurer for udførelsen af depar-

tementets tilsyns- og kontrolfunktioner samt hovedelementerne i ministeriets tilrettelæg-

gelse af den interne kontrol- og risikostyring.

Når departementets ledelse har godkendt ministerieinstruksen, sendes instruksen til Rigsre-

visionen og virksomhederne på ministerområdet, jf. bekendtgørelsens § 15.

For en uddybning af ovenstående forhold henvises til vejledningen til ministerieinstrukser.

Af relevans for nærværende undersøgelse skal det imidlertid bemærkes, at det, ifølge vej-

ledningen, er den enkelte institution, der er ansvarlig for andre systemer end Navision Stat,

og at den pågældende institutions departement i forbindelse med de lokale systemer skal

sikre, at de enkelte virksomheder ajourfører regnskabs- og sikkerhedsinstrukser, og at de

enkelte virksomheder har det fornødne kompetente personale til at forestå brugen af disse

systemer.

Ministerieinstruksen skal ligeledes indeholde retningslinjer for ajourføring af virksomheds-

instrukserne, såfremt sådanne er blevet fastsat, ligesom ministerieinstruksen kan indeholde

specifikke retningslinjer til udarbejdelsen af virksomhedsinstrukserne.

Økonomistyrelsens Vejledning om udarbejdelse af ministerieinstrukser fra april 2010,

side 3 (herefter ”vejledningen til

ministerieinstrukser”).

https://modst.dk/oekonomi/oeav/regnskabsregler/instrukser/ministerieinstrukser/.

Regnskabsbekendtgørelsens § 14 og

Økonomistyrelsens Vejledning om udarbejdelse af ministerieinstrukser fra april 2010,

side 6.

https://modst.dk/media/9871/vejledning-om-udarbejdelse-af-ministerieinstrukser.pdf

Økonomistyrelsens Vejledning om udarbejdelse af ministerieinstrukser fra april 2010,

side 6.

Ibid.,

side 7.

Side 19/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Virksomhedsinstrukser

Virksomhedsinstrukser beskriver virksomhedens forretningsområde og opdeling af regn-

skabsførende institutioner, herunder hvilke hovedkonti virksomheden har ansvaret for, jf.

regnskabsbekendtgørelsens § 16.

Formålet med virksomhedsinstrukserne er at beskrive virksomhedens forretningsområde,

og hvordan virksomheden koordinerer opgaverne på regnskabsområdet mellem de regn-

skabsførende institutioner.

For virksomheder

, der består af flere regnskabsførende institutioner, skal virksomhedsin-

struksen desuden indeholde en række yderligere beskrivelser. Der henvises til regnskabsbe-

kendtgørelsens §§ 17-18 for en gennemgang heraf.

Ifølge bekendtgørelsens § 19 skal virksomhedsinstruksen godkendes af departementet og

herefter sendes til Rigsrevisionen og de regnskabsførende institutioner, der hører under

virksomheden.

Regnskabsinstrukser

Det følger af regnskabsbekendtgørelsens § 20, at hver regnskabsførende institution

skal

udarbejde og ajourføre en regnskabsinstruks.

Regnskabsinstrukserne har bl.a. til formål at dokumentere, hvordan regnskabsbekendtgø-

relsens generelle krav til organisering af den økonomiske forvaltning er udmøntet på den

regnskabsførende institutions område.

Kravene til indholdet af regnskabsinstrukserne

fremgår af regnskabsbekendtgørelsens §§ 21-22, hvortil henvises.

Når institutionens ledelse har godkendt regnskabsinstruksen, sendes instruksen til virksom-

heden og til Rigsrevisionen til orientering, jf. bekendtgørelsens § 23.

Det følger af § 23, at der ikke er noget krav om, at regnskabsinstrukser skal godkendes af

en overordnet myndighed. De skal dog fortsat udarbejdes under iagttagelse af de retnings-

linjer, der følger af de relevante virksomhedsinstrukser.

Økonomistyrelsens vejledning om udarbejdelse af virksomhedsinstrukser af april 2010,

side 3.

Den nærmere definition af virksomheder følger af regnskabsbekendtgørelsens § 3, hvoraf fremgår, at en virksomhed er

en betegnelse for en forvaltningsmyndighed inden for et ministerområde, hvis ledelse er budget- og regnskabsmæssig an-

svarlig for en eller flere hovedkonti på bevillingslovene inden for ministerområdet og eventuelle fællesparagraffer på fi-

nansloven. Også selvejende institutioner mv. omfattet af § 2, stk. 1, nr. 2, betragtes som virksomheder.

Den nærmere definition af regnskabsførende institutioner følger af regnskabsbekendtgørelsens § 4, hvoraf fremgår, at en

regnskabsførende institution er en organisation under en virksomhed med et selvstændigt ansvar for udførelsen af hele eller

dele af virksomhedens opgaver. Også selvejende institutioner mv. omfattet af § 2, stk. 1, nr. 2-3, betragtes som regnskabs-

førende institutioner.

Se nærmere i Økonomistyrelsens Vejledning om udarbejdelse af virksomhedsinstrukser fra oktober 2013.

Side 20/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

3.1.2.3.1.

Kravet om funktionsadskillelse

Af særlig relevans for nærværende undersøgelse fremgår det af regnskabsbekendtgørelsens

§ 24 (kapitel 6 om regnskabsmæssig registrering

), at:

”§ 24. Regnskabsmæssige registreringer skal tilrettelægges således, at der etableres

en personmæssig adskillelse mellem den regnskabsmæssige registrering og betaling.

Hvis dette ikke er muligt, skal der optages særskilte bestemmelser herom i regnskabs-

instruksen med henblik på at sikre kontrollen med betalingerne på anden måde, jf. §

28. […]

”

(vores understregning)

Specifikt om funktionsadskillelse ved udbetalingsforretninger fremgår det af § 28 i bekendt-

gørelsen (kapitel 7 om betalingsforretninger), at:

”§ 28. Udbetalingsforretninger skal tilrettelægges således, at der etableres en

per-

sonmæssig adskillelse mellem den regnskabsmæssige registrering og betalingen. Så-

fremt dette ikke er muligt, skal der optages særskilte bestemmelser herom i regnskabs-

instruksen med henblik på at sikre kontrollen med betalingerne på anden måde.

Stk. 2. Der skal under hensyntagen til betalingernes størrelse og frekvens foretages

de fornødne kontroller af såvel grundlaget for ind- og udbetalinger som den faktiske

effektuering heraf.

”

(vores understregninger)

Kravet om personmæssig adskillelse i §§ 24 og 28 indebærer altså, at én og samme person

ikke både må varetage opgaver i relation til registrerings- og betalingsfunktionen i forbin-

delse med samme betalingsforretning, ligesom det er en følge af § 28, stk. 2, at der skal

foretages kontrol af både udbetaling af tilskud og modtagelsen af uforbrugte midler.

I nærværende sag er det ligeledes relevant, at der i ministerieinstrukserne har været fastsat

interne regler for indholdet af virksomheds- og regnskabsinstrukser.

Af Børne- og Socialministeriets ministerieinstruks fra 2017 fremgår følgende om funkti-

onsadskillelse:

”Virksomhederne

på ministerområdet har det overordnede ansvar for, at regnska-

berne føres korrekt. Det betyder, at virksomhederne skal kunne gennemføre en

I Moderniseringsstyrelsens Økonomisk Administrative Vejledning (ØAV) defineres ”regnskabsmæssig registrering” på

følgende måde:

”En regnskabsmæssig registrering er den fastholdelse af en transaktion eller hændelse af økonomisk ka-

rakter, der sker ved indføring i bogføring. Registreringer kaldes også posteringer, fordi der dannes poster, der afspejler de

faktiske økonomiske hændelser eller forhold.”

Bestemmelsen blev først tilføjet ved bekendtgørelsen fra 2001, hvor § 24 dog havde følgende ordlyd:

”Den regnskabsfø-

rende institutions regnskabsmæssige registrering skal varetages som et selvstændigt funktionsområde set i forhold til beta-

lingsfunktionen.

Bestemmelsens nuværende ordlyd blev indført ved bekendtgørelsen fra 2006.

Bestemmelsen var indeholdt i § 16 i bekendtgørelsen fra 1994 og § 30 i bekendtgørelsen fra 2001 og 2004.

Se herom:

https://modst.dk/oekonomi/oeav/regnskabsregler/betalingsforretninger/statslige-betalinger/organisering-og-

funktionsadskillelse/

Side 21/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

forsvarlig tilrettelæggelse af regnskabsvæsenet, herunder også at virksomhederne

skal kunne opfylde regnskabs-bekendtgørelsens krav om funktionsadskillelse både

mellem registrerings- og betalingsfunktionerne og mellem disse regnskabsfunktioner

og funktionerne på IT-området. På samme måde skal der også på IT-området være

den fornødne funktionsadskillelse.”

(vores understregning)

Yderligere fremgår det, at virksomhederne står inde for, at de fornødne regnskabs- og sik-

kerhedsinstrukser foreligger, og at der i disse i tilstrækkeligt omfang redegøres for følgende:

•

”Forretningsgange i økonomi-/regnskabsfunktionerne,

herunder hvorledes institu-

tionen har tilrettelagt den regnskabsmæssige registrering både i relation til an-

svars- og kompetencefordeling og i relation til afstemnings- og kontrolprocedurer

mv.

Hvilken kontoplan og konteringsinstruks institutionen anvender, f.eks. interne regn-

skaber og eventuelle dispositionsregnskaber.

Forretningsgange for betalinger, herunder sikring af overførsel til Statens Admini-

strations centrale økonomisystemer, samt kontrol af, at der er overensstemmelse

mellem de lokale data og Statens Administrations data.

Fysisk sikkerhed, adgangsforhold, backup/sikkerhedskopiering.

Særlige IT-kørsler

(systemopdatering/databaseadministration mv.).”

Tilsvarende afsnit fremgår af de øvrige fremsendte ministerieinstrukser.

Kravet om systemkontrol

Ifølge regnskabsbekendtgørelsens § 37, stk. 2, skal der føres kontrol med, at der er etableret

forretningsgange og interne kontroller under hensyntagen til væsentlighed og risiko, som

sikrer regnskabsaflæggelsen, ligesom det i medfør af bestemmelsens stk. 3 skal kontrolleres,

at:

”[…]

der er etableret et tilsyn under hensyntagen til væsentlighed og risiko, som sik-

rer, at der er etableret forretningsgange og interne kontroller i henhold til stk. 2.”

Tilsvarende fremgår det af § 46, stk. 4, 2. pkt., at der ved godkendelse af udgifts- og ind-

tægtsbilag, hvor der ikke foreligger en direkte modydelse, skal

”[…]

føres kontrol med, at grundlaget for udgiften/indtægten er korrekt, og at de

fastlagte arbejdsgange og procedurer er fulgt, samt at bilaget er korrekt.”

Ministerieinstrukser for årene 2001, 2003, 2007, 2008, 2009, 2010, 2012, 2014 og 2016.

Side 22/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

3.2

Regler og rammer for tilsyn

Det departementale tilsyn

–

tilsyn med underordnede myndigheder

Da det departementale tilsyn har betydning for vores vurdering af myndighedsansvar, har

vi nedenfor overordnet gennemgået regler og rammer for departementstilsyn.

Efter dansk ret har overordnede myndigheder både ret og pligt til at føre tilsyn med under-

ordnede myndigheder.

Dette tilsyn kaldes sektortilsyn og angår et sagligt afgrænset om-

råde, hvilket vil sige en bestemt administrativ sektor eller et bestemt ressortområde.

Tilsy-

net er således ikke udtryk for en rekursordning, da tilsynet udøves på tilsynsmyndighedens

eget initiativ.

Tilsynet kan bl.a. udledes af grundlovens § 13, ifølge hvilken bestemmelse enhver minister

har et retligt ansvar for vedkommendes embedsførelse.

De nærmere regler om ministeran-

svar er fastsat i lov nr. 117 af 15. april 1964 om ministres ansvarlighed (ministeransvarlig-

hedsloven). Det følger af lovens § 3, nr. 3, at:

”[…]

en minister anses for medvirkende til en underordnets handling, når

[…]

han har fremmet handlingens udøvelse ved ikke i rimeligt omfang at føre tilsyn og

fastsætte instrukser.”

På baggrund af ministrenes ansvar for administrationen af deres respektive ressortområder

kan der udledes en tilsynspligt.

Det er desuden almindeligt antaget, at en overordnet myndighed skal føre tilsyn med de

myndigheder, som indgår i et almindeligt underordnelsesforhold.

Denne tilsynspligt gæl-

der ikke blot de afgørelser, som træffes af den underordnede myndighed, men også generelle

forhold, der har betydning for den underordnede myndigheds evne til at udføre sine opgaver.

Den overordnede myndighed har herefter for det første en pligt til at føre tilsyn med den

interne administration i den underliggende myndighed. Dette indebærer, at departementet

har det overordnede ansvar for økonomistyringen inden for ministerområdet. Tilsynet med

den interne administration udmøntes konkret ved f.eks. indgåelse af resultatmål med under-

liggende styrelser, og dette er nærmere behandlet i vejledninger fra Finansministeriet, som

løbende, og senest i 2014, er blevet opdateret.

Bent Christensen, Forvaltningsret

–

Opgaver, Hjemmel, Organisation, 1997, side 350 f.; samt FOB1997.345

Niels Fenger, Forvaltningsret, 1. udgave 2018, side 1058.

Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret,

2. udgave 2016, side 71.

Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave 2002, side 1014.

Niels Fenger, Forvaltningsret, 1. udgave 2018, side 1058.

https://modst.dk/media/16912/strategisk-styring-med-resultater-i-fokus.pdf

Side 23/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Derudover har den overordnede myndighed pligt til at føre tilsyn med legaliteten i den un-

derordnede myndigheds virke. Dette indebærer en pligt til at sikre, at styrelsen efterlever

gældende lovgivning, bevillings- og regnskabsregler mv. Legalitetstilsynet pågår løbende,

og foretages på den overordnede myndigheds eget initiativ. Det nærmere indhold af legali-

tetstilsynet er bl.a. rammesat gennem udtalelser fra Folketingets Ombudsmand.

I FOB 1997.97 anførte ombudsmanden således, at:

”Et

sektortilsyn antages

–

medmindre der er holdepunkter for andet

–

at have karak-

ter af et konstaterende legalitetstilsyn. Dette indebærer at tilsynet har kompetence til

ved uforbindende udtalelser at kunne konstatere om lovgivning er overholdt ved ge-

nerelle beslutninger eller i konkrete sager på det pågældende område […]

Medens en rekursmyndighed normalt […] har pligt til at realitetsbehandle en klage,

har en tilsynsmyndighed som har et legalitetstilsyn, kun pligt til at realitetsbehandle

en sag, dersom der er en vis sandsynlighed for, at der i sagen er begået ulovlighe-

der.”

Det departementale tilsyn er således som udgangspunkt et konstaterende legalitetstilsyn,

hvor tilsynsmyndigheden har kompetence til på eget initiativ at afgive ikke-bindende udta-

lelser til den underordnede myndighed vedrørende overholdelsen af lovgivningen. Pligten

til at realitetsbehandle en sag forudsætter omvendt, at der er en vis sandsynlighed for, at der

er begået ulovligheder. Der er dog ikke i teori og praksis enighed om hvilke tilfælde der

udløser den overordnede myndigheds pligt til at realitetsbehandle en sag.

Folketingets Ombudsmand har således i sin udtalelse FOB 1994.296 udtalt følgende vedrø-

rende det daværende Socialministeriums sektortilsynsforpligtelse:

”Det

er vanskeligt generelt at angive mere præcist, med hvilken klarhed, der måtte

foreligge en ulovlighed, førend et ministerium som almindeligt sektortilsyn har pligt

til at realitetsbehandle en sag. Dette må afhænge af, hvorvidt de for ministeriet fore-

liggende oplysninger peger i retning af, at der kunne foreligge en ulovlighed, og hvor-

vidt denne ulovlighed angår mere væsentlige forhold. Disse oplysninger kan ikke blot

foreligge i form af en henvendelse fra en borger, men også i form af oplysninger i

pressen, folketingsspørgsmål osv., sammenholdt med den viden, ministeriet i øvrigt

er i besiddelse af. Der må således i det konkrete tilfælde opstilles en prognose for,

hvorvidt der af en kommune er begået ulovligheder. Hvis dette ikke ud fra denne

prognose er usandsynligt, at der er begået en ulovlighed af en ikke uvæsentlig art, vil

ministeriet efter min opfattelse have pligt til at undersøge sagen nærmere.”

Se også FOB 1997.345 samt Ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, side 83 ff.

Side 24/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Ombudsmandens udtalelse gav anledning til kritik fra klagereformudvalget i forbindelse

med afgivelsen af betænkning nr. 1395 fra 2002, som anførte, at udtalelsen var

”ganske

vidtrækkende”

da den herved åbnede op for realitetsbehandling både hos det almindelige

kommunaltilsyn og i vedkommende fagministerium.

Tilsynspligten indebærer dog navn-

lig, at den overordnede myndighed skal vurdere, om en konkret sag overhovedet skal reali-

tetsbehandles, jf. FOB 1997.97.

Det må herefter lægges til grund, at den overordnede myndighed efter ombudsmandspraksis

har pligt til at gribe ind, hvis myndigheden gennem oplysninger modtaget fra en borger,

gennem pressen, som led folketingsspørgsmål mv. bliver opmærksom på, at det er sandsyn-

ligt, at der er begået ulovligheder af ikke uvæsentlig art.

Den nærmere beskrivelse af udmøntningen af det departementale tilsyn i de for denne un-

dersøgelse relevante perioder er nærmere beskrevet nedenfor i de respektive faktumafsnit i

det omfang, vi har modtaget oplysninger herom.

Rigsrevisionen

–

det eksterne tilsyn

Da Rigsrevisionens bemærkninger relateret til tilskudsadministrationen i perioden 2000-

2018 kan have betydning for vores ansvarsvurdering, har vi, som bidrag til forståelsen af

vores gennemgang af de relevante beretninger og rapporter til Statsrevisorerne, i det føl-

gende redegjort for Rigsrevisionens arbejdsmetode mv.

Hvervet som rigsrevisor varetages af en embedsmand. Statsrevisorerne er politikere valgt

af Folketinget til at revidere statsregnskabet. Deres opgaver fremgår af grundlovens § 47 og

lov om statsrevisorerne, jf. lovbekendtgørelse nr. 4 af 7. januar 1997 (statsrevisorloven).

Rigsrevisionen er en uafhængig institution under Folketinget og er en del af den parlamen-

tariske kontrol i Danmark. Rigsrevisionens arbejde er reguleret i lov om revisionen af sta-

tens regnskaber m.m., jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012 (rigsrevisorloven) og

i Folketingets bekendtgørelse nr. 96 af 24. januar 2014 (instruks for rigsrevisor).

Rigsrevisionen har udarbejdet en række standarder for offentlig revision (SOR), hvori ret-

ningslinjerne for de forskellige revisionsområder beskrives. SOR trådte i kraft den 1. januar

2017. SOR træder i stedet for Rigsrevisionens tidligere retningslinjer på området beskrevet

i dokumentet ”God offentlig revisionsskik” (GOR), som var gældende

fra 1. januar 2013.

GOR erstattede Rigsrevisionens tidligere gældende vejledning ”Begrebet god offentlig re-

visionsskik

– en vejledning” fra 1998.

Betænkning nr. 1395/2000, s. 219

www.rigsrevisionen.dk

Side 25/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Rigsrevisionen har til opgave at revidere statens regnskaber, jf. rigsrevisorlovens §§ 2 og 3.

Det indebærer, at Rigsrevisionen undersøger, om de statslige regnskaber er korrekte, om

statens penge bruges til de formål, som Folketinget har besluttet, og om de statslige institu-

tioner sikrer sparsommelighed, produktivitet og effektivitet i udførelsen af deres opgaver.

Rigsrevisionen udarbejder endvidere på eget initiativ eller efter anmodning fra Statsreviso-

rerne større undersøgelser med henblik på at afgive en beretning til Statsrevisorerne i med-

før af rigsrevisorlovens § 8, stk. 1, eller § 17, stk. 2. Nogle af undersøgelserne relaterer sig

til et enkelt ministeries økonomiske styring, mens andre undersøgelser koncentreres om em-

ner på tværs af ministerområder.

Rigsrevisionen har ligeledes til opgave at revidere andre årsregnskaber end statsregnskabet,

eksempelvis revisioner for institutioner, foreninger, fonde m.v., som modtager indtægter i

henhold til lov.

I det følgende fokuseres på den årlige revision af statsregnskabet og Rigsrevisionens større

undersøgelser.

Revision af statsregnskabet

Rigsrevisionen udfører revisionen af statsregnskabet i samarbejde med Statsrevisorerne én

gang årligt.

3.2.2.1.1.

Arbejdsmetode

Revisionen foretages på baggrund af revisionsbesøg og materiale udleveret fra de enkelte

ministerier og omfatter dels en finansiel revision, en juridisk-kritisk revision og en forvalt-

ningsrevision.

Rigsrevisionens arbejdsmetode indebærer en pligt for de reviderede institutioner til at bistå

med oplysning af sagen, jf. rigsrevisorlovens § 12, samt at besvare Rigsrevisionens bemærk-

ninger inden for en af Rigsrevisionen fastsat frist, jf. § 16. Der påhviler i den forbindelse en

embedsmand loyalt, retvisende og ikke vildledende at besvare rigsrevisors spørgsmål.

Med den finansielle revision vurderes, om regnskabet er udarbejdet i overensstemmelse med

bevillingslovene og statens regnskabsregler, og om ministeriet har overholdt bevillingerne

og disponeringsreglerne.

Med den juridisk-kritiske revision vurderes, om de foretagne dispositioner er i overensstem-

melse med gældende ret, og at der ikke forekommer væsentlige regelbrud på det undersøgte

område.

Standard for offentlig revision nr. 1, s. 4-5

Standard for offentlig revision nr. 1, s. 5

Side 26/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Forvaltningsrevisionen omfatter en vurdering af, om den reviderede virksomheds systemer

og processer understøtter sparsommelighed, produktivitet og effektivitet.

Inden for hvert ministerområde foretages hvert år et antal revisioner inden for en række

forskellige kategorier, herunder blandt andet - og af særlig relevans for vores undersøgelse

- it-revision og tilskudsrevision. Disse revisioner indgår i grundlaget for den samlede årsre-

vision af det pågældende ministerområde.

Hvis der i løbet af den finansielle revision findes forhold, der kræver ledelsens opmærk-

somhed, afgiver Rigsrevisionen et såkaldt management letter til ledelsen i den reviderede

virksomhed med henblik på at give mulighed for at udbedre forholdene, inden der afgives

beretning. Et management letter fremsendes således kun, hvis Rigsrevisionen vurderer, at

der er konstateret forhold, som ledelsen i virksomheden bør være opmærksom på.

For så vidt angår resultaterne af den juridisk-kritiske revision og forvaltningsrevisionen,

udarbejder Rigsrevisionen et udkast til revisionsrapport, som sendes i høring i virksomhe-

den og eventuelt i departementet. Den endelige revisionsrapport sendes både til virksomhe-

den og departementet og indeholder konklusionerne og grundlaget for konklusionen af re-

visionerne.

Resultaterne fra revisionerne sammenvægtes i et protokollat og en erklæring om hvert mi-

nisterie, som til sammen danner baggrund for den beretning, som Rigsrevisionen afgiver til

Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet, jf. rigsrevisorlovens § 17, stk. 1. Proto-

kollat og relevante dele af beretningen sendes i høring over faktum og vurderinger hos det

relevante departement. Rigsrevisionen vurderer, om ministeriets høringssvar giver anled-

ning til justeringer.

Den endelige beretning indeholder Rigsrevisionens overordnede konklusion om hele stats-

regnskabet for ministerområderne samt sager, som Rigsrevisionen ønsker at orientere Stats-

revisorerne om, idet de vurderes relevante for kontrollen med ministerierne og godkendelse

af statsregnskabet.

Statsrevisorerne afgiver deres bemærkninger til beretningen og overgiver den herefter til

Folketinget og den relevante minister, jf. rigsrevisorlovens § 18, stk. 1.

3.2.2.1.2.

Opfølgning på beretninger

Samtidig med beretningens oversendelse beder Statsrevisorerne om den pågældende mini-

sters bemærkninger til sagen, jf. § 18, stk. 4 (§ 18, stk. 4-notat). Ministrene får herefter en

frist til at redegøre for de problematikker, der bliver rejst i beretningen i en

Kilde til afsnittet i sin helhed: www.rigsrevisionen.dk

Side 27/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

ministerredegørelse, jf. rigsrevisorlovens § 18, stk. 2. I redegørelsen skal det bl.a. adresse-

res, hvordan ministeriet vil imødekomme anbefalingerne i beretningen.

Rigsrevisionen afgiver på baggrund af ministerredegørelsen et opfølgningsnotat til Statsre-

visorerne og ministeren. I notatet angiver Rigsrevisionen sin vurdering af ministrenes rede-

gørelser til beretningen. Der tages i notatet stilling til, om ministrene har taget initiativer,

der kan løse den kritik, som blev fremsat i beretningen. På den baggrund indstiller Rigsre-

visionen til Statsrevisorerne, at sagen kan afsluttes, hvis alle anbefalinger er blevet adresse-

ret tilfredsstillende.

Hvis der fortsat er udeståender, indstiller Rigsrevisionen, at sagen skal følges i regi af en

kommende beretning om revisionen af statsregnskabet. Rigsrevisionens notat sendes til det

pågældende ministerie dagen efter det oversendes til Statsrevisorerne. Statsrevisorerne ori-

enterer ministeriet om Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger til notatet, herunder om

Statsrevisorerne er enige i Rigsrevisionens indstilling om at afslutte eller følge sagen.

Hvis Rigsrevisionen vælger at følge sagerne, følges de, indtil ministerierne og virksomhe-

derne har løst problemerne. Fremdriften i sagerne vurderes hvert år. Sagerne bliver dog kun

omtalt i de årlige beretninger, hvis der er afgørende nyt, eksempelvis hvis der ikke er til-

strækkelig fremdrift i sagen.

Ministerredegørelser og Rigsrevisionens opfølgningsnotater optages i Statsrevisorernes en-

delige betænkning over statsregnskabet, som afgives til Folketinget én gang årligt, og som

danner baggrund for Folketingets godkendelse af statsregnskabet for det pågældende fi-

nansår, jf. rigsrevisorlovens § 18, stk. 5.

Større undersøgelser

I tillæg til den årlige revision af statsregnskabet kan Rigsrevisionen foretage større under-

søgelser af et område. En større undersøgelse er en revision, der gennemføres af Rigsrevi-

sionen med henblik på at afgive en beretning til Statsrevisorerne i medfør af rigsrevisorlo-

vens § 8, stk. 1, eller § 17, stk. 2. En større undersøgelse kan angå ethvert forhold, som

Rigsrevisionen har adgang til at efterprøve eller vurdere på grundlag af rigsrevisorloven

eller særlige lovbestemmelser.

De større undersøgelser vedrører generelt forhold af særlig økonomisk eller principiel be-

tydning eller forhold, som Statsrevisorerne ønsker belyst. Større undersøgelser kan derfor

inddrage aspekter, der ikke indgår i de almindelige finansielle revisioner, juridisk-kritiske

revisioner og forvaltningsrevisioner, som revisor skal udføre som led i opgaver med revision

af et regnskab.

Nogle af undersøgelserne relaterer sig til et enkelt ministeries økonomiske

styring, mens andre undersøgelser koncentreres om emner på tværs af ministerområder.

Kilde til afsnittet i sin helhed: www.rigsrevisionen.dk

Standard for offentlig revision nr. 3, s. 3

Side 28/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

3.2.2.2.1.

Arbejdsmetode

En større undersøgelse starter med Rigsrevisionens beslutning om at igangsætte undersø-

gelsen eller med en anmodning fra Statsrevisorerne.

Undersøgelsen indledes med en forundersøgelse, som bl.a. har til formål at danne beslut-

ningsgrundlaget for, om en større undersøgelse skal gennemføres, og i så fald hvordan den

skal gennemføres.

Herefter foretages selve undersøgelsen, som afrapporteres til den revi-

derede virksomhed i form af revisionsnotater, hvor resultaterne af revisionen og baggrunden

herfor gennemgås.

Endelig afrapporteres undersøgelsen i et udkast til beretning til Statsrevisorerne. I beretnin-

gen besvares undersøgelsens hovedformål og eventuelle delmål og sendes i høring i det

pågældende ministerie. Efter en eventuel tilpasning afgives den endelige beretning til Stats-

revisorerne, som offentliggør beretningen med deres bemærkninger.

På samme måde som ved revisionen af statsregnskabet indebærer Rigsrevisionens arbejds-

metode en pligt for de reviderede institutioner til at bistå med oplysning af sagen, jf. rigsre-

visorlovens § 12, samt at besvare Rigsrevisionens bemærkninger inden for en af Rigsrevi-

sionen fastsat frist, jf. § 16. Der påhviler i den forbindelse en embedsmand loyalt, retvisende

og ikke vildledende at besvare rigsrevisors spørgsmål.

3.2.2.2.2.

Opfølgning

Opfølgningen følger i det væsentlige opfølgningsprocessen vedrørende revisionen af stats-

regnskabet. Efter modtagelsen af ministerredegørelsen fremsender Rigsrevisionen således

sine bemærkninger i et notat til Statsrevisorerne.

I notatet tages stilling til, om de foranstaltninger, som beretningen har givet ministeren an-

ledning til at iværksætte, er tilfredsstillende. Hvis det er tilfældet, afsluttes beretningssagen

med notatet. Hvis ministerredegørelsen ikke er tilfredsstillende, anføres det i notatet. Det

angives, hvilke forhold Rigsrevisionen vil følge op på, og hvilke tiltag der skal tilvejebrin-

ges, før sagen kan afsluttes.

Hvis beretningssagen ikke afsluttes, skal Rigsrevisionen følge sagen i fortsatte notater, som

omhandler de punkter i sagen, der ikke er blevet afsluttet. En sag afsluttes, når Rigsrevisio-

nen og Statsrevisorerne er tilfredse med ministeriets initiativer.

Standard for offentlig revision nr. 3, s. 8

Standard for offentlig revision nr. 3, s. 13

Standard for offentlig revision nr. 3, s. 14

Side 29/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

3.3

Regler og rammer for tjenesteforseelser

Som indledningsvist beskrevet ovenfor, har datagrundlaget i sagen nødvendiggjort en juste-

ring af Kammeradvokatens kommissorium således, at ansvarsvurderingen foretages på en-

heds- og funktionsniveau, men ikke på personniveau, som det oprindeligt blev aftalt i kom-

missoriet.

Ved vurderingen af, om der blandt ansatte på et bestemt enheds- eller funktionsniveau må

antages at være begået en tjenesteforseelse, skal der tages afsæt i tjenesteforseelsesbegrebet

sammenholdt med øvrig teori og praksis, jf. nærmere nedenfor.

En tjenesteforseelse foreligger i henhold til tjenestemandslovens § 10, hvis tjenestemanden

ikke samvittighedsfuldt overholder de regler, som gælder for tjenesten, eller hvis han ikke

såvel i som uden for tjenesten viser sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver.

Bestemmelsens andet led udtrykker det såkaldte dekorumkrav. Hvad der herved kræves,

beror på en vurdering af den enkelte sags konkrete omstændigheder under inddragelse af de

til enhver tid gældende adfærdsmønstre og karakteren og niveauet af vedkommendes stilling

sammenholdt med grovheden af det passerede.

Overordnet kan der opstilles tre betingelser, som skal være opfyldt, før der foreligger en

tjenstlig forseelse:

1. Der skal foreligge en objektiv tilsidesættelse af de normer (pligter), der følger af

stillingens beskaffenhed,

2. tilsidesættelsen skal subjektivt kunne tilregnes vedkommende embedsmand som

forsætlig eller uagtsom, og

3. tilsidesættelsen må være af en vis grovhed.

Det er i almindelighed antaget, at tjenestemandslovens § 10 finder analog anvendelse i for-

hold til overenskomstansatte embedsmænd.

Ved overenskomstansatte embedsmænd for-

stås i denne sammenhæng tillige offentlige chefer ansat i henhold til rammeaftalen om kon-

traktansættelse af chefer i staten.

Objektiv tilsidesættelse af normer (pligter)

En embedsmand skal overholde lovgivningen og de administrativt fastsatte retningslinjer,

som gælder for stillingen. En objektiv tilsidesættelse af normer foreligger derfor, når en

embedsmand har undladt at følge gældende retsregler, uanset om disse måtte angå forvalt-

ningsretlige regler om sagsbehandling, hjemmelskrav, processuelle eller indholdsmæssige

grundsætninger eller andet.

Jens Peter Christensen m.fl.,

Undersøgelseskommissioner, Embedsansvaret og Folketingets Rolle,

1. udgave 2002, side

251.

Side 30/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Om de nærmere forudsætninger for et disciplinært ansvar anførte forhørsledelsen bestående

af fhv. højesteretsdommer Poul Sørensen, fhv. højesteretsdommer Peer Lorenzen og fhv.

landsretspræsident Sven Ziegler i den tjenstlige undersøgelse af Tamilsagen følgende:

”Et disciplinært ansvar forudsætter et pligtstridigt forhold. Pligtforsømmelsen kan

bestå i tilsidesættelse af udtrykkelige retsforskrifter. Dette er imidlertid ingen betin-

gelse for pålæggelse af disciplinært ansvar. Efter gældende ret kan en tjenestemand

således utvivlsomt drages disciplinært til ansvar for tilsidesættelse af uskrevne rets-

grundsætninger med hensyn til tjenstlige handle- og undladelsespligter, hvis indhol-

det heraf kan fastlægges med rimelig sikkerhed.”

(vores understregninger)

Videre anførte forhørsledelsen:

”Forhørsledelsen finder som allerede nævnt, at der kun bør pålægges et disciplinært

ansvar for tilsidesættelse af pligter, der følger af tejnestemandsforholdets karakter,

hvor der er det fornødne klare grundlag herfor.”

Af DJØFs betænkning fra september 1993 om fagligt etiske principper i offentlig admini-

stration fremgår på side 240 følgende:

”Det

giver sig selv, at de ansatte, når de virker på egen hånd, skal følge de retsregler,

som gælder for arbejdet. I første række er det de regler, som gælder i forhold til bor-

gerne. Hertil kommer de regler, som gælder om forholdet til andre myndigheder og

om forholdet til de foresatte. Pligten til at adlyde ordrer er en retlig pligt.

De ansatte har pligt til af egen drift at sikre sig, at den virksomhed, som de udfører,

er lovlig.

At pligten til at overholde loven gælder ubetinget betyder, at en retsregel kun kan fra-

viges, hvis man ved anvendelse af alment anerkendte juridiske principper må nå til

det resultat, at reglen (i en bestemt henseende) fortrænges af en anden, typisk en

overordnet retsregel. De ansattes pligt til loyalt at følge den politiske ledelses ønsker

er underordnet pligten til at overholde loven.”

Beretning og indstilling i den tjenstlige undersøgelse i Tamil-sagen afgivet den 14. november 1995, side 50. I kølvandet

på den undersøgelsesrettens undersøgelse af den ulovlige nedprioritering af behandlingen af ansøgninger om familiesam-

menføring af tamilske flygtninge fra Sri Lanka samt forsøg på at stoppe ombudsmandens undersøgelse af sagen blev der

den 11. marts 1993 indledt en tjenstlig undersøgelse mod de involverede embedsmænd. Højesteretsdommer Poul Sørensen,

retspræsident Peer Lorenzen og landsdommer Sven Ziegler blev udpeget som forhørsledere. Advokat Henrik Christrup blev

udpeget som repræsentant for administrationen, og de involverede tjenestemænd havde under den tjenstlige undersøgelse

haft bistand af bisiddere (i alle tilfælde advokater). Den tjenstlige undersøgelse skulle kortlægge, om der var grundlag for at

søge et disciplinært ansvar gennemført mod embedsmændene. Der blev fundet grundlag for at rette et disciplinært ansvar

mod [embedsmand 1] og [embedsmand 2]. I modsætning hertil fandtes [embedsmand 3] ikke at have begået en tjenestefor-

seelse, mens [embedsmand 4] efter indstilling udgik af undersøgelsen.

Beretningen, side 53.

Side 31/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Handlinger eller undladelser, der primært hviler på skønsmæssige vurderinger, herunder

afvejninger og hensigtsmæssighedsbetragtninger, anses ikke i almindelighed at kunne be-

tragtes som tjenesteforseelser, uanset om det efterfølgende måtte konstateres, at der har væ-

ret udøvet et fejlskøn. Hvis fejlskønnet imidlertid skyldes, at sagen ikke har været oplyst

tilstrækkeligt, vil der dog kunne foreligge et brud på den almindelige forvaltningsretlige

grundsætning om, at en myndighed er forpligtet til selv at oplyse sagen (officialmaksimen).

Det fremgår således af

Beretning om undersøgelse af visse forhold vedrørende Post- og

telegrafvæsenet

fra 1985, side 958, at kommissionsdomstolen i ”Postskandalesagen”

lagde

til grund, at:

”Fejlskøn,

fejlprioriteringer og lignende kan således i almindelighed ikke udgøre det

fornødne grundlag for disciplinærforfølgning.”

I tråd hermed fremgår det af

Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folke-

tingets Rolle

af Jens Peter Christensen m.fl., 1. udgave 2002 (herefter ”JPC m.fl.”), side

261, at:

”I

almindelighed kan man formentlig sige, at det forhold, at en embedsmand på grund

af manglende dygtighed har begået fejlskøn og udført dårligt arbejde, ikke er tilstræk-

keligt til, at der foreligger en tjenstlig forseelse. For at noget sådant skal være tilfæl-

det, skal der, som det rammende er blevet udtrykt, være tale om "kvalificeret udygtig-

hed".”

Når der er tale om såkaldt ”kvalificeret udygtighed”, vil vedkommende embedsmand såle-

des kunne ifalde et tjenstligt ansvar.

Til illustration heraf kan nævnes Tamilsagen, hvor

forhørsledelsen fandt, at der var tale om kvalificeret faglig udygtighed, for så vidt angik

departementschefen og den involverede afdelingschef, idet de begge som følge af alvorlig

fejlbedømmelse af berostillelsens lovlighed havde udvist betydelig uagtsomhed.

Selvom en tjenesteforseelse ikke kan tilregnes en embedsmand som forsætlig, kan der såle-

des godt være tale om en tjenstlig forseelse, når der er udvist tilstrækkelig kvalificeret udyg-

tighed.

En kommissionsdomstol blev ved lov nr. 85 af 17. marts 1982 nedsat i den såkaldte postskandalesag i forbindelse med,

at Rigs- og Statsrevisionen havde konstateret meget betydelige bevillingsoverskridelser i Post- og Telegrafvæsenet. Som

formand for domstolen blev højesteretsdommer H. Funch Jensen udpeget, og som medlemmer blev overpræsident, tidligere

departementschef i Indenrigsministeriet J.H. Zeuthen og professor, dr.polit. Anders Ølgaard udpeget. Undersøgelsen havde

særligt til formål at klarlægge, om der kunne rejses et retligt ansvar mod de involverede embedsmænd og ministre. Alle blev

imidlertid frikendt.

JPC m.fl., side 275.

Beretningen, side 89 og 103. Se note 3.

Side 32/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Et yderligere eksempel herpå findes i Spar Nord-sagen

, hvor den faglige direktørs indsats

blev betragtet som mangelfuld,

”idet den ikke levede op til de krav til faglighed og grundig-

hed, som kunne stilles til ham som faglig direktør i Told-

og Skattestyrelsen.”

Det altovervejende udgangspunkt synes dog fortsat at være, at udygtighed i sig selv ikke

bør give anledning til disciplinærforfølgning.

Begrebet kvalificeret udygtighed skal i øvrigt ses i sammenhæng med kravet om tilregnelse

og grovhed, der gennemgås nedenfor under afsnit 3.3.2.

Kravet om forsæt eller uagtsomhed samt kravet om grovhed

Forsæt eller uagtsomhed (tilregnelse)

For at udgøre en tjenesteforseelse skal den manglende eller mangelfulde udførelse af opga-

ven endvidere kunne tilregnes embedsmanden som forsætlig eller uagtsom.

En hændelig

tilsidesættelse af retsregler i forbindelse med tjenesten er således ikke tilstrækkelig til at

udgøre en tjenesteforseelse.

Det forhold, at en embedsmand på grund af manglende kompetencer udfører sit arbejde

utilstrækkeligt, medfører således ikke i sig selv, at der ifaldes et disciplinært ansvar, jf. også

JPC m.fl., side 261, citeret ovenfor. Dog kan en sådan fejl føre til diskretionære reaktioner.

Hvorvidt der foreligger uagtsomhed, afgøres i praksis efter en individuel bedømmelse af,

om embedsmanden med den viden og de kvalifikationer han besad, burde have handlet an-

derledes.

I den tjenstlige undersøgelse i forbindelse med Tamilsagen

fandt forhørsledelsen, at [em-

bedsmands] undladelse af at medvirke til, at den [anden embedsmand] utvetydigt blev gjort

bekendt med den manglende lovlighed af berostillelsen af de tamilske

Beretning om indstilling i den tjenstlige undersøgelse i anledning af Spar Nord-sagen fra 1997, side 98. I kølvandet på

den undersøgelsesrettens undersøgelse af Sparekassen Nordjyllands ulovlige skattefradrag for overtagelse af engagementer

i Himmerlandsbanken blev der den 27. december 1994 indledt en tjenstlig undersøgelse mod de involverede embedsmænd.

Landsdommer Preben Kistrup blev udpeget som forhørsleder, mens tidligere landsdommer og nuværende højesteretsdom-

mer Lene Pagter Kristensen har bistået forhørslederen, og dommerfuldmægtig Morten Larsen var sekretær. Advokat John

Petersen blev udpeget som repræsentant for administrationen, og de involverede tjenestemænd havde under den tjenstlige

undersøgelse haft bistand af bisiddere (i alle tilfælde advokater). Den tjenstlige undersøgelse skulle klarlægge, om de på-

gældende embedsmænd havde gjort sig skyldige i tjenesteforseelser ved den 23. august 1993 at have givet Sparekassen

Nordjylland tilsagn om et skattemæssigt hensættelsesbeløb til fradrag på kr. 173 mio. Der blev fundet grundlag for at rette

et disciplinært ansvar mod [embedsmand], som dog allerede var blevet forflyttet til en anden stilling. De øvrigt involverede

tjenestemænd enten blev frikendt eller alene havde alene begået mindre tjenesteforseelser, hvor irettesættelse ifølge forhørs-

lederen blev betragtet som den korrekte sanktion.

Beretningen, side 98.

Se f.eks. Postskandalesagen (note 4) samt JPC i

Ministeransvar,

side 184.

JPC m.fl., side 261.

Se f.eks. FOB 1984.92.

Se f.eks. JPC m.fl., side 262.

Karsten Revsbech,

Forvaltningspersonalet,

3. udgave 2012, side 100.

Se note 3.

Side 33/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

familiesammenføringer, ikke kunne tilregnes [embedsmanden] som forsætlig. Dog anførte

forhørsledelsen ligeledes, at:

”Selvom

denne ikke kan tilregnes ham som forsætlig, har han ved sin alvorlige fejl-

bedømmelse af berostillelsens lovlighed udvist betydelig uagtsomhed.”

Selvom undladelsen således ikke kunne tilregnes [embedsmanden] som forsætlig, fandt for-

hørsledelsen, at der var der tale om en tjenesteforseelse, idet undladelsen beroede på et al-

vorligt fejlskøn, der kunne betragtes som uagtsomt.

I modsætning hertil udtalte forhørsledelsen følgende om [en embedsmands] disciplinære

ansvar:

”Uanset at der således også for

[en embedsmands] vedkommende er tale om, at hans

vurdering af berostillelsens retlige karakter beror på et alvorligt fejlskøn, finder for-

hørsledelsen imidlertid, at der foreligger sådanne særlige omstændigheder, at dette

forhold ikke med rimelighed kan bebrejdes [embedsmanden] som tjenesteforseelse,

der bør give anledning

til nogen tjenstlig sanktion mod ham.”

Handlingens eller undladelsens grovhed

Der stilles i praksis krav om, at handling eller undladelse ligeledes må være af en vis grov-

hed, førend der kan antages at foreligge en tjenesteforseelse, som kan danne grundlag for

en disciplinær forfølgning efter tjenestemandsloven.

Kriteriet om grovhed beror i praksis på en sammensmeltning af hensyn til proportionalitet

mellem den foretagne eller undladte handling og den mulige sanktion.

Det kan udledes af praksis, at vurderingen af, om en pligtforsømmelse har en tilstrækkelig

grovhed, beror på et helhedsorienteret skøn, som omfatter både den subjektive og den ob-

jektive side af pligtforsømmelse.

Ved vurderingen må der ligeledes inddrages momenter som f.eks. de organisatoriske betin-

gelser, som tjenestemanden virkede under samt karakteren af de underliggende hensyn, der

fik tjenestemanden til at foretage en ansvarspådragende handling eller undladelse.

Offentligt ansatte chefers ansvar,

1. udgave 1998, sammenfatter Jens Peter Christensen på

side 37 f. kravet om grovhed således:

Beretningen, side 102 f. Se note 3.

Beretningen, side 111. Se note 3.

Se f.eks. Beretning og indstilling i den tjenstlige undersøgelse i Tamil-sagen afgivet den 14. november 1995, side 50.

Side 34/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

”Sammenfattende kan man konstatere, at praksis fra kommissionsdomstolsundersø-

gelserne mv. såvel som fra de tjenstlige undersøgelser, der i visse tilfælde er blevet

gennemført i tilslutning hertil, viser, at der ved vurderingen af, om der foreligger en

tjenstlig forseelse, foretages en nuanceret helhedsbedømmelse på grundlag af de

samlede foreliggende omstændigheder.

Ved bedømmelsen af, om der foreligger den fornødne subjektive tilregnelse

–

i form

af forsæt eller uagtsomhed

–

anlægges en individuel vurdering af, om den pågældende

embedsmand

–

med den viden og kvalifikationer, han havde

–

burde have handlet

anderledes. Denne bedømmelse løber til dels sammen med en vurdering af det objek-

tive gerningsindhold, således at der foretages en helhedsorienteret vurdering af grov-

heden af såvel den subjektive som den objektive side af de begåede handlinger eller

undladelser.”

Til illustration af helhedsvurderingen kan eksempelvis henvises til den tjenstlige undersø-

gelse i anledning af Spar Nord-sagen, hvor undersøgelseslederen landsdommer Preben Ki-

strup skulle tage stilling til, om en kontorchef i Told- og Skattestyrelsen havde begået tje-

nesteforseelser ved i to tilfælde at have meddelt et pengeinstitut tilsagn om den skattemæs-

sige behandling af hensættelser. Undersøgelseslederen fandt, at de to tilsagn savnede lov-

hjemmel, men at der ikke var grundlag for at antage, at kontorchefen havde vidst, at dette

var tilfældet, idet kontorchefen havde befundet sig i en retsvildfarelse.

Om det helhedsorienterede skøn i den pågældende undersøgelse skriver forhørslederen i

Spar Nord-sagen

følgende på side 49:

”Om en tilsidesættelse af retsregler i forbindelse med hvervets udførelse bør få disci-

plinære konsekvenser, må efter min opfattelse i det hele taget bero på et samlet skøn,

hvori bl.a. må indgå følgende omstændigheder:

- Foreligger der en bevidst tilsidesættelse af lovgivningen?

Er afgørelsen truffet på et område med betydelig retlig usikkerhed?

Under hvilke betingelser er afgørelsen truffet?

Hvilke (saglige eller usaglige) hensyn motiverede afgørelsen?

Var der tale om manglende dygtighed hos den

pågældende?”

(vores understregninger)

Se note 7.

Tilsvarende opregning findes i Lars Svenning Andersens redegørelse fra 1995 om eventuel disciplinærforfølgning mod

personer i Skatteministeriet, s. 85.

Side 35/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

I sagen lagde forhørslederen vægt på, at [embedsmanden] ikke var jurist, at han var bekendt

med, at det var et almindeligt politisk ønske, at der så vidt muligt skulle findes en løsning

på opståede bankkriser, samt at han fik forelagt sagerne under tidsmæssigt presserende om-

stændigheder.

Som følge af ovenstående konkluderede forhørslederen, at [embedsmanden] på grund af sin

retsvildfarelse næppe selv havde været klar over den mangelfulde orientering af ledelsen,

”og

at han af samme grund heller ikke var opmærksom på, at han burde have indhentet

yderligere skatteretlig ekspertise.”

Der var derfor ifølge forhørslederen ikke anledning til

at gøre tjenstlige sanktioner gældende mod [embedsmanden].

Af advokat Lars Svenning Andersens redegørelse fra 1993 om eventuel disciplinærforfølg-

ning mod personer i Skatteministeriet fremgår om fejlskøn eller fejltagelser på side 84 ff.

følgende:

”Er der tale om en af overordnede myndigheder eller ens foresatte fastlagt praksis,

og er eller burde den pågældende tjenestemand være bekendt med, at denne praksis

tilsidesættes, vil det normalt begrunde disciplinære sanktioner.

Er der derimod tale om usikkerhed om rækkevidden af gældende praksis, må det bero

på et nærmere skøn over grovheden i fejlvurderingen, om denne kan begrunde, at der

indledes disciplinærforfølgning. Det kan her spille en rolle, om tjenestemanden har

søgt at dække sig ind ved at få konfirmeret tvivlsomme afgørelser hos sin foresatte

eller hos kollegaer med specialviden på området.

Når det - som i nærværende sag - i en række tilfælde drejer sig om udmøntningen af

den gældende praksis ved behandlingen af konkrete sager, må fejlen eller forsømmel-

serne være af en sådan karakter eller grovhed, at den må karakteriseres som ansvars-

pådragende.

Er der tale om behandling af konkrete sager, hvor der ikke er en fast praksis, og hvor

embedsmændene selv er med til at fastlægge denne, må der levnes spillerum for, hvor-

ledes den konkrete sag mest hensigtsmæssigt løses. Netop inden for skatteretten er

det ofte embedsmændene selv, der via de konkrete sager fastlægger praksis, og gøres

dette rimeligt og fornuftigt inden for lovens rammer, pådrages der ikke et tjenstligt

ansvar.

Disse synspunkter gælder også, når der er tale om skønsmæssige vurderinger. Det

kan være vurdering af, hvorvidt et tab er endeligt konstateret, eller vurdering af stør-

relsen af en skattemæssig eller regnskabsmæssig hensættelse. Sådanne afgørelser

hviler på et vanskeligt og usikkert skøn, hvor der må levnes den kompetence embeds-

mand et ganske betydeligt spillerum, uden at et tjenstligt ansvar kommer på tale.

Beretningen, side 49 f. Se note 7.

Ibid., side 50.

Side 36/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

[…]

Er problemstillingen simpel og juraen klar, vil en fejl som udgangspunkt være mere

graverende end i de tilfælde, hvor regelgrundlaget og rækkevidden af praksis er usik-

ker.”

Ved vurderingen af, om der forelå tjenstlige forseelser, blev der lagt vægt på;

”at

ordlyden af budgetvejledningen rejste tvivl om bestemmelsens rækkevidde,

at de pågældende personer i DSB ikke var sagkyndige i relation til leasingaftaler,

at DSB tidligere havde indgået sådanne aftaler uden godkendelse fra bevilgende myn-

digheder og endelig,

at der var handlet ud fra en fra politisk side klar tilkendegiven forudsætning om for-

bedring af budgettet, der ikke kunne opnås gennem køb, men derimod gennem leasing

af færger.”

At pligtforsømmelsen skal være af en vis grovhed, før en tjenestemand idømmes straf, un-

derstøttes også af ”redegørelsen om evt. disciplinærforfølgning mod personer i DSB” (M/F

Ask og M/F Urd - sagen).

I redegørelsen blev det på side 117 ff. antaget, at samarbejdsaf-

talerne med Blæsbjerg blev indgået i strid med budgetvejledningens leasingbestemmelse,

men at dette under de helt konkrete omstændigheder næppe kunne anses for kritisabelt.

I den forbindelse blev bl.a. følgende anført i redegørelsen:

”På trods af, at indgåelsen af aftalerne således savnede hjemmel, kan det næppe an-

ses for kritisabelt, at DSB accepterede samarbejdsaftalerne. Formålet med reglen i

budgetvejledningen afsnit 51.11.9 giver sig ikke klart til kende i formuleringen af be-

stemmelsen. Ordlyden i budgetvejledningen tillægger det (alene) vægt, om leasingpe-

rioden er kortere end færgernes ”levetid”.

[…]

I denne situation kunne det næppe kræves, at DSB, der er sagkyndige vedrørende

rederivirksomhed, men ikke særligt sagkyndige i relation til leasingaftaler, fik gen-

nemført en egentlig juridisk og økonomisk vurdering af samarbejdsaftalerne i relation

til budgetvejledningen.

Beretningen, side 90 f.

Som følge af undersøgelser af DSB’s overtrædelse af bevillingsreglerne ved ikke at oplyse bevillingsmyndighederne, at

der var problemer med nærmere bestemte leasingaftaler, blev advokat Lars Svenning Andersen den 31. oktober 1994 om en

redegørelse om eventuel disciplinærforfølgning mod personer i DSB mv. Svenning Andersen endte med at konstatere, at

han ikke kunne anbefale, at der blev rejst tjenestemandssager over for nogen af de personer i DSB, der var omfattet af

redegørelsen.

Side 37/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Hertil må føjes, at DSB som nævnt tidligere havde indgået leasingaftaler uden god-

kendelse fra de bevilgende myndigheder, og at der derfor internt i DSB var skabt en

formodning for, at sådanne leasingaftaler lovligt kunne indgås.”

Således kan uklarhed om reglers formål og indhold medføre, at der ikke kan/bør gøres et

tjenstligt ansvar gældende mod de involverede embedsmænd.

Information opad i organisationen

Der påhviler enhver embedsmand og chef en pligt til at informere opad i organisationen i

det omfang, der måtte være behov for det.

Denne forpligtelse udspringer af den sandhedspligt, som påhviler offentligt ansatte.

Forti-

else antages at udgøre en lige så stor pligtforsømmelse som afgivelse af urigtige oplysnin-

ger.

Om pligten til at informere opad i organisationen har Folketingets Ombudsmand i FOB

2000.535 bl.a. udtalt følgende:

”Det er almindeligt antaget, at offentligt ansatte med særlig fagkundskab har både

ret og pligt til at reagere over for eventuelle fagligt uforsvarlige forhold.

[…]

Opstår der en fagligt uforsvarlig situation, antages det, at den ansatte i almindelighed

har pligt til at orientere sin nærmeste foresatte om sin opfattelse…”

Manglende overholdelse af pligten til at informere relevante overordnede beslutningstagere

og i sidste ende ressortministeren om problemstillinger af betydning for myndighedens di-

spositioner er af Højesteret i en sag om manglende gennemførelse af kommunalt tilsyn ble-

vet bedømt som grov misligholdelse, der med rette medførte afskedigelse.

Højesteret udtalte således i præmisserne i dom afsagt den 21. januar 2009 (U 2009.999 H):

”Højesteret finder, at D som øverste forvaltningschef i flere tilfælde har tilsidesat

sine tjenestepligter. Han sørgede således ikke for, at der i Sundhedsforvaltningens

indstilling til Sundheds- og Omsorgsudvalget i august 2002 udtrykkeligt blev gjort

opmærksom på, at forvaltningen ikke forventede i 2002 at gennemføre det lovpligtige

antal tilsyn på plejehjemmene eller at gennemføre det udvidede tilsyn, som Borgerre-

præsentationen havde besluttet. Han sørgede heller ikke for, at

Redegørelsen, side 117 f.

Se f.eks.

Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen

–

Kodex VII, Finansministeriet 2015, side 27.

Side 38/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Borgerrepræsentationen i august

2002 som et ‘at-punkt’ fik forelagt et forslag til be-

slutning om, hvorledes kommunen skulle forholde sig til en manglende gennemførelse

af tilsynene. D sikrede endvidere ikke i efteråret 2002, at de pligtige tilsyn blev prio-

riteret som en opgave, der nødvendigvis skulle gennemføres, men godkendte tværti-

mod en ‘neddrosling’. Endelig gav han med sin redegørelse af 5. maj 2003 en urigtig

fremstilling af den viden, han havde haft om den manglende gennemførelse af tilsy-

nene og af rollefordelingen i direktionen. Det, der kan bebrejdes D, er således en

åbenbar lovovertrædelse på et område, som måtte anses for politisk følsomt, en klar

tilsidesættelse af pligten til loyalt at betjene de politiske beslutningstagere samt en

tilsidesættelse af den sandhedspligt, der påhvilede ham som forvaltningschef, og i den

forbindelse et alvorligt illoyalt svigt i forhold til den øvrige direktion.”

(vores under-

stregninger)

Betydningen af travlhed og arbejdspres

Ved vurderingen af, om der foreligger en tjenesteforseelse, inddrages en lang række mo-

menter, herunder bl.a. travlhed og arbejdspres.

Offentligt ansatte chefers ansvar

skriver Jens Peter Christensen på side 38 således føl-

gende:

”Ved

denne helhedsorienterede vurdering kan der - i tillæg til en vurdering af karak-

teren af de tilsidesatte retsforskrifter og embedsmandens mere eller mindre klare for-

ståelse heraf - inddrages en lang række momenter, herunder f.eks. det arbejdspres

embedsmanden var udsat for, de organisatoriske betingelser, hvorunder han virkede,

den politiske interesse der måtte knytte sig til den pågældende sag og karakteren af

de hensyn, der motiverede de pågældende handlinger eller undladelser.”

(vores un-

derstregninger)

At arbejdspres og travlhed indgår i den samlede vurdering af, om der er begået en tjeneste-

forseelse, understøttes også af den tjenstlige undersøgelse,

der fulgte i kølvandet på sagen

om den kreative bogføring i Skatteministeriet.

Om sagen fremgår af JPC m.fl. på side 266 således bl.a., at forhørslederen, fhv. højesterets-

dommer Frans Weber, ved vurderingen af, om [en embedsmand] havde begået en tjeneste-

forseelse ved igennem flere måneder at have undladt at orientere ministeren om, hvor

Beretning om tjenstlig undersøgelse mod [en ansat] fra 1994.

En kommissionsdomstol blev den 7. marts 1990 nedsat for at undersøge spørgsmålet om uhjemlet overførsel af edb-

udgiver fra finansåret 1988 til finansåret 1989 i strid med bevillingsreglerne samt spørgsmålet om ministerens eventuelle

mangelfulde information af Folketinget. Landsdommer Knud Aksel Knudsen blev udpeget som dommer, mens advokat

Henrik Viltoft blev beskikket som repræsentant for det offentlige, og fuldmægtig i Justitsministeriet Finn Morten Andersen

blev udpeget som sekretær for kommissionsdomstolen. Undersøgelsen havde særligt til formål at klarlægge, om der kunne

rejses et retligt ansvar mod de involverede embedsmænd og skatte- og økonomiministeren Anders Fogh Rasmussen. Kom-

missionsdomstolen endte med at udtale kritik af skatte- og økonomiministeren. Domstolen fandt endvidere, at der var grund-

lag for at gøre et disciplinært ansvar gældende mod fem embedsmænd.

Side 39/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

alvorlig den budgetmæssige situation var, bl.a. lagde vægt på, at direktøren havde været

udsat for en stor arbejdsmæssig belastning.

At enhver form for travlhed og arbejdspres ikke er tilstrækkeligt til at fritage embedsmanden

for ansvar, understøttes omvendt af den tjenstlige undersøgelse i anledning af Spar Nord-

sagen. I sagen fandt forhørslederen således, at det på trods af det sene tidspunkt og sagens

hastende karakter måtte bebrejdes told- og skattedirektøren, at han ikke tilvejebragte og

gennemgik Bornholmersagens akter, idet forhørslederen bl.a. udtalte følgende:

”Under hensyn til den vægt, der må

lægges på lovmæssig forvaltning og grundighed

i sagsbehandlingen, finder jeg, at det kan bebrejdes Jarlov som en tjenesteforseelse,

at han ikke sørgede for, at Bornholmerbanksagens akter blev bragt til veje og gen-

nemgået, forinden Told- og Skattestyrelsen

imødekom sparekassens krav.”

Forhørslederen fandt dog kun, at der var tale om ”en mindre tjenesteforseelse”, som højest

kunne give anledning til en irettesættelse, idet han havde vægt på de vanskelige omstændig-

heder, hvorunder der skulle træffes en afgørelse samt det pres, som lå i hele situationen.

I Spar Nord-sagen

kunne det på samme vis ikke fritage den faglige direktør for ansvar, at

han ifølge sin forklaring ikke havde arbejdet ”optimalt” den pågældende nat, idet forhørs-

lederen fandt, at han burde have gjort udtrykkeligt opmærksom herpå, såfremt han af hel-

bredsmæssige eller andre grunde ikke anså sig i stand til at deltage i beslutningsprocessen

på sædvanlig måde.

Organisatoriske systemfejl

Det kan undertiden være nødvendigt at vurdere, om der har været begået fejl af den pågæl-

dende forvaltning, uden at der rettes et ansvar mod enkeltpersoner.

I Postskandalesagen

fandt kommissionsdomstolen, at der var sket fejl og forsømmelser,

men konkluderede imidlertid, at der ikke kunne gøres et retligt ansvar gældende mod nogen

af de involverede embedsmænd og ministre.

Kommissionsdomstolen udtalte bl.a., at det havde betydning, at de involverede ministre kun

havde haft forholdsvis korte funktionsperioder. I den forbindelse bemærkede domstolen, at

dette havde betydning,

”fordi det efter sagens natur må kræve en vis længere

Beretningen, side 95.

Ibid.

Se note 7.

Beretningen, side 98. Se note 7.

JPC m.fl., side 79.

Se note 4.

Side 40/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

funktionsperiode at opnå et sådant kendskab til forholdene i P & T [Post- og Telegrafvæ-

senet], at det kan danne grundlag for selvstændige initiativer.”

(vores tilføjelser)

Tilsvarende betragtninger må kunne anføres om embedsmænds pligt til at foretage selv-

stændige initiativer. I forbindelse med vurderingen af, om der foreligger tjenesteforseelser,

må det således spille en rolle, om der har været hyppig udskiftning af embedsmænd.

Endvidere må det spille en rolle, om der er tale om en organisation, der hyppigt har under-

gået ændringer mv.

Ministeransvar

af Jens Peter Christensen sammenfattes beretningens konklusioner bl.a.

således på side 181 f.:

”Kritikkens essens var –

ganske som Statsrevisorerne havde været det i deres be-

mærkninger af 19. august 1981 til Rigsrevisionens beretning af 6. august 1981

–

en lang række elementære grundsætninger for forsvarlig økonomisk styring af en stor

virksomhed var blevet tilsidesat med deraf følgende merforbrug.

Meget uklare ledelses- og kompetenceforhold i kombination med udpræget mangel

på de nødvendige økonomiske styringsinstrumenter i form af budget-, regnskabs- og

produktivitetsmålingssystemer samt stærkt kritisabel mangel på styring af produkti-

ons- og arbejdsforholdene udgjorde kernen i domstolens kritik.

[…]

I sin ansvarsvurdering konstaterede kommissionsdomstolen, at de af domstolen an-

førte kritikpunkter indeholdt forhold, der måtte betegnes som fejl og forsømmelser.

For embedsmændenes vedkommende fandt domstolen imidlertid ikke, at der var

grundlag for at antage, at der forelå strafbare eller erstatningspådragende forhold.

Domstolen fandt heller ikke, at der forekom fejl og forsømmelser, der kunne give an-

ledning til, at et tjenstligt ansvar i form af disciplinærforfølgning blev søgt gennem-

ført.”

I fortsættelse af, at alle involverede ministre og embedsmænd blev frifundet for tjenstligt

ansvar i Postskandalesagen, kan det konstateres, at der i tilfælde af ”organisatoriske system-

fejl” som udgangspunkt og alt andet lige ikke vil kunne gøres et individuelt ansvar gældende

mod de involverede embedsmænd.

Beretningen, side 951 f.

Side 41/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Sammenfatning

Sammenfattende skal der således ved fastlæggelsen af, om der foreligger en tjenstlig forse-

else, foretages en nuanceret helhedsbedømmelse på grundlag af de konkrete omstændighe-

der. Det er en forudsætning, at de tre betingelser, som er gennemgået ovenfor, er opfyldt.

Det skal i den forbindelse understreges, at kravet om, at der foreligger en objektiv tilside-

sættelse af pligter,

skal være understøttet af arbejdsgiveren. Arbejdsgiveren skal således

have et tilstrækkeligt klart grundlag for at hævde, at den pågældende embedsmand har fo-

retaget en tjenesteforseelse.

ANSVARSVURDERING FOR DE RESPEKTIVE PERIODER

PwC har som anført i afsnit 2.3.1.3 identificeret 13 kontrolsvagheder, som formodes at have

været direkte eller indirekte anvendt af BN i forbindelse med hendes besvigelser.

PwC har derudover konstateret, at den væsentligste årsag til, at det har været muligt for BN

at gennemføre de formodede besvigelser er, at der har manglet funktionsadskillelse mellem

personer med adgang til at ændre i tilskudsmodtagernes stamdata, herunder kontonumre og

personer, der kan foranledige betaling til tilskudsmodtagere gennem TAS.

Dette helt grundlæggende forhold er sammenfaldende med den kontrolsvaghed, PwC be-

skriver som kontrolsvaghed nr. 1.

Denne kontrolsvaghed har således en særlig karakter i

forhold til de øvrige 12 kontrolsvagheder, da den har været selve omdrejningspunktet for

BN’s uretmæssige overførsler. I det følgende anvender vi, i overensstemmelse med PwC’s

terminologi, betegnelsen kontrolsvaghed nr. 1 om dette forhold, selvom denne svaghed, som

nævnt, har en særlig karakter i forhold til de øvrige 12 kontrolsvagheder.

Det er PwC’s vurdering, at denne kontrolsvaghed nr. 1 har eksisteret siden implementerin-

gen af TAS i 2008. Som en konsekvens af denne konstatering, vurderer vi, at det er en fejl,

at TAS siden it-systemets implementering har været indrettet på en måde, så regnskabsbe-

kendtgørelsens principper for funktionsadskillelse i realiteten har kunnet omgås ved, at BN

både kunne ændre i stamdata og iværksætte udbetalinger, uden at der var en kompenserende

kontrol heraf.

Da PwC ikke udtaler sig om det historiske kontrolmiljø før 2008

og dermed ikke afdækker,

om kontrolsvaghed nr. 1 eller de øvrige 12 kontrolsvagheder har gjort sig gældende før

implementeringen af TAS, påvirker det vores vurdering af ansvar i perioden forud for 2008.

Der henvises til gennemgangen af kravet i afsnit 2.1.

Se f.eks. det af forhørsledelsen anførte i Tamilsagen, som er gennemgået ovenfor under afsnit 2.1.

PwC’s rapport, pkt. 1.30

PwC’s rapport, figur 4

PwC’s rapport, pkt. 1.26

Side 42/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Vi har i forhold til vores vurdering vedrørende perioden 2008-2018 lagt til grund, at kon-

trolsvaghed nr. 1 blev relevant allerede i forbindelse med implementeringen af TAS i 2008,

hvor kimen til de efterfølgende problemer blev lagt. Kontrolsvaghed nr. 1 er også ansvars-

mæssigt relevant for perioden efter 2008, da det må vurderes, om det har været ansvarspå-

dragende, at denne kontrolsvaghed ikke blev opdaget, eller at den blev imødegået ved en

styrkelse af de øvrige 12 kontrolsvagheder.

I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt der kan placeres et ansvar for besvigelserne, ville det

som udgangspunkt også være relevant at inddrage de skriftlige forretningsgange for at vur-

dere kvaliteten af disse og i tilknytning hertil afdække, om de har været utilstrækkelige eller

tilstrækkelige, men ikke været fulgt. Imidlertid har PwC ikke foretaget en vurdering af en

mulig sammenhæng mellem beskrivelserne i de skriftlige forretningsgange og de konstate-

rede kontrolsvagheder samt BN’s besvigelsesmetoder.

Herefter har vi ikke det fornødne grundlag for at foretage en ansvarsvurdering ved inddra-

gelse af de skriftlige forretningsgange.

Endelig indgår det i en ansvarsvurdering, om der kan være et ansvar forbundet med eventuel

manglende efterlevelse af Rigsrevisionens bemærkninger.

Det bemærkes i den forbindelse, at Rigsrevisionens arbejdsmetode indebærer en pligt for

de reviderede institutioner til at bistå med oplysning af sagen, jf. rigsrevisorlovens § 12,

samt at besvare Rigsrevisionens bemærkninger inden for en af Rigsrevisionen fastsat frist,

jf. § 16. Der påhviler i den forbindelse en embedsmand loyalt, retvisende og ikke vildle-

dende at besvare rigsrevisors spørgsmål. Endvidere kan manglende efterlevelse af Rigsre-

visionens anbefalinger efter omstændighederne være ansvarspådragende.

4.1

Ansvarsvurdering for PAS-perioden (2000 - 2007)

Perioden 2000-2007 er kendetegnet ved, at tilskudsadministrationen, hvor BN var ansat,

anvendte det puljeadministrative it-system (PAS) i forbindelse med udmøntning af tilskud.

I PAS-perioden har tilskudsadministrationen været placeret i henholdsvis Den Sociale Sik-

ringsstyrelse (2000-2002) og Socialministeriets departement (2002-2007). Disse to perioder

vil derfor blive behandlet i hvert sit afsnit i det følgende.

For hver periode gennemgås organiseringen af tilskudsadministrationen, herunder en be-

skrivelse af de interne forretningsgange; Rigsrevisionens kritik og bemærkninger i perio-

den; en redegørelse for departementets tilsyn i relevante perioder og afslutningsvis foretages

en samlet ansvarsvurdering for den afgrænsede periode.

PAS-systemet blev indført på et tidligere tidspunkt. Nærværende rapport vedrører imidlertid kun perioden 2000-2018.

Side 43/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Under perioden, hvor tilskudsadministrationen var forankret i Den Sociale Sikringsstyrelse

(2000-2002), vil der blive redegjort for den skriftlige påtale, som BN modtog i 2000.

Ansvarsvurdering

–

Den Sociale Sikringsstyrelse (2000-2002)

Organisering i perioden 2000-2002

4.1.1.1.1.

Tilskudsadministrationen

Tilskudsadministrationen var i ovennævnte periode placeret i Den Sociale Sikringsstyrelse

under Socialministeriets ressort indtil den 31. januar 2002, hvorefter den pr. 1. februar 2002

blev flyttet til Socialministeriets departement.

Den Sociale Sikringsstyrelse blev oprettet i 1992, og var en styrelse under Socialministe-

riet.

Som led i en omstrukturering af Socialministeriet blev tilskudsadministrationen pr. 1. januar

1998 flyttet fra Socialministeriets departement til Den Sociale Sikringsstyrelse.

Socialmi-

nisteriets organisation er pr. august 2001 beskrevet i følgende figur fra Socialministeriets

ministerieinstruks

Det har ikke været muligt at fremskaffe et organisationsdiagram for Den Sociale Sikrings-

styrelse i hele den pågældende periode, hvilket betyder, at der ikke er skabt fuld klarhed

over, hvordan arbejdet med tilskudsadministrationen nærmere blev organiseret i denne pe-

riode, jf. dog nærmere nedenfor om oplysninger fra ministerie- og regnskabsinstrukser, So-

cialministeriets telefonbøger og en tidligere kontorchef.

Regnskabsinstruks for Den Sociale Sikringsstyrelse 2000, s. 4, pkt. 1.1.

Brev af 19. august 1997 til BN fra [embedsmand] vedrørende flytning til Den Sociale Sikringsstyrelse.

Ministerieinstruks for Socialministeriet, august 2001 s. 4.

Side 44/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Den Sociale Sikringsstyrelse disponerede over de puljer og forsøgsordninger, der var opta-

get på Socialministeriets område på finansloven. Derudover administrerede styrelsen en

række drifts- og tilskudsbevillinger.

[Udeladt]

Tilskudsadministrationen blev varetaget af ”Puljekontoret”.

[Udeladt]

Styrelsens regnskabsføring blev varetaget af Regnskabssektionen, der organisatorisk hørte

under styrelsens sekretariat. Sekretariatschefen var den overordnede ansvarlige for Regn-

skabssektionen, hvilken sektion til dagligt blev ledet af regnskabslederen. Således fremgår

det af regnskabsinstruksen for Den Sociale Sikringsstyrelse for 2000, at:

”Regnskabsføringen, lønanvisningen og øvrige kasseforretninger

vedrørende de be-

villinger, som styrelsen disponerer over, varetages af Regnskabssektionen, der orga-

nisatorisk er en afdeling i styrelsens sekretariat. Sekretariatschefen har det overord-

nede ansvar for Den Sociale Sikringsstyrelses regnskabsvæsen, hvis daglige leder er

regnskabslederen.”

Det er - i overensstemmelse med ovenstående - oplyst af en tidligere ledende medarbejder

i Puljekontoret, at tilskudsadministrationen i perioden alene varetog administrative opgaver.

Vedkommende har herom forklaret, at:

”Tilskudskontorets opgaver var alene

af administrativ karakter. Dette omfattede bl.a.

udarbejdelse af ansøgningsmateriale, information om ansøgningspuljer, udbetaling

af tilskud, godkendelse af regnskaber samt kontrol med finanslovsbevillinger.

Fagkontorerne i Departementet var ansvarlig for den faglige udvælgelse af projekter

m.v., herunder vurdering af det socialfaglige udbytte af projekter samt puljer. Forde-

ling af midlerne var i sidste ende fagkontorerne ansvar - herunder forelæggelse for

ministeren. Tilskudskontoret deltog f.eks. ikke i fordelingsmøder vedr. Satspuljen.

Der var således en klar ansvarsfordeling vedrørende henholdsvis det faglige og det

administrative niveau på Tilskudsområdet

I Socialministeriet var Tilskudskontoret organisatorisk placeret med reference til

skiftende Afdelingschefer. I Den Sociale Sikringsstyrelse med reference til Direktø-

ren.”

Regnskabsinstruks for Den Sociale Sikringsstyrelse 2000, s. 4, pkt. 1.3.

Socialministeriets telefonbog for 2000.

Regnskabsinstruks for Den Sociale Sikringsstyrelse 2000, s. 4, pkt. 1.3.

Svar af 8. november 2018 på Kammeradvokatens spørgsmål.

Side 45/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Den tidligere ledende medarbejder har videre oplyst om ansvaret for administration, udbe-

talinger og opfølgningen af satspuljemidler i perioden, at:

”Det overordnede ansvar

for Satspuljemidlerne var placeret hos ledelsen i Ministe-

riet.

Ansvaret for den faglige opfølgning af satspuljemidlerne var placeret i Departementet

–

konkret i de enkelte fagkontorer. Dette omfattede ansvaret for evaluering af de kon-

krete projekter samt ansvaret for evaluering af de enkelte tilskudsordninger.

Ansvaret for den daglige administration var placeret i Puljekontoret Før en bevilling

kunne igangsættes forudsatte det dog - som tidligere nævnt - besked/godkendelse

herom fra Departementet. Udbetalinger krævede frigørelse i bogholderiet.

Den regnskabsmæssige

opfølgning var placeret i Budgetkontoret/Sekretariatet”.

[Udeladt]

Om den nærmere rollefordeling mellem de enkelte enheder, har den tidligere ledende med-

arbejder oplyst følgende:

”I

forbindelse med Puljekontorets etablering blev stort set samtlige tilskudsordninger

placeret i kontoret. Kontoret var ansvarlig for:

orientering til ansøgere

modtagelse af ansøgninger

udsendelse af bevillings- og afslagsbreve

udbetaling af tilskud

indhentelse og godkendelse af regnskaber

indhentelse af evalueringer fra tilskudsmodtager

løbende dialog med tilskudsmodtagerne om administrative spørgsmål

Udviklingskontoret samt andre fagkontorer med tilskudsordninger var ansvarlig for:

de overordnede socialpolitiske formål med tilskudsordningerne, herunder afgræns-

ning af målgruppe samt ønskede effekter af indsatsen

vurdering af ansøgningerne

fordeling af midlerne - samt forelæggelse af indstillinger til godkendelse af ministeren

gennemgang og vurdering af afrapportering fra tilskudsmodtagerne

overordnet evaluering af de enkelte tilskudsordninger

Budgetkontoret var ansvarlig for:

Svar af 7. december 2018 på Kammeradvokatens supplerende spørgsmål.

Side 46/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

de økonomiske rammer for de enkelte tilskudsordninger

finansiel afrapportering

regnskabsmæssige opfølgning

standard bevillings- og afslagsbreve til tilskudsmodtagerne”

Vedkommende har om sine egne arbejdsopgaver i perioden forklaret følgende:

”Som chefkonsulent og

[…]

var mine opgaver bl.a. at have det ledelsesmæssige an-

svar i Tilskudskontoret. Herudover var mine opgaver at sikre et godt samarbejde mel-

lem Tilskudskontoret og fagkontorerne i Departementet samt at sikre at tilskudsord-

ningerne blev administreret korrekt.”

(vores skarpe parentes)

4.1.1.1.2.

[Udeladt]

4.1.1.1.3.

[Udeladt]

Skriftlige forretningsgange i perioden 2000-2002

PwC har ikke behandlet de skriftlige forretningsgange for perioden 2000-2002. For at give

et overordnet indblik i, hvilke skriftlige forretningsgange der fandtes for tilskudsadministra-

tionen i perioden, har vi til brug for nærværende undersøgelse fundet det hensigtsmæssigt

at referere fra Den Sociale Sikringsstyrelses regnskabsinstruks for 2000, hvor særligt bilag

6 til instruksen er relevant for tilskudsadministrationens forretningsgange.

Regnskabsinstruksen

beskriver indledningsvis, at PAS er et ”Oracle” baseret system til ud-

betaling af tilskud, og at kontorchefen for tilskudsadministrationen eller den vedkommende

bemyndiger dertil havde ansvaret for systemets funktionalitet, sikkerhedsregler, registerfor-

skrifter mv.

Det bemærkes, at der ifølge regnskabsinstruksen fandtes et sikkerhedsregle-

ment til PAS, som var vedhæftet instruksen som bilag 6.1.

Det har ikke til brug for denne

undersøgelse været muligt at fremskaffe dette bilag.

Bilag 6 til Den Sociale Sikringsstyrelses regnskabsinstruks beskriver forretningsgangene

ved oprettelse af tilskudsmodtagere og udbetaling af tilskudsadministrationens bevillinger.

Ifølge bilaget skulle der bl.a. være funktionsadskillelse mellem de medarbejdere, der indta-

stede stamdata og de medarbejdere, der iværksatte udbetalinger, udbetalingslisten skulle

kontrolleres og underskrives dagligt inden oversendelse til bogholderiet, ligesom de

Den skriftlige påtale i 2000

BN’s ansættelsesforhold

i perioden 2000-2002

Svar af 7. december 2018 på Kammeradvokatens supplerende spørgsmål.

Svar af 8. november 2018 på Kammeradvokatens spørgsmål.

Regnskabsinstruks for sikringsstyrelsen 2000, s. 26-27.

Side 47/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

akkumulerede udbetalinger skulle afstemmes månedligt. Derudover indeholder bilaget et

krav om, at udbetalinger uden om PAS skulle godkendes og underskrives af en kontorchef.

I regnskabsinstruksen er det ligeledes anført, at bogholderiet efter modtagelsen af udbeta-

lingslisten kontrollerede, at der var overensstemmelse mellem denne og den elektroniske

overførsel i SCR (Statens Centrale Regnskab). Herefter præfrigav bogholderiet betalingen,

der efterfølgende blev endeligt frigivet i styrelsens ”kasse”. Såfremt der var fejl i den elek-

troniske overførsel, foretog bogholderiet en manuel rettelse i SCR, således at de anviste

betalinger svarede til udskriften fra PAS-systemet.

Om tildelingen af it-rettigheder har en tidligere ledende medarbejder, ud fra bedste hukom-

melse, skriftligt til os beskrevet, at én og samme person kunne oprette en udbetalingsan-

modning og godkende udbetalingen, og at styrelsens sekretariat havde ansvaret for rettighe-

der til ”it-systemet”, hvorved det må antages, at vedkommende refererer til PAS. Således

har vedkommende forklaret følgende:

”Som jeg husker det, var ansvaret

for rettigheder til it-systemet placeret i Sekretari-

atet.

Ved ansættelse af ny medarbejder udfyldtes en blanket med angivelse af, hvilke it-

rettigheder, den pågældende skulle have. Herunder hvilke it-systemer pågældende

skulle have adgang til.

Blanketten blev herefter afleveret til Sekretariatet. Efterfølgende blev rettighederne

tildelt.

Der var - som jeg husker det - procedurer/vejledninger for, hvilke typer arbejdsop-

gaver, der gav adgang til hvilke it-systemer.

Jeg mener, at samme person kunne oprette en udbetalingsanmodning og godkende

selve udbetalingen. Udbetalingen skulle herefter frigøres af bogholderiet.

Regnskab for de enkelte ordninger- på finansloven - var placeret i Budgetenheden.

Dette regnskab blev udarbejdet på baggrund af informationer om økonomi fra Til-

skudskontoret om de enkelte tilskudsordninger.”

Den tidligere ledende medarbejder har ligeledes beskrevet, at der, så vidt vedkommende

kan huske, løbende skete justeringer og forbedringer af PAS, herunder f.eks. at det blev

muligt at registrere modtagelse af regnskaber, og at der blev implementeret rykkerprocedu-

rer for bl.a. regnskaber og afrapportering.

Regnskabsinstruks for sikringsstyrelsen 2000, s. 26-27.

Svar af 8. november 2018 på Kammeradvokatens spørgsmål

Svar af 7. december 2018 på Kammeradvokatens supplerende spørgsmål.

Side 48/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Selvom den i bilag 6 indeholdte skriftlige forretningsgang umiddelbart forekommer detal-

jeret, så kan vi ikke på baggrund af PwC’s

revisionsundersøgelse vurdere, om den rent fak-

tisk var utilstrækkelig, eller om den var tilstrækkelig, men ikke blev fulgt.

Rigsrevisionens bemærkninger i perioden 2000-2002

I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt der kan placeres et ansvar for BN’s besvigelser,

det relevant at vurdere, om der kan være et ansvar forbundet med eventuel manglende ef-

terlevelse af Rigsrevisionens bemærkninger.

Det bemærkes i den forbindelse, at Rigsrevisionens arbejdsmetode indebærer en pligt for

de reviderede institutioner til at bistå med oplysning af sagen, jf. rigsrevisorlovens § 12,

samt at besvare Rigsrevisionens bemærkninger inden for en af Rigsrevisionen fastsat frist,

jf. § 16. Der påhviler i den forbindelse en embedsmand loyalt, retvisende og ikke vildle-

dende at besvare rigsrevisors spørgsmål. Endvidere kan manglende efterlevelse af Rigsre-

visionens anbefalinger efter omstændighederne være ansvarspådragende.

Indledningsvis bemærkes, at PwC i deres rapport har taget afsæt i Rigsrevisionens notat af

12. november 2018, som vedrører revisioner af tilskudsområdet i perioden 2002-2017.

PwC har således ikke forholdt sig til nærværende periode.

I perioden 2000-2002 kom Rigsrevisionen med kritik af og anbefalinger vedrørende Social-

ministeriets område, herunder tilskudsadministrationen. Der vil i det følgende mere over-

ordnet blive inddraget bemærkninger fra Rigsrevisionens beretninger af relevans for til-

skudsadministrationen.

Rigsrevisionen bemærkede således i år 2000 vedrørende kontrolhandlingerne i tilskudsad-

ministrationen, at der på en enkelt sag ikke forelå den nødvendige dokumentation for kor-

rekt udbetaling af tilskud.

Rigsrevisionen bemærkede dog, at de fleste af departementets forretningsgange

”i det væ-

sentlige er velfungerende”,

og at ministeriet til Rigsrevisionen havde oplyst, at ministeriet

havde foretaget en række forbedringer af forretningsgangene på tilskudsområdet.

I forbindelse med revisionen af statsregnskabet vedrørende år 2002, som blev offentliggjort

i 2003, havde Rigsrevisionen bemærkninger vedrørende tilskudsrevisionen ved Den Sociale

Sikringsstyrelse angående dokumentationsskemaer for regnskabsgennemgangen, som blev

anbefalet tilrettet afhængig af bevillingernes størrelse.

I en senere ministerredegørelse fra

PwC’s rapport pkt. 1.36

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 1999 af december 2000, side 262. pkt.

537

Beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2002, november 2003, RB C601/03, s. 100, pkt. 188

Side 49/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

2004, hvor tilskudsadministrationen lå i Socialministeriet, bemærkede socialministeren, at

der var lavet nye skabeloner mv., og at man fulgte Rigsrevisionens anbefalinger.

Departementets tilsyn i perioden 2000-2002

Som følge af den almindelige tilsynsforpligtelse har Socialministeriets departement i peri-

oden haft en tilsynsforpligtelse i relation til Den Sociale Sikringsstyrelse.

Det har ikke været muligt at fremskaffe nærmere oplysninger om Socialministeriets depar-

tementale tilsyn med Den Sociale Sikringsstyrelse i perioden.

Ansvarsvurdering for perioden 2000-2002

I perioden mellem 1995 og 2008 har BN, ifølge PwC’s rapport, tilegnet sig over 30.000.000

kr. fra satspuljen.

[SØIK: Udeladt].

Idet der henvises til vores indledende opgavebeskrivelse, skal vi foretage en sammenfat-

tende vurdering af, hvorvidt der på funktionsniveau måtte være nogen, der kan drages til

ansvar for misbruget af de statslige midler, herunder om tilsynsmyndigheden har udvist for-

sømmelser i den sammenhæng.

Vi finder dog alligevel anledning til at se nærmere på, om der på det foreliggende grundlag

kan peges på særskilte kritikpunkter, idet vi i den forbindelse inddrager de konkrete forhold,

som på baggrund af det modtagne materiale må antages at kunne have relevans for BN’s

besvigelser.

Rigsrevisionens bemærkninger i perioden vedrørende manglende kontrolhandlinger og

manglende dokumentation på en enkelt sag kan ikke i sig selv give anledning til kritik af

den daværende ledelse, når det ikke på det foreliggende grundlag fremstår klarere, hvilke

kontrolhandlinger der konkret var mangelfulde, og da det ikke kan dokumenteres, om le-

delsen ved konkrete handlinger fulgte op på kritikken eller ej. Af samme årsag kan der heller

ikke blive tale om kritik af det departementale tilsyn.

[Udeladt]

Ansvarsvurdering

–

Socialministeriet (2002-2007)

Organisering i perioden 2002-2007

Som led i strukturændringer på ministerområdet blev tilskudsadministrationen pr. 1. februar

2002 forankret i Socialministeriets departement.

I den forbindelse skiftede kontoret navn

Socialministerens ministerredegørelse vedrørende beretning nr. 18 om revisionen af statsregnskabet for 2002, 16. januar

2004, s. 1

PwC’s rapport, pkt. 1.23, figur 2

Arkivsag fra departementet

–

s. 48

(meddelelse fra Socialministeriet til medarbejdere i Tilskudssekretariatet om overflyt-

ningen).

Side 50/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

fra ”Puljekontoret” til ”Tilskudssekretariatet”.

Det har ikke været muligt at fremskaffe or-

ganisationsdiagrammer for hvert år i den pågældende periode. Nedenstående redegørelse

baserer sig på oplysninger fra departementets ministerie-, virksomheds- og regnskabsin-

strukser, ministeriets telefonbøger samt tidligere departements- og kontorchefers skriftlige

besvarelser, men der er ikke skabt fuld klarhed over, hvordan arbejdet med tilskudsadmini-

strationen nærmere blev administreret i perioden.

4.1.2.1.1.

[Udeladt]

Tilskudsadministrationen blev i 2004/2005 flyttet til ”Center for administration og Kon-

cernstyring” (CAK) i departementet, der i forvejen bl.a. omfattede

departementets regn-

skab-, økonomi- og it-sektioner.

Efter flytningen skiftede CAK navn til ”Center for Admi-

nistration, Koncernstyring og Tilskudsforvaltning”.

[Udeladt]

Socialministeriets organisation er pr. 14. oktober 2005 beskrevet i følgende figur

Tilskudsadministrationen

Arkivsag fra departementet, s. 48 (meddelelse fra Socialministeriet til medarbejdere i Tilskudssekretariatet om overflyt-

ningen).

I Socialministeriets telefonbog for 2004 hed centret ”Center og Administration og Koncernstyring”, og i arkivsag for

departementet pr. 8. marts 2005, telefonbogen for 2005 samt regnskabsinstruksen for samme år havde centret ændret navn

til ”Center for Administration, Koncernstyring og Tilskudsforvaltning.”

Regnskabsinstruks for Socialministeriet, 14. oktober 2005.

Side 51/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Det har ikke været muligt at fremskaffe en lignende figur for departementet i perioden 2002-

2004.

[Udeladt]

Efterfølgende, formentlig i 2007

, blev ”Socialministeriets Administrative fællesskab SAF

– Løn og Regnskab”, oprettet som en enhed

under Center for Administration, Koncernsty-

ring og Tilskudsadministration. Dette ses bl.a. i nedenstående figur fra Socialministeriets

regnskabsinstruks af 22. oktober 2007:

Vurderingen er baseret på, at SAF fremgår af Socialministeriets regnskabsinstruks af 22. oktober 2007, men ikke af

Socialministeriets telefonbog for 2005/2006.

Side 52/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Tilskudssekretariatet varetog i perioden forvaltningen af tilskud inden for Socialministeriets

område. Forvaltningen omfattede bl.a. økonomistyring, gennemgang og godkendelse af

regnskaber samt udbetaling af midler. Derudover stod Tilskudssekretariatet for den faglige

behandling af ansøgninger om tilskud, og ydede information og vejledning om tilskudsord-

ninger.

100

Departementets Regnskabssektion, der bestod af

”bogholderi, lønanvisning og kasse”,

va-

retog bl.a. regnskabsføring, lønindberetning og kasseforretninger vedrørende de bevillinger,

som departementet disponerede over.

101

Ifølge departementets regnskabsinstruks af 1. marts 2003 havde Regnskabschefen ansvaret

for hele Regnskabssektionen, herunder bogholderi, refusionsudbetaling PAS-systemets ud-

betalinger, kasse og lønanvisning.

102

En afdelingsleder fungerede som stedfortræder.

103

[Udeladt]. Ansvaret for Regnskabssektionen forblev hos regnskabschefen.

104

Socialministeriets telefonbog 2003 samt Chefoversigt for 2002.

Regnskabsinstruks for Socialministeriets departement 2003, s. 1, pkt. 2.

102

Regnskabsinstruks for Socialministeriets departement 2003, s. 9, pkt. 3.2.

103

Ibid. I instruksen

er ordet ”afdelingsleder” streget ud med kuglepen.

104

Regnskabsinstruks for Socialministeriets departement 2005, s. 9 og Regnskabsinstruks for Socialministeriets departement

2007, s. 10.

101

100

Side 53/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

De regnskabsmæssige registreringer for puljeudbetalinger og indbetaling af uforbrugte pul-

jemidler blev varetaget af Regnskabssektionen i samarbejde med tilskudsadministratio-

nen.

105

Den regnskabsmæssige registrering for PAS-systemet blev ligeledes varetaget af

regnskabssektionen.

106

4.1.2.1.2.

[Udeladt]

Skriftlige forretningsgange i perioden 2002-2007

PwC har ikke behandlet de skriftlige forretningsgange for perioden 2002-2007. For at give

et overordnet indblik i, hvilke skriftlige forretningsgange der fandtes for tilskudsadministra-

tionen i perioden, har vi til brug for nærværende undersøgelse fundet det hensigtsmæssigt

at referere fra nedenstående skriftlige forretningsgange, idet der henvises til gennemgangen

af tilsvarende forretningsgange fra 2008 i afsnit 4.2.1.2.1.

Til beskrivelsen af de skriftlige forretningsgange i perioden 2002-2007 har vi modtaget So-

cialministeriets regnskabsinstrukser for 2003, 2005 og 2007, der indeholder et bilag sva-

rende til bilag 6 i regnskabsinstruksen for den Sociale Sikringsstyrelse som refereret ovenfor

i afsnit 4.1.1.2. Derudover indeholder instrukserne i bilag 3 og 5 forretningsgange, der re-

laterer sig til tilskudsadministrationen.

Regnskabsinstrukserne for 2003, 2005 og 2007 beskriver helt overordnet, at PAS er et

”Oracle”-baseret

system til udbetaling af tilskud

107

, og at regnskabschefen havde ansvaret

for udbetalinger gennem PAS.

108

Det bemærkes, at der ikke er en henvisning til et særligt

sikkerhedsreglement for PAS i regnskabsinstrukserne for 2002-2007, som det var tilfældet

i regnskabsinstruksen for Den Sociale Sikringsstyrelse, jf. afsnit 4.1.1.2 ovenfor.

Bilag 9 (regnskabsinstruksen for 2003) hhv. bilag 6 (regnskabsinstrukserne for 2005 og

2007) til Socialministeriets regnskabsinstrukser beskriver forretningsgangene ved opret-

telse af tilskudsmodtagere og udbetaling af tilskudsadministrationens bevillinger, og svarer

til bilag 6 i regnskabsinstruksen for den Sociale Sikringsstyrelse som refereret ovenfor i

afsnit 4.1.1.2. Ifølge bilagene skulle der bl.a. være funktionsadskillelse mellem de medar-

bejdere, der indtastede stamdata og de medarbejdere, der iværksatte udbetalinger, udbeta-

lingslisten skulle kontrolleres og underskrives dagligt inden oversendelse til bogholderiet,

ligesom de akkumulerede udbetalinger skulle afstemmes månedligt. Derudover indeholder

BN’s ansættelsesforhold

i perioden 2002-2007

105

106

Regnskabsinstruks for Socialministeriets departement 2003, s. 2, pkt. 2.

Regnskabsinstruks for Socialministeriets departement 2003, s. 9, pkt. 3.2.

107

Regnskabsinstruks for Socialministeriet, 2003, s. 4, Regnskabsinstruks for Socialministeriet, 2005, s. 4 og Regnskabsin-

struks for Socialministeriet, 2007, s. 3.

108

Regnskabsinstruks for Socialministeriet, 2003, s. 9, Regnskabsinstruks for Socialministeriet, 2005, s. 9, og Regnskabs-

instruks for Socialministeriet, 2007, s. 10.

Side 54/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

bilagene et krav om, at udbetalinger uden om PAS skulle godkendes og underskrives af en

kontorchef.

Derudover indeholder bilag 3 til regnskabsinstrukserne en liste med medarbejdere, der an-

viste PAS-filer til Navision og medarbejdere, der frigav

”betalinger af PAS-udb.”.

109

En tidligere ledende medarbejder har, i overensstemmelse med bilag 9 hhv. bilag 6, bl.a.

skriftligt til os beskrevet, at én og samme person, efter vedkommendes hukommelse, ikke

kunne oprette eller være ansvarlig for en tilskudssag og samtidig godkende udbetalinger.

110

Selvom den i bilag 9 hhv. bilag 6 indeholdte skriftlige forretningsgang umiddelbart fore-

kommer detaljeret, kan vi ikke på baggrund af PwC’s revisionsundersøgelse vurdere,

den rent faktisk var utilstrækkelig, eller om den var tilstrækkelig, men ikke blev fulgt.

Rigsrevisionens bemærkninger i perioden 2002-2007

I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt der kan placeres et ansvar for BN’s besvigelser, er

det relevant at vurdere, om der kan være et ansvar forbundet med eventuel manglende ef-

terlevelse af Rigsrevisionens bemærkninger.

Det bemærkes i den forbindelse, at Rigsrevisionens arbejdsmetode indebærer en pligt for

de reviderede institutioner til at bistå med oplysning af sagen, jf. rigsrevisorlovens § 12,

samt at besvare Rigsrevisionens bemærkninger inden for en af Rigsrevisionen fastsat frist,

jf. § 16. Der påhviler i den forbindelse en embedsmand loyalt, retvisende og ikke vildle-

dende at besvare rigsrevisors spørgsmål. Endvidere kan manglende efterlevelse af Rigsre-

visionens anbefalinger efter omstændighederne være ansvarspådragende.

I perioden 2002-2007 kom Rigsrevisionen løbende med kritik af og anbefalinger vedrørende

Socialministeriets område, herunder tilskudsadministrationen. Tilskudsadministrationen

var på dette tidspunkt forankret i Socialministeriets departement.

Som tidligere anført, har PwC i deres rapport taget afsæt i Rigsrevisionens notat af 12. no-

vember 2018. Herudover har PwC sammenfattet Rigsrevisionens bemærkninger i en over-

sigt med angivelse af A for en konkret omtale af tilskudsadministrationen og B for ingen

konkret omtale af tilskudsadministrationen.

I forhold til nærværende periode betyder denne kategorisering, at PwC reelt fremkommer

med bemærkninger til en enkelt af Rigsrevisionens bemærkninger for perioden mellem

2002-2007

under overskriften ”Brugernes adgangsrettigheder” (2003, 2004 og

2007 samt

senere år).

109

110

Bilag 3 til Regnskabsinstrukser for Socialministeriet, 2003, 2005 og 2007.

Svar af 14. november 2018 på Kammeradvokatens spørgsmål.

Side 55/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Vi har derfor ikke for nærværende periode taget afsæt i PwC’s rapport, men inddrager i

stedet deres bemærkninger og vurderinger løbende. Vores gennemgang tager udgangspunkt

i beretninger fra Rigsrevisionen med fokus på de bemærkninger, som har direkte relevans

for tilskudsadministrationen. De dele af Rigsrevisionens beretninger, der ikke specifikt an-

går tilskudsadministrationens forhold, vil blive inddraget i det omfang, det vurderes rele-

vant.

Rigsrevisionen udtalte en generel kritik af departementets it-sikkerhed i 2004, 2005 og

2006, herunder at der ikke var foretaget en risikoanalyse og ikke forelå en it-sikkerhedspo-

litik og i tilknytning hertil blev der fremsat kritik af antallet af personer med administrator-

rettigheder (brugernes adgangsrettigheder) og manglende dokumentation herfor.

111

PwC har

anført, at det er uden for formålet at foretage en vurdering af de tidligere ministerier og

departementers samlede IT-beredskab.

112

I ministerens redegørelse vedrørende bemærkningerne i 2005 anførte den daværende soci-

alminister, at der efter Rigsrevisionens henvendelse blev gennemført en risikoanalyse og

formuleret it-sikkerhedspolitikker- og instrukser. Derudover anførte ministeren, at der var

blevet

”indført

tekniske og organisatoriske tiltag med henblik på at styrke driftsovervågning

og driftsopfølgning”,

ligesom

”Brugen af administratorrettigheder er blevet stærkt reduce-

ret og begrænset, således at de følger arbejdsmæssige behov.”

113

Det har ikke været muligt

at fremskaffe yderligere dokumentation for, at disse tiltag rent faktisk blev realiseret.

Derudover kom Rigsrevisionen i 2002, 2003 og 2006 med bemærkninger til og kritik af

Socialministeriets tilsyn og kontrol med samtlige underliggende virksomheders it-anven-

delse- og sikkerhed.

114

Senere i 2006 fulgte Rigsrevisionen op på it-revisionen i Socialmini-

steriet og konstaterede, at it-sikkerheden både i relation til det interne it-miljø og tilsynet

med underliggende virksomheder samlet set var tilfredsstillende.

115

I 2006 havde Rigsrevisionen bemærkninger til tilskudsadministrationens manglende sam-

menholdelse af bevillingstallene og regnskabsoplysningerne fra projektet.

116

Denne sag blev

ifølge et notat fra Rigsrevisionen af 9. juni 2008 afsluttet efter det daværende departements

fremsættelse af initiativer på seks områder.

117

Det har ikke til brug for denne undersøgelse

111

Rigsrevisionens IT-revision i Socialministeriet, 5. oktober 2004, s. 1, pkt. 2; Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne

om revisionen af statsregnskabet for 2004, november 2005, RB C601/05, s. 75-76, pkt. 145; og Rapport vedrørende IT-

revision i Socialministeriets departement, 12. januar 2006, s. 1, pkt. 2

112

PwC’s rapport, pkt.

6.31

113

Socialministerens ministerredegørelse vedrørende beretning nr. 18 2004 om revision af statsregnskabet for 2004, 2. fe-

bruar 2006, s. 1-2

114

Rigsrevisionens IT-revision i Socialministeriets departement, 12. april 2002, side 1-2; og Rigsrevisionens beretning til

Statsrevisorerne om satsreguleringspuljen, november 2002, RB B103/02, s. 44, pkt. 110; Rigsrevisionens IT-revision i So-

cialministeriet, 21. november 2003, pkt. 1; Rapport vedrørende IT-revision i Socialministeriets departement, 12. januar

2006, s. 3, pkt. 3

115

Rapport om opfølgning på IT-revision i Socialministeriets departement, 22. december 2006, s. 2, pkt. 4

116

Rigsrevisionens beretning til statsrevisorerne om Pulje til socialt udsatte grupper, januar 2006, RB A501/06, s. 22, pkt.

117

Rigsrevisionens fortsatte notat til Statsrevisorerne, 9. juni 2008

Side 56/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

været muligt at fremskaffe yderligere dokumentation for denne opfølgning, hvorfor det hel-

ler ikke er muligt for os at vurdere en eventuel betydning af disse bemærkninger og hånd-

teringen heraf i forhold til et eventuelt ansvar.

I 2007 udtalte Rigsrevisionen i forbindelse med aflæggelsen af beretningen om revisionen

af statsregnskabet særligt vedrørende Velfærdsministeriets område, hvor tilskudsadmini-

strationen var forankret, at:

”Tilskudsforvaltningen

på de reviderede områder vurderede Rigsrevisionen som ikke

helt tilfredsstillende. Rigsrevisionen lagde ved vurderingen især vægt på, at områ-

derne regulering af hensættelser og samarbejdet med Økonomistyrelsen ikke var helt

tilfredsstillende.”

118

Hertil svarede den senere minister for Velfærdsministeriet i en udateret ministerredegørelse,

at:

”Vurderingen

af hensættelserne og beregningernes kvalitet er foretaget, og at der er

truffet aftale med Økonomistyrelsen om samarbejdet om tilskudsordningen.”

119

I perioden havde Rigsrevisionen også bemærkninger til Den Sociale Sikringsstyrelse, hvor

tilskudsadministrationen tidligere havde været forankret, og som igen i 2008 fik opgaven.

Rigsrevisionen bemærkede således i 2003 behovet for en dokumenteret risikovurdering af

it-sikkerheden og anbefalede, at denne skulle godkendes af ledelsen.

120

Derudover havde

Rigsrevisionen bemærkninger til antallet af administratorrettigheder og upersonlige konti i

Den Sociale Sikringsstyrelse.

121

Endvidere anbefalede Rigsrevisionen, at der blev indgået en driftsaftale vedrørende PAS

mellem departementet og styrelsen, da styrelsen på tidspunktet for revisionen i 2003 stadig

varetog driften af PAS for departementet. Hertil bemærkede Rigsrevisionen dog samtidig,

at:

”Rigsrevisionen vurderer ikke, at PAS udgør en sikkerhedsrisiko for Styrelsen”.

122

Yderligere bemærkede rigsrevisor, at styrelsen ikke gennemgik relevante logs vedrørende

fejllogins og anbefalede, at dette blev gjort med mellemrum.

123

I 2004 var it-anvendelsen i

Den Sociale Sikringsstyrelse imidlertid samlet set tilfredsstillende,

124

selvom det blev

118

119

Beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2006, november 2007, s. 43, pkt. 190

Velfærdsministerens ministerredegørelse om beretning nr. 16 2006 om revisionen af statsregnskabet for 2006, s. 1

120

Rapport vedrørende IT-revision i Den Sociale Sikringsstyrelse, 3. oktober 2003, pkt. 1

121

Rapport vedrørende IT-revision i Den Sociale Sikringsstyrelse, 3. oktober 2003, pkt. 2

122

Rapport vedrørende IT-revision i Den Sociale Sikringsstyrelse, 3. oktober 2003, pkt. 5

123

Rapport vedrørende IT-revision i Den Sociale Sikringsstyrelse, 3. oktober 2003, pkt. 6

124

Rigsrevisionens IT-revision i Den Sociale Sikringsstyrelse, 14. juli 2004, s. 1, pkt. 1

Side 57/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

bemærket, at en række medarbejdere havde adgang til alle data,

125

og at der endnu ikke var

implementeret en opdateret it-sikkerhedspolitik i styrelsen.

126

Det har i relation til Rigsrevisionens anbefalinger og kritik i denne periode ikke været muligt

at fremskaffe dokumentation for, om departementet konkret imødekom de pågældende be-

mærkninger eller ej, herunder hvordan. Det for en ansvarsvurdering fornødne grundlag er

dermed ikke til stede.

Ansvarsvurdering for perioden 2002-2007

Som anført har BN ifølge PwC’s rapport tilegnet sig over 30.000.000 kr. fra satspuljen

perioden mellem 1995 og 2008.

127

[su: Udeladt].

Henset til, at der ikke foreligger dokumentation for og viden om tilskudsadministrationens

kontrolmiljø og BN’s besvigelsesmetoder i perioden 2002-2008,

hvor tilskudsadministrati-

onen var forankret i Socialministeriet, vil der ikke kunne påvises en sammenhæng mellem

kontrolmiljøet og besvigelserne, jf. det anførte i afsnit 4.1.1. Det faktuelle grundlag, som

skal være til stedet for at kunne fastslå et eventuelt tjenstligt ansvar på funktionsniveau, er

således ikke til stede.

Idet der henvises til vores indledende opgavebeskrivelse, skal vi foretage en sammenfat-

tende vurdering af, hvorvidt der på funktionsniveau måtte være nogen, der kan drages til

ansvar for misbruget af de statslige midler. Vi skal således ikke vurdere, om der i øvrigt kan

peges på kritisable forhold, som ikke i sig selv kan føre til pålæggelse af ansvar for misbru-

get af de statslige midler.

Vi finder dog alligevel anledning til at se nærmere på, om der på det foreliggende grundlag

kan peges på særskilte kritikpunkter, idet vi i den forbindelse inddrager de konkrete forhold,

som på baggrund af det modtagne materiale må antages at kunne have relevans for

BN’s

besvigelser.

Rigsrevisionen har i perioden, som gennemgået ovenfor, haft en række bemærkninger ved-

rørende it-sikkerhed, regnskabsopfølgning, dokumentation og administratorrettigheder.

Det kan imidlertid ikke på baggrund af PwC’s revisionsundersøgelse konstateres, om der

var en reel sammenhæng mellem de af Rigsrevisionen udtalte bemærkninger vedrørende

tilskudsadministrationen og den formodede besvigelse. I den forbindelse bemærkes sær-

skilt, at PwC kun har forholdt sig til Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende brugernes

125

126

Rapport vedrørende IT-revision i Den Sociale Sikringsstyrelse, 14. juli 2004, s. 2, pkt. 2

Rapport vedrørende IT-revision i Den Sociale Sikringsstyrelse, 14. juli 2004, s. 1, pkt. 1

127

PwC’s rapport, pkt. 1.45, figur 6

Side 58/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

adgangsrettigheder i 2008 med henvisning til, at Rigsrevisionens bemærkning først i 2008

var direkte rettet til tilskudsadministrationen.

128

4.2

Ansvarsvurdering for TAS-perioden (2008 - 2018)

Vi har fundet det hensigtsmæssigt at behandle denne periode samlet, da det tilskudsadmini-

strative system, TAS, blev implementeret i sommeren 2008, og PwC i denne periode har

afdækket kontrolmiljøet. Som anført indledningsvis, afsnit 2.3.1

ovenfor, har PwC’s gen-

nemgang af tilskudsadministrationens kontrolmiljø i perioden forud for 2015 dog været

stærkt begrænset

129

. Dette påvirker som anført ovenfor vores vurdering af et eventuelt an-

svar.

TAS-perioden kan inddeles i tre underperioder, da tilskudsadministrationen i perioden har

været forankret tre forskellige steder

–

skiftevis i departementet og en underliggende sty-

relse.

I perioden fra den 1. januar 2008 til den 7. april 2009 var tilskudsadministrationen place-

ret i Sikringsstyrelsen under Velfærdsministeriets ressort. Pr. 7. april 2009 blev tilskuds-

administrationen flyttet til Indenrigs- og Socialministeriets departement,

130

hvorefter den

pr. 17. august 2015 blev delegeret til Socialstyrelsen.

For sammenhængens skyld har vi beskrevet de faktuelle omstændigheder vedrørende Sik-

ringsstyrelsen samlet nedenfor, uanset at TAS først blev endeligt implementeret i tilskuds-

administrationen i sommeren 2008, og Sikringsstyrelsen derfor også delvis hører under

PAS-perioden.

Ansvarsvurdering

–

Sikringsstyrelsen (1. januar 2008 - 6. april 2009)

Organisering

Der foreligger kun mere generelle oplysninger om Sikringsstyrelsens forvaltning i perioden.

[Udeladt]

Udover en række forretningsbeskrivelser i regnskabsinstrukserne har det ikke været muligt

at fremskaffe mere detaljerede oplysninger om, hvordan arbejdet i tilskudsforvaltningen

mere konkret blev tilrettelagt og håndteret i den periode, hvor tilskudsadministrationen var

PwC’s rapport, pkt. 6.32

PwC’s rapport, pkt. 1.27

130

I perioden 7. april 2009-17. august 2015, hvor tilskudsadministrationen var forankret i departementet, har Socialministe-

riet skiftet navn flere gange. Således hed ministeriet ”Indenrigs- og Socialministeriet” i perioden fra 7. april 2009

- 23.

februar 2010 (jf.

kongelig resolution af 7. april 2009),

”Socialministeriet” i perioden 24. februar 2010 –

3. oktober 2011 (jf.

kongelig resolution af 23. februar 2010),

”Social- og Integrationsministeriet” i perioden 4. oktober 2011-9.

august 2013 (jf.

kongelig resolution af 3. oktober 2011),

”Social-,

Børne-

og Integrationsministeriet” i perioden 10. august 2013-3.

februar

2014 (jf.

kongelig resolution af 9. august 2013)

og ”Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

perioden 4. februar 2014-17. august 2015. (jf.

kongelig resolution af 3. februar 2014).

128

129

Side 59/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

placeret i Sikringsstyrelsen, ligesom der er en vis usikkerhed om tilskudsadministrationens

organisatoriske placering efter den 7. april 2009 og indtil medio 2010. Nedenstående rede-

gørelse baserer sig hovedsageligt på ministerie- og regnskabsinstrukser, svar fra tidligere

departements- og kontorchefer samt kongelige resolutioner.

4.2.1.1.1.

Tilskudsadministrationen

Ved kongelig resolution af 23. november 2007 blev Socialministeriet nedlagt og erstattet af

Velfærdsministeriet, der overtog hovedparten af Socialministeriets forretninger.

131

I forlæn-

gelse heraf blev tilskudsadministrationen pr. 1. januar 2008 flyttet fra Velfærdsministeriets

departement til Sikringsstyrelsen, hvorved det organisatoriske ansvar for kontoret blev over-

draget til styrelsen.

132

Som beskrevet i Sikringsstyrelsens resultatkontrakter for 2008-2011 og 2009-2012 havde

styrelsen en lang række andre opgaver, herunder af international karakter.

Tilskudsadministrationen blev indledningsvist placeret i ”Tilskudskontoret”.

133

Ved akt-

stykke 176 af 4. juni 2008 blev kontoret imidlertid samlet i et fællesskab med Løn- og Regn-

skabscentret (VLR) i virksomheden

134

”Tilskudsadministration, Løn- og Regnskabscenter”

(TA/VLR) og skiftede navn til ”Tilskudsadministration”.

135

[Udeladt]

Centret blev optaget som en selvstændig virksomhed på finanslovens § 15.11.03 med selv-

stændig økonomi og egen ledelse,

136

ligesom centret blev oprettet som regnskabsførende

institution i SKS.

137

Tilskudsadministrationen (TA) varetog sagsbehandlingen med og udmøntningen af midler

fra Velfærdsministeriets puljer. Løn- og regnskabscenter (VLR) varetog løn- og regnskabs-

opgaver for en række institutioner under Velfærdsministeriet.

138

Om virksomhedens opgaver

fremgår det uddybende i virksomhedsinstruksen, at tilskudsadministrationen

131

132

Kongelig resolution af 23. november 2007.

Virksomhedsinstruks for TA/VLR af 1. oktober 2008, s. 4, pkt. 2.

133

Oversigt over chefer i Sikringsstyrelsen, 2009.

134

Som anført ovenfor i afsnit 3.1 er en virksomhed betegnelsen for en forvaltningsenhed inden for et ministerområde, hvis

ledelse er budget- og regnskabsmæssig ansvarlig for en eller flere hovedkonti på bevillingslovene inden for ministerområdet

og eventuelle fællesparagraffer på finansloven, jf. regnskabsbekendtgørelsens § 3, stk. 1.

135

Aktstykke nr. 176 af 4. juni 2008 (https://www.ft.dk/samling/20072/aktstykke/aktstk.176/index.htm). Aktstykket blev

tiltrådt af Finansudvalget den 23. juni 2008.

136

Aktstykke nr. 176 af 4. juni 2008

137

Udkast til Regnskabsinstruks for velfærdsministeriets Tilskudsadministration, Løn- og regnskabscenter (TA/VLR) 2008,

s. 1, pkt. 1.1. SKS er udtryk for Statens Koncernstyringssystem. Som anført i afsnit 3.1 er en regnskabsførende institution

en organisation under en virksomhed med et selvstændigt ansvar for udførelsen af hele eller dele af virksomhedens opgaver,

jf. regnskabsbekendtgørelsens § 4, stk. 1.

138

Udkast til Regnskabsinstruks for velfærdsministeriets Tilskudsadministration, Løn- og regnskabscenter (TA/VLR) 2008,

s. 1, pkt. 1.1. samt Regnskabsinstruks for velfærdsministeriet 2008, s. 1, pkt. 2. Der blev indgået en Service Leverance Aftale

(SLA) med de institutioner for hvem kontoret udførte regnskabsmæssige opgaver.

Side 60/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

sagsbehandlede ansøgninger om tilskud, vejledte om tilskudsordninger, udbetalte tilskud og

forestod økonomistyring, gennemgang og godkendelse af regnskaber og opfølgning på til-

skudsordninger.

139

Regnskabscentret forestod betalingsformidling, regnskabsregistrering og

indrapportering til Statens Koncernstyringssystem (SKS).

140

IT-funktionen

var samlet i departementet i ”Koncern-IT”, der havde ansvaret for at under-

støtte departementets it-anvendelse.

141

Som citeret ovenfor havde tilskudsadministrationen

været gennem en omstillingsproces med ny it-understøttelse, og der skulle fortsat være fo-

kus på den løbende implementering af systemer, der skulle sikre effektivitet, regelmæssig-

hed og rettidighed i behandlingen og udbetalingen af tilskud.

[Udeladt]

Pr. 22. oktober 2008 var ministeriets organisation som følger

142

Virksomhedsinstruks for TA/VLR af 1. oktober 2008, s. 4, pkt. 2

Ibid. Det fremgår også, at løncentret forestod indrapportering til Statens Lønsystem (SLS), ligesom centret varetog op-

gaver vedrørende hjemtagning af lønrefusioner.

141

Regnskabsinstruks for velfærdsministeriet 2008, s. 2, pkt. 3

142

Organisationsdiagram over Velfærdsministeriets koncern pr. 22. oktober 2008, modtaget af Børne- og Socialministeriet

140

139

Side 61/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

I oktober 2008 indgik Velfærdsministeriets departement, Servicestyrelsen og Tilskudskon-

toret en serviceaftale om tilskudsadministrationens levering af pulje- og tilskudsadministra-

tionsydelser til de to øvrige institutioner.

143

Aftalen regulerede, hvilke opgaver, snitflader og

tidsfrister for parterne, herunder procedurer og krav, der blev stillet til parterne.

Ifølge aftalen var tilskudsadministrationen ansvarlig for driften og vedligeholdelsen af TAS

(og PAS), ligesom tilskudsadministrationen skulle give se-adgang til en række medarbej-

dere i Servicestyrelsen:

”TK er ansvarlig for drift og vedligeholdelse af TAS (og PAS). TK sikrer i samarbejde

med Koncern-økonomi, at Servicestyrelsen får mulighed for at følge egne økonomi-

data gennem oprettelse af en brugerprofil i TAS med begrænset adgang

–

seadgang

- til 1-2 medarbejdere i Servicestyrelsen. Indtil der oprettes direkte adgang for SERS,

sender TK en gang månedligt rapporter med relevante data til opfølgning på pul-

jer.”

144

Aftalen indeholder endvidere i bilag 1 en overordnet oversigt over tilskudsadministratio-

nens leverance til departementet og Servicestyrelsen, hvoraf det fremgår, at de administra-

tive medarbejdere både oprettede tilskud, forestod udbetalingerne og gennemgik tilskuds-

modtagernes regnskaber (vores understregninger):

Område

Ansøgning-

spuljer

Delydelse

Udmøntning

Kundens leverance

0. Departementet beskriver

puljens formål og udarbej-

der en udmøntningsplan.

2. Departementet/Service-

styrelsen laver udkast til

vejledning og opstiller tilde-

lingskriterier i samarbejde

med TK. TK’s standardvej-

ledning skal anvendes. Sam-

tidig laves annoncetekst,

som sendes til TK.

3. Departementet forelæg-

ger vejledningsudkast eller

udmøntningsnotet for mini-

ster og satspuljeordfører.

TK leverance

1. TK indkalder til opfølg-

ningsmøde vedr. sats-

pulje, hvor tidsplan afta-

les.

4. TK sender annonce-

tekst til dagblade og læg-

ger ansøgningsmaterialet

på www.vfm.dk.

6a. TK modtager samt

indtaster ansøgninger.

Kopi af ansøgninger sen-

des til Departement/Ser-

vicestyrelsen, hvis det øn-

skes. TK laver faglig vur-

dering.

Serviceaftale mellem Departementet, Servicestyrelsen og Tilskudskontoret, dateret oktober 2008 og underskrevet af re-

præsentanter fra institutionerne hhv. ultimo oktober 2008 og primo november 2008

144

Serviceaftale mellem Departementet, Servicestyrelsen og Tilskudskontoret, dateret oktober 2008 og underskrevet af re-

præsentanter fra institutionerne hhv. ultimo oktober 2008 og primo november 2008, bilag 1, pkt. 1

143

Side 62/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

5. Servicestyrelsen beskriver

puljen på

www.servicesty-

relsen.dk

og linker til mate-

rialet på www.vfm.dk

9. Departementet forelæg-

ger TK’s indstillingsmateri-

ale for minister og evt.sats-

puljeordførere.

10. Departementet/Service-

styrelsen tager kontakt til

pressesektionen og aftaler

pressestrategi.

12. Departementet/Service-

styrelsen udarbejder beskri-

velse af evt. evaluering og

sender den i udbud.

6b. I særlige tilfælde la-

ver Departementet/Ser-

vicestyrelsen, efter aftale

med TK, faglig vurdering.

TK sender ansøgningsske-

maerne til Departemen-

tet/Servicestyrelsen

–

modtager den faglige vur-

dering til videre behand-

ling i TAS.

7. TK afholder indstil-

lingsmøde med Departe-

mentet og Servicestyrel-

sen, hvor der træffes af-

gørelse om, hvilke ansøg-

ninger der imødekommes.

8. TK udarbejder indstil-

lingsmateriale til minister

og evt. satspuljeordførere.

11. TK laver tilskuds-

breve, og sender kopi til

Departementet/Service-

styrelsen, hvis det ønskes.

13. TK har efterfølgende

løbende kontakt med pro-

jektet, udbetaler tilskud,

gennemgår regnskab og

rapport og laver økono-

miopfølgning.

14 TK inddrager Depar-

tementet/Servicestyrelsen,

hvis der er væsentlige æn-

dringsanmodninger.

Centrale initia-

tiver

Generelt

Udmøntning

0. Departementet opstiller

udmøntningsplan og sørger

for ministerens og satspulje-

partiernes godkendelse. De-

partementet afklarer ligele-

des evt. spørgsmål om,

hvorvidt opgaven skal i ud-

bud samt spørgsmålet om fi-

nansiering.

1. TK indkalder til møde,

hvor opgavefordeling

mellem Departementet og

Servicestyrelsen besluttes

2. Servicestyrelsen/Departe-

mentet indgår kontrakt med

vinderen (V) af udbuddet og

kontrakt udarbejdes af Ser-

vicestyrelsen.

Side 63/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Anmodning

3. Servicestyrelsen/Departe-

mentet udfylder skema ”

Anmodning om tilskud”.

Servicestyrelsen/departe-

mentet agerer i overens-

stemmelse med den valgte

udbetalingsform jf. tabel 2.

Servicestyrelsen sender

skema, budget, underskrevet

kontrakt samt projekt- og

økonomibeskrivelse til TK.

4. TK sender tilskudsbrev

til kontraktmodtager med

kopi til servicestyrel-

sen/Departementet senest

5 arbejdsdage efter mod-

tagelsen.

5. TK agerer i overens-

stemmelse med den valgte

udbetalingsform jf. tabel

Enkelt

bevillinger

Udmøntning

1. Ud fra listen fra TK sen-

der DEP tilskudsanmodnin-

ger til TK.

0. TK udarbejder en liste

over samtlige enkelt bevil-

linger på ministeriets om-

råde.

2. TK skriver tilskuds-

breve og udbetaler pen-

gene, når udbetalingsan-

modning fra ansøger er

modtaget.

Note: Frister for såvel parter som VLR kan efter forudgående aftale fraviges omkring årsafslut-

ning og i ferieperioder.”

145

Derudover indeholder aftalen en oversigt over tilskudsadministrationens opgaver ved en-

keltbevillinger og centrale initiativer fordelt på fire forskellige måder, hvorpå tilskud kunne

komme til udbetaling (hhv. alm. tilskudsbrev, beholdningskonto, fakturasag og kon-

traktsag)

146

. Oversigten er gengivet i aftalens ”Tabel 2”, hvor TK er en forkortelse

for Til-

skudskontoret (vores understregninger)

147

Tabel 2: oversigt over tilskudsformer ved enkeltbevillinger og centrale initiativer

DEP/SEST

Regnskabsenheden

Serviceaftale mellem Departementet, Servicestyrelsen og Tilskudskontoret, dateret oktober 2008 og underskrevet af re-

præsentanter fra institutionerne hhv. ultimo oktober 2008 og primo november 2008, bilag 1, pkt. 1

146

For den nærmere beskrivelse af de enkelte udbetalingsformer henvises til bilag 1, pkt. 2. i serviceaftalen

147

Serviceaftale mellem Departementet, Servicestyrelsen og Tilskudskontoret, dateret oktober 2008 og underskrevet af re-

præsentanter fra institutionerne hhv. ultimo oktober 2008 og primo november 2008, bilag 1, pkt. 2, tabel 2

145

Side 64/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Tilskudsbrev:

•

Her er der tale om

udmelding af tilskud

til projekter i form af

tilskudsbrev. Både

lønudgifter, i form

af årsværk, og

driftsudgifter dæk-

kes af tilskuddet jf.

det godkendte bud-

get.

Fagenhe-

den/styrelsen udfyl-

der tilskudsanmod-

ningsblanket til TK,

som herefter vareta-

ger forløbet med ud-

betaling samt regn-

skabsgennemgang.

Beholdningskonto:

Fagenheden/styrel-

sen har mulighed for

at få oprettet en be-

holdningskonto til

dækning af løbende

driftsudgifter, f.eks.

udgifter i forbin-

delse med afhol-

delse af seminar,

konference o. lign.

Der må ikke afhol-

des lønudgifter på

beholdnings-

konto. Det forudsæt-

ter, at der i finanslo-

ven er hjemmel til at

afholde sådanne ud-

gifter. Anvendes of-

test når der forven-

tes mange fakturaer

på et projekt af en

vis størrelse.

•

Udfylder tilskuds-

anmodningsblan-

ket med kryds i til-

skudsbrev, og på-

fører projektnr.

•

Skriver

tilskudsbrevet

indeholdende

projektnr.

Har den lø-

bende kontakt

med projektet

Udbetaler

penge

Gennemgår

regnskab

Registrerer og

godkender

evt. statusrap-

port

•

Opretter pro-

jektnr.

Kontraktsag:

I forbindelse med

udbud oprettes ofte

en kontraktsag. Det

skal fremgå af beta-

lingsplanen

Udfylder tilskuds-

anmodningsblan-

ket med kryds i be-

holdningskonto

•

Beholdningskonti i

DEP: fagkontoret

modtager faktura

fra Vinderen af

udbuddet og sen-

der fakturaen på

mail til TK med

angivelse af fi-

nanslovskonto,

sagsbehandler i

TK, m.m. og arki-

verer i Captia.

•

Beholdningskonti i

SEST: her betales

fakturaen i Ser-

vicestyrelsen.

•

Aflægger regnskab

til TK en gang år-

ligt

•

Evt. forlængelse af

afleveringsfrist af-

tales med TK se-

nest 5 arbejdsdage

inden fristens ud-

løb.

•

Underskriver

kontrakten.

•

Sender

tilskud-

sanmodning

til

TK.

•

Skriver

til-

skudsbrev

med kopi til

regnskab

udbetaler hele

beløbet på én

gang til be-

holdningskon-

toen

Der rykkes for

ikke modtagne

regnskaber

senest 5 ar-

bejdsdage ef-

ter afleve-

ringsfristen.

Forlængelse

af afleverings-

frist meddeles

til Servicesty-

relsen senest

2 arbejdsdage

før fristens

udløb.

Gennemgår

regnskabet.

•

Opretter

pro-

jektnr.

Opretter på bag-

grund af kopi af

tilskudsbrevet en

beholdnings-

konto, hvorfra de

løbende udgifter

dækkes. Der kan

kun dækkes udgif-

ter svarende til

det givne tilskud.

Leverer kontoud-

tog ved henven-

delse fra departe-

mentets fagkonto-

rer til brug for

regnskabsaflæg-

gelse.

Servicestyrelsen

trækker

selv

kontoudtog

•

Sender

tilskudsbrev

til

kon-

traktholder.

Udbetaler

midler

som

Side 65/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

kontrakten, hvordan

midlerne skal udbe-

tales.

Fakturasag:

Ved fakturasager af-

lægges der ikke

regnskab, men ud-

betales i henhold til

fakturaer. Dette an-

vendes ofte ved

indgåelse af kon-

trakter og lign.

•

Sender

tilskud-

sanmodning

til

TK.

Fagkontor under-

skriver fakturaer

inden de sendes til

udbetaling i TK.

Servicestyrelsen

sender mail med

kontostreng

•

angivet i kon-

trakten.

Gennemgår

regnskabet

Sender

tilskudsbrev.

Udbetaler un-

derskrevne

fakturaer in-

den betalings-

fristen udlø-

ber

•

Endelig indeholder aftalen et krav om, at der én gang årligt skulle afholdes puljemøder mel-

lem parterne, hvor samtlige konti blev gennemgået:

”Tilskudskontoret indkalder

én gang årligt - normalt i januar kvartal - Departemen-

tet og Servicestyrelsen til puljemøder, hvor samtlige konti gennemgås. Hvis det er

muligt, koordineres disse møder med kontorernes bidrag til budgetanalyser etc. med

henblik på at belaste kontorerne mindst muligt.

Departementet og Servicestyrelsen kan i løbet af året kontakte Tilskudskontoret for

at få en status på økonomien i en given pulje. I forbindelse med rammeredegørelse I

og II udarbejdes desuden oversigter over forbrug på de enkelte puljer.”

148

Opgavefordelingen mellem departementet, Tilskudskontoret og Servicestyrelsen er desuden

beskrevet i Velfærdsministeriets ”Vejledning til tilskud og puljer” af 11. september 2008.

Nedenstående figur illustrerer, hvordan de enkelte typer af puljer blev udmøntet pr. 11. juni

2008

149

Serviceaftale mellem Departementet, Servicestyrelsen og Tilskudskontoret, dateret oktober 2008 og underskrevet af re-

præsentanter fra institutionerne hhv. ultimo oktober 2008 og primo november 2008, bilag 1, pkt. 3.

149

Velfærdsministeriets vejledning til tilskud og puljer, 11. september 2008, s. 3, pkt. 2. For uddybende beskrivelser af de

enkelte typer af puljer henvises til vejledningens side 3ff.

148

Side 66/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Beskrivelsen ”sagsbehandler alle ansøgninger” i figuren for ansøgningspuljer må antages at

være al administration fsva. ansøgningerne. Af den til figuren følgende beskrivelse for an-

søgningspuljer fremgår således, at det var tilskudskontoret, der modtog, oprettede, indta-

stede og sagsbehandlede ansøgningerne samt foretog udbetalinger og gennemgik tilskuds-

modtagernes regnskaber

”Tilskudskontoret varetager forløbet med annoncering af puljen, modtagelse, opret-

telse indtastning og sagsbehandling af ansøgningerne samt udbetalinger og regn-

skabs gennemgang. I særlige tilfælde kan Fagkontor/ Servicestyrelsen foretage sags-

behandlingen af ansøgningerne efter aftale med Tilskudskontoret.”

Pr. 1. september 2009 blev VLR udskilt fra virksomheden som følge af overgangen af en

række af ministeriets regnskabsopgaver til Økonomistyrelsens Økonomiservicecenter

(ØSC).

150

Opgaveflytningen skete som følge af regeringens beslutning om at samle

150

Ministerieinstruks for Indenrigs- og Socialministeriet 2009, s. 4, pkt. 1.2.1.

Side 67/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

varetagelsen af de administrative opgaver inden for løn, bogholderi og regnskab i et admi-

nistrativt servicecenter i Økonomistyrelsen.

151

4.2.1.1.2.

[Udeladt]

Skriftlige forretningsgange i perioden 2008- den 7. april 2009

PwC har som led i sit opdrag gennemgået det historiske kontrolmiljø i tilskudsadministra-

tionen.

152

Som en del af kontrolmiljøet hører de til enhver tid gældende skriftlige forretnings-

gange, herunder regnskabs-, disponerings- og sagsbehandlerinstrukser. PwC har om de

modtagne skriftlige forretningsgange vurderet, at de ikke giver et samlet overblik over risici

og kontroller. PwC har således anført følgende:

”…

Idet dette materiale primært er udarbejdet som vejledninger til medarbejderne,

vurderer PwC, at de modtagne procedurer og instrukser ikke giver et samlet overblik

over risici og kontroller fordelt

på processer.”

153

I stedet har PwC kortlagt forretningsgangene forskelligt for perioderne 1977-2007, 2008-

2014 og 2015-2018 som angivet i nedenstående figur

154

BN’s ansættelsesforhold i perioden

2008 - den 7. april 2009

Som det fremgår af ovenstående, har PwC ikke, foruden konstateringen af at de skriftlige

forretningsgange primært er udarbejdet som vejledninger til medarbejderne, foretaget en

vurdering af en mulig sammenhæng mellem beskrivelserne i de skriftlige forretningsgange

og de konstaterede kontrolsvagheder eller BN’s besvigelsesmetoder i perioderne 2008-2014

og 2015-2018.

Det medfører, at vi ikke har det fornødne grundlag for at foretage en konkret vurdering af

sammenhængen mellem de skriftlige forretningsgange

og PwC’s konstaterede kontrolsvag-

heder og/eller BN’s besvigelsesmetoder.

Aftale om levering af administrativ service, s. 3, pkt. 3.

PwC’s rapport, pkt. 1.24

153

PwC’s rapport, pkt. 1.28

154

PwC’s rapport, pkt. 1.29

152

151

Side 68/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Da udviklingen i kontrolmiljøet igennem perioden imidlertid kan have en betydning for

ansvarsvurderingen og for at give et indblik i, hvilke skriftlige forretningsgange, der fandtes

for tilskudsadministrationen i perioden, har vi til brug for vores undersøgelse valgt at refe-

rere uddrag fra de skriftlige forretningsgange, som vi har modtaget for perioden. Det drejer

sig om uddrag fra følgende udvalgte forretningsgange:

Bilag 6 til TA/KLR’s

regnskabsinstruks for 2008

155

Tilskudskontorets interne vejledning om tilskudskontorets administration af ansøg-

ningspuljer og tilskud af oktober 2008

156

I løbet af efteråret 2007 påbegyndtes en gradvis indfasning af TAS til erstatning af PAS.

Overgangsfasen blev afsluttet i sommeren 2008, hvor TAS blev sat i drift i fuldt omfang.

Efter flytningen af tilskudsadministrationen fra Velfærdsministeriets departement til Sik-

ringsstyrelsen pr. 1. januar 2008, blev der udarbejdet en regnskabsinstruks for TA/VLR med

virkning pr. 1. november 2008.

Instruksen indeholder retningslinjer for sikringen af funktionsadskillelse for styrelsens al-

mindelige drift, herunder sikringen af at der er personmæssig adskillelse mellem registre-

ring og betaling.

157

For driften af TAS er det anført, at Ementor

158

(systemudvikleren) forestod systemdrift og

systemvedligeholdelse, og at tilskudsadministrationen vedligeholdte brugerrettigheder til

systemet.

159

I bilag 6 til regnskabsinstruksen beskrives forretningsgange ved oprettelse af kreditorer og

udbetaling af bevillinger på tilskudsområdet

i TAS. Som anført ovenfor er det PwC’s vur-

dering, at regnskabsinstrukserne generelt ikke er på et tilstrækkeligt detailniveau, hvilket vi

dermed også lægger til grund omfatter dette bilag.

Ifølge bilaget skulle der bl.a. være funktionsadskillelse mellem de medarbejdere, der indta-

stede stamdata og de medarbejdere, der iværksatte udbetalinger. Udbetalingslisten skulle

kontrolleres og underskrives dagligt, ligesom de akkumulerede udbetalinger skulle

Regnskabsinstruks for TA/VLR, 1. november 2008. Vi har derudover modtaget velfærdsministeriets regnskabsinstruks

af 22. september 2008, der imidlertid ikke er relevant for ansvarsvurderingen.

156

Velfærdsministeriets tilskudskontors interne vejledning om tilskudskontorets administration af ansøgningspuljer og til-

skud, oktober 2008. Vejledningen er fundet ved gennemgangen af BN’s mailboks.

157

Regnskabsinstruks for TA/VLR, 1. oktober, s. 5, pkt. 2.1.1., s. 22, pkt. 2.7.

158

Ementors konsulent- og løsningsaktiviteter blev i 2006 solgt til andre selskaber,

herunder til selskabet ”Traen”, der senere

skiftede navn til Formpipe, jf.

https://www.computerworld.dk/art/120518/ementor-danmark-splittes-op-og-saelges-fra

http://www.formpipe.com/da/Nyheder-og-arrangementer/Nyheder/Nyheder-2013/Traen-skifter-navn-til-Formpipe/.

159

Regnskabsinstruks for TA/VLR, 1. oktober, s. 28, pkt. 3.1.

155

Side 69/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

afstemmes månedligt. Derudover indeholder bilaget et krav om, at udbetalinger uden om

TAS skulle godkendes og underskrives af en kontorchef.

Af bilaget fremgår således følgende (uddrag):

”1

Tildeling af bevillinger

Regler for tildeling af bevillinger er

beskrevet i ”Intern vejledning om tilskudskonto-

rets administration af ansøgningspuljer og tilskud, oktober 2008”, hvortil henvises.

2 Udbetaling af bevillinger

Sagsbehandlere i Tilskudsadministrationen opretter tilskudsmodtageren i Tilskuds-

administrationssystemet (TAS) med identifikation af modtageren og med angivelse af

det bevilgede beløb.

Kontorchefen for Tilskudsadministrationen, eller den chefen bemyndiger hertil kan

disponere over bevillingerne i TAS.

Sagsbehandlere, der er bemyndiget til at disponere på de enkelte bevillinger i TAS

fremgår på næste side.

Udbetaling af bevillingerne sker ved overførsel til et pengeinstitut på en af tilskuds-

modtageren/ bevillingshaveren oplyst konto, der meddeles på en særlig blanket, en

udbetalingsanmodning.

Den originale udbetalingsanmodning lægges i sagen. Forinden tages en kopi til kon-

trolfunktionen. Ved eventuel ændring af kontonummeret skal der foreligge en ny ud-

betalingsanmodning underskrevet af bevillingshaveren.

Udbetalingsanmodningen indeholder oplysninger om bevillingshaveren, herunder

journalnummer, pengeinstitut, bevillingsstørrelse, finansår samt revisor.

2.1 Anvisning gennem TAS

Sagsbehandleren indtaster kontonummer og beløb til anvisning i TAS.

Hver dag inden kl. 10.00 udskrives fra TAS en udbetalingsliste over gårsdagens an-

visninger.

Udbetalingslisten forsynes med dato og underskrift fra én af sagsbehandlerne og

overleveres til kontrolenheden.

3 Kontrolenheden

Kontorchefen udpeger de medarbejdere fra Tilskudsadministrationen, der skal fore-

tage kontrollen. De pågældende må ikke have adgang til at kunne foretage ændringer

Side 70/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

i TAS eller have bemyndigelse til at disponere på de finanslovskonto, som administre-

res af Tilskudsadministrationen. På næste side fremgår de bemyndigede personer i

kontrolenheden.

Formålet med kontrollen er at sikre korrekt anvisning af udbetalingerne til bevillings-

haverens kontonummer i pengeinstitut.

3.1 Kontrol med de daglige udbetalinger

Den daglige udbetalingsliste fra TAS gennemgås og det kontrolleres, at de bevilgede

beløb anvises til en konto i et pengeinstitut i henhold til udbetalingsanmodningen fra

bevillingshaveren.

Udbetalingslisten underskrives af den medarbejder i kontrolenheden, der har foreta-

get kontrollen.

Udbetalinger af bevillinger skal normalt ske igennem TAS. Hvis det ikke kan ske, skal

begæring om udbetaling til regnskabssektionen være forsynet med underskrift af såvel

sagsbehandler som kontorchefen.

4 Den fysiske overførsel af udbetalingerne

Samtidig med at sagsbehandleren trækker den daglige udbetalingsliste, jf. ovenfor

under pkt. 2.1, sker der en elektronisk overførsel af udbetalingsanvisningerne til Na-

vision Stat.

Tilskudssekretariatet skal mellem kl. 10.00 og 11.00 udlevere udbetalingslisten per-

sonligt til regnskabssektionen. Ved forgæves udlevering sendes mail herom til kon-

taktperson og til regnskabschefen.

Bogholderiet godkender de elektronisk overførte anvisninger til udbetaling gennem

SKB via Navision Stat, når den af kontrolenheden godkendte og underskrevne udbe-

talingsliste foreligger.

5 Afstemning mellem TAS og Navision Stat

Alle sagsbehandlere har se-adgang til Navision Stat og kan ligeledes udskrive rele-

vante rapporter herfra.

Sagsbehandlerne skal hver måned afstemme de akkumulerede udbetalinger ifølge Na-

vision med de tilsvarende registreringer i TAS. Eventuelle differencer skal senest den

20. i hver måned meddeles regnskabschefen via mail.”

160

Regnskabsinstruks for TA/VLR, 1. oktober, bilag 6.

Side 71/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Derudover indeholder instruksen en side, hvorpå der med

kuglepen er tilføjet ”Bilag 6 fort-

sat”, og som indeholder en liste med attestationsberettigede sagsbehandlere og medarbej-

dere i kontrolenheden. Listen er underskrevet af hver enkelt medarbejder og kontorchefen.

161

Ud over bilag 6 til regnskabsinstruksen indeholder tilskudsadministrationens interne vejled-

ning om tilskudskontorets administration af ansøgningspuljer og tilskud en beskrivelse af

de regler og generelle hensyn, der gjaldt for administrationen af Velfærdsministeriets an-

søgningspuljer og tilskud.

162

For nærværende undersøgelse har bl.a. retningslinjerne for oprettelse af bankkonti til private

tilskudsmodtagere interesse, hvoraf det bl.a. fremgår, at private tilskudsmodtagere skal have

en separat bankkonto i projektets navn.

163

Endvidere indeholder vejledningen retningslinjer for bemyndigelse og udbetaling af tilskud,

herunder at der ikke må ske udbetaling, hvis tilskudsadministrationen ikke har modtaget

regnskab (eller statusrapport hvis der er stillet krav herom) for tidligere udbetalinger. Der-

udover indeholder vejledningen retningslinjer om dokumentation for udbetalinger og ud-

førte kontroller på hver enkelt sag.

164

Afslutningsvis bemærkes, at de administrative medarbejdere ifølge vejledningen gennem-

gik tilskudsmodtagernes regnskaber og i den forbindelse bl.a. skulle undersøge, at overførte

beløb fremgik af regnskabet, at beløbet blev anvendt til de bevilgede formål, at ubrugte

beløb enten var tilbagebetalt eller søgt overført til næste periode, og at de stillede krav til

revision var opfyldt.

165

Det er ligeledes skriftligt beskrevet over for os af en tidligere ledende medarbejder, at de

administrative medarbejdere i tilskudsforvaltningen skulle gennemgå og godkende tilskuds-

modtagernes regnskaber, herunder rykke for regnskaber, udarbejde opgørelser over tilbage-

førte midler fra afsluttede projekter mv. Ved godkendelse af regnskaberne skulle medarbej-

derne bl.a. tage stilling til, om de anførte udgifter var anvendt efter deres formål.

166

Selvom ovennævnte skriftlige forretningsgange umiddelbart forekommer detaljerede, kan

vi ikke på baggrund af PwC’s revisionsundersøgelse vurdere,

om forretningsgangene rent

faktisk var utilstrækkelige, eller om de var tilstrækkelige, men ikke blev fulgt.

161

162

Regnskabsinstruks for TA/VLR, 1. oktober, bilag 6.

Velfærdsministeriets tilskudskontors interne vejledning om tilskudskontorets administration af ansøgningspuljer og til-

skud, oktober 2008, s. 2.

163

Velfærdsministeriets tilskudskontors interne vejledning om tilskudskontorets administration af ansøgningspuljer og til-

skud, oktober 2008, s. 4, pkt. 2.3.

164

Velfærdsministeriets tilskudskontors interne vejledning om tilskudskontorets administration af ansøgningspuljer og til-

skud, oktober 2008, s. 7-8, pkt. 4.2.

165

Velfærdsministeriets tilskudskontors interne vejledning om tilskudskontorets administration af ansøgningspuljer og til-

skud, oktober 2008, s. 11-12, pkt. 11.

166

Svar af 27. november 2018 på Kammeradvokatens spørgsmål.

Side 72/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Rigsrevisionens bemærkninger i perioden 2008 - den 7. april 2009

I forhold

til spørgsmålet om, hvorvidt der kan placeres et ansvar for BN’s besvigelser, er

det relevant at vurdere, om der kan være et ansvar forbundet med eventuel manglende ef-

terlevelse af Rigsrevisionens bemærkninger.

Det bemærkes i den forbindelse, at Rigsrevisionens arbejdsmetode indebærer en pligt for

de reviderede institutioner til at bistå med oplysning af sagen, jf. rigsrevisorlovens § 12,

samt at besvare Rigsrevisionens bemærkninger inden for en af Rigsrevisionen fastsat frist,

jf. § 16. Der påhviler i den forbindelse en embedsmand loyalt, retvisende og ikke vildle-

dende at besvare rigsrevisors spørgsmål. Endvidere kan manglende efterlevelse af Rigsre-

visionens anbefalinger efter omstændighederne være ansvarspådragende.

I det følgende behandles, hvilken betydning Rigsrevisionens bemærkninger mv. i perioden

2008-2009 har for vores ansvarsvurdering.

For overskuelighedens skyld indledes vores gennemgang af Rigsrevisionens beretninger,

rapporter mv. af en introduktion til de væsentligste rapporter i perioden (afsnit 4.2.1.3.1).

Herefter gennemgås med udgangspunkt i PwC’s rapport de områder, som Rigsrevisionen

havde bemærkninger til i perioden 2008-2009 (afsnit 4.2.1.3.2 - 4.2.1.3.6). Denne gennem-

gang sker efter den nedenfor nævnte fremgangsmåde med henblik på en vurdering af, om

der kan placeres et ansvar for misbruget af statens midler eller i øvrigt udtales kritik for

mangelfuld opfølgning på Rigsrevisionens bemærkninger.

Til brug for vores vurdering af, om der kan placeres et ansvar, har vi på baggrund af PwC’s

sammenholdelse af Rigsrevisionens bemærkninger med de af PwC formodede kontrolsvag-

heder

167

indledningsvis for hvert enkelt af punkterne 4.2.1.3.2 - 4.2.1.3.6 konstateret, om der

er et tilstrækkeligt grundlag for at fastslå, om der er en sammenhæng mellem Rigsrevisio-

nens bemærkninger og BN’s besvigelser.

Såfremt vi med fornøden sikkerhed har kunnet konstatere en sådan sammenhæng mellem

Rigsrevisionens bemærkninger og

BN’s besvigelser, har vi på baggrund af det modtagne

materiale for hvert enkelt punkt vurderet, om ledelsen må anses for at have fulgt tilstrække-

ligt op på Rigsrevisionens bemærkninger, eller om håndteringen kan give anledning til at

placere et ansvar eller udtale kritik. Det bemærkes dog allerede her, som nævnt i afsnit

2.3.2.1 ovenfor, at datagrundlaget for perioden 2008-2009 ikke er fuldt tilstrækkeligt.

4.2.1.3.1.

Rigsrevisionens rapporter i perioden 2008 - den 7. april 2009

Rigsrevisionen har i perioden mellem 2008 og april 2009 haft en række bemærkninger til

de daværende skiftende departementer og Sikringsstyrelsen. Nogle bemærkninger har rettet

167

PwC’s rapport, kapitel 6

Side 73/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

sig direkte mod tilskudsadministrationen, mens andre har relateret sig mere overordnet til

regnskabsaflæggelsen på koncernniveau. Vi har fokuseret nedenstående redegørelse for

Rigsrevisionens bemærkninger i perioden på de forhold, som vurderes at være relevante for

vores ansvarsundersøgelse.

Indledningsvis bemærkes, at Rigsrevisionen også inden flytningen af tilskudsadministrati-

onen til Sikringsstyrelsen havde bemærkninger vedrørende it-sikkerhed, jf. afsnit 4.1.2.4

ovenfor. Som anført under det nævnte afsnit har vi ikke modtaget dokumentation for, om

og hvordan en eventuel opfølgning på disse forudgående bemærkninger er sket i regi af

Sikringsstyrelsen efter flytningen af tilskudsadministrationen i januar 2008.

Den 19. december 2008 fremsendte Rigsrevisionen rapport om revisionen af tilskudsadmi-

nistrationen i Sikringsstyrelsen.

168

Det fremgår af det til revisionsrapporten vedlagte frem-

sendelsesbrev, at:

”Rigsrevisionen finder, at Tilskudskontorets tilskudsforvaltning samlet set er tilfreds-

stillende.”

169

Denne vurdering var baseret på en gennemgang af forskellige forhold ved revisionen, som

således uanset flere bemærkninger med kritisk indhold, jf. nærmere nedenfor, samlet set

medførte, at Rigsrevisionens vurdering var positiv.

170

Det fremgår derudover af fremsendelsesbrevet til tilskudsadministrationen, at bemærknin-

gerne i rapporten blev drøftet løbende med ansatte i tilskudsadministrationen under revisi-

onen og ved det afsluttende møde, som blev holdt den 11. november 2008. Rigsrevisionen

anførte i den sammenhæng, at:

”Vi konstaterer, at Tilskudskontoret på det afsluttende møde har taget Rigsrevisio-

nens bemærkninger til efterretning,

og dette brev kræver derfor ikke svar.”

171

Da det ikke i øvrigt fremgår af Rigsrevisionens rapport, at Rigsrevisionen ville følge sagen,

betragtes sagen herved som lukket, jf. afsnit 3.2.2.

Rapporten om revisionen af tilskudsadministrationen indeholdt imidlertid som nævnt flere

kritiske bemærkninger vedrørende blandt andet vejledningsmaterialet for de interne forret-

ningsgange, herunder ansvarsfordeling, manglende journalisering af tilskudsbreve, rykkere

mv. i det nye it-system TAS, som blev fuldt ud implementeret i Sikringsstyrelsen i

168

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008

Fremsendelsesbrev vedlagt Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008,

s. 1

170

Der henvises til afsnit 3.2.2 ovenfor om Rigsrevisionens fremgangsmåde ved revision

171

Fremsendelsesbrev vedlagt Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008,

s. 2

169

Side 74/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

sommeren 2008, manglende kontrol ved udbetalinger, opfølgning på antallet af og tildeling

af brugeradgange samt manglende økonomiske afstemninger.

172

Sideløbende med revisionen af tilskudsadministrationen, som Sikringsstyrelsen modtog

rapport om i december 2008, udførte Rigsrevisionen en separat it-revision af TAS i Sik-

ringsstyrelsen i december 2008, som Sikringsstyrelsen modtog rapport om i marts 2009.

Yderligere udarbejdede Rigsrevisionen beretning til Statsrevisorerne om statsregnskabet for

2008, der blev offentliggjort i november 2009. Beretningen til Statsrevisorerne om stats-

regnskabet indeholdt i et vist omfang bemærkninger, der var sammenfaldende med de be-

mærkninger, som Rigsrevisionen havde haft i forbindelse med den forudgående it-revision

og den mere overordnede revision af tilskudsadministrationen, jf. også om Rigsrevisionens

arbejdsform, afsnit 3.2.2 ovenfor.

Det har ikke i forbindelse med vores undersøgelse været muligt at afdække, hvem fra Sik-

ringsstyrelsen der har været involveret i håndteringen af Rigsrevisionens besøg i perioden.

Det er dog oplyst af en tidligere [embedsmand] i Sikringsstyrelsen i dele af den relevante

periode, at vedkommende har en vis erindring om, at Rigsrevisionens løbende bemærknin-

ger i perioden blev drøftet i Sikringsstyrelsen, og at der blev udarbejdet skriftligt materiale

samt taget skridt til at imødekomme de kritiske bemærkninger. Det erindres dog ikke, hvor-

dan opfølgningen konkret blev tilrettelagt og udmøntet, og det har ikke til brug for denne

undersøgelse været muligt at fremskaffe det nævnte skriftlige materiale.

[Udeladt]

Nedenfor gennemgås med udgangspunkt i PwC’s rapport de områder, som Rigsrevisionen

havde bemærkninger til i perioden 2008-2009. Denne gennemgang sker med henblik på en

vurdering af, om der kan placeres et ansvar eller udtales kritik for mangelfuld opfølgning

på Rigsrevisionens bemærkninger.

4.2.1.3.2.

Skriftlige forretningsgange i perioden 2008

–

den 7. april 2009

Både i forbindelse med it-revisionen af TAS og revisionen af tilskudsadministrationen ul-

timo 2008 havde Rigsrevisionen observeret, at Sikringsstyrelsen havde diverse vejledninger

for brugen af TAS, herunder bl.a. en superbrugervejledning. Rigsrevisionen anbefalede i

begge revisionssammenhænge, at vejledningsmaterialet vedrørende de interne forretnings-

gange blev samlet i én sagsbehandlerinstruks.

173

Derudover anbefalede Rigsrevisionen i forbindelse med revisionen af tilskudsadministrati-

onen, at regnskabsinstruksen snarest blev ajourført med oplysninger om

172

173

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 2, pkt. 8

Rapport om revision af TilskudsAdministrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 4, pkt. 8/09; Rigs-

revisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 1, pkt. 1-4

Side 75/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

tilskudsforvaltningen efter dennes flytning til Sikringsstyrelsen i januar 2008, jf. afsnit

4.2.1.1 ovenfor. Sikringsstyrelsen havde i forbindelse med revisionen af tilskudsadministra-

tionen oplyst Rigsrevisionen, at dette arbejde var igangsat.

174

Rigsrevisionens anbefaling

blev ikke gentaget i forbindelse med it-revisionen samme år.

I forbindelse med Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregn-

skabet for 2008 fra november 2009 anførte Rigsrevisionen dog, at

”ministeriets regnskabs-

instruks ikke i tilstrækkeligt omfang beskrev forretningsgange og interne kontroller for for-

valtningen af statstilskuddene.”

175

Rigsrevisionen anbefalede derfor på ny, at regnskabsin-

struksen skulle indeholde nærmere fastlæggelse af procedurer og interne kontroller i til-

skudsadministrationen.

176

Statsrevisorerne anmodede den 3. december 2009 om departementets bemærkninger til

Rigsrevisionens beretning om revisionen af statsregnskabet for 2008. På dette tidspunkt var

tilskudsadministrationen blevet flyttet tilbage til departementet

–

denne gang i Indenrigs-

og Socialministeriet departement, jf. afsnit 4.2.1.1 ovenfor. Indenrigs- og Socialministeren

anførte i ministerredegørelsen fra februar 2010, at arbejdsgangene herefter indgik i en op-

dateret regnskabsinstruks fra 2010, jf. også afsnit 4.2.1.2 ovenfor.

177

For departementets

håndtering af Rigsrevisionens bemærkninger efter flytningen af tilskudsadministrationen i

april 2009 ind i departementet henvises til afsnit 4.2.2.3 nedenfor.

Opfølgningen på Rigsrevisionens bemærkninger forekommer således umiddelbart tilfreds-

stillende, idet det dog ikke på det foreliggende datagrundlag kan vurderes, om opdateringen

af instruksen herved på tilfredsstillende vis imødekom Rigsrevisionens bemærkninger, her-

under om regnskabsinstruksen i 2010 levede op til de krav, der måtte stilles på dette tids-

punkt.

Hertil kommer, at det ikke på baggrund af PwC’s rapport er muligt at fastslå en sammen-

hæng mellem de utilstrækkelige beskrivelser af forretningsgangene i blandt andet tilskuds-

administrationens regnskabsinstruks og BN’s besvigelser samt i fortsættelse heraf betyd-

ningen af Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende disse instrukser for de gennemførte

besvigelser. Det for en ansvarsvurdering fornødne grundlag er således ikke til stede.

4.2.1.3.3.

Tilskudsmodtagers regnskaber og rapporter

Rigsrevisionen havde desuden i forbindelse med revisionen af tilskudsadministrationen i

december 2008 bemærkninger vedrørende tilskudsadministrationens gennemgang af regn-

skaber og rapporter samt opfølgning på manglende modtagelse af regnskaber og rapporter.

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 1, pkt. 1-4

Beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2008, november 2009, side 50, pkt. 234.

176

Beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2008, november 2009, side 50, pkt. 234.

177

Indenrigs- og Socialministerens ministerredegørelse vedrørende Statsrevisorernes beretning nr. 19/2008 om revisionen

af statsregnskabet for 2008, 3. februar 2010, s. 1-2

175

174

Side 76/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

I den forbindelse havde Rigsrevisionen konstateret, at regnskabsgennemgangen var meget

forsinket.

178

Ifølge Rigsrevisionens rapport havde tilskudsadministrationen hertil oplyst, at oversigten

med sager var mangelfuld, hvilket sandsynligvis skyldtes manglende konvertering fra PAS

til TAS, og at der i 2008 var sket en nedprioritering af regnskabsgennemgangen på grund af

det nye it-system, flytningen til Sikringsstyrelsen og LEAN-projektet, som var blevet iværk-

sat i efteråret 2007.

179

I forlængelse heraf havde Rigsrevisionen i forbindelse med den senere beretning om revisi-

onen af statsregnskabet konstateret, at Sikringsstyrelsen fortsat ikke var færdig med at kon-

vertere data fra PAS til TAS, hvilket ifølge Rigsrevisionen kunne betyde, at datagrundlaget

ikke var korrekt, og at dette kunne medføre fejl i udbetalte tilskud.

180

Dette blev også omtalt

i forbindelse med Rigsrevisionens it-revision af TAS, som blev udført i december 2008.

181

I relation til disse bemærkninger vedrørende manglende konvertering af data fra PAS til

TAS i beretningen om revisionen af statsregnskabet bemærkede Indenrigs- og Socialmini-

steren i sin ministerredegørelse fra februar 2010, hvor tilskudsadministrationen var foran-

kret efter april 2009, at:

”Data for alle puljer er overført fra det puljeadministrative system (PAS) til det til-

skudsadministrative system (TAS) bortset fra en pulje, som af tekniske grunde ikke

kan konverteres

direkte. Det forventes, at afstemningen af puljen kan ske manuelt.”

182

Det fremgår af det senere ministersvar fra 2012, at man alene delvist kunne imødekomme

Rigsrevisionens anbefalinger vedrørende udarbejdelse af restancelister for regnskaber. Det

fremgår således, at der på dette tidspunkt i 2012 fortsat udestod fastlæggelse af procedurer

for opfølgning på ikke-modtagne og/eller gennemgåede regnskaber i sagsbehandlerinstruk-

sen.

183

PwC har overordnet (dvs. ikke specifikt for denne periode) anført, at ledelsens reaktion på

Rigsrevisionens bemærkninger ikke har været tilstrækkelig i forhold til bl.a. gennemgangen

af regnskaber og rapporter.

184

178

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 4, pkt. 29

180

Beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2008, november 2009, s. 54, pkt. 263

181

Rigsrevisionens It-revision af TilskudsAdminisrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, følgebrevets s.

1 og rapportens s. 1

182

Indenrigs- og socialministerens ministerredegørelse vedrørende beretning nr. 19/2008 om revisionen af statsregnskabet

for 2008, 3. februar 2010, s. 3

183

Ministersvar af 19. april 2012 til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integra-

tionsministeriet, marts 2012, s. 6

184

PwC’s rapport, pkt. 6.6

179

Side 77/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

PwC har yderligere anført, at BN’s mulighed for at fravælge rykkerprocedurer for regnska-

ber og rapporter formentlig har

haft indflydelse på BN’s muligheder for at skjule sine be-

svigelser.

185

Det er nærliggende at antage, at den forsinkede gennemgang af regnskaber og rapporter har

skabt et kontrolmiljø, som har gjort det muligt for BN at skjule, at der ikke i alle tilfælde

blev rykket for regnskaber og rapporter. Det er derfor beklageligt, at Sikringsstyrelsen ikke

formåede at imødekomme Rigsrevisionens bemærkninger i 2008-2009.

Rigsrevisionens bemærkninger angår imidlertid ikke, at administrative medarbejdere har

haft adgang til at tilsidesætte rykkerprocedurer (kontrolsvaghed 6), og vi kan derfor ikke på

det foreliggende grundlag konkludere, at en eventuel hurtig opfølgning på Rigsrevisionens

bemærkninger i denne henseende havde gjort en forskel. Det for en ansvarsvurdering for-

nødne grundlag er dermed ikke til stede.

4.2.1.3.4.

Kontrol af udbetalinger

For så vidt angår Rigsrevisionens bemærkninger i forhold til kontrol med udbetalinger i

TAS, konstaterede Rigsrevisionen, at der kunne ske manuel udbetaling uden om TAS, idet

tilskudsadministrationen blot sendte en begæring underskrevet af to sagsbehandlere om ud-

betaling til regnskabssektionen.

186

Instruksen vedrørende manuelle udbetalinger stammede fra Socialministeriet, hvor tilskuds-

administrationen havde været forankret indtil januar 2008, og denne instruks foreskrev, at

manuel udbetaling alene kunne ske med kontorchefens underskrift.

Rigsrevisionen anbefalede på den baggrund, at instruksen enten blev overholdt, eller at in-

struksen blev ændret.

187

[SØIK: Udeladt].

Det fremgår af et ministersvar vedrørende tilskudsrevisionen i 2012, at der i hvert fald på

dette tidspunkt var oprettet en særlig udbetalingsblanket til formålet.

188

Vi har imidlertid

ikke dokumentation for, om ledelsen fulgte op på dette på et tidligere tidspunkt, og hvordan

man i givet fald fulgte op, idet det dog for en ordens skyld bemærkes, at der må antages at

være sket i hvert fald en vis opfølgning henset til, at Rigsrevisionen fandt det betryggende

at afslutte sagen i forbindelse med fremsendelsen af revisionsrapporten i december 2008.

189

185

186

PwC’s rapport, pkt. 1.33, figur 4, kontrolsvaghed nr. 6

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 3, pkt. 16

187

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 3, pkt. 16

188

Ministersvar til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integrationsministeriet,

marts 2012, s. 6

189

Fremsendelsesbrev vedlagt Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008,

s. 2

Side 78/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Rigsrevisionen anførte derudover i forbindelse med tilskudsrevisionen i 2008, at der ikke i

forbindelse med indtastningen af et bevilget beløb blev foretaget kontrol af beløbet af en

anden person end den, som havde indtastet det. På den baggrund anbefalede Rigsrevisionen,

at:

”en anden medarbejder

end de der har indtastet de bevilgede beløb skal sammen-

holde de indtastede beløb i TAS med beløb på oversigter over godkendte projekter,

som er forelagt og godkendt af ministeren for at sikre, at beløbene ikke er blevet æn-

dret.”

190

PwC har konstateret, at der ikke har været en gennemgang af tilskud, hvor den initierende

og godkendende medarbejder er den samme. En effektiv kontrol heraf havde ifølge PwC

øget opdagelsesrisikoen signifikant.

191

Det fremgår af det senere ministersvar fra 2012, at man anså Rigsrevisionens anbefaling for

imødekommet, idet en liste i hvert fald på dette tidspunkt blev sammenholdt mod tilskuds-

brevene og kontrolleret af kontorchefen.

192

Vi har, som nævnt ovenfor, ikke dokumentation

for, hvornår dette skete, og vi kan på denne baggrund ikke vurdere, om dette i tilstrækkelig

grad imødekom Rigsrevisionens bemærkninger.

Derudover angik kritikken, at der ikke i TAS kunne udskrives en liste over sager, hvor kon-

tonumre var ændret, og at denne liste i øvrigt aldrig var blevet anvendt, mens forgængeren

til TAS, PAS, var i brug.

193

Det fremgår af et senere ministersvar fra 2012, at man fortsat

ikke i 2012 dokumenterede stikprøvekontrollen heraf, men at man dog i hvert fald på dette

tidspunkt foretog stikprøvekontrol.

194

Vi har ikke dokumentation for, hvornår dette tiltag

blev implementeret, og om dette i tilstrækkelig grad imødekom Rigsrevisionens bemærk-

ninger på dette punkt.

Endelig udtalte Rigsrevisionen kritik af, at der ikke forelå dokumentation for, hvilke udbe-

talinger og kontonumre, der var blevet kontrolleret i forbindelse med gennemgangen af den

daglige udbetalingsliste, som tilskudsadministrationen i forbindelse med revisionen havde

oplyst om.

195

I forlængelse heraf bemærkede Rigsrevisionen, at det ikke fremgik af listen over de daglige

udbetalinger, om der var tale om en førstegangsudbetaling eller øvrige udbetalinger. Hertil

havde tilskudsadministrationen ifølge Rigsrevisionen oplyst, at man ville forsøge at få

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 3, pkt. 13

PwC’s rapport, pkt. 1.33, figur 4, kontrolsvaghed nr. 9

192

Ministersvar til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integrationsministeriet,

marts 2012, s. 6

193

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 3, pkt. 11

194

Ministersvar til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integrationsministeriet,

marts 2012, s. 6

195

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 2, pkt. 10

191

190

Side 79/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

dannet en liste svarende til den, der fandtes i PAS.

196

Vi har ikke modtaget dokumentation

for, om og hvornår dette blev gennemført.

Det fremgår af et senere ministersvar fra 2012, at ministeriet ikke i 2012 dokumenterede

ændringer af kontonumre, men at der var iværksat procedure for håndtering af kontoskift

ved erklæring fra projektet.

197

Vi har ikke dokumentation for, hvornår dette blev implemen-

teret, men det vurderes under alle omstændigheder, at dette tiltag ikke i tilstrækkelig grad

imødekom Rigsrevisionens bemærkninger, idet Rigsrevisionens bemærkning om dokumen-

tation for ændring af kontonumre må antages at angå alle tilsigtede og utilsigtede ændringer

og ikke blot dem, som foretages på tilskudsmodtagers foranledning. Vi kan dog ikke på det

foreliggende grundlag udtale kritik af opfølgningen i 2008-2009, da vi ikke har dokumen-

tation for, om og hvordan man eventuelt fulgte op i perioden.

PwC har påpeget, at manglende kontrol med tilbagebetalinger af ubrugte midler har udgjort

en kontrolsvaghed, idet den samme sagsbehandler har kunnet foretage regnskabskontrol,

anmode om returbetaling og afslutte sagen. [SØIK: Udeladt].

Det er nærliggende at antage, at der er en sammenhæng mellem Rigsrevisionens bemærk-

ninger vedrørende manglende kontrol med udbetalinger og BN’s mulighed

for besvigelse.

Som nævnt ovenfor har det imidlertid ikke været muligt at dokumentere, om Sikringssty-

relsen fulgte op på disse bemærkninger i 2008-2009, idet det dog for en ordens skyld be-

mærkes, at der må antages at være sket i hvert fald en vis opfølgning henset til, at Rigsrevi-

sionen fandt det betryggende at afslutte sagen i 2008 efter et møde med tilskudsadministra-

tionen.

198

Det for en ansvarsvurdering fornødne grundlag er derfor ikke til stede.

Rigsrevisionens kritik vedrørende kontrol med udbetalinger angik også manglende kontrol

med ændring af kontonumre. Disse bemærkninger angik dels, at kontrol alene skete ved

førstegangsudbetalinger, hvilket Rigsrevisionen anbefalede blev udvidet til stikprøvevise

kontroller af øvrige udbetalinger.

Ifølge PwC har den manglende kontrol med ændrede stamdata, herunder kontonumre, haft

en afgørende indflydelse på BN’s besvigelser i forbindelse med oprettelse af fiktive projek-

ter

199

,. Rigsrevisionens bemærkninger angår imidlertid ikke det forhold, at alle administra-

tive medarbejdere i tilskudsadministrationen har haft adgang til at ændre i stamdata. Det

kan dog umiddelbart synes nærliggende, at en kontrol af ændrede kontonumre havde for-

ringet BN’s muligheder for besvigelser betydeligt.

196

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 3, pkt. 12

Ministersvar til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integrationsministeriet,

marts 2012, s. 6

198

Fremsendelsesbrev vedlagt Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008,

s. 2

199

PwC’s rapport, pkt. 1.33, figur 4, kontrolsvaghed nr. 3, samt pkt. 1.30

197

Side 80/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Afgørende for en ansvarsvurdering er det dog, at det ikke har været muligt at fremskaffe

dokumentation for, om og hvordan der skete opfølgning på denne bemærkning vedrørende

kontrol med ændring af stamdata. Der er ikke det fornødne grundlag for at placere et ansvar

eller udtale kritik.

4.2.1.3.5.

Bogføring af tilsagn og tilgodehavender samt afstemninger

For så vidt angår Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende økonomiske afstemninger,

konstaterede Rigsrevisionen i forbindelse med gennemgangen af nogle konkrete sager, at

nogle mindre returbeløb ikke var registreret i TAS, selvom de fremgik af Navision.

200

Rigs-

revisionen anbefalede i denne sammenhæng, at instruksen blev overholdt.

Det fremgår af Rigsrevisionens rapport om revision af tilskudsadministrationen, at flytnin-

gen af tilskudsadministrationen til Sikringsstyrelsen primo 2008, overgangen fra PAS til

TAS i sommeren 2008 og et aktuelt projekt om effektivisering af regnskabskontrollen

(LEAN) havde medført, at der ikke var sket månedlige afstemninger mellem Navision og

TAS, sådan som dette var foreskrevet i regnskabsinstruksen, jf. også afsnit 4.2.1.3.2 oven-

for.

201

Det fremgår dertil af ministersvaret fra 2012, at man forsynede afstemningslisterne med

initialer, og at modtagne returbeløb registreredes i TAS, så snart de blev modtaget fra regn-

skabskontoret.

202

Vi har ikke dokumentation for, hvornår dette skete, og om dette i tilstræk-

kelig grad imødekom Rigsrevisionens bemærkninger i denne henseende. Det kan derfor

ikke på det foreliggende grundlag udelukkes, at Sikringsstyrelsen faktisk håndterede dette i

2008 og 2009, idet det samtidig bemærkes, at det må antages, at der skete en vis opfølgning,

henset til at Rigsrevisionen fandt det betryggende at afslutte sagen efter et møde med til-

skudsadministrationen.

203

PwC har ikke i forbindelse med revisionsundersøgelsen identificeret transaktioner, som kan

konstateres at være bogført forkert.

204

PwC har heller ikke konstateret svagheder i de interne

kontroller forbundet med bogføringen, som foretages af Statens Administration.

205

Det kan ikke på baggrund af PwC’s

rapport konstateres, om denne manglende afstemning

mellem Navision og TAS har haft indflydelse på BN’s besvigelsesmuligheder. På det fore-

liggende datagrundlag kan vi derfor ikke med den for en ansvarsvurdering nødvendige sik-

kerhed konstatere en sammenhæng mellem Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende af-

stemninger og BN’s besvigelser.

200

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 4, pkt. 20

202

Ministersvar til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integrationsministeriet,

marts 2012, s. 6

203

Fremsendelsesbrev vedlagt Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008,

s. 2

204

PwC’s rapport, pkt.

6.27

205

PwC’s rapport, pkt.

6.28

201

Side 81/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Ud over ovennævnte bemærkning vedrørende afstemninger konstaterede Rigsrevisionen, at

tilbagebetalte tilskud først blev bogført på det tidspunkt, hvor indbetaling fandt sted, hvilket

kompromitterede korrekt regnskabsføring. Rigsrevisionen anbefalede derfor, at tilskudsad-

ministrationen registrerede de ikke-modtagne tilbagebetalinger som et tilgodehavende i

regnskabet.

206

I forhold til denne bemærkning fremgår af ministersvaret fra 2012, at man ikke kunne imø-

dekomme anbefalingen, da afstemninger udelukkende kunne ske i TAS og ikke i et parallelt

bogholderi i Navision.

207

Det forekommer ikke som værende tilstrækkeligt, at man ikke kunne imødekomme Rigsre-

visionens bemærkninger på dette punkt. Vi kan dog ikke på det foreliggende grundlag med

den sikkerhed, der kræves for en ansvarsvurdering, konkludere, om en hurtigere opfølgning

på denne bemærkning ville have imødegået BN’s besvigelser, hvorfor der ikke er det for-

nødne grundlag for en ansvarsvurdering.

4.2.1.3.6.

It-revision

Rigsrevisionen har i forbindelse med den samlede revision af et ministerområde haft be-

mærkninger til it-sikkerheden. Rigsrevisionen har således også i perioden 2008-2009 haft

bemærkninger vedrørende it-sikkerheden i tilskudsadministrationen samt på koncernni-

veau.

PwC har anført, at de ikke foretager

”en vurdering af de tidligere ministerier og departe-

menters samlede IT beredskab”

208

men har vurderet kontrolsvagheden vedrørende bruger-

nes adgangsrettigheder, som også behandles nedenfor.

4.2.1.3.6.1.

Brugernes adgangsrettigheder

I relation til Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende brugeradgange anbefalede Rigsre-

visionen navnlig, at tilskudsadministrationens kontorchef jævnligt kontrollerer, at kun an-

satte med behov herfor får disse særlige adgange. Dertil anførte Rigsrevisionen, at der burde

stilles krav om dokumentation for brugeroprettelse, som i øvrigt kun skulle kunne gennem-

føres af en, som er bemyndiget hertil.

209

Dette må ses i sammenhæng med den under it-

revisionen af TAS udtalte kritik af, at:

206

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 3, pkt. 14

Ministersvar til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integrationsministeriet,

marts 2012, s. 6

208

PwC’s

rapport, pkt. 6.31

209

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 4, pkt. 18

207

Side 82/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

”Velfærdsministeriets

departement og styrelsen ikke havde fulgt tilstrækkeligt op på,

om tildelte administratorrettigheder mv. var nødvendige for løsningen af opgaver.”

210

Denne kritik fremgik også i Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af

statsregnskabet:

”Rigsrevisionen finder det uheldigt, at hverken Tilskudskontoret eller departementet

havde fulgt tilstrækkeligt op på, om de tildelt administratorrettigheder mv. var nød-

vendige for løsningen af opgaverne, fordi administratorrettigheder giver mulighed

for at omgå de fleste sikkerhedsforanstaltninger.”

211

Rigsrevisionen udtalte herunder bl.a. kritik af, at det i december 2008 kunne konstateres, at

der var oprettet administratorrettigheder til upersonlige konti. Upersonlige konti gør det

ifølge Rigsrevisionen vanskeligt at afgøre, hvem der har udført handlinger i TAS. Rigsrevi-

sionen bemærkede, at dette efterfølgende var blevet ændret, således at ingen medarbejdere

i hvert fald i marts 2009 længere havde administratorrettigheder via upersonlige konti.

212

Derudover udtalte Rigsrevisionen kritik af, at det kunne konstateres, at 10 medarbejdere i

Sikringsstyrelsen i december 2008 havde superbrugerrettigheder til TAS,

”hvilket medførte,

at de havde administratorrettigheder

til TAS”.

213

I marts 2009 oplyste Velfærdsministeriets departement til Rigsrevisionen, at tre medarbej-

dere havde superbrugerrettigheder til TAS.

214

Rigsrevisionen bemærkede i den forbindelse,

”Adgang med administratorrettigheder giver mulighed for at

omgå de fleste sikkerheds-

foranstaltninger”

og anbefalede, at behovet for et antal personer med superbrugerrettighe-

der løbende blev vurderet, da en manglende periodisk opfølgning herpå kunne kompromit-

tere det ønskede sikkerhedsniveau i TAS.

215

Rigsrevisionen fandt det tilfredsstillende, at styrelsen i februar 2009 havde oplyst, at der var

taget initiativ til at foretage kvartalsvis gennemgang af adgangsrettigheder i TAS.

216

Det

fremgik i forlængelse heraf af ministerredegørelsen fra 2010, at:

”[…]

administratorrettighederne er dokumenterede og tilpasset de gældende sikker-

hedsniveauer.”

217

210

211

Rigsrevisionens it-revision af TilskudsAdminisrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 2

Beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2008, november 2009, s. 54, pkt. 263

212

Rapport om revision af TilskudsAdministrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 3, pkt. 6/09

213

Rapport om revision af TilskudsAdministrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 3, pkt. 6/09

214

Rapport om revision af TilskudsAdministrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 3, pkt. 5/09

215

Rapport om revision af TilskudsAdministrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 3, pkt. 5/09

216

Rapport om revision af TilskudsAdministrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 4, pkt. 10/09

217

Indenrigs- og socialministerens ministerredegørelse vedrørende beretning nr. 19/2008 om revisionen af statsregnskabet

for 2008, 3. februar 2010, s. 3

Side 83/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Det fremgår dog af et senere ministersvar fra 2012, at man ikke fuldt ud opfyldte Rigsrevi-

sionens anbefaling om at rekvirere en liste over brugeradgange med jævne mellemrum, da

departementet, hvor tilskudsadministrationen på dette tidspunkt var blevet flyttet ind, vur-

derede, at det måtte være tilstrækkeligt, at kontorchefens godkendelse skulle indhentes ved

oprettelse og nedlæggelse af brugeradgange.

218

Vi kan dog ikke på det foreliggende grundlag

udelukke, om man i perioden forud herfor rekvirerede en liste over brugeradgange.

Vi er bekendt med, at BN i perioden efter implementeringen af TAS havde superbrugerret-

tigheder, jf. afsnit 4.2.1.1.2.

PwC har overordnet (dvs. ikke specifikt for denne periode) anført, at ledelsens opfølgning

på Rigsrevisionens bemærkninger ikke har været tilstrækkelige vedrørende bl.a. brugerad-

gange

219

. PwC har derudover som formodet kontrolsvaghed nr. 5 konstateret, at der ikke er

blevet foretaget en periodisk gennemgang af brugeradgange i it-systemerne.

[SØIK: Udeladt]. Vi kan dog ikke på det foreliggende grundlag udelukke, at der blev fore-

taget en tilstrækkelig opfølgning herpå i 2009-2015, hvorfor det for en ansvarsvurdering

fornødne grundlag ikke er til stede.

I forlængelse af Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende brugeradgange har Rigsrevisi-

onen i sit notat fra 2018 anført om logning, at:

”risikoen ved, at medarbejdere har flere rettigheder end nødvendigt er, at de i nogle

tilfælde vil kunne tilsidesætte en eventuel systemunderstøttet funktionsadskillelse. I

yderste tilfælde kan én og samme person alene gennemføre både godkendelse, bog-

føring og udbetaling. I tilfælde, hvor funktionsadskillelsen kan omgås, skal der etab-

leres kompenserende sikringsforanstaltninger, fx logning, beskyttelse af loggen og

løbende logovervågning”.

220

I forlængelse heraf bemærkes, at Rigsrevisionen på baggrund af den foretagne it-revision i

Sikringsstyrelsen i december 2008 konstaterede, at:

”der ikke var foretaget

tilstrækkelig gennemgang af loggede hændelser i TAS, og at

gennemgangen ikke var dokumenteret. Dette kan betyde, at man ikke i tide opdager

mangler ved data eller mangel på funktionsadskillelse.”

221

Ministersvar til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integrationsministeriet,

marts 2012, s. 6

219

PwC’s rapport, pkt.

6.6

220

Rigsrevisionens notat om Rigsrevisionens revisioner af tilskudsadministrationen på socialområdet i perioden 2002-2017,

november 2018, s. 10

221

Beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2008, november 2009, s. 54, pkt. 263, jf. Rigsrevisio-

nens It-revision af TilskudsAdminisrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, rapporten, s. 2, pkt. 3/09

218

Side 84/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Departementet oplyste ifølge Rigsrevisionen efterfølgende i februar 2009, at man var ved

at indføre en regelmæssig dokumenteret gennemgang af loggede hændelser.

222

Dette frem-

går også af Indenrigs- og Socialministerens ministerredegørelse fra februar 2010 til beret-

ningen om statsregnskabet fra 2008.

223

For en ordens skyld bemærkes, at tilskudsadministra-

tionen på tidspunktet for ministerredegørelsen var flyttet ind i departementet, jf. afsnit

4.2.1.1.1 ovenfor.

I relation til logning bemærkede Rigsrevisionen også, at det i december 2008 kunne konsta-

teres, at TAS-programmets log var placeret i samme folder-system som programmerne,

hvilket medførte, at alle med adgang som udviklere og produktionsmedarbejdere havde ad-

gang til at påvirke indholdet heri. I februar 2009 oplyste departementet ifølge Rigsrevisio-

nen, at loggen fremover var beskyttet.

224

Denne opfølgning på Rigsrevisionens bemærknin-

ger vedrørende logning må betragtes som tilfredsstillende, hvorfor der ikke er et grundlag

for at placere et ansvar eller udtale kritik i denne sammenhæng.

4.2.1.3.6.2.

Journalisering

I relation til journalisering af sagsmaterialet i TAS fremgår det af Rigsrevisionens rapport

om revisionen af tilskudsadministrationen, at Sikringsstyrelsen ville følge op på dette med

Rigsarkivet for at sikre, at TAS kunne anvendes som journaliseringssystem.

225

Det fremgår af et ministersvar fra 2012, at journalisering i TAS i hvert fald på dette senere

tidspunkt var muligt.

226

Vi har dog ikke i forbindelse med vores undersøgelse haft mulighed

for at fremskaffe dokumentation for, hvornår dette blev implementeret.

PwC har i deres rapport, figur 4, angivet som nr. 12 kontrolsvaghed, at der ikke er indarbej-

det en systemkontrol i TAS, der sikrer, at påkrævet dokumentation er arkiveret i systemet.

I fortsættelse heraf bemærkes, at den omstændighed, at PwC i deres rapport anfører, [SØIK:

Udeladt], ikke i sig selv kan udstrækkes til en sammenhæng mellem en eventuel manglende

opfølgning på Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende generel journalisering i TAS og

BN’s muligheder for at tilegne sig tilskudsmidler. Det for en ansvarsvurdering

fornødne

grundlag er således ikke til stede.

4.2.1.3.7.

Øvrige relevante bemærkninger

I forbindelse med tilskudsrevisionen konstaterede Rigsrevisionen derudover, at der ikke var

indgået en såkaldt Service Level Agreement mellem Velfærdsministeriet og

222

Rapport om revision af TilskudsAdministrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 2, pkt. 3/09

Indenrigs- og socialministerens ministerredegørelse vedrørende beretning nr. 19/2008 om revisionen af statsregnskabet

for 2008, 3. februar 2010, s. 3

224

Rapport om revision af TilskudsAdministrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 2, pkt. 4/09

225

Rigsrevisionens rapport om revisionen i Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen, december 2008, s. 2, pkt. 7

226

Ministersvar til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integrationsministeriet,

marts 2012, s. 6

223

Side 85/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Sikringsstyrelsen efter overdragelsen af tilskudsadministrationen den 1. januar 2008 fra de-

partementet til styrelsen.

Rigsrevisionen anbefalede derfor, at departementet og styrelsen indgik en sådan aftale om

fordeling af opgaverne, da en manglende aftale, ifølge Rigsrevisionen,

”indebærer

en risiko

for, at der er uklarhed om, hvem der skal udføre opgaven”.

227

Aftale herom blev efterføl-

gende indgået mellem departementet, Servicestyrelsen og Tilskudskontoret (Sikringsstyrel-

sen) i oktober 2008.

228

Henset til ledelsens hurtige opfølgning på Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende den

pågældende aftale, og da vi ikke på det foreliggende grundlag kan vurdere, om aftalen le-

vede op til de krav, det måtte stilles på dette tidspunkt, foreligger det fornødne grundlag for

en ansvarsvurdering ikke.

Departementets tilsyn med styrelsen i perioden 2008 - den 7. april 2009

I en periode på lidt over 1 år og 4 måneder

–

fra januar 2008 til den 7. april 2009

–

har

tilskudsadministrationen, som anført ovenfor, afsnit 4.2.1.1, været forankret i Sikringssty-

relsen, der organisatorisk og budgetmæssigt har hørt under Velfærdsministeriets ressortom-

råde. Perioden var, som anført i det nævnte afsnit ovenfor, præget af flytningen, rokader,

ministerskift og generel udskiftning på embedsmandsniveau samt udskiftning af it-syste-

met, ligesom tilskudsadministrationen flyttede ind i det nye departement i Social- og Inden-

rigsministeriet den 7. april 2009.

Det er i denne periode Velfærdsministeriets departement, som har varetaget tilsynet med

Sikringsstyrelsen, herunder tilskudsadministrationen. Denne tilsynsopgave udspringer af

ministerens pligt til at føre tilsyn med sine underliggende virksomheder, jf. afsnit 3.2.1

ovenfor.

Som anført har tilsynspligten dels karakter af et administrativt tilsyn, der udspringer af de-

partementets overordnede ansvar for økonomistyringen, og dels et konstaterende legalitets-

tilsyn som indebærer, at ministeriet alene har pligt til at reagere, hvis der opstår en konkret

mistanke om, at der pågår ulovligheder.

Det er oplyst af en tidligere departementschef, at der i perioden blev afholdt løbende møder

mellem departementet og styrelsen, men det har ikke været muligt at dokumentere indholdet

af disse møder, herunder ved dagsordner mv. [Udeladt]

Som netop nævnt indgik Velfærdsministeriets departement, som en del af tilsynet, resultat-

kontrakter med Sikringsstyrelsen. Resultatkontrakter

indgik i det såkaldt ”rullende resultat-

kontraktkoncept”, som indebar, at der hvert år skulle indgås ny resultatkontrakt for de

227

228

Rapport om revision af TilskudsAdministrationsSystem (TAS) i Sikringsstyrelsen, 17. marts 2009, s. 4, pkt. 9/09

Serviceaftale mellem Departementet, Servicestyrelsen og Tilskudskontoret, oktober 2008

Side 86/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

forestående tre år. Resultatkontrakten skal

”beskrive, hvordan styrelsens aktiviteter bidra-

ger til at opnå de opstillede

mål i form af kortsigtede effekter og langsigtet virkning”

229

Målene var overordnede og angik f.eks. sagsbehandlingstid, produktivitet og kvalitet i ud-

betalinger mv. Dertil kom en række politiske mål, herunder samarbejde med øvrige lande

og myndigheder. Det bemærkes, at Sikringsstyrelsen i perioden 2008-2009 varetog en lang

række opgaver uden tilknytning til satspuljemidlerne, og at målene på den baggrund angik

flere andre områder, som ikke har relevans for administrationen af disse midler.

Den 30. april 2008 indgik det daværende Velfærdsministeriums departement således en re-

sultatkontrakt med Sikringsstyrelsen vedrørende perioden 1. januar 2008 til 31. december

2011.

Den 12. marts 2009 indgik det daværende Velfærdsministeriums departement en ny resul-

tatkontrakt vedrørende perioden 1. januar 2009 til 31. december 2012.

[Udeladt]

Den følgende resultatkontrakt for perioden 2009-2012 havde et særskilt resultatkrav vedrø-

rende tilskudsadministrationen:

”Tilskudskontoret skal medvirke til at realisere

Velfærdsministeriets politiske mål-

sætninger ved udmøntningen af midlerne. Tilskudsadministrationen skal have en høj

produktivitet, høj kvalitet, kort sagsbehandlingstid og yde en god service overfor bru-

gere og interessenter. Det skal ske gennem bl.a.:

•

Et godt samarbejde med departementets økonomikontor om finanslov, ram-

meredegørelser, status på satspuljen mv.

Et godt samarbejde med departementets fagkontorer og Servicestyrelsen i

forbindelse med forberedelse, iværksættelse, udmøntning, opfølgning på pul-

jer

Et godt samarbejde med departementets effektsekretariatet vedr. rapporte-

ring, effektmål og dokumentation

Reagere hurtigt og korrekt i forbindelse med politiske hastesager

•

Tilskudskontoret har været gennem en omstillingsproces i forbindelse med rokering

til Sikringsstyrelsen, samt LEAN-projekt og ny IT-understøttelse. Tilskuds skal fortsat

have fokus på den løbende implementering af systemer, der sikrer effektivitet, regel-

mæssighed og rettidighed

i behandlingen og udbetalingen af tilskud.”

230

229

230

Resultatkontrakt, 2009-2012, s. 3

Resultatkontrakt 2009-2012

Side 87/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Der har således i forbindelse med indgåelse af resultatkontrakten i 2009 været opmærksom-

hed på, at tilskudsadministrationen fik det nye it-system, TAS, kort tid efter flytningen af

tilskudsadministrationen fra departementet til Sikringsstyrelsen.

Resultatkontrakten indeholdt dog ikke nogen nærmere beskrivelse af særlige opmærksom-

hedspunkter relateret til det nye it-system, herunder om opfølgning på Rigsrevisionens for-

udgående bemærkninger vedrørende antallet af personer med administratorrettigheder mv.,

jf. afsnit 4.1.2.3 ovenfor om Rigsrevisionens kritik i 2002-2007.

Det kan dog ikke udelukkes, at Rigsrevisionens bemærkninger har været anset for imøde-

kommet og afsluttet, men vi har ikke til brug for denne undersøgelse haft mulighed for at

verificere dette ved dokumentation for håndteringen.

[Udeladt]

For en ordens skyld skal det nævnes, at Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende tilskuds-

administrationen, som refereret ovenfor under afsnit 4.2.1.3 om Rigsrevisionens bemærk-

ninger i perioden 2008-2009, først blev offentliggjort i december 2008

–

altså efter indgå-

elsen af resultat- og direktørkontrakten vedrørende perioden 2008-2011.

Herudover har en [embedsmand] i Sikringsstyrelsen oplyst at have en overordnet og vag

erindring om, at Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende tilskudsadministrationen blev

drøftet med ansatte i departementet, herunder afdelingschefen for økonomifunktionen, HR-

afdelingen, it-afdelingen samt budgetchef- og medarbejdere. Samarbejdet mellem styrelsen

og departementet omhandlede dog ifølge den [tidligere embedsmand] navnlig styrelsens

driftsøkonomi, målene i resultatkontrakten og opfølgningen på samme.

[Embedsmanden] i Sikringsstyrelsen har derudover oplyst, at der blev indledt drøftelser om

Rigsrevisionens bemærkninger, udarbejdet skriftligt materiale samt taget skridt til at imø-

dekomme Rigsrevisionens bemærkninger. Vedkommende har dog ikke på nuværende tids-

punkt flere år senere nogen erindring om, hvordan dette konkret blev planlagt og udmøntet.

Der henvises i den forbindelse til afsnit 4.2.1.3 for en nærmere gennemgang af, hvilke for-

modede og konstaterede opfølgninger på Rigsrevisionens bemærkninger, der har været ud-

ført i perioden, idet det kort bemærkes her, at der synes at have været en vis opfølgning.

En anden [embedsmand] i perioden har oplyst, at samarbejdet mellem styrelsen og departe-

mentet hovedsagelig bestod af månedlige koncernmøder, ligesom vedkommende har oplyst,

at der på disse møder var drøftelse af bevillinger, kontrakter og virksomhedsregnskaber på

dagsordenen.

Vi har derudover ikke som led i vores undersøgelse fået oplysninger om, at ledende ansatte

i Sikringsstyrelsen eller i departementet på noget tidspunkt skulle have haft nogen mistanke

Side 88/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

om, at en medarbejder i tilskudsadministrationen havde mulighed for at svindle med til-

skudsmidler. Dette understøttes også på sin vis af, at BN fik tildelt engangsvederlag for sin

deltagelse i implementeringen af TAS i 2007 og 2008, jf. afsnit 4.2.1.1.2 ovenfor.

Ansvarsvurdering for perioden 2008 - den 7. april 2009

Ifølge PwC’s rapport formodes BN at have tilegnet sig 8,9 mio. kr. i 2008 og ca. 3 mio. kr.

indtil den 7. april 2009, hvor tilskudsadministrationen blev flyttet til Social- og Indenrigs-

ministeriet. PwC har endvidere om [SØIK: Udeladt].

Den omstændighed,

at BN’s besvigelsesmetode for en stor del af perioden ikke kan identi-

ficeres, skal også sammenholdes med, at PwC’s gennemgang og analyse af kontrolmiljøet

før 2015, som udtrykt i rapportens pkt. 1.27, er stærkt begrænset, da de ikke har kunnet få

verificeret eventuelle manuelle- og ledelsesmæssige interne kontroller og ikke har været

præsenteret for dokumentation for fuldstændige forretningsgangsbeskrivelser.

Som konsekvens af, at materialet har været stærkt begrænset, har PwC karakteriseret de

identificerede 13 kontrolsvagheder som værende formodet gældende i perioden 2008-2018.

Vi kan tilslutte os, at materialet er stærkt begrænset for denne periode, og dette gør efter

vores vurdering, at det fornødne sikre grundlag for at placere et ansvar på funktionsniveau

eller for det departementale tilsyn allerede af den grund ikke er til stede.

Idet der henvises til vores indledende opgavebeskrivelse, skal vi foretage en sammenfat-

tende vurdering af, hvorvidt der på funktionsniveau måtte være nogen, der kan drages til

ansvar for misbruget af de statslige midler, herunder om tilsynsmyndigheden har udvist for-

sømmelser i den sammenhæng. Vi skal således ikke vurdere, om der i øvrigt kan peges på

kritisable forhold, som ikke i sig selv kan føre til pålæggelse af ansvar for misbruget af de

statslige midler.

Vi finder dog alligevel anledning til at se nærmere på, om der på det foreliggende grundlag

kan peges på særskilte kritikpunkter. I den forbindelse inddrages de konkrete forhold, som

på baggrund af det modtagne materiale

må antages at kunne have relevans for BN’s besvi-

gelser, da vi ikke mere generelt skal forholde os til de øvrige mangeartede problemstillinger

i forhold til tilskudsadministrationen.

For det første blev der i sommeren 2008 implementeret et helt nyt it-system, TAS. Efter

svindlen blev opdaget i september 2018, lukkede Socialstyrelsen TAS og stoppede udbeta-

lingen til tilskudsmodtagere, indtil styrelsen i samarbejde med PwC havde gennemgået for-

retningsgange og implementeret kompenserende kontrolforanstaltninger for at hindre frem-

tidige besvigelser.

Side 89/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Det har imidlertid ikke været muligt at fremskaffe nærmere oplysninger om implementerin-

gen af TAS i 2008, herunder udarbejdelsen af kravspecifikation, involverede personer mv.

med den konsekvens, at vi ikke har kunnet afdække en eventuel ansvarspådragende adfærd

eller rejse kritik af processen i den forbindelse.

Vi har således ikke taget stilling til, hvorvidt den manglende funktionsadskillelse i systemet

som efter PwC’s vurdering har eksisteret siden implementeringen

og har været den væ-

sentligste årsag til, at BN kunne gennemføre de formodede besvigelser - ville kunne føre til

et tjenstligt ansvar.

På samme måde har vi ikke grundlag for at kritisere, at Sikringsstyrelsen, som påpeget af

Rigsrevisionen i december 2008, ikke fuldt ud havde fået konverteret alle data fra det tidli-

gere it-system PAS til TAS.

I fortsættelse heraf bemærkes, at Sikringsstyrelsen fik overdraget tilskudsområdet som et

helt nyt område fra den 1. januar 2008, og at styrelsen kun kom til at beskæftige sig med

dette område i 1 år og 3 måneder. I denne periode var der også et direktørskifte, ligesom

Velfærdsministeriet var nyoprettet og blev nedlagt igen i april 2009.

Der var således ikke mange måneder for Sikringsstyrelsen til at arbejde med implemente-

ringen af Rigsrevisionens bemærkninger fra december 2008, som gennemgået ovenfor i af-

snit 4.2.1.4., idet det i øvrigt erindres, at Rigsrevisionen i fremsendelsesbrevet anførte, at

tilskudsadministrationen var generelt tilfredsstillende og efter mødet i december 2008 med-

delte, at tilskudskontoret havde taget de fremsatte bemærkninger til efterretning.

Uanset, at det ikke har været muligt at fremskaffe dokumentation for Sikringsstyrelsens

opfølgning, kan det i hvert fald konstateres, at der blev afholdt møder med Rigsrevisionen

om nogle af de fremkomne bemærkninger blandt andet i februar 2009. På den baggrund kan

det ikke, som sagen foreligger oplyst, konkluderes, at ledelsen helt undlod at følge op på

bemærkningerne.

Under alle omstændigheder er det væsentligt i forhold til Rigsrevisionens bemærkninger at

holde fast i, at selvom PwC i sammenfatningen pkt. 6.6. har konstateret, at flere af Rigsre-

visionens anbefalinger i 2008 kunne have haft en betydning for besvigelserne, så kan det

ikke med nogen grad af sikkerhed fastslås, om nogle af Rigsrevisionens bemærkninger rent

faktisk har været (forsøgt) implementeret i perioden, hvor tilskudsadministrationen lå i Sik-

ringsstyrelsen. Der henvises her til, at PwC’s afdækning af selve kontrolmiljøet

og kontrol-

svaghederne for nærværende periode er forbundet med usikkerhed.

Endelig bemærkes i forhold til beskrivelsen af forretningsgangene på tilskudsområdet i form

af vejledninger og regnskabsinstruks, at Sikringsstyrelsen ifølge Rigsrevisionens rapport

havde oplyst, at arbejdet med en opdatering af regnskabsinstruksen var igangsat, og at dette

Side 90/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

arbejde efter, at tilskudsområdet overgik til Social- og Indenrigsministeriet fra den 7. april

2009, ifølge ministeriets oplysninger var tilendebragt. PwC har i øvrigt ikke nærmere kva-

lificeret, om de har gennemgået regnskabsinstrukserne fra netop denne periode og forholdt

sig hertil, idet der i pkt. 1.27 anføres, at de ikke har været præsenteret for fuldstændige

forretningsbeskrivelser.

På baggrund af det tilvejebragte materiale må det derfor sammenfattende konkluderes, at

der ikke har været udvist en adfærd på et givent funktionsniveau eller af det departementale

tilsyn, som kan begrunde et ansvar for misbruget af de statslige midler, ligesom vi heller

ikke i øvrigt har grundlag for at rejse kritik.

Ansvarsvurdering

–

Velfærdsministeriet/Indenrigs- og Socialministeriet/Social-

ministeriet (7. april 2009

–

16. august 2015)

Organisering

Perioden fra den 7. april 2009 til den 17. august 2015 var præget af en række organisatoriske

omlægninger, ligesom der også for denne periode foreligger sparsomt materiale. Dette har

vanskeliggjort afdækningen af rollefordelingen, herunder de enkelte kontorers og chefers

arbejds- og ansvarsområder. Nedenstående redegørelse baserer sig derfor hovedsageligt på

ministerie-, virksomheds- og regnskabsinstrukser, svar fra tidligere departements- og kon-

torchefer, kongelige resolutioner og organisationsdiagrammer modtaget fra Børne- og So-

cialministeriet.

4.2.2.1.1.

Tilskudsadministrationen

Ved kongelig resolution af 7. april 2009 blev ressortansvaret for Sikringsstyrelsen overført

til Beskæftigelsesministeriet, og i den forbindelse skiftede Velfærdsministeriet navn til In-

denrigs- og Socialministeriet.

231

[Udeladt]

Organisatorisk flyttede tilskudsadministrationen ikke med Sikringsstyrelsen til Beskæfti-

gelsesministeriet, men forblev i Indenrigs- og Socialministeriet.

232

Fysisk fulgte kontoret

dog med Sikringsstyrelsen (der senere i 2009 blev nedlagt, og hvis opgaver i stedet blev

henlagt til Pensionsstyrelsen).

233

Oplysningerne stemmer overens med, at tilskudsadministrationen i departementets ministe-

rieinstruks af 1. september 2009 blev angivet som en selvstændig virksomhed uden for So-

cial- og Indenrigsministeriets departement, der varetog administrationen af ministeriets pul-

jer hovedsageligt inden for det sociale område.

234

Kontoret fremgår ligeledes af departemen-

tets organisationsdiagram i instruksen:

Kongelig resolution af 7. april 2009.

Svar af 4. januar 2019 på Kammeradvokatens spørgsmål.

233

Driftsaftale mellem Socialministeriets departement og Tilskudskontoret af december 2010, underskrevet januar 2011.

234

Ministerieinstruks for Indenrigs- og Socialministeriet, s. 4, pkt. 5. Se ligeledes Indenrigs- og Socialministeriets virksom-

hedsinstruks af 1. september 2009, s. 4.

232

231

Side 91/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Som følge af overgangen af ministeriets regnskabsopgaver til Økonomistyrelsens Økonomi

Servicecenter (ØSC) blev VLR (løn- og regnskabscentret) den 1. september 2009 udskilt

fra virksomheden.

235

Virksomheden bestod herefter alene af tilskudsadministrationen,

236

hvis opgaver fortsat omfattede administration af ministeriets puljer, herunder information

og vejledning om tilskudsordninger, økonomistyring, gennemgang og godkendelse af regn-

skaber og udbetaling af tilskudspuljer.

237

Socialministeriet blev ved kongelig resolution af 23. februar 2010 genetableret i forbindelse

med opdelingen af det daværende Indenrigs- og Socialministerie i to særskilte ministerier.

238

Hovedparten af Socialministeriets tidligere ressortområder blev herved genforankret i So-

cialministeriet. [Udeladt]

Ifølge departementets regnskabsinstruks for august 2010 havde de enkelte fagkontorer an-

svaret for udbetaling af tilskud, idet der imidlertid var indgået en aftale med

Ministerieinstruks for Indenrigs- og Socialministeriet 2009, s. 4, pkt. 1.2.1.

Regnskabsinstruks for Tilskudskontoret 2010, s. 1, pkt. 1.1

237

Chefoversigt pr. 20. december 2009.

238

Kongelig resolution af 23. februar 2010.

236

235

Side 92/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Tilskudskontoret om administrationen heraf.

239

Vi har til brug for undersøgelsen ikke mod-

taget andre aftaler end den ovennævnte

”Serviceaftale mellem departementet, Servicesty-

relsen og Tilskudskontoret”

af oktober 2008 (indgået med Velfærdsministeriets departe-

ment) om levering af ydelser fra tilskudsadministrationen til departementet.

240

Det må for-

modes, at regnskabsinstruksen for august 2010 enten henviser til denne aftale eller en op-

dateret udgave heraf indgået med Socialministeriet.

I august 2010 flyttede tilskudsadministrationen ligeledes kontor til Socialministeriets de-

partements lokaler. I den forbindelse indgik kontoret en aftale med departementet om leve-

ring af en række administrative ydelser og driftsydelser. Aftalen indebar, at departementet

bl.a. skulle stille lokaler til rådighed, levere bistand ved budgetlægning, udkast til hhv. fi-

nanslov, årsrapport og regnskabs- og virksomhedsinstrukser samt HR-ydelser til tilskuds-

administrationen. Som modydelse skulle tilskudsadministrationen betale for de førnævnte

ydelser.

241

Ifølge Socialministeriets regnskabsinstruks af 12. september 2011 havde Kon-

cernstyring det overordnede ansvar for hele virksomhedens regnskabstilrettelæggelse.

242

[Udeladt]

Ved kongelig resolution af 3. oktober 2011 ændrede Socialministeriet navn til Social- og

Integrationsministeriet, hvorved ministeriet fik overført sagsområder fra bl.a. Justitsmini-

steriet, Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integra-

tion.

243

I februar 2012 igangsatte Socialministeriets departement en større omlægning af tilskuds-

administrationen. Kontoret skiftede navn til Puljestyring og skulle fremover styrke den øko-

nomiske styring af puljer og tilskud samt opsamling og videndeling i forbindelse med re-

sultater og effekter af indsatsen.

244

I Social- og Integrationsministerens redegørelse til beret-

ning om statsregnskabet for 2011 til Rigsrevisionen fremgår herom, at

”[…] Social-

og Integrationsministeriet har igangsat arbejdet med en overgang til

at håndtere ministeriets puljer efter principperne for tilsagnsordninger på tilskuds-

området. Blandt andet har ministeriet initieret en udskiftning af det tilskudsadmini-

strative system TAS, ligesom ministeriet indgår i løbende dialog med

239

Regnskabsinstruks for Socialministeriets departement, august 2010, s. 2, pkt. 1.1, regnskabsinstruks for Socialministeri-

ets departementet 2011, s. 2, samt Driftsaftale mellem Socialministeriets departement og Tilskudskontoret af december

2010, underskrevet januar 2011. Se tilsvarende Socialministeriets regnskabsinstruks 2011, s. 2.

240

Serviceaftale mellem Departementet, Servicestyrelsen og Tilskudskontoret af oktober 2008, underskrevet januar 2011.

241

Driftsaftale mellem Socialministeriets departement og Tilskudskontoret af december 2010, underskrevet januar 2011.

Aftalen var gældende for perioden 1. juli 2010 til 31. december 2012.

242

Regnskabsinstruks for Socialministeriet 2011, s. 2. Se tilsvarende i Regnskabsinstruks for Social- og Integrationsmini-

steriets departement 2012, s. 2.

243

Kongelig resolution af 3. oktober 2011.

244

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2011 af november 2012, s. 89-90, pkt.

216.

Side 93/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Finansministeriet og relevante institutioner for en afklaring af de regnskabstekniske

og økonomiske konsekvenser.”

245

Oprettelsen af Puljestyring er nærmere beskrevet i Social- og Integrationsministeriets notat

om Puljestyring af 22. februar 2012.

246

Heraf fremgår bl.a., at kontoret samlede de aktiviteter

omkring puljevirksomhed, som tidligere blev foretaget i hhv. departementet, herunder puljer

fra det tidligere Integrationsministerium, Servicestyrelsen, Pensionsstyrelsen og tilskudsad-

ministrationen, og at kontoret skulle referere til koncerndirektøren og koncerndirektionen

omkring alt arbejde med puljer i koncernen.

247

Baggrunden for oprettelsen af Puljestyring var bl.a. at lette sagsbehandlingen, herunder at

undgå dobbeltarbejde og inddragelsen af unødigt mange enheder, at skabe et tværgående

økonomisk overblik over igangsatte projekter og økonomien heri samt at muliggøre en tvær-

gående og effektiv opfølgning på projekters effekt.

248

Kontoret skulle bl.a. omfatte et fagligt AC-team, et administrativ HK-team og et controller-

team. Nedenstående figur beskriver kontorets sammensætning

249

Ministerredegørelse til beretning om statsregnskabet 2011, s. 1.

Notatet er fundet ved gennemgangen af BN’s mailboks.

247

Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012, s. 1.

248

Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012, s. 1-2.

249

Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012, s. 6.

246

245

Side 94/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Det faglige team skulle varetage sagsbehandlingen af ansøgningspuljer, tilskudsfinansieret

aktivitet, enkeltbevillinger og centrale initiativer, herunder f.eks. deltagelse i satspuljese-

kretariatet, udarbejdelse af udmøntningsnotater, puljevejledninger mv. Det administrative

team skulle varetage opgaver vedrørende oprettelse af puljer, økonomistyring, besvarelse af

henvendelser og andet administrativt arbejde vedrørende kontorets opgaver, og controller-

teamet skulle internt varetage de daglige udbetalinger, månedlige afstemninger, vanskelige

regnskaber (konkurser mv.) budgetanalyser samt indrapporteringer til SKS og FM mv.

250

Controllerteamets opgaver er uddybet i Social- og Integrationsministeriets ministersvar af

19. april 2012 på Rigsrevisionens tilskudsrevision, hvorefter teamet

”… dels skal varetage

de løbende økonomiindberetninger, jf. bl.a. Moderniseringsstyrelsens budgetcirkulære, og

dels skal sikre intern opfølgning på Rigsrevisionens anbefalinger, herunder at kontrolpro-

cedurer mv. følges og dokumenteres.”

251

Det faglige team refererede til kontorchefen, mens det administrative team og controllertea-

met refererede til souschefen, dog således at kontorchefen havde det personalemæssige an-

svar.

252

Endelig fremgår det af notatet, at kontoret skulle etableres efter og efterleve følgende sty-

rende principper

253

Effektivitet og transparens i sagsbehandlingen

Styring af puljeøkonomi, projekter og tilskudsfinansieret aktivitet

Samarbejde med såvel eksterne som interne interessenter

Tværgående forpligtelser

Effekt i indsatser og fokus på hvad der virker

Princippet om effektivitet og transparens indebar bl.a., at kontoret skulle leve op til de ret-

ningslinjer, som bl.a. blev udstukket fra Rigsrevisionen, samt løbende være opmærksom på,

om administrative processer kunne forbedres og forenkles til gavn for både ministeriet og

ministeriets samarbejdsparter, ligesom der skulle skabes transparens i sagsbehandlingen,

således at ansøgere m.fl. oplevede en fair og professionel behandling.

254

Princippet om styring indebar bl.a., at puljer blev oprettet og udmøntet i overensstemmelse

med ministerens og koncernens strategiske mål, at der løbende blev foretaget en aktiv stil-

lingtagen til pulje- og aktivitetsporteføljen, og at der løbende blev foretaget en proaktiv og

målrettet økonomistyring af puljer og tilskudsfinansieret aktivitet, herunder at der til enhver

tid var overblik over det samlede forbrug og forventede træk på ministeriets puljer. Målet

Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012, s. 5-6.

Social- og Integrationsministeriets ministersvar af 19. april 2012 på Rigsrevisionens tilskudsrevision, s. 3 og 4.

252

Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012, s. 6.

253

Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012, s. 3.

254

Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012, s. 3.

251

250

Side 95/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

kunne bl.a. opnås gennem kontinuerlige analyser og opfølgning på igangsatte puljemidler

mv.

255

Endelig er det om princippet om effekt i indsatser anført, at kontoret skulle have fokus på

effektvurderinger af puljer, hvor det var relevant, og at der som minimum skulle følges op

på alle puljer og om muligt alle projekter. Dette krævede ifølge notatet en systematisk og

effektiv opfølgning, som løbende blev it-understøttet.

256

Organisatorisk indgik kontoret efter oprettelsen som et fælles driftscenter

257

i departementet.

Ministeriet var herefter organisatorisk opdelt på følgende måde pr. 1. september 2012

258

Af departementets regnskabsinstruks for 2012 fremgår, at departementet løste regnskabs-

opgaver for Puljestyring.

259

Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012, s. 3. Tilskudsfinansieret aktivitet er i notatet

defineret som en specifik opgave, finansieret med henblik på opnåelse af et defineret mål, f.eks. udvikling af en konkret

metode eller en bestemt indsats.

256

Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012, s. 4.

257

Virksomhedsinstruks for Social- og Integrationsministeriet, 1. september 2012.

258

Ministerieinstruks for Social- og Integrationsministeriet, 1. september 2012. Det kan konstateres, at Puljestyring, af

uvisse årsager, ikke fremgår af organisationsdiagrammet over Social- og Integrationsministeriet i departementets regnskabs-

instruks pr. 1. september 2012.

259

Regnskabsinstruks for Social- og Integrationsministeriets departement, september 2012, s. 2, pkt. 1.1.

255

Side 96/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Det følger endvidere af virksomhedsinstruksen for Social- og Integrationsministeriets de-

partement af 1. september 2012, at Puljestyring fortsat var en selvstændig økonomisk virk-

somhed indtil udgangen af 2012, hvorefter denne skulle nedlægges fra 2013 og i stedet

økonomisk blive en del af departementet.

260

I overensstemmelse hermed har vi fået oplyst,

at det ikke har været muligt at fremskaffe særskilte regnskabsinstrukser for tilskudsadmini-

strationen for den efterfølgende periode. Det følger tilsvarende af regnskabsinstruksen for

Social- og Integrationsministeriet af 1. september 2012, at Puljestyring havde ansvaret for

udbetaling og administration af tilskud

261

, hvor dette ansvar tidligere lå hos de enkelte fag-

kontorer, jf. ovenfor.

Pr. 27. november 2012 var departementet organiseret som følger

262

[Udeladt]

Med virkning fra den 30. januar 2013 skete der en række omrokeringer af arbejdsopgaver

mellem tilskudsadministrationen og Koncernøkonomi.

263

Således overgik bl.a. kontrollen

med og godkendelsen af udbetalinger samt frigivelse af udbetalinger til Navision til Kon-

cernøkonomi, der også skulle foretage indtastning af returbetalinger i TAS. Således overgik

følgende opgaver til Koncernøkonomi:

•

”teknisk

godkendelse af udbetalinger, herunder daglig frigivelse af fil med udbe-

talinger fra TAS til Navision. Ved godkendelse kontrollerer Koncernøkonomi kon-

tonumre i forhold til udbetalingsblanketter.

•

indtastning af returbetalinger i TAS, herunder forespørgsel hos afsender ved

manglende angivelse af indplacering samt fremsendelse af bilag til Puljestyring

om returbetalinger som orientering.

•

månedlig afstemning ml. udbetalinger registreret i TAS og Navision på FL-under-

kontoniveau. Ved differencer, der kræver afklaring, rettes henvendelse til Pulje-

styring.

•

kvartalsvis gennemgang af bevillingsregnskab fra SKS. Ved differencer, der kræ-

ver afklaring, rettes henvendelse til Puljestyring.

•

afstemning af hensættelser i forhold til registrerede beløb i TAS.

Virksomhedsinstruks for Social- og Integrationsministeriets departement, september 2012, s. 2 og 4 samt Regnskabsin-

struks for Social- og Integrationsministeriets departement, september 2012, s. 1, pkt. 1.1.

261

Regnskabsinstruks for Social- og Integrationsministeriets departement, september 2012, s. 2, pkt. 1.1.

262

Organisationsdiagram for Social- og Integrationsministeriets departement pr. 27. november 2012, modtaget af Børne- og

Socialministeriet.

263

Social- og Integrationsministeriets notat om specificering af opgavesnit ml. Puljestyring og Koncernøkonomi af 21. maj

2013, s. 1. Notatet er fundet ved

gennemgangen af BN’s mailboks.

260

Side 97/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

•

oprettelse af økonomisager på puljer samt sikre at relevant dokumentation for fo-

retagne korrektioner, orienteringer mv. gemmes herpå.”

264

Opgaven med gennemgang af projektregnskaber fra tilskudsmodtagere samt kvalificering

af data i TAS på projektniveau forblev hos tilskudsadministrationen. Puljestyring var også

fortsat systemejer og ansvarlig for TAS.

265

Vi har til brug for undersøgelsen ikke modtaget materiale, der viser organisatoriske ændrin-

ger for Puljestyring i perioden februar 2013-16. august 2015. Dette stemmer overens med

de for perioden fremsendte organisationsdiagrammer for hhv. 2013 og 2014. Imidlertid blev

der i 2013 eller 2014 etableret et Center for Økonomi- og Virksomhedsstyring, der havde

det overordnede ansvar for den regnskabsmæssige registrering af løn og øvrige driftsudgif-

ter vedrørende departementets interne drift samt det overordnede ansvar for hele virksom-

hedens regnskabstilrettelæggelse for de af departementet administrerede drifts- og reserva-

tionsbevillinger samt bevillinger af typen anden bevilling og lovbunden bevilling.

266

Organisatorisk var ministeriet således beskrevet som følger i 2013 og 2014:

Organisationsdiagram 2013

267

[Udeladt]

Organisationsdiagram 2014

268

[Udeladt]

Om Puljestyrings overordnede ansvar og arbejdsopgaver fremgår følgende af regnskabsin-

struksen for Social-, Børne- og Integrationsministeriet af 1. september 2013:

”Puljestyring

har ansvaret for administration af puljer og tilskud, forestår regnskabs-

gennemgang af projektregnskaber fra tilskudsmodtagere samt kvalificerer data i det

tilskudsadministrative system TAS på projektniveau.”

269

Lignende fremgår af instruksen for 2014:

”Puljestyring

har ansvaret for administration af puljer og tilskud, forestår regnskabs-

gennemgang af projektregnskaber fra tilskudsmodtagere samt sikrer, at data er regi-

streret korrekt i TAS på projektniveau.”

270

(vores understregning)

264

Social- og Integrationsministeriets notat om specificering af opgavesnit ml. Puljestyring og Koncernøkonomi af 21. maj

2013, s. 1.

265

Social- og Integrationsministeriets notat om specificering af opgavesnit ml. Puljestyring og Koncernøkonomi af 21. maj

2013, s. 2.

266

Regnskabsinstruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forholds departement, september 2014.

267

Regnskabsinstruks for Social-, Børne- og Integrationsministeriets departement, 1. september 2013.

268

Regnskabsinstruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og sociale forhold, september 2014.

269

Regnskabsinstruks for Social-, Børne- og Integrationsministeriets departement 2013, s. 2, pkt. 1.1.

270

Regnskabsinstruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og sociale forhold, september 2014, s. 2

Side 98/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Det fremgår endvidere af instruksen, at Center for Økonomi- og Virksomhedsstyring kon-

trollerede udbetalingerne i TAS:

”Centeret

foretager kontrol og frigivelse af udbetalinger fra det tilskudsadministra-

tive system (TAS).”

271

Som det også var tilfældet i Velfærdsministeriet i perioden 2008-2009, jf. nærmere afsnit

4.2.2.1 ovenfor, var it-funktionen i Socialministeriet samlet i Koncern IT, der havde ansva-

ret for at understøtte departementets it-anvendelse.

272

Koncern IT var organiseret som et

selvstændigt ansvarsområde.

273

[Udeladt]

4.2.2.1.2.

[Udeladt]

Skriftlige forretningsgange i perioden 2009-2015

Som anført i afsnit 4.2.1.2.1. har PwC ikke, foruden konstateringen af, at de skriftlige for-

retningsgange primært er udarbejdet som vejledninger til medarbejderne, foretaget en vur-

dering af en mulig sammenhæng mellem de beskrivelser i de skriftlige forretningsgange og

de konstaterede kontrolsvagheder eller BN’s besvigelsesmetoder for perioden 7. april 2009-

16. august 2015.

Den manglende beskrivelse af årsagssammenhængen mellem de skriftlige forretningsgange

for perioden

og de konstaterede kontrolsvagheder og/eller BN’s besvigelsesmetoder medfører, at vi ikke

har det fornødne grundlag for at foretage en konkret vurdering af sammenhængen mellem

de skriftlige forretningsgange og PwC’s konstaterede kontrolsvagheder og/eller BN’s be-

svigelsesmetoder.

Da udviklingen i kontrolmiljøet igennem perioden imidlertid kan have en betydning for

ansvarsvurderingen og for at give et indblik i, hvilke skriftlige forretningsgange, der fandtes

for tilskudsadministrationen i perioden, har vi til brug for vores undersøgelse valgt at refe-

rere uddrag fra de skriftlige forretningsgange, som vi har modtaget for perioden. Det drejer

sig om uddrag fra følgende udvalgte forretningsgange:

271

272

BN’s

ansættelsesforhold i perioden

2009-2015

Regnskabsinstruks for Socialministeriets Tilskudskontor 2010

274

Ibid.

Regnskabsinstruks for Tilskudskontoret 2010, s. 2, pkt. 1.3 samt Regnskabsinstruks for Socialministeriets departement,

august 2010, s.4, pkt. 1.3.

273

Regnskabsinstruks for departementet i 2012, s. 4, pkt. 2.1

274

Regnskabsinstruks for Socialministeriets Tilskudskontor 2010

Side 99/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Socialministeriets regnskabsinstrukser for 2013

275

og 2014

276

Sagsbehandlingsinstruks af marts 2012

277

Intern vejledning om Puljestyrings administration af puljer af oktober 2013

278

Sagsbehandlingsinstruks af marts 2015

279

Regnskabsinstrukserne for perioden 7. april 2009-16. august 2015 indeholder, ligesom in-

strukserne for 2008-2009, retningslinjer for sikringen af funktionsadskillelse for styrelsens

almindelige drift.

Ifølge bilagsoversigten til regnskabsinstruksen for Socialministeriets Tilskudskontor af 1.

juni

2010 udgør bilag 6 til instruksen en ”Forretningsgang ved udbetaling af puljemidler”,

som imidlertid ikke er vedhæftet den modtagne instruks. Det har heller ikke været mulig at

fremskaffe bilaget efterfølgende. Det må formodes, at bilaget svarer til bilag 6 om forret-

ningsgange ved udbetaling, som er omtalt ovenfor i afsnit 4.2.1.2. om skriftlige forretnings-

gange for perioden 2008-2009, hvortil henvises.

Som omtalt i afsnit 4.2.2.1, blev tilskudsadministrationen fra 2013 en økonomisk del af

departementet. Socialministeriets regnskabsinstrukser for 2013 og 2014 indeholder imidler-

tid ikke et bilag svarende til det ovenfor omtalte bilag 6 og heller ikke en henvisning hertil.

Det er uafklaret, hvorfor bilaget er udgået fra regnskabsinstrukserne.

Regnskabsinstrukserne fra 2013 og 2014, sagsbehandlingsinstrukserne fra 2012 og 2015 og

den interne vejledning fra 2013 indeholder imidlertid en beskrivelse af administrationen af

ministeriets puljer i TAS.

Således beskriver regnskabsinstrukserne for 2013 og 2014 overordnet forretningsgangene

for administrationen af puljer i perioden, herunder oprettelse af puljer og projekter i TAS,

godkendelse hhv. afslag om tilskud, udbetaling af tilskud, ændringer i TAS samt månedlige

afstemninger. Forretningsgangene er uddybet i sagsbehandlingsinstrukserne af oktober

2012 og marts 2015 og den interne vejledning af oktober 2013. Det fremgår også af regn-

skabsinstrukserne, at tilskudsadministrationen var systemejer for TAS med ansvar for sy-

stemet, herunder løbende opdatering, udvikling mv.

280

I regnskabsinstruksen for 2014 er det

275

276

Regnskabsinstruks for Social-, Børne- og Integrationsministeriets departement, 1. september 2013.

Regnskabsinstruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forholds departement, september 2014.

277

Social- og Integrationsministeriets puljeinstruks af oktober 2012.

278

Fundet ved gennemgangen af BN’s mailboks.

279

Socialstyrelsens sagsbehandlingsinstruks af marts 2015.

280

Regnskabsinstruks for Social-, Børne- og Integrationsministeriets departement, 1. september 2013, s. 41. og regnskabs-

instruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, september 2014, s. 44. Sagsbehandlervejled-

ningen fra 2012 indeholder ikke detaljerede forretningsgange for tilskudsadministrationen, men snarere mere overordnede

beskrivelser af de enkelte faser, herunder opgavefordelingen inden for ministeriets enheder, i forbindelse med udmøntning

af tilskud for samtlige puljer på ministeriets ressort. Det fremgår dog af vejledningen, at tilskudsadministrationen forestod

udbetaling af tilskud, og fortsat gennemgik og godkende tilskudsmodtagernes regnskaber.

Side 100/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

tilføjet, at Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold er dataejer for

systemet.

281

De beskrevne sagsgange i regnskabsinstrukserne og vejledningerne er ikke på samme de-

tailniveau, som den føromtalte forretningsgang i bilag 6 til instruksen for 2008. De indehol-

der således bl.a. ikke specifikke angivelser af rollefordelingen mellem de enkelte medarbej-

dere, herunder hvordan og på hvilke tidspunkter, der skal ske oversendelse af udbetalings-

lister mv.

Ifølge regnskabsinstruksen for 2013 skulle kontorchefen for tilskudsadministrationen ved

sin underskrift godkende indstillinger om tilsagn eller afslag herpå.

282

Ifølge regnskabsinstruksen fra september 2014 var der oprettet elektronisk godkendelse af

tilsagn hhv. afslag i TAS. Det fremgår af PwC’s rapport, at den elektroniske godkendelse

først blev implementeret fra 2015 og fremefter, jf. rapportens pkt. 5.29. Det medførte ifølge

regnskabsinstruksen for 2014, at kontorchefen skulle godkende tilsagn eller afslag elektro-

nisk.

283

For så vidt angår ansøgningspuljer, foretog faglige medarbejdere i hvert fald i 2015 vurde-

ringen af ansøgninger og udarbejdede indstillingsnotater til godkendelse hos kontorchefen,

mens de administrative medarbejdere kontrollerede, at ansøgningerne opfyldte de formelle

krav hertil. Teksten til tilsagns- eller afslagsbrevene blev ligeledes udarbejdet af faglige

sagsbehandlere og sendt til tilskudsansøgerne af administrative medarbejdere.

284

Ved drifts-

tilskud blev sagsbehandlingen sædvanligvis varetaget af administrative medarbejdere.

285

Som sagen foreligger oplyst, og som uddybet ovenfor i afsnit 4.2.2.1.1., blev kontrollen

med udbetalinger frem til den 30. januar 2013 forestået af en særlige controllerenhed i til-

skudsadministrationen, hvorefter kontrollen og den tekniske godkendelse af udbetalinger,

herunder frigivelse af fil med udbetalinger fra TAS til Navision, overgik til teamet for regn-

skab, indkøb og revision i Koncernøkonomi

286

Som nævnt indeholder regnskabsinstrukserne for 2013 og 2014 ikke et bilag svarende til

bilag 6 i regnskabsinstrukserne for 2008 og 2010 (samt regnskabsinstrukserne for PAS-

281

282

Regnskabsinstruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, september 2014, s. 44.

Regnskabsinstruks for Social-, Børne- og Integrationsministeriets departement, 1. september 2013, s. 42.

283

Regnskabsinstruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, september 2014, s. 46.

284

Sagsbehandlingsinstruks af marts 2015, s. 31. Sagsbehandlerinstruksen for 2012 angiver blot, at disse opgaver blev va-

retaget af tilskudsadministrationen, og opdeler således ikke disse på hhv. faglige og administrative medarbejdere. Det følger

imidlertid af Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring og forretningsgrundlag af 22. februar 2012, at den

faglige enhed i kontoret varetog sagsbehandling af ansøgningspuljer, tilskudsfinansieret aktivitet, enkeltbevillinger og cen-

trale initiativer, herunder fx udarbejdelse af udmøntningsnotater mv.

285

Sagsbehandlingsinstruks af marts 2015, s. 34, dog ikke driftstilskud for selvejende institutioner, der blev varetaget at de

faglige medarbejdere, jf. instruksens side 35. Fsva. konsulentydelser og tilskudsfinansieret aktivitet henvises til instruksens

afsnit 3.4 og 3.5.

286

Social- og Integrationsministeriets notat om specificering af opgavesnit ml. Puljestyring og Koncernøkonomi af 31. maj

2013, s. 1, i sammenhæng med Social- og Integrationsministeriets notat om Puljestyring af 22. februar 2012.

Side 101/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

perioden, som omtalt ovenfor i afsnit 4.1.1.2 og 4.1.2.2.) der i detaljer beskriver forretnings-

gangen for udbetalinger. Det fremgår imidlertid af instrukserne, at tilskudsadministrationen

skulle indtaste kontonumre i TAS fra modtagne udbetalingsblanketter, anvise rater til frigi-

velse til Koncernøkonomi (hhv. CØV fra 2014, jf. nærmere ovenfor afsnit 4.2.2.1.1), og

samtidig sende udbetalingsblanketten til Koncernøkonomi/CØV.

287

Herefter kontrollerede

Koncernøkonomi/CØV kontonumrene i udbetalingsblanketten, foretog den tekniske god-

kendelse af udbetalingerne og videresendte oplysningerne til Navision Stat, hvorefter Sta-

tens Administration bogførte og udbetalte tilskuddene til tilskudsmodtagerne.

288

Det bemærkes, at kravene i regnskabsinstrukserne til Koncernøkonomi/CØV’s kontrol af

udbetalinger umiddelbart ser ud til at afvige fra beskrivelsen herom i sagsbehandlingsin-

struksen af marts 2015, idet kontrollen ifølge sagsbehandlingsinstruksen alene skulle fore-

tages på nyoprettede tilskud, dog således at der blev ført stikprøvekontrol af øvrige betalin-

ger. Således fremgår det af sagsbehandlingsinstruksen, at:

”CØV kontrollerer

kontooplysninger på nyoprettede tilskud på baggrund af vedlagte

udbetalingsblanketter, foretager en stikprøvekontrol på øvrige udbetalinger…”

289

Regnskabsinstrukserne indeholder endvidere retningslinjer for ændringer i TAS, herunder

korrektioner ved fejl i kontooplysninger og projektafslutninger, herunder indtastning af re-

turbetalinger.

Såfremt en tilskudsmodtager havde oplyst et forkert kontonummer, udeladt information om

bankskifte eller lignende, orienterede Koncernøkonomi/CØV således tilskudsadministrati-

onen om fejlmeldingen, hvorefter tilskudsadministrationen rettede kontonummeret i TAS.

Herefter tilgik det nye kontonummer Statens Administration via Koncernøkonomi/CØV.

290

Ved projektafslutning skulle tilskudsmodtageren ifølge regnskabsinstruksen for 2014 ind-

sende projektrapport og projektregnskab til tilskudsadministrationen, der herefter gennem-

gik sagen og traf afgørelse om godkendelse af rapporter og regnskab og registrerede dette i

TAS.

291

287

Dette er bekræftet i Social- og Integrationsministeriets notat om specificering af opgavesnit ml. Puljestyring og Koncern-

økonomi af 31. maj 2013, fundet ved gennemgangen af BN’s mailboks. Om indholdet af notatet henvises

til afsnit 4.2.2.1.1.

ovenfor.

288

Regnskabsinstruks for Social-, Børne- og Integrationsministeriets departement, 1. september 2013, s. 42 og Regnskabs-

instruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, september 2014, s. 46-47. Som det også var

tilfældet i sagsbehandlervejledningen for 2008, som refereret i afsnit 4.1.1.2 ovenfor, indeholder også den interne vejledning

fra oktober 2013 og sagsbehandlingsinstruksen for marts 2015 et krav om, at der kun udbetales tilskudsmidler til separate

projektkonti, der er oprettet til at modtage tilskudsmidler.

289

Sagsbehandlingsinstruks af marts 2015, s. 42. Sagsbehandlingsinstruksen af oktober 2012 og den interne vejledning af

oktober 2013 indeholder ikke beskrivelser af kontrollen.

290

Regnskabsinstruks for Social-, Børne- og Integrationsministeriets departement, 1. september 2013, s. 42, og Regnskabs-

instruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, september 2014, s. 47.

291

Regnskabsinstruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, september 2014, s. 47.

Side 102/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Den interne sagsbehandlervejledning fra oktober 2013 og sagsbehandlingsinstruksen af

marts 2015 indeholder endvidere retningslinjer for sagsbehandling af tilskudsmodtagernes

regnskaber.

292

Ved regnskabskontrollen skulle de administrative medarbejdere bl.a. kontrol-

lere, at der forelå en fyldestgørende redegørelse for eventuelle afvigelser mellem budget og

regnskab, at ubrugte beløb var tilbagebetalt til ministeriets konto, eller at der forelå en god-

kendelse af overførsel af ubrugte beløb, samt at revisoren bekræftede, at de stillede revisi-

onskrav var opfyldt, herunder f.eks. at tilskuddet var blevet anvendt til formålet.

293

Det er

tilføjet i sagsbehandlingsinstruksen af marts 2015, at det ved regnskabsgennemgangen

skulle sikres, at der var indhentet revisionsprotokol. Det er også tilføjet i sagsbehandlings-

instruksen af marts 2015, at der ikke måtte ske udbetaling, hvis tilskudsadministrationen

ikke havde modtaget regnskab for tidligere udbetalinger inden for en fastsat frist herfor.

Begge vejledninger indeholder endvidere retningslinjer for kravet om oprettelsen af sepa-

rate projektkonti, rykkerprocedurer mv.

294

Det fremgår videre af regnskabsinstruksen for 2014, at tilskudsadministrationen stillede

krav om returbetaling til tilskudsmodtagerne, såfremt regnskabsgennemgangen viste, at der

var ubrugte midler.

295

Ved opkrævningen angav tilskudsadministrationen en specifik beta-

lingsfrist til tilskudsmodtagerne og registrerede dette i TAS, inden projektet blev endeligt

afregnet. Ved den endelige afregning og godkendelse af projektregnskabet oversendtes der

en registrering af tilgodehavendet fra TAS til Navision Stat.

296

Om returbetalinger er det yderligere anført i regnskabsinstrukserne for 2013 og 2014, at

Statens Administration ved modtagelsen heraf sendte et bilag herom til Koncernøko-

nomi/CØV og konterede beløbet i Navision Stat i henhold til journalplanen (udarbejdet af

tilskudsadministrationen), der indeholdt oplysninger om journalnumre, delregnskaber mv.

Koncernøkonomi/CØV registrerede herefter betalingen på den konkrete sag i TAS. Efter-

følgende sendte Koncernøkonomi/CØV bilagene for returbetalingerne til tilskudsadmini-

strationen, der benyttede bilagene som dokumentation i forbindelse med godkendelse af

regnskaber på projektniveau.

297

292

293

Ligesom den interne sagsbehandlervejledning for 2008, jf. afsnit 4.2.1.2.1. ovenfor.

Intern vejledning af oktober 2013, s. 12-13 og sagsbehandlingsinstruks af marts 2015, s. 48-49. Lignende krav blev stillet

til sagsbehandlingen af årlige rapporter indsendt af tilskudsmodtagerne, jf. nærmere afsnit 4.5 i sagsbehandlingsinstruksen

af marts 2015.

294

Intern vejledning af oktober 2013, s. 5 hhv. s. 11 og sagsbehandlingsinstruks af marts 2015, s. 12 hhv. s. 42 og 49. Det

følger videre af instruksen fra 2015, at tilskudsadministrationen bidrog til den månedlige budgetopfølgning på puljeområdet

til forelæggelse for departementschefen.

295

Tilskudsadministrationen kunne derudover kræve tilskuddet tilbagebetalt, hvis der ikke var aflagt et fyldestgørende, re-

videret og underskrevet regnskab, hvis fristen for fremsendelsen heraf ikke var overholdt, eller hvis betingelserne for til-

skuddet i øvrigt ikke var overholdt, jf. sagsbehandlingsinstruksens side 52.

296

Regnskabsinstruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, september 2014, s. 47.

297

Regnskabsinstruks for Social-, Børne- og Integrationsministeriets departement, 1. september 2013, s. 43 og Regnskabs-

instruks for Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, september 2014, s. 47. Ifølge sagsbehand-

lingsinstruksen af marts 2015 forestod CØV registreringen af tilbagebetalinger via Navision, hvorefter de administrative

medarbejdere i tilskudsadministrationen registrerede tilbagebetalingerne på den relevante konto, jf. instruksens side 52.

Side 103/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

For så vidt angår administrationen af integrationspuljer efter tilsagnsmodellen, er det kort

anført i instruksen for 2013, at tilskudsadministrationen var ansvarlig for at oprette tilsagn

i TAS og anvise beløb til udbetaling, hvorefter beløbet kunne frigives til udbetaling i TAS

og indgå i en betalingsfil, der dernæst blev udbetalt fra Navision. Det fremgår ligeledes, at

Koncernøkonomi var ansvarlig for at kontrollere og sikre overensstemmelse mellem beta-

lingsfilerne med udbetalingerne, herunder sikre korrekt anvendelse af bankkonti, inden be-

talingsfilen blev sendt til Statens Administration til bogføring og udbetaling i Navision.

298

Ovennævnte skriftlige forretningsgange forekommer umiddelbart mindre detaljerede end

forretningsgangene i bilag 6 til regnskabsinstruksen for 2008, jf. ovenfor afsnit 4.1.1.2. I

den forbindelige bemærkes, at forretningsgangen i bilag 6 formentlig også var gældende i

2010 og måske helt indtil 2013, hvorefter tilskudsadministrationen ikke længere var en selv-

stændig økonomisk enhed. På baggrund af PwC’s revisionsundersøgelse kan vi imidlertid

ikke vurdere, om forretningsgangene rent faktisk var utilstrækkelige, eller om de var til-

strækkelige, men ikke blev fulgt.

Rigsrevisionens bemærkninger i perioden 2009-2015

I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt der kan placeres et ansvar for BN’s besvigelser, er

det relevant at vurdere, om der kan være et ansvar forbundet med eventuel manglende ef-

terlevelse af Rigsrevisionens bemærkninger.

Det bemærkes i den forbindelse, at Rigsrevisionens arbejdsmetode indebærer en pligt for

de reviderede institutioner til at bistå med oplysning af sagen, jf. rigsrevisorlovens § 12,

samt at besvare Rigsrevisionens bemærkninger inden for en af Rigsrevisionen fastsat frist,

jf. § 16. Der påhviler i den forbindelse en embedsmand loyalt, retvisende og ikke vildle-

dende at besvare rigsrevisors spørgsmål. Endvidere kan manglende efterlevelse af Rigsre-

visionens anbefalinger efter omstændighederne være ansvarspådragende.

I det følgende behandles, hvilken betydning Rigsrevisionens bemærkninger mv. i perioden

2009-2015 har for vores ansvarsvurdering.

For overskuelighedens skyld indledes vores gennemgang af Rigsrevisionens beretninger,

rapporter mv. af en introduktion til de væsentligste rapporter i perioden inkl. en kortere

gennemgang af den opfølgning, som Rigsrevisionen havde på bemærkningerne fra 2009-

2015 (afsnit 4.2.2.3.1).

Herefter gennemgås, med udgangspunkt i PwC’s rapport, de områder, som Rigsrevisionen

havde bemærkninger til i perioden 2009-2015 (afsnit 4.2.2.3.2-4.2.2.3.7). Denne

Regnskabsinstruks for Social-, Børne- og Integrationsministeriets departement, 1. september 2013, s. 43. Det fremgår

videre af instruksen, at hovedparten af ministeriets puljer pr. 1. januar 2014 ville overgå til administration efter tilsagnsmo-

dellen. Det forklarer, hvorfor instruksen for 2014 ikke er delt op i forskellige typer af puljer (foruden tips-puljen, der i begge

instrukserne er beskrevet i et selvstændigt afsnit).

298

Side 104/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

gennemgang sker efter den nedenfor nævnte fremgangsmåde med henblik på en vurdering

af, om der kan placeres et ansvar for misbruget af statens midler eller i øvrigt udtales kritik

for mangelfuld opfølgning på Rigsrevisionens bemærkninger.

Til brug for vores vurdering af, om der kan placeres et ansvar, har vi på baggrund af PwC’s

sammenholdelse af Rigsrevisionens bemærkninger, med de af PwC formodede kontrolsvag-

heder

299

, indledningsvis for hvert enkelt af punkterne konstateret, om der er et tilstrækkeligt

grundlag for at fastslå, om der er en sammenhæng mellem Rigsrevisionens bemærkninger

og BN’s besvigelser.

Såfremt vi med fornøden sikkerhed har kunnet konstatere en sådan sammenhæng mellem

Rigsrevisionens bemærkninger

og BN’s besvigelser, har vi på baggrund af det modtagne

materiale for hvert enkelt punkt vurderet, om ledelsen må anses for at have fulgt tilstrække-

ligt op på Rigsrevisionens bemærkninger, eller om håndteringen kan give anledning til at

placere et ansvar eller udtale kritik. Det bemærkes dog allerede her, som nævnt i afsnit

2.3.2.1 ovenfor, at datagrundlaget for perioden ikke er fuldt tilstrækkeligt i perioden 2009-

2015.

Rigsrevisionens rapporter i perioden

Rigsrevisionen har i perioden mellem april 2009 og august 2015 haft en række bemærknin-

ger til Social- og Indenrigsministeriets departement, herunder tilskudsadministrationen,

som i perioden var forankret i departementet, jf. afsnit 4.2.2.1 ovenfor. Nogle bemærkninger

har rettet sig direkte mod tilskudsadministrationen, mens andre har relateret sig mere over-

ordnet til regnskabsaflæggelsen på koncernniveau.

Rigsrevisionen udførte tilskudsrevision i Social- og Integrationsministeriet i marts 2012. Af

rapporten fremgår, at:

”tilskudsforvaltningen samlet set er ikke helt tilfredsstillende”

300

I forbindelse med aflæggelsen af beretningen til Statsrevisorerne om revisionen af stats-

regnskabet for 2011 bemærkede Rigsrevisionen, at det daværende departement ikke havde

fulgt tilstrækkeligt op på Rigsrevisionens bemærkninger fra 2008, jf. afsnit 4.2.1.3 ovenfor.

Det fremgår således, at:

”flere af Rigsrevisionens anbefalinger fra revisionen for 2008 ikke var blevet imple-

menteret fuldt ud.”

301

PwC’s rapport, kapitel 6

Rigsrevisionens tilskudsrevision i Tilskudskontoret, 16. marts 2012, s. 2

301

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret 2011, novem-

ber 2012, pkt. 216

299

300

Side 105/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

For så vidt angår Rigsrevisionens bemærkning om, at anbefalingerne fra 2008 ikke var ble-

vet fulgt, fremgår det af ministersvaret, at det daværende Social- og Integrationsministerium

ikke var enig heri.

302

Kontoret som forud for Puljestyring-kontoret havde varetaget tilskudsforvaltningen, havde

således ifølge Social- og Integrationsministeriet løbende fulgt op på anbefalingerne, men,

som også nævnt i beretningen om statsregnskabet for 2011

303

, konstateret tekniske såvel som

praktiske grunde til, at anbefalingerne ikke var fuldt indfaset.

304

Nogle af anbefalingerne var

dog blevet fulgt helt eller delvist, hvilket fremgik af et bilag vedlagt ministerredegørelsen.

305

Derudover fremgår det af et internt notat fra [en embedsmand i] det nyoprettede Puljesty-

ring-kontor, at der blev arbejdet på en række tiltag til at imødekomme Rigsrevisionens be-

mærkninger og anbefalinger fra 2008.

306

Heraf fremgår en række initiativer, som den davæ-

rende [embedsmand] påtænkte at iværksætte, jf. nærmere om de enkelte punkter nedenfor

om de respektive revisionsemner.

Det fremgår af Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om beretningen om revision af

statsregnskabet for 2011 fra marts 2013, at:

”ministeren har taget Rigsrevisionens bemærkninger til efterretning og vil følge dem.

Ministeren oplyser endvidere, at Social- og Integrationsministeriet pr. 1. februar

2012 har oprettet et kontor for puljestyring. Desuden har ministeriet igangsat en

række konkrete initiativer på puljeområdet for at styrke området og forbedre den øko-

nomiske styring af puljer og tilskud og for at styrke ministeriets opsamling og viden-

deling af de anvendte midler på puljer og tilskud. Endelig har minister[i]et igangsat

arbejdet med en overgang til at håndtere ministeriets puljer efter principperne for

tilsagnsordninger på tilskudsområdet. Jeg finder social- og integrationsministerens

redegørelse

tilfredsstillende og vil følge sagen.”

307

Det fremgår således, at Rigsrevisionen ville følge sagen, hvilket efterfølgende skete i for-

bindelse med beretningen til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2013.

308

Ministersvar af 19. april 2012 til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integra-

tionsministeriet, marts 2012, s. 1

303

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret 2011, novem-

ber 2012, pkt. 216

304

Ministersvar af 19. april 2012 til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integra-

tionsministeriet, marts 2012, s. 1

305

Ministersvar af 19. april 2012 til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integra-

tionsministeriet, marts 2012, s. 3

306

Internt notat om opfølgning på Rigsrevisionens revision i 2012, 21. marts 2012

307

Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om beretningen om revision af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret 2011,

marts 2013, pkt. 40

308

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om beretningen om revision af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret

2013, oktober 2014

302

Side 106/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Det fremgår af denne beretning vedrørende statsregnskabet for 2013, at tilskudsforvaltnin-

gen i departementet ikke var helt tilfredsstillende, og at Rigsrevisionen endnu engang ville

følge sagen.

309

Rigsrevisionen henviste i den forbindelse til den tværgående undersøgelse af forvaltning af

statslige tilskud, som var blevet udført i fem ministerier, herunder det daværende Social-,

Børne- og Integrationsministerium, som ministeriet på dette tidspunkt hed, jf. afsnit 4.2.2.1

ovenfor.

310

Rigsrevisionens rapport vedrørende den tværgående undersøgelse af tilskudsforvaltningen

fra 2013 angik navnlig departementets manglende opfølgning på tilskudsmodtageres regn-

skaber og rapporter, herunder bl.a. kontrol med rettidig fremsendelse og rykkere ved mang-

lende fremsendelse. Det fremgik af det efterfølgende notat til Statsrevisorerne vedrørende

beretningen om revisionen af statsregnskabet for 2013, at Rigsrevisionen vurderede, at den

tværgående undersøgelse kunne afsluttes i januar 2015.

311

Rigsrevisionen fulgte således ikke i 2013 op på den samlede kritik i 2008 og opfølgningen

i 2011, herunder departementets egen opfølgning i 2012.

Af Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2014

fremgår, at Rigsrevisionen igen fulgte op på de tidligere bemærkninger fra 2011. Rigsrevi-

sionen fandt i den forbindelse, at departementet havde forbedret tilskudsadministrationen,

og at

”Rigsrevisionen vurderer, at sagen kan afsluttes”.

312

På dette tidspunkt havde Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forholds

departement, hvor tilskudsadministrationen nu var forankret, jf. afsnit 4.2.2.1 ovenfor, så-

ledes ikke ifølge vores oplysninger grund til at tro, at der ville ske yderligere opfølgning på

Rigsrevisionens bemærkninger fra 2008.

Nedenfor gennemgås med udgangspunkt

i PwC’s rapport de revisionsemner, som Rigsre-

visionen havde bemærkninger til i perioden 2009-2015. Denne gennemgang sker med hen-

blik på en vurdering af, om der kan placeres et ansvar eller udtales kritik for mangelfuld

opfølgning på Rigsrevisionens bemærkninger på de enkelte områder.

309

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om beretningen om revision af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret

2013, oktober 2014, s. 92, pkt. 156

310

Rigsrevisionens rapport om tværgående undersøgelse af tilskudsforvaltningen i Social-, Børne- og Integrationsministe-

riets departement, februar 2013

311

Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om beretningen om revision af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret 2013,

februar 2015, pkt. 40

312

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2014, september 2015, pkt. 144

Side 107/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Skriftlige forretningsgange

Det fremgår af Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnska-

bet vedrørende regnskabsåret 2009, som departementet modtog i november 2010, at Rigs-

revisionen havde særligt fokus på regnskabsorganisationen i forbindelse med den løbende

årsrevision af det daværende Social- og Indenrigsministerium.

Rigsrevisionen havde i den forbindelse konstateret væsentlige svagheder i de gennemgåede

forretningsgange og interne kontroller:

”der var uklarheder i regnskabsfunktionen mellem de

økonomiske kontorer og Kon-

cernøkonomi. Derudover viste revisionen tillige, at Koncernøkonomi ikke havde ud-

peget en ansvarlig for regnskabsfunktionen. For at styrke regnskabsfunktionen i de-

partementet anbefalede Rigsrevisionen, at ansvaret for den samlede regnskabsaflæg-

gelse blev tillagt en medarbejder i departementets kontor for Koncernøkonomi.”

313

Af ministerredegørelsen fra Indenrigs- og Socialministeren af 20. december 2010 fremgår,

at:

”der nu er fastsat en forretningsgang, hvor ansvaret for den løbende

overvågning af

alle aktiv- og passiv-konti

i departementet ligger i Kontoret for Koncernøkonomi.”

314

Af Rigsrevisionens efterfølgende beretning om statsregnskabet for 2010 fremgår, at Social-

ministeriets departements

”regnskab er rigtigt”.

315

Det fremgår dog ikke, at tilskudsadmini-

strationens forretningsgange havde være genstand for revisionen.

Vi kan således ikke på det foreliggende grundlag vurdere, om disse bemærkninger relaterer

sig til departementets tilskudsforvaltning, og der foreligger derfor ikke det fornødne data-

grundlag for at udtale kritik eller placere et ansvar herfor.

I marts 2012 fremsendte Rigsrevisionen en rapport om revision af tilskudsadministrationen

i Social- og Integrationsministeriet. Det fremgår heraf, at Rigsrevisionen konstaterede, at

der ikke forelå en ajourført regnskabsinstruks for tilskudsadministrationen på grund af kon-

torets skiftende tilhørsforhold, jf. afsnit 4.2.2.1 ovenfor.

I den forbindelse anbefalede Rigsrevisionen, at den kommende ajourføring skulle indeholde

følgende:

313

Rigsrevisionens beretning nr. 18/2009 til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret

2009, november 2010, pkt. 248-250

314

Social- og Indenrigsministerens redegørelse til beretning nr. 18/2009 om statsregnskabet for 2009, 20. december 2010

315

Rigsrevisionens beretning nr. 16/2010 til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret

2010, november 2011, pkt. 169

Side 108/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

”oplysninger om ansvars-

og opgavefordeling, der skal følges ved tilskudsforvaltnin-

gen

–

bl.a. hvem der foretager afstemning mellem Navision og TAS, og hvem der

foretager gennemgang af udbetalingslister, herunder hvem der er afløsere.”

316

Det fremgår herefter af et internt notat dateret 21. marts 2012, at den daværende [embeds-

mand] havde udarbejdet en handlingsplan for opfølgningen på dette blandt flere punkter

med henblik på at sikre

”hurtigt at følge op på Rigsrevisionens anbefalinger”.

317

Det frem-

går således

af notatet under overskriften ”Handling”, at:

”Puljestyring

skal implementeres i departementets regnskabsinstruks snarest muligt.

Fsva. de konkrete anbefalinger vil dette fremover håndteres af Puljestyrings interne

controllerenhed. Dette skrives ind i

regnskabsinstruksen […]”

Til brug for vores undersøgelse har vi modtaget en regnskabsinstruks fra september 2012,

som ikke indeholder en nærmere beskrivelse af tilskudsadministrationens forretningsgange,

jf. afsnit 4.2.2.2 ovenfor.

Det er som udgangspunkt kritisabelt, at tilskudsadministrationen ikke ifølge Rigsrevisionen

havde en tilstrækkelig regnskabsinstruks på tidspunktet for Rigsrevisionens revision i 2012,

og at den efterfølgende regnskabsinstruks tilsyneladende ikke indeholdt en tilstrækkelig be-

skrivelse af tilskudsadministrationens forretningsgange. Til brug for denne undersøgelse har

vi dog i fortsættelse heraf modtaget en regnskabsinstruks fra september 2013, som indehol-

der en længere beskrivelse af forretningsgangene i tilskudsadministrationen, jf. afsnit

4.2.2.2 ovenfor.

Det er ikke på baggrund af PwC’s rapport muligt at fastslå en sammenhæng mellem de

utilstrækkelige beskrivelser af forretningsgangene i blandt andet tilskudsadministrationens

regnskabsinstruks og BN’s besvigelser samt i fortsættelse heraf betydningen af Rigsrevisi-

onens bemærkninger vedrørende disse instrukser for de gennemførte besvigelser. Det for en

ansvarsvurdering fornødne grundlag er således ikke til stede.

Afgørende er det derudover, at det som nævnt indledningsvist ikke til brug for vores under-

søgelse har været muligt at fremskaffe det fornødne datagrundlag til belysning af den nær-

mere håndtering af Rigsrevisionens bemærkninger i denne periode. Da der imidlertid kon-

staterbart blev fulgt op på Rigsrevisionens bemærkninger ved den nye regnskabsinstruks i

2013, er det for en ansvarsvurdering fornødne grundlag dog heller ikke af denne grund

umiddelbart til stede, og der er heller ikke det fornødne grundlag for at udtale kritik.

316

317

Rigsrevisionens revision af tilskudsadministrationen januar-februar 2012, s. 2, pkt. 7

Internt notat om opfølgning på Rigsrevisionens revision i 2012, 21. marts 2012

Side 109/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Tilskudsmodtagers regnskaber og rapporter

Rigsrevisionen havde også i perioden 2009-2015 bemærkninger vedrørende tilskudsmodta-

gernes regnskaber og rapporter. I beretningen om statsregnskabet vedrørende regnskabsåret

2011 fremgår således, at:

”Revisionen viste, at tilskudsforvaltningen kunne forbedres. Tilskudsforvaltningen

opfyldte ikke helt de krav, der kan stilles til en god og pålidelig tilskudsforvaltning.

Ved vurderingen lagde Rigsrevisionen vægt på, at Socialministeriets departements

gennemgang af regnskaber og rapporter kunne forbedres. Rigsrevisionen anbefalede

fx, at der for alle puljer blev foretaget en samlet evaluering af projekternes samspil

med puljens formål, så der var dokumentation for, at midlerne blev benyttet efter hen-

sigten, og at der for alle puljer blev arbejdet målrettet med effektanalyser.”

318

Rigsrevisionen udtalte desuden kritik af, at

”departementet ikke rykkede rutinemæssigt for

manglende indsendelse af regnskaber og rapporter”,

men bemærkede i sammenhængen, at

de ikke ved revisionen havde konstateret, at

”manglende rykning

og gennemgang af regn-

skaber

og rapporter havde medført uberettigede udbetalinger”.

319

Rigsrevisionen bemærkede i forlængelse af disse bemærkninger, at de var bekendt med de-

partementets samtidige planer om at oprette et særligt kontor, Puljestyring, den 1. februar

2012 med henblik på at:

”

tyrke den økonomiske styring af puljer og tilskud samt opsamling og videndeling i

forbindelse med resultater og effekter af indsatsen.”

320

For så vidt angår gennemgangen af regnskaber og rapporter, anførte den daværende [em-

bedsmand i] det nyoprettede Puljestyring-kontor i ministersvaret til Rigsrevisionen, at for-

målet med Puljestyring var at sikre ensrettet sagsbehandling af ministeriets puljer og herved

”samle op på effekten af de igangsatte puljer og tilskud”.

321

Derudover havde departementet, ifølge Rigsrevisionens beretning, efter revisionen oplyst,

at:

318

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret 2011, novem-

ber 2012, pkt. 216

319

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret 2011, novem-

ber 2012, pkt. 216

320

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret 2011, novem-

ber 2012, pkt. 216

321

Ministersvar af 19. april 2012 til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integra-

tionsministeriet, marts 2012, s. 2

Side 110/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

”departementet

[havde] nedbragt andelen af manglende regnskaber og rapporter be-

tydeligt”.

322

Til Rigsrevisionens bemærkninger vedrørende manglende rykker for regnskaber og rappor-

ter fremgår det af ministersvaret fra april 2012, at der efter revisionen af tilskudsadministra-

tionen var blevet udarbejdet en generel liste over samtlige ikke-modtagne regnskaber og

rapporter, og at Puljestyring havde igangsat et arbejde med implementering af en portalløs-

ning til TAS, som bl.a. indeholdt en automatisk digital rykkerprocedure.

323

Dette arbejde med at imødekomme Rigsrevisionens bemærkninger understøttes af et internt

notat fra marts 2012 indeholdende de bemærkninger, som Rigsrevisionen havde haft i 2008

med en angivelse af, hvorledes tilskudsadministrationen ville følge eller havde fulgt op på

disse.

324

I relation til gennemgangen af tilskudsmodtagernes regnskaber og rapporter fremgår, at:

”Der udarbejdes en handlingsplan for afvikling af

regnskabspukkel, herunder Rigs-

revisionens råd om afskrivning af gamle regnskaber under 50.000 kr. […] Frister

overvejes når puklerne er nedbragt.”

325

For så vidt angår Rigsrevisionens bemærkning fra 2008 vedrørende rutinemæssig rykning

for regnskaber og rapporter, fremgår det, at:

”Rutinemæssig

rykning for både regnskaber og rapporter automatiseres i forbindelse

med portalløsning.”

326

Yderligere fremgår det vedrørende Rigsrevisionens anbefaling om at ændre proceduren, så-

ledes at udbetaling af tilskud ikke betinges af modtagelse af regnskaber, men i stedet til

godkendelsen af regnskaber og rapporter, at dette

”Gennemføres så snart sagspuklerne

vedr. regnskaber og rapporter er på et rimeligt niveau”.

327

Det fremgår dog af ministersvaret, at der på dette tidspunkt i 2012 fortsat udestod fastlæg-

gelse af procedurer for opfølgning på ikke-modtagne og/eller gennemgåede regnskaber i

sagsbehandlerinstruksen.

328

Der var således ikke i alle tilfælde tale om en imødekommelse

af Rigsrevisionens bemærkninger.

322

Rigsrevisionens beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet vedrørende regnskabsåret 2011, novem-

ber 2012, pkt. 216

323

Ministersvar af 19. april 2012 til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integra-

tionsministeriet, marts 2012, s. 2-3

324

Internt notat om opfølgning på Rigsrevisionens revision i 2012, 21. marts 2012

325

Internt notat om opfølgning på Rigsrevisionens revision i 2012, 21. marts 2012, s. 4, pkt. 33; samt pkt. 43

326

Internt notat om opfølgning på Rigsrevisionens revision i 2012, 21. marts 2012, s. 4, pkt. 34-35

327

Internt notat om opfølgning på Rigsrevisionens revision i 2012, 21. marts 2012, s. 4, pkt. 36

328

Ministersvar af 19. april 2012 til Rigsrevisionens rapport om revisionen af tilskudsadministrationen i Social- og Integra-

tionsministeriet, marts 2012, s. 6

Side 111/161

SOU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 184: Oversendelse af undersøgelser vedr. formodet svindel, fra børne- og socialministeren

22. FEBRUAR 2019

Det fremgår herefter af Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om beretningen om revi-

sion af statsregnskabet for 2011 fra marts 2013, at: