REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Retsudvalget 2018-19 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 227
Offentligt

Til

Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme

Dokumenttype

Rapport

Dato

April, 2018

KORTLÆGNING AF

KOMMUNERNES INDSATS

MED FOREBYGGELSE AF

EKSTREMISME OG

RADIKALISERING

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

INDHOLD

1.1

1.2

1.2.1

1.3

1.4

1.5

3.1

3.2

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

4.6

5.1

5.2

5.3

5.4

6.1

6.2

6.3

6.4

6.5

7.1

7.2

7.2.1

8.1

8.2

8.3

8.3.1

8.3.2

8.3.3

8.4

BILAG 1

INDLEDNING

Baggrund for kortlægningen

Formål med kortlægningen

Tilgang til kortlægning af sager

Metodisk tilgang i kortlægningen

Centrale forbehold

Læsevejledning

HOVEDKONKLUSIONER

FORSTÅELSEN AF EKSTREMISME OG RADIKALISERING

Forståelse af ekstremisme og radikalisering blandt de fagprofessionelle

Implikationer for den kommunale praksis

SAGER PÅ TVÆRS AF LANDET

Andelen af kommuner, som har håndteret sager

Forskellige former for ekstremisme

Overdragelse af sager til politiet

Alder

Sager håndteret inden for og uden for myndighedsområdet

Radikalisering i et bredere sagskompleks

EN KARAKTERISTIK AF SAGERNE I KOMMUNERNE

Borgerens ”profil”

Ekstremistisk miljø

Individ- eller grupperettede sager

Bekymringstegn ved radikalisering

TILBUD OG INDSATSER

Indsatser og tilbud på feltet

Tilbud i den konkrete sagsbehandling

Kombinerede indsatser

Barrierer og drivkræfter i anvendelsen af metoder og foranstaltninger

Hvornår er en indsats en succes?

REGISTRERING

Uklarhed og diversitet i registreringspraksis

Baggrund for uklarhed med hensyn til registrering

Implikationer

ORGANISERING OG ARBEJDSGANGE

Strategier og handlingsplaner

Organisering: forankring og tværfaglige arbejdsgange

Praksismodeller for organisering

Model 1: Tovholdermodellen

Model 2: Det tværgående samarbejdsforum i Infohus Kommune, der

sammentræder ad hoc

Model 3: Tværgående samarbejdsforum i Infohus Kommune, der

sammentræder fast

En sags typiske vej igennem det kommunale system

BILAG

Bilag 1

Metodisk tilgang

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

1.1

INDLEDNING

Baggrund for kortlægningen

Danmark er generelt et af de tryggeste lande i verden, men nylige udfordringer som udrejse til

kampzoner, forsøg på planlægning af terrorangreb som eksempelvis i Kundby-sagen eller atten-

tatet ved Krudttønden har skabt øget fokus på behovet for en effektiv forebyggelse af ekstre-

misme og radikalisering.

Hvad er radikalisering og ekstremisme?

I forlængelse af den nationale handlingsplan for forebyggelse og bekæmpelse af ekstremisme og

radikalisering (2016) forstås

ekstremisme og radikalisering

i rapporten som følger:



Ekstremisme

betegner personer eller grupper, som begår eller søger at legitimere vold eller

andre ulovlige handlinger med henvisning til samfundsforhold, de er utilfredse med.

Radikalisering

betegner en kortere eller længerevarende proces, hvor en person tilslutter sig

ekstremistiske synspunkter eller legitimerer sine handlinger efter ekstremistisk ideologi.

(Kilde: stopekstremisme.dk; november 2017)

Der er på den baggrund gennem de senere år i Danmark opbygget den såkaldte

”danske fore-

byggelsesmodel”,

der dækker den følgende tilgang til forebyggelse af ekstremisme og radikalise-

ring



Indsatsen er baseret på et bredt, tværsektorielt myndighedssamarbejde, som involverer både

lokale, regionale og nationale myndigheder.



Det forebyggende arbejde varetages og begrundes i både sikkerhedsmæssige og sociale rati-

onaler. De centrale begrundelser for at iværksætte forebyggende tiltag findes således i straf-

feloven (risiko for terror og andre ulovlige handlinger), den sociale lovgivning (sikring af bor-

gernes trivsel, udvikling og selvstændighed) og skolelovgivningen (målsætninger om gode

læringsmiljøer, elevernes trivsel og om at danne eleverne til et samfund med frihed og folke-

styre).



Radikalisering betragtes som en risikoadfærd på lige fod med andre former for risikoadfærd,

der kan føre til kriminalitet. I forebyggelsesindsatsen benyttes ofte samme metoder og red-

skaber som ved andre typer af risikoadfærd, der kendes fra kriminalpræventivt og socialt ar-

bejde.



Forebyggelsen af ekstremisme og radikalisering er baseret på en helhedsorienteret tilgang,

hvor der arbejdes med forskellige typer af indsatser, der er sammensat ud fra behovet i den

konkrete situation. Når det kommer til indsatser, har man i dansk kontekst typisk talt om et

indgribende, foregribende og opbyggende indsatsniveau, der er

illustreret i den såkaldte ”fo-

rebyggelsestrekant”,

jf. boksen nedenfor.

På lokalt niveau er indsatsen forankret i en tovholder i kommunerne, typisk placeret i SSP-

samarbejdet

, ligesom der på regionalt plan er etableret et samarbejde mellem kommune og

politi i form af de såkaldte infohuse. Infohusene er forankret i landets 12 politikredse

og danner

Jf. Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme,

www.stopekstemisme.dk

samt den danske handlingsplan for forebyggelse og

SSP er et lokalt samarbejde mellem Skole, Socialforvaltning og Politi om forebyggelse af kriminalitet. SSP-samarbejdet hviler på

bekæmpelse af ekstremisme og radikalisering (2016).

retsplejelovens § 115.

I Danmark findes i alt 12 infohuse, som er forankret i de 12 politikredse, der er hhv. Nordjylland, Østjylland, Midt- og Vestjylland,

Sydøstjylland, Syd- og Sønderjylland, Fyn, Sydsjælland, Midt- og Vestsjælland, Nordsjælland, Vestegnen, København og Bornholm.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

ramme for et samarbejde mellem politi og politikredsenes kommuner. Infohusene fungerer som

et videndelingsforum, hvor udfordringer og metoder vedrørende forebyggelse af ekstremisme

drøftes mellem politi og kommuner. Endvidere er der i regi af infohusene et bilateralt samarbejde

mellem politi og den enkelte kommune i forhold til at udrede bekymringshenvendelser og håndte-

re de konkrete sager om radikalisering mv. i den pågældende kommune

. Dette bilaterale samar-

bejde betegnes i rapporten som

”Infohus

Kommune”.

Forebyggelsestrekanten

Forebyggelsestrekanten er opbygget af tre niveauer: 1: Et opbyggende niveau med indsatser mål-

rettet alle borgere med henblik på at opbygge trivsel, medborgerskab og resiliens og dermed fore-

bygge udvikling af risikoadfærd. 2: Et foregribende niveau, der danner ramme om indsatser, der

tager hånd om risikoadfærd blandt personer, der udviser bekymringstegn på radikalisering. 3: Et

indgribende niveau, hvor indsatser er målrettet borgere, som er en del af et ekstremistisk miljø og

har begået kriminelle handlinger eller er tæt på det.

Forebyggelsestrekanten anvendes i kortlægningen som en ramme for at kategorisere enkeltindsat-

ser. I en konkret sag kan den mest hensigtsmæssige indsats sammensættes af enkeltindsatser fra

et eller flere forskellige niveauer i forebyggelsestrekanten

–

evt. samtidigt eller over et længere

sagsforløb. Forebyggelsestrekanten anses ikke som værende hensigtsmæssig som ramme for at

kategorisere konkrete sager på et bestemt bekymringsniveau, da den samme sag kan have bekym-

ringstegn af forskellig karakter og alvor på samme tid.

Indgribende indsatser

er målrettet personer, som er en del af et

ekstremistisk miljø og har begået kriminelle handlinger eller vurderes at

være i overhængende risiko for at gøre det. Indsatser over for denne

målgruppe har til formål at forebygge (yderligere) kriminelle handlinger

og at støtte frigørelse fra ekstremistiske miljøer.

Foregribende indsatser

er målrettet personer og grupper, som

udviser risikoadfærd eller tegn på radikalisering. Indsatser på dette

niveau har til formål at dæmme op for risikoadfærd, inden den udvikler

sig i mere alvorlig retning. Foregribende indsatser, der specifikt

adresserer udfordringer med ekstremisme og radikalisering, skal ses i

sammenhæng med andre sociale og kriminalpræventive indsatser.

Opbyggende indsatser

er målrettet alle borgere, men har særligt

fokus på børn og unge. Indsatser på dette niveau har til formål at

fremme trivsel, udvikling og aktivt medborgerskab samt at forebygge

udvikling af risikoadfærd. Indsatserne adresserer ikke udfordringerne

med ekstremisme og radikalisering eksplicit, men de medvirker til at

ruste børn og unge med demokratiske, kritiske og sociale kompetencer

og dermed modstandskraft over for udvikling af risikoadfærd.

1.2

Formål med kortlægningen

Den lokale indsats i kommunerne til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering er endnu for-

holdsvis ny, og på den baggrund har nærværende kortlægning til hensigt at skabe et overblik

over den kommunale indsats på feltet. I forlængelse heraf skal kortlægningen bidrage til at op-

bygge fælles viden om feltet og samtidig understøtte en systematisk praksis med hensyn til ud-

redning og håndtering af bekymringer og sager vedr. ekstremisme og radikalisering i kommuner-

ne.

Konkret har rapporten til formål at tilvejebringe:

•

Viden om karakter og type af sager i de sidste tre år i regi af den kommunale indsats.

•

Et indblik i de tilbud og indsatser, der anvendes nationalt og lokalt i forebyggelsesarbejdet.

Dette samarbejde om sagsbehandling baserer sig blandt andet på retsplejelovens § 115 om deling af oplysninger for at

forebygge kriminalitet.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

•

Viden om samarbejdsflader og organisering internt i kommunerne samt med eksterne aktører

som fx politiet.

Kortlægningen er gennemført på opdrag af Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme

(fremadrettet betegnet centeret) i 2017

Følgende centrale begreber anvendes i rapporten:



bekymringshenvendelse

betegner den indledende bekymring om radikalisering, der mod-

tages, og hvor der sker en udredning af henvendelsen.



sag

betegner i rapporten det forløb eller den indsats, der iværksættes i forbindelse med

en konkret bekymring om radikalisering

, hvor der efter en indledende udredning af henven-

delsen vurderes at være grundlag for videre handling eller opfølgning.



Bekymringshenvendelser og sager kan tage afsæt i et bredt spektrum af

bekymringstegn

fra bekymringstegn af alvorlig karakter, fx at en borger udviser interesse for udrejse til

kampzoner, til bekymringstegn af mindre alvorlig karakter, som fx deltagelse i møder eller

begivenheder med ekstremistiske budskaber, opsøge hjemmesider med ekstremistiske bud-

skaber, anvende totalitære symboler mv. Bekymringstegn på radikalisering indgår i den kon-

krete sag oftest i et bredere kompleks af bekymringstegn af social eller kriminalpræventiv

karakter.

1.2.1 Tilgang til kortlægning af sager

Viden fra tidligere analyser og evalueringer af den danske forebyggelsesindsats og sager inden

for den danske forebyggelsesindsats

peger på, at bekymringer om og indsatser til forebyggelse

af radikalisering i kommunalt regi er yderst forskelligartede, både hvad angår borgerens profil,

bekymringens karakter, bekymringsgraden, de aktører, der er involveret i indsatsen, og typen af

indsatser, der iværksættes. Eksisterende viden

peger tilsvarende på, at de fagprofessionelle i

kommunerne ikke nødvendigvis forstår begreberne ekstremisme og radikalisering ens, ligesom

det i mange tilfælde er til diskussion, hvorvidt og hvornår der er tale om en sag. Tilsvarende er

der på feltet ikke en entydig dokumentations- og registreringspraksis.

For på den baggrund at tegne et så fyldestgørende billede som muligt af de sager, der findes i

regi af forebyggelse af ekstremisme og radikalisering i kommunerne, har kortlægningen tilstræbt

at afdække sager i bredest forstand, herunder:



Sager med forskellige borgerprofiler, ift. køn, alder, familiemæssig og socioøkonomisk bag-

grund mv.



Sager af forskellig bekymringsgrad



Sager, der udspringer af forskellige ekstremistiske miljøer, herunder højreekstremisme, ven-

streekstremisme eller ekstrem islamisme



Sager forankret forskelligt i kommunerne, herunder sager, der er forankret i myndighedsregi,

fx i regi af social- og familieafdelinger, børne- og ungeafdelinger, jobcenteret mv., såvel som

forankret uden for myndighedsregi, fx i regi af SSP-samarbejdet, som omhandler gadeplans-

indsats og klubber mv. Se boks nedenfor.

Centeret hører under Styrelsen for International Rekruttering og Integration (SIRI).

Der refereres gennem rapporten for nemheds skyld til sager med bekymring om

radikalisering og ekstremisme som ”sager med

Jf. Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme, stopekstremisme.dk: https://stopekstremisme.dk/er-du-bekymret/hvilke-tegn-

fx Ankestyrelsens 20 sager om unge formodet udrejst til væbnet konflikt (2015); Cowis ”Evaluering af regeringens handlingsplan.

Jf. erfaring og analyser fra andre opgaver, Rambøll har udført: Fx Implementeringsstøtte til det Nationale Korps af Mentorer og

bekymring om

radikalisering” eller ”sager inden for radikaliseringsområdet”.

skal-du-vaere-opmaerksom-pa.

En tryg og fælles fremtid”

(2014) og Cowis ”Midtvejsevaluering af regeringens handlingsplan. En tryg og fælles fremtid” (2011).

Forældrecoaches til Forebyggelse af Ekstremisme og Radikalisering for NCFE (2015-pågående) og Facilitering af strategi og arbejds-

gange for danske kommuner for NCFE (2016). Dette indikeres tilsvarende af Ann-Sophie Hemmingsen, DIIS: An Introduction to the

Danish Approach to Countering and Preventing Extremism and Radicalization (2015).

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering



Sager, hvor radikaliseringsbekymringen i større eller mindre grad er drivende for det samlede

bekymringskompleks. I kortlægningen skelnes der mellem

primære radikaliseringssager,

hvor radikaliseringsbekymringen er den primære og drivende bekymring, og

ikke-primære

radikaliseringssager,

hvor radikalisering er en del af et bredere bekymringskompleks, hvor

andre bekymringsaspekter, fx mistrivsel, kriminalitet, psykisk sygdom mv., er drivende for

sagen.

Forståelse af aktører inden for myndighedsområdet og uden for myndighedsområdet

Aktører inden for

myndighedsområdet

betegner i rapporten overordnet den offentlige forvaltnings-

enhed. Personer, der arbejder inden for den offentlige forvaltningsenhed, har efter delegation kom-

petence til at træffe afgørelser. Det betyder, at disse medarbejdere udøver deres arbejde i henhold

til lovregler eller bestemmelser, der er fastsat med hjemmel i lov, og er juridiske personer, der kan

pålægges erstatnings- og strafansvar. Relevante aktører inden for myndighedsområdet er fx politi-

et, styrelser, kommunale forvaltningsenheder inden for beskæftigelsesområdet, integrationsområ-

det, børne- og ungeområdet, social- og familieområdet mv.

Aktører

uden for myndighedsområdet

betegner i rapporten aktører ansat i kommunen, der ikke har

samme juridiske kompetence til at pålægge borgere erstatnings- og strafansvar, fx aktører inden

for SSP-samarbejdet i regi af gadeplansindsats, klubber mv.

Det har med opgaven ikke været formålet at lave en udtømmende kortlægning af antallet af sa-

ger på radikaliseringsområdet i de danske kommuner, men at kortlægge karakteren af de sager,

metoder, tiltag, organisering, forankring og arbejdsgange, der aktuelt gør sig gældende i de dan-

ske kommuner. Samtidig har dataindsamlingen til rapporten også understreget, at en sådan kort-

lægning af antallet af sager ikke ville have været mulig på dette tidspunkt, blandt andet fordi der

aktuelt ikke er en stringent praksis med hensyn til registrering af sager i kommunerne, og fordi

de fagprofessionelle i kommunerne ikke forstår ekstremisme og radikalisering helt på samme

måde (se også afsnit 1.4).

1.3

Metodisk tilgang i kortlægningen

For at sikre, at kortlægningen indfanger kompleksiteten på feltet, i både bredden og dybden, har

kortlægningen metodisk taget afsæt i en flerleddet tilgang:



Indledende

deskresearch

har sikret, at kortlægningen tager afsæt i den mest aktuelle vi-

den.



Herefter har en

breddekortlægning

haft fokus på at afdække, hvordan indsatsen til fore-

byggelse af ekstremisme og radikalisering tager sig ud på landsplan.



Parallelt har

dybdekortlægningen

sikret en dyb, nuanceret viden om en række sager i

kommunerne, herunder organisering og arbejdsgange, som det aktuelt tager sig ud i den

kommunale praksis.



Endelig er resultater

valideret

gennem en workshop med udvalgte kommuner.

Den metodiske tilgang er illustreret i nedenstående figur.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 1: Kortlægningens metodiske tilgang

Deskresearch og breddekortlægning

Indledende deskresearch

Dybdekortlægning

Validering

Sagsgennemgang:

Breddesurvey blandt landets

dybdegennemgang af 38

98 kommuner: sager, strategi

sager, inkl. interviews med

Valideringsworkshop med

og handleplaner,

fagprofesionelle

deltagelse af de seks

organisering, forankring og

casekommuner

arbejdsgange

Workshop i seks

casekommuner om

forståelsen af radikalisering,

organisering og arbejdsgange

Breddekortlægningen er gennemført gennem en national spørgeskemaundersøgelse blandt alle

landets 98 kommuner. Heraf har 89 besvaret spørgeskemaet, hvilket giver en samlet svarprocent

på 92 pct. Det sikrer et særdeles solidt datagrundlag for at beskrive feltet i bredden.

I dybdekortlægningen har Rambøll gennemgået 38 sager i udvalgte kommuner med henblik på at

afdække indsatser, sagsforløb og aktører, der indgår i den konkrete sagsbehandling. Derudover

er der foretaget dybdegående interviews og afholdt workshops med centrale kommunale aktører i

seks kommuner for at afdække organisering og arbejdsgange. Disse kommuner er udvalgt på

baggrund af den nationale spørgeskemaundersøgelse for at sikre en spredning på tværs af kom-

munernes størrelse, geografi, sagstype, samarbejdsform og erfaringer på feltet. Afslutningsvis er

indledende resultater af kortlægningen præsenteret og valideret med udvalgte kommuner på en

valideringsworkshop.

I referencer til sager er relevante fakta, navne mv. anonymiseret for at sikre, at der ikke indgår

personhenførbar information om borgere og fagprofessionelle i rapporten.

Se bilag 1 for yderligere uddybning af kortlægningens metode.

1.4

Centrale forbehold

Kommunerne har generelt vist stor villighed til at deltage i kortlægningen, og der er opnået en

yderst høj deltagelse i dataindsamlingen. Det er positivt for styrken af kortlægningens resultater.

Der skal dog gøres opmærksom på følgende forbehold over for rapportens konklusioner:

For det første kan det ikke med sikkerhed siges, at alle sager de sidste tre år har ligget til grund

for kommunernes indrapportering i forbindelse med kortlægningen, eller at kommunernes ind-

rapportering er helt sammenlignelig. Det skyldes, dels at de fagprofessionelle i nogen udstræk-

ning forstår ekstremisme og radikalisering forskelligt, og dels at der til en vis grad er tale om en

konkret individuel vurdering af den enkelte sag. Tilsvarende har kommunerne ikke nødvendigvis

den samme forståelse af

”sager” og ”bekymringshenvendelser”

eller af forskellen mellem sager

og bekymringshenvendelser. Det er derfor muligt, at nogle kommuner i forbindelse med bredde-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

kortlægningen af sager også har indrapporteret, hvad der i rapporten forstås som bekymrings-

henvendelser (jf. afsnit 1.2).

Hertil kommer, at viden om sagerne ikke systematisk dokumenteres og registreres i den kom-

munale forvaltning (se kapitel 4), ligesom breddesurveyen er fremsendt til kommunerne via tov-

holderen i infohuset, der har distribueret den på forskellig vis internt i kommunen.

For det tredje har kommunerne i sagens natur alene indrapporteret informationer om sager, de

har kendskab til. Der kan som sådan godt være andre bekymringer i lokalområdet inden for de

sidste tre år, som ikke er bragt til den kommunale forvaltnings opmærksomhed. Kortlægningen

er således en afdækning af de af kommunernes sager, man på spørgetidspunktet har viden om,

der har eksisteret i den kommunale forvaltning inden for de sidste tre år. Tilsvarende afspejler

kortlægningen ikke nødvendigvis den reelle størrelse af eller udfordringen med konkrete ekstre-

mistiske miljøer i lokalområdet eller

”balancen”

mellem forskellige ekstremistiske miljøer, da ikke

alle bekymringer konsekvent indrapporteres til kommunen. I sin kerne afspejler kortlægningen

de sager, der fylder på spørgetidspunktet.

Endelig er den kommunale praksis forholdsvis forskellig på tværs af kommunerne. De generelle

praksismodeller for organisering, der er udviklet med afsæt i dataindsamlingen, skal læses med

det forbehold for øje.

Med disse forbehold in mente er det vurderingen, baseret på den indledende validering og frem-

læggelse af resultater, at kortlægningens kvalitative karakteristik af sager i de danske kommu-

ner, kommunernes håndtering og iværksættelse af indsatser heraf samt den kommunale organi-

sering på feltet har en høj grad af pålidelighed.

1.5

Læsevejledning

Rapporten over kortlægningens resultater er opbygget som følger:



Kapitel 1 er indledning og opridser baggrund for kortlægningen.



Kapitel 2 præsenterer et overblik over hovedkonklusioner, herunder de centrale udfordringer

og behov, der er kortlagt. De to første kapitler kan læses samlet som en syntese af kortlæg-

ningens resultater.



Kapitel 3 beskriver forståelsen af ekstremisme og radikalisering, som den aktuelt gør sig

gældende blandt de fagprofessionelle i kommunerne.



Kapitel 4 redegør for, hvor stor en andel af landets kommuner der håndterer sager på områ-

det, mens



Kapitel 5 stiller skarpt på en nuanceret, dybdegående karakteristik af sagerne, herunder hvad

der kendetegner de involverede borgere og deres tilknytning til ekstremisme. Sagsgennem-

gangen foldes nærmere ud i



Kapitel 6, hvor der redegøres for de tilbud, kommunerne bringer i spil på området. Denne

fremstilling af den kommunale sagspraksis fuldendes i



Kapitel 7, der redegør for registreringspraksis på feltet.



Kapitel 8 redegør for, hvordan kommunerne i praksis organiserer sig på feltet, og deres stra-

tegi og handlingsplaner.

Rapportens forståelse af ”sag” og skellet mellem ”sag” og ”bekymringshenvendelse” har ikke eksplicit været beskrevet i den frem-

sendte survey.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

HOVEDKONKLUSIONER

KORTLÆGNINGENS FORMÅL

Kortlægningen af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering har

haft til hensigt at skabe et overblik over den kommunale indsats på feltet og i forlængelse heraf

opbygge fælles viden og en styrket sagsbehandlingspraksis i Danmark.

Konkret har rapporten til formål at tilvejebringe:

•

Viden om karakter og type af sager i de sidste tre år i regi af den kommunale indsats, her-

under den forståelse af ekstremisme og radikalisering, der ligger til grund for sagsbehand-

lingen.

•

Et indblik i de metoder, tilbud og indsatser, der anvendes nationalt og lokalt i forebyggel-

sesarbejdet.

•

Viden om samarbejdsflader og organisering internt i kommunerne samt med eksterne aktø-

rer som fx politiet.

Helt overordnet peger kortlægningen på, at den kommunale indsats til forebyggelse af ekstre-

misme og radikalisering er integreret i den almindelige driftsindsats i kommunerne rettet mod at

styrke trivsel og sundhed, inklusion i job og uddannelse og forebyggelse af kriminalitet. Kortlæg-

ningen afspejler desuden, at der generelt er etableret et samarbejde mellem kommunerne og

politiet på feltet i form af de 12 infohuse i landets politikredse. Den konkrete udformning af ind-

satsen ser dog forskellig ud på tværs af kommunerne, ligesom der hersker en forskelligartet for-

ståelse af, hvad ekstremisme og radikalisering indebærer. Tilsvarende bringer kommunen en

bred og forskelligartet vifte af tilbud og indsatser i spil for at matche de meget forskellige sager,

der eksisterer på området. Nedenfor udfoldes disse konklusioner nærmere i en kort opsummering

af kortlægningens resultater:

Forståelsen af ekstremisme og radikalisering

Gennem kortlægningen er det blevet tydeligt, at der blandt nogle af de fagprofessionelle i kom-

munerne hersker en forskelligartet og til tider uklar forståelse af, hvad ekstremisme og radikali-

sering indebærer. Det gælder både internt mellem fagprofessionelle i den enkelte kommune og

på tværs af kommunerne. Mens nogle fagprofessionelle giver udtryk for en begrebsforståelse, der

ligger i forlængelse af de definitioner, der gør sig gældende i den nationale handlingsplan til fore-

byggelse og bekæmpelse af ekstremisme og radikalisering (2016), er der blandt andre fagprofes-

sionelle en uklar forståelse af, hvad ekstremisme og radikalisering indebærer. Blandt andet er der

forskellige opfattelser af, hvordan ideologi eller handling spiller sammen, og hvordan begreberne

”oversættes” i den konkrete sagsbehandlingspraksis.

Herunder hvordan ekstremisme og radikali-

sering

”operationaliseres” i forhold til

konkrete bekymringstegn, og hvordan der skelnes mellem

en sag og en bekymringshenvendelse.

Dette har flere centrale implikationer:



Dels visiteres, vurderes, behandles og registreres sager, herunder sager i forhold til bekym-

ringshenvendelser, ikke nødvendigvis på samme måde blandt de fagprofessionelle. Det bety-

der, at borgerne ikke nødvendigvis tilbydes en ensartet indsats i forskellige kommuner.



Dels kan en forskelligartet begrebsforståelse være en barriere for læring og erfaringsdeling

mellem de fagprofessionelle.



Endelig er det svært at sikre klart overblik over antallet og karakteren af sager på feltet, når

de fagprofessionelle i kommunerne ikke nødvendigvis forstår ekstremisme og radikalisering

på samme måde.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

På den baggrund peger kortlægningen på et behov for at udvikle en mere nuanceret og præcis

begrebsforståelse til de fagprofessionelle, der konkretiserer, hvordan begreberne ekstremisme og

radikalisering

”oversættes” i den konkrete

sagsbehandlingspraksis, fx i forhold til konkrete be-

kymringstegn eller i forhold til en mere stringent praksis for at skelne mellem en bekymringshen-

vendelse og en sag. Desuden indikerer kortlægningens resultater et behov for fortsat

–

og i for-

længelse af Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremismes eksisterende initiativer på feltet

–

at kompetenceopbygge de fagprofessionelle med hensyn til deres forståelse af ekstremisme og

radikalisering. Samlet vil det bidrage til en mere ensartet sagsbehandlingspraksis på tværs af

kommunerne.

Sager i kommunerne: karakter og type

Breddekortlægningens resultater peger på, at de fleste kommuner i landet (83 pct.) inden for de

sidste tre år har håndteret sager med bekymring om radikalisering. Det samme gør sig gældende

regionalt. Samtidig indikerer de indsamlede data, at langt de fleste kommuner hver især har

ganske få sager på feltet. Data om omfanget af sager i de enkelte kommuner er dog behæftet

med en række metodiske usikkerheder, hvorfor det ikke er muligt at opgøre et konkret omfang

af de enkelte sager (se mere herom i metodebilaget).

Af de kommuner, der har håndteret sager, har 87 pct. af kommunerne håndteret sager, hvor

islamistisk ekstremisme indgik i bekymringen. Mens færre kommuner har håndteret sager med

afsæt i højreekstremisme (23 pct.) eller venstreekstremisme (1 pct.). Forekomsten af sager om

en bestemt form for ekstremisme afspejler dog ikke nødvendigvis den reelle størrelse af eller

udfordring med det ekstremistiske miljø; i sin kerne er det et udtryk for de bekymringer, der

fylder og bringes til kommunens opmærksomhed.

Ca. 70-75 pct. af kommunerne, der har håndteret sager, har på radikaliseringsområdet overdra-

get sager til politiet. Det gælder både på landsplan og for den enkelte region.

Herudover indikerer breddekortlægningen, at kommunerne generelt arbejder med sager af for-

skelligartet karakter, herunder både sager, hvor borgerne er over og under 18 år, og sager inden

for og uden for myndighedsområdet. Det understreger vigtigheden af en bred indsats og et tvær-

fagligt samarbejde.

Kortlægningen viser videre, at langt de fleste kommuner (88 pct.) har håndteret sager, hvor

radikalisering var en del af et bredere og mere bekymrende sagskompleks (ikke-primære radika-

liseringssager), mens over halvdelen af kommunerne (62 pct.) har håndteret sager, hvor radika-

lisering var den primære og drivende bekymring. At radikalisering som oftest indgår som en del

af et bredere og mere bekymrende sagskompleks, peger på vigtigheden af, at indsatsen er for-

ankret i den bredere og almindelige velfærds- og kriminalpræventive indsats i kommunerne. Til-

svarende kan det forhold, at en del sager primært drives af en radikaliseringsbekymring, muligvis

understøtte relevansen af specialkompetencer og tværfaglige arbejdsgange på feltet.

Resultaterne fra den dybdegående sagsgennemgang understreger og udfolder denne konklusion.

Ofte er der tale om komplekse og meget forskelligartede sagsforløb. Sagerne spænder vidt, når

det kommer til både borgernes køn, alder og socioøkonomiske baggrund, det ekstremistiske mil-

jø, de indgår i, hvordan de indgår, samt de bekymringstegn, kommunen agerer på. Ligeledes har

en række forskellige aktører været involveret, og en bred vifte af tilbud og indsatser er bragt i

anvendelse i den konkrete sagsbehandling.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Tilbud og indsatser i den kommunale forebyggelse af radikalisering

De tilbud og indsatser, der bringes i spil på radikaliseringsområdet, trækker i vid udstrækning på

den almindelige driftsindsats i kommunerne rettet mod at styrke trivsel og sundhed, inklusion i

job og uddannelse og forebyggelse af kriminalitet. Tilbud fra denne ordinære

”værktøjskasse”

suppleres desuden i nogen grad med indsatser skræddersyet til radikaliseringsfeltet. Den enkelte

indsats sammensættes med afsæt i en konkret og individuel sagsvurdering. Især ved længere

sagsforløb kombineres flere forskellige tilbud typisk, ligesom indsatsen kan omfatte tiltag rettet

mod både borgere og personer i borgernes nære netværk. Dataanalysen peger endvidere på, at

faktorer med betydning for et godt sagsforløb omfatter opbygning og vedligeholdelse af borge-

rens motivation, at de rette kompetencer er til stede i organisationen, samt ressourcer til de til-

bud, der vurderes relevante.

Få kommuner arbejder systematisk med succeskriterier for indsatsen, og kommunerne oplever,

at det er svært at fastlægge succeskriterier på feltet. Generelt er der blandt de fagprofessionelle

ikke solid viden om virkningen af de metoder og tilbud, der bringes i spil i forhold til forebyggelse

af ekstremisme.

Fremadrettet kan den forebyggende indsats i Danmark styrkes yderligere ved at skabe stærkere

viden om, hvad der virker, og udbrede dette vidensgrundlag i kommunerne. Det kan ligeledes

være hensigtsmæssigt at understøtte kommunernes systematiske arbejde med at opstille suc-

ceskriterier og vurdere virkningen af den lokale indsats.

Registrering og dokumentation

Der er blandt de fagprofessionelle i kommunerne meget forskellig praksis, hvad angår registre-

ring og dokumentation af sager på radikaliseringsfeltet. Mens nogle kommuner har udviklet ar-

bejdsgange og systemer til registrering af de sager eller sagsaspekter, der angår radikalisering,

er der kommuner, hvor disse aspekter ikke registreres systematisk. Det er tilsvarende forskelligt,

hvad der registreres, hvornår i sagsforløbet der registreres (herunder om bekymringshenvendel-

sen registreres), og hvilke aktører der står herfor.

For de kommuner, der ikke har udviklet et særskilt registreringssystem for radikalisering, sker

dokumentation og registrering typisk i forlængelse af den ordinære indsats på det fagområde,

hvor sagen er forankret. Det kan fx være i regi af socialforvaltning, jobcenter, SSP mv. Her do-

kumenteres sagen i overensstemmelse med de generelle retningslinjer på området, mens de

aspekter eller bekymringer, der angår radikalisering, ikke konsekvent noteres.

Diversiteten i registreringspraksis bunder i flere forhold:



Dels er mange fagprofessionelle i kommunerne i tvivl om, hvad der er lovligt på området, og

udtrykker ønske om klare retningslinjer for registrering.



Dels kan den uklare registreringspraksis i nogen grad forbindes med den manglende klarhed

om radikaliserings- og ekstremismebegrebet: Når der er tvivl om, hvad radikalisering er, bli-

ver registrering på feltet tilsvarende uens.



Forebyggelse af ekstremisme og radikalisering ydermere et felt af stor politisk og samfunds-

mæssig følsomhed. Det betyder, at der blandt nogle fagprofessionelle kan opstå bekymring

om at stigmatisere borgeren unødigt, hvis radikaliseringsbekymringen skrives ned.



Endelig kan den manglende registreringspraksis ses i lyset af, at forebyggelse af radikalise-

ring er et relativt nyt felt i dansk kontekst med relativt få sager på området.

Fremadrettet kan det være hensigtsmæssigt at styrke registrerings- og dokumentationspraksis

på feltet, fx ved at udbrede eksempler på

best practice-modeller

for registrering på tværs af

kommunerne eller ved at udbrede viden om lovgrundlaget for registrering på feltet.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Organisering og forankring af indsatsen

Kortlægningen peger på, at indsatsen er forankret hos en tovholder i alle kommuner, og at man-

ge af landets kommuner (62 pct.) desuden har udarbejdet en handlingsplan/strategi for indsat-

sen til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering . Lidt færre (57 pct.) har udarbejdet ar-

bejdsgange for deres arbejde på området, mens 52 pct. af kommunerne har etableret et tværgå-

ende forum for sagsbehandling. 22 pct. af kommunerne angiver, at de er ved at etablere et så-

dant forum.

Strategi og arbejdsgange går i en vis udstrækning hånd i hånd: 45 pct. af de kommuner, der har

udviklet en strategi på feltet, har også etableret arbejdsgange. Ligesom det særligt er de større

kommuner, der har udviklet strategi og arbejdsgange på feltet.

En bred række af aktører inddrages som udgangspunkt i indsatsen. Typisk er SSP, social- og

familieafdeling, børne- og ungeafdeling, jobcenter og politiets tovholder i infohuset nøgleaktører i

indsatsen, ligesom en række andre aktører gerne inddrages på ad hoc-basis i den konkrete sags-

behandling, fx PSP

, kriminalforsorgen, lokale klub- og gadeplansindsatser, skoler, områdebase-

rede indsatser mv.

Der er med afsæt i kortlægningen udskilt tre overordnede praksismodeller for at organisere ind-

satsen og samarbejdet mellem aktørerne

i regi af ”Infohus Kommune”:

1. tovholdermodellen

baseret på én central nøgleperson, der koordinerer indsatsen, 2. en tværfaglig arbejdsgruppe der

træder sammen ad hoc, og 3. en tværfaglig arbejdsgruppe med fast mødekadence og en etable-

ret styregruppe. De tre modeller er kendetegnet ved en stigende grad af institutionalisering af

samarbejdet aktørerne imellem og en stadig øget formalisering af arbejdsgange. Der er identifi-

ceret et typisk sagsforløb på tværs af de kommunale praksismodeller fra modtagelse af den ind-

ledende bekymringshenvendelse til sagsafslutning.

I lyset af, hvor relativt ny indsatsen til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering er i kom-

munalt regi, og det begrænsede antal sager på feltet, har relativt mange kommuner udviklet

handlingsplaner og en lokal organisering på feltet. Når det er sagt, peger kortlægningen på, at

indsatsen i kommunerne mange steder fortsat er personafhængig og ikke er dybt forankret og

institutionaliseret i kommunen. Samtidig er der i kommunerne forskellige rammebetingelser,

udfordringer og behov, der skal imødekommes i forbindelse med den lokale organisering. I den

fremadrettede støtte til kommunerne kan behovet for fortsat at styrke institutionalisering og ens-

retning af sagsbehandlingen i kommunerne med fordel afbalanceres med behovet for at fastholde

rum for den lokale fleksibilitet.

PSP er et samarbejde mellem de sociale myndigheder og social- og behandlingspsykiatrien som led i indsatsen overfor socialt udsat-

te personer.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

FORSTÅELSEN AF EKSTREMISME OG RADIKALISERING

Vi præsenterer i dette kapitel dybdekortlægningens resultater vedrørende kommunernes forståel-

se af begreberne ekstremisme og radikalisering. Vi ser først på begrebsforståelsen af ekstremis-

me og radikalisering blandt de fagprofessionelle i kommunerne. Dernæst beskriver vi de implika-

tioner, dette har for sagsbehandlingen i kommunerne.

De centrale pointer om forståelsen af ekstremisme og radikalisering



Blandt de fagprofessionelle i kommunerne er der forskellige forståelser af begreberne ra-

dikalisering og ekstremisme. Mens nogle fagprofessionelle giver udtryk for en begrebsfor-

ståelse i forlængelse af definitionerne i den nationale handlingsplan, er der blandt andre

fagprofessionelle en uklar forståelse af, hvad ekstremisme og radikalisering indebærer.

Blandt andet er der forskellige opfattelser af, hvordan ideologi og handling spiller sam-

men.



Det er også forskelligt, hvordan de fagprofessionelle ”oversætter” begreberne ekstremis-

me og radikalisering til den konkrete sagsbehandlingspraksis.



Den forskelligartede forståelse gør sig gældende mellem fagprofessionelle i den samme

kommune såvel som på tværs af kommunerne.



Denne diversitet i begrebsforståelsen har flere implikationer. Dels vurderes, behandles og

registreres sager (herunder hvordan sager afgrænses i forhold til bekymringshenvendel-

ser) ikke nødvendigvis på samme måde blandt forskellige fagprofessionelle. Det betyder,

at borgerne ikke nødvendigvis tilbydes en ensartet indsats i forskellige kommuner. Tilsva-

rende er det svært at sikre klart overblik over antallet og karakteren af sager på feltet,

når de fagprofessionelle i kommunerne ikke nødvendigvis forstår det samme ved ekstre-

misme og radikalisering

3.1

Forståelse af ekstremisme og radikalisering blandt de fagprofessionelle

I den nationale handlingsplan for forebyggelse og bekæmpelse af ekstremisme og radikalisering

(2016) forstås ekstremisme som en betegnelse for personer eller grupper, som begår eller søger

at legitimere vold eller andre ulovlige handlinger med henvisning til samfundsforhold, de er util-

fredse med. Radikalisering betegner tilsvarende en kortere eller længerevarende proces, hvor en

person tilslutter sig ekstremistiske synspunkter eller legitimerer sine handlinger efter ekstremi-

stisk ideologi.

I sammenligning med de definitioner, der anvendes fra nationalt hold, er der blandt de fagprofes-

sionelle en forskelligartet forståelse af ekstremisme. Mens en del fagprofessionelle, vi har talt

med, ser på ekstremisme som et yderliggående fænomen, der kan indebære ulovligheder, er det

ikke tydeligt, hvorvidt ekstremisme grundlæggende er handlingsrettet, det vil sige indebærer, at

man gør noget, fx udfører eller opfordrer til vold, deltager i voldelig aktivisme eller lignende. Eller

om det snarere er et ideologisk aspekt, der er drivende, det vil sige en dedikation til en bestemt

ideologi, tro mv., der indebærer et ønske om at ændre de samfundsforhold, man er utilfreds

med. Eller om begge aspekter skal være til stede, for at der kan tales om ekstremisme. Af bok-

sen nedenfor fremgår fire citater fra interviews med fagprofessionelle i dybdekortlægningen, der

illustrerer denne flertydighed.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

En flertydig forståelse af ekstremisme blandt de fagprofessionelle

En SSP-konsulent:

”Ekstremisme er typisk rettet mod en handling; at man

gør noget eller opfordrer til holdninger

med vold”.

Leder i kommune:

”… en handling, ofte voldelig handling. En gørelse, ytring, handling. Aktivitet og tage del i

et fæl-

lesskab, forening. Det er noget, man gør”.

Fagprofessionel fra kommune:

”Ekstremisme

er holdninger, men ikke nødvendigvis handlinger. Det har mere karakter af radikali-

sering, hvis der er handling”.

En ansat i politiet udtrykker det som følger:

”Man er ekstremist”, når man er villig til at handle på sine holdninger”.

Det samme billede tegner sig, når det kommer til radikalisering. En del af de fagprofessionelle,

der har deltaget i kortlægningen, opfatter i overensstemmelse med den nationale definition radi-

kalisering som en proces, der både kan gå hurtigt og kan strække sig over længere tid.

Dog er der igen en uens opfattelse af, hvordan den ideologiske dimension spiller sammen med

handling. Nogle fagprofessionelle giver udtryk for, at radikalisering til forskel fra ekstremisme

skal forstås som en proces, hvor man tilegner sig en overbevisning

eller en form for ’mindset’,

at dette ikke nødvendigvis indebærer en handling. En SSP-konsulent peger på, at der er mange

borgere, som gennemgår en radikaliseringsproces, der ikke kunne drømme om at handle på de-

res holdninger.

For andre fagprofessionelle i kommunerne hænger radikalisering i højere grad sammen med

handling. Radikalisering er ifølge en række medarbejdere på tværs af kommunerne defineret

som, at borgeren handler på sine holdninger, og faresignalerne kan være, hvis fx borgeren om-

gås grupper, som normaliserer vold og retfærdiggør vold, og hvis borgeren begynder at afskære

forbindelsen til folk, der ikke vil begå vold.

Denne diversitet i begrebsforståelsen finder vi ikke alene på tværs af kommunerne, men også

mellem fagprofessionelle i samme kommune. Dybdekortlægningen peger på, at diversiteten i

begrebsforståelsen ikke som udgangspunkt skyldes, at de fagprofessionelle er uenige i den natio-

nale definition

–

snarere er der tale om en uklarhed i forhold til, hvad begreberne indebærer.

Som en SSP-konsulent eksempelvis udtrykker det:

”Vi siger meget

radikalisering og ekstremis-

me, men vi har ikke været skarpe på definitionen, men

brugt dem i flæng”.

3.2

Implikationer for den kommunale praksis

Vores analyse af data indsamlet som led i dybdekortlægningen peger på, at den uklare begrebs-

forståelse af ekstremisme og radikalisering blandt de fagprofessionelle i kommunerne har flere

implikationer:

Dels har begrebsforståelsen betydning for, hvilke sager kommunerne beskæftiger sig med. Når

ekstremisme og radikalisering forstås forskelligt, og det for nogle fagprofessionelle ikke er tyde-

ligt for aktørerne selv, hvad ekstremisme og radikalisering er, så bliver vurderingen af, hvornår

der er tale om en radikaliseringssag tilsvarende forskelligartet på tværs af de fagprofessionelle.

Det gælder for så vidt sager på tværs af et bredt spektrum af bekymringsgrader

–

både sager,

hvor bekymringstegn har mindre alvorlig karakter, og sager, hvor der er mere alvorlige bekym-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

ringstegn på spil. I forlængelse heraf er der ikke i dybdekortlægningen, hverken i sagsgennem-

gangen eller under casebesøgene i kommunen, identificeret en entydig praksis eller systematik

med hensyn til, hvordan bekymring om radikalisering vurderes i forhold til konkrete bekymrings-

tegn. Tværtimod er der generelt en usikkerhed om,

hvornår ”en sag er en sag”, eller mere speci-

fikt om, fx hvordan en sag på radikaliseringsfeltet kan adskilles i forhold til andre sager af fx so-

cial eller kriminalpræventiv karakter, og hvornår en bekymringshenvendelse bliver til en sag.

Det kan tilsvarende have betydning for, hvordan sagen behandles, og hvilke aktører der inddra-

ges heri. Fagprofessionelle i flere af de kommuner, der har deltaget i dybdekortlægningen, be-

skriver, hvordan sager, som skulle have været visiteret til en tværfaglig arbejdsgruppe for radi-

kaliseringsindsatsen, i stedet visiteres til en sagsbehandler, der ikke er uddannet eller opkvalifi-

ceret i forhold til radikaliseringsindsatsen, fordi der i visiteringsprocessen ikke har været en til-

strækkelig kompetent forståelse af, hvad ekstremisme og radikalisering indebærer. Det betyder,

at der efterfølgende ikke er blevet taget optimal hånd om bekymringen, fordi de rette kompeten-

cer ikke har siddet med omkring bordet.

Det indikerer, at der er andet og mere på spil end blot en drøftelse af definitioner eller begreber.

En præcis forståelse af ekstremisme og radikalisering har implikationer for den konkrete vurde-

ring af bekymringer og sagsbehandling.

Den begrebsmæssige uklarhed indebærer tilsvarende en uens praksis med hensyn til dokumenta-

tion og registrering. Når det ikke er klart på tværs af de fagprofessionelle, der er inddraget i

sagsbehandlingen, hvad ekstremisme og radikalisering er, så bliver praksis med hensyn til, hvor-

når en ”bekymringshenvendelse

bliver til

en sag”, og hvornår der er tale om en ”radikaliserings-

sag”,

samt hvad der

dokumenteres og ”tælles med”,

tilsvarende uens. Dette beskrives i detaljer i

kapitlet om registrering.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

SAGER PÅ TVÆRS AF LANDET

De centrale pointer om sager med bekymring om radikalisering



Breddekortlægningen peger på, at de fleste kommuner i landet (83 pct.) har håndteret

sager med bekymring om radikalisering. Det samme gør sig gældende regionalt. Flest

kommuner (87 pct.) af de kommuner, som har håndteret sager, har håndteret sager, hvor

ekstrem islamisme indgik i bekymringen. Færre kommuner har håndteret sager med afsæt

i højreekstremisme (23 pct.) eller venstreekstremisme (1 pct.). Der er til en vis grad regi-

onale forskelle mellem, hvor stor en andel af kommunerne der håndterer sager inden for

de forskellige former for ekstremisme.



Ca. 70-75 pct. af kommunerne på landsplan såvel som regionalt, der har håndteret radika-

liseringssager, har overdraget sager til politiet.



Mange kommuner arbejder med sager på tværs af aldersgrupper: 55 pct. af kommunerne,

som har håndteret sager med bekymring om radikalisering, har således både håndteret

sager, hvor borgeren har været over 18 år, og sager, hvor borgeren har været under 18

år.



Næsten alle kommuner med sager (92 pct.) har håndteret sager uden for myndighedsom-

rådet. 65 pct. har håndteret sager inden for myndighedsområdet, mens 57 pct. af kom-

munerne har håndteret sager både inden for og uden for myndighedsområdet.



88 pct. af kommunerne med sager har håndteret sager vurderet som ikke-primære radika-

liseringssager. 62 pct. af kommunerne har håndteret sager vurderet som primære radika-

liseringssager, mens 50 pct. af kommunerne har håndteret både primære og ikke-primære

radikaliseringssager.

I kapitlet præsenteres breddekortlægningens resultater vedrørende kommunernes håndtering af

forskellige sager på radikaliseringsfeltet. Først beskrives det, hvor stor en andel af kommunerne

som har håndteret sager; herefter, hvor stor en andel af kommunerne der på landsplan og regio-

nalt har håndteret sager af forskellig karakter, herunder former for ekstremisme, borgers alder,

overdragelse til politiet, forankring i myndigheds- og ikke-myndighedsregi samt radikaliserings-

aspektet i det bredere bekymringskompleks.

Det skal bemærkes, at de resultater, der præsenteres i kapitlet, beskriver, hvor stor en andel af

kommunerne på landsplan eller regionalt der har eller har haft sager på feltet, og afspejler derfor

ikke,

hvor mange sager der reelt har været i den kommunale sagsbehandling på feltet.

4.1

Andelen af kommuner, som har håndteret sager

Breddekortlægningen viser, at langt de fleste kommuner på landsplan har håndteret sager. Helt

konkret har 83 pct. af de 89 kommuner, som har besvaret spørgeskemaet, håndteret sager.

På regionalt plan gælder det tilsvarende, at hovedparten af kommunerne i alle regioner har hånd-

teret sager med bekymring om radikalisering. Der er dog nogen variation i, hvor stor en andel af

kommunerne der på regionalt plan har håndteret sager: Region Sjælland har den største andel af

kommuner (92 pct.), der har håndteret sager, mens Region Nordjylland har den mindste andel af

kommuner (64 pct.), der har håndteret sager.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 2: Andel af kommuner inden for hver region, som har håndteret sager

Nordjylland

64 pct. af regionens

kommuner har haft

sager

Midtjylland

89 pct. af regionens

kommuner har haft

sager

Hovedstaden

79 pct. af regionens

kommuner har haft

sager

Syddanmark

90 pct. af regionens

kommuner har haft

sager

Sjælland

92 pct. af regionens

kommuner har haft

sager

4.2

Forskellige former for ekstremisme

Breddekortlægningen peger på, at størstedelen (87 pct.) af de kommuner, der har håndteret

sager, har håndteret sager, hvor ekstrem islamisme indgår som en bekymring. Når det er sagt,

møder kommunerne også andre former for ekstremisme: 23 pct. af kommunerne med sager har

håndteret sager, hvor højreekstremisme er indgået i bekymringen, 1 pct. har håndteret sager,

hvor venstreekstremisme er indgået i bekymringen, og 22 pct. har håndteret sager, hvor andre

former for ekstremisme er indgået i bekymringen (se Figur 3).

Breddekortlægningen viser videre, at der til en vis grad er forskelle mellem, hvor stor en andel af

kommunerne i hver region som har håndteret sager inden for forskellige former for ekstremisme.

Som det fremgår af figuren nedenfor, gælder det for alle regioner, at langt størsteparten af

kommunerne har håndteret sager, hvor ekstrem islamisme er indgået i bekymringen. Således har

mellem 80 pct. og 94 pct. af kommunerne i hver af de fem regioner håndteret sager af denne

karakter.

Der er større variation i, hvor stor en andel af kommunerne der har håndteret sager, hvor højre-

ekstremisme er indgået i bekymringen. I Region Nordjylland har 50 pct. af kommunerne håndte-

ret sager, hvor højreekstremisme indgår som en bekymring, men kun 9 pct. af kommunerne i

Region Sjælland har håndteret sager, hvor højreekstremisme har udgjort en bekymring.

Vender vi blikket mod venstreekstremismen, peger breddekortlægningen på, at langt færre

kommuner angiver at have håndteret sager, hvor venstreekstremisme er indgået i bekymringen.

Kun én kommune i Region Hovedstaden, som har håndteret sager, angiver, at kommunen har

håndteret sager, hvor der har været bekymring om venstreekstremisme. Resten af regionerne

har ingen kommuner, som har håndteret sager, der omhandler venstreekstremisme.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 3: Andel af kommuner inden for hver region med sager, der har håndteret sager inden for de for-

skellige former for ekstremisme

Hovedstaden

Andel af kommuner i regionen,

som har håndteret sager, hvor

højreekstremisme

er indgået i

bekymringen

Andel af kommuner i regionen,

som har håndteret sager, hvor

venstreekstremisme

er indgået i

bekymringen

Andel af kommuner i regionen,

som har håndteret sager, hvor

ekstrem islamisme

er indgået i

bekymringen

Andel af kommuner i regionen,

som har håndteret sager, hvor en

anden form

for ekstremisme er

indgået i bekymringen

24 pct.

Midtjylland Nordjylland Sjælland Syddanmark

19 pct.

50 pct.

9 pct.

27 pct.

Samlet

23 pct.

5 pct.

0 pct.

1 pct.

91 pct.

94 pct.

83 pct.

82 pct.

80 pct.

87 pct.

29 pct.

6 pct.

17 pct.

36 pct.

20 pct.

22 pct.

Endelig angiver flere kommuner, at de har håndteret sager, hvor en anden form for ekstremisme

har udgjort bekymringen. Kommunerne angiver her, at dette eksempelvis kan handle om kristen

ekstremisme, sekteriske bevægelser, trusler om skoleskyderi, bander, hooligans og borgere, som

har vist stor interesse for våben og krig mv. Ikke alle disse fænomener, fx bander og hooligans,

omhandler ekstremisme i den forstand, der arbejdes med begrebet i den nationale handlingsplan

på området (se definitionen i rapportens indledning). Dette kan indikere, at de fagprofessionelle i

kommunerne ikke har en klar og entydig forståelse af nøglebegreberne på feltet. Det er et for-

hold, der generelt underbygges af kortlægningens resultater, og der er redegjort særskilt herfor i

rapportens kapitel 3 om begrebsforståelsen for ekstremisme og radikalisering.

4.3

Overdragelse af sager til politiet

Breddekortlægningen peger på, at det på landsplan er størstedelen (72 pct.) af kommunerne, der

har overdraget sager inden for radikalisering til politiet.

Dette gør sig tilsvarende gældende for hver af landets regioner: Breddekortlægningen peger så-

ledes på, at størstedelen af kommunerne inden for hver region har overdraget sager til politiet

(se Figur 4). Med andre ord er det almindeligt forekommende, at kommunerne har sager, de

vurderer det relevant på et tidspunkt at overdrage til politiet. Dybdekortlægningen peger på, at

det især er sager med bekymringstegn i forbindelse med radikalisering af mere alvorlig karakter

eller sager, hvor borgeren samtidig begår kriminalitet, der overdrages til politiet.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 4: Andel af kommuner i hver region, som har overdraget sager til politiet

Nordjylland

71 pct. af regionens kommuner

har overdraget sager til politiet

29 pct. af regionens kommuner

har ikke overdraget sager til

politiet

Midtjylland

69 pct. af regionens kommuner

har overdraget sager til politiet

31 pct. af regionens kommuner

har ikke overdraget sager til

politiet

Hovedstaden

75 pct. af regionens kommuner

har overdraget sager til politiet

25 pct. af regionens kommuner

har ikke overdraget sager til

politiet

Syddanmark

73 pct. af regionens kommuner

har overdraget sager til politiet

20 pct. af regionens kommuner

har ikke overdraget sager til

politiet

Sjælland

73 pct. af regionens kommuner

har overdraget sager til politiet

27 pct. af regionens kommuner

har ikke overdraget sager til

politiet

7 pct. af regionens kommuner

ved ikke, om de har

overdraget sager til politiet

4.4

Alder

Breddekortlægningen peger på, at over halvdelen (55 pct.) af landets kommuner med sager på

radikaliseringsområdet både har håndteret sager, hvor borgeren har været over 18 år, og sager,

hvor borgeren har været under 18 år. Dette resultat er ikke ubetydeligt, set i lyset af at forskelli-

ge lovgivninger og tilbudsmuligheder i det forebyggende arbejde gør sig gældende for borgere

henholdsvis under og over 18 år. Der redegøres nærmere for dette i kapitlet om tilbud og indsat-

ser (kapitel 6).

Derudover er der igen regionale forskelle: Mens 78 pct. af kommunerne i Region Midtjylland med

sager har haft sager med borgere både under og over 18 år, så gælder det samme betydeligt

færre kommuner i Region Syddanmark (55 pct.) og i Region Nordjylland (18 pct.). For Region

Nordjylland skal resultatet dog ses i lyset af, at 46 pct. af kommunerne i denne region angiver, at

de enten ikke har kendt til alderen på borgerne eller ikke har haft sager.

Ser vi alene på andelen af kommuner, der udelukkende har håndteret sager, hvor borgeren er

under 18 år, gælder det en begrænset andel af kommunerne i henholdsvis Region Nordjylland (9

pct.) og Region Syddanmark (15 pct.). Samtidig er der for tre af regionerne, Region Hovedsta-

den, Region Midtjylland og Region Sjælland, ingen kommuner, som udelukkende har håndteret

sager, hvor borgeren har været under 18 år. Til sammenligning har omkring 20 pct. af kommu-

nerne inden for hver region kun håndteret sager med bekymring om radikalisering, hvor borge-

ren har været over 18 år. Med andre ord peger breddekortlægningen på, at håndtering af sager,

hvor borgeren er over 18 år, er et mere bredt forekommende fænomen i landets regioner og

kommuner end håndtering af sager, hvor borgeren er under 18 år.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 5: Andel af kommuner i hver region med sager, hvor borgeren er under eller over 18 år

Hovedstaden

Andel af kommuner

med sager med

både

borger(e) under

over 18 år.

Andel af kommuner

kun

med sager, hvor

borgeren er

over

år.

Andel af kommuner

kun

med sager, hvor

borgeren er

under

år.

Ved ikke/har ikke haft

sager

50 pct.

Midtjylland

78 pct.

Nordjylland

18 pct.

Sjælland

67 pct.

Syddanmark

55 pct.

18 pct.

11 pct.

27 pct.

25 pct.

10 pct.

0 pct.

9 pct.

0,0 pct.

15 pct.

32 pct.

11 pct.

46 pct.

8 pct.

20 pct.

4.5

Sager håndteret inden for og uden for myndighedsområdet

I breddekortlægningen har vi desuden afdækket, hvorvidt kommunerne har håndteret sagerne

inden for eller udenfor myndighedsområdet. I rapporten forstås sager

uden for

myndighedsom-

rådet som sager håndteret i regi af eksempelvis SSP, PSP, skole, klub eller gadeplanindsats. Sa-

ger håndteret

inden for

myndighedsområdet kategoriserer vi som sager, der er behand-

let/journaliseret i eksempelvis regi af social-, familie-, børne- og ungeområdet, jobcenteret mv.

Se i øvrigt rapportens indledning for en definition af begreberne.

Det skal understreges, at de fagprofessionelle, der har deltaget i dybdekortlægningen, generelt

understreger, at en sag gennem et forløb kan forankres forskelligt og dermed over tid både have

myndigheds- og ikke-myndighedsforankring. Nedenstående resultater er dermed udtryk for et

øjebliksbillede.

Som det fremgår af tabellen nedenfor, har næsten alle kommuner med sager håndteret sager

uden for myndighedsområdet (92 pct.). 65 pct. har håndteret sager inden for myndighedsområ-

det, mens 57 pct. af kommunerne har håndteret sager både inden for og uden for myndigheds-

området.

På regionalt plan er billedet tilsvarende: Flest, mellem ca. 81-100 pct. af kommunerne inden for

hver af landets regioner, har håndteret sager udenfor myndighedsområdet, mens færre, ca. 60-

70 pct. af kommunerne inden for hver region, har håndteret sager inden for myndighedsområdet.

Mellem 50 pct. af kommunerne (Midtjylland) og 71 pct. af kommunerne (Nordjylland) i landets

regioner har håndteret sager både inden for og uden for myndighedsområdet.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 6: Fordeling af kommuner, som har håndteret sager indenfor og/eller udenfor myndighedsområdet

Hovedstaden

Andel af kommuner,

som har håndteret

sager

indenfor myn-

dighedsområdet

Andel af kommuner,

som har håndteret

sager

udenfor myn-

dighedsområdet

Andel af kommuner,

som har håndteret

sager

både inden for

og udenfor myndig-

hedsområdet

59 pct.

Midtjylland

69 pct.

Nordjylland

71 pct.

Sjælland

64 pct.

Syddanmark

67 pct.

Samlet

65 pct.

100 pct.

81 pct.

100 pct.

83 pct.

92 pct.

59 pct.

50 pct.

71 pct.

64 pct.

50 pct.

57 pct.

Overordnet findes radikaliseringssager altså på tværs af myndigheds- og ikke-myndighedsaktører

i kommunerne, og det understreger behovet for at arbejde tværfagligt på feltet.

4.6

Radikalisering i et bredere sagskompleks

Der er, som skitseret i indledningen, gennem kortlægningen samlet viden om, hvordan radikali-

sering indgår i det bredere sagskompleks. Konkret er der samlet viden om:



Sager, hvor radikalisering har været den primære eller drivende faktor i kommunens bekym-

ring/indsats. Disse sager betegnes i rapporten

primære radikaliseringssager.



Sager, hvor radikaliseringsaspektet er del af et bredere bekymringskompleks, og hvor andre

aspekter end radikalisering er vurderet som de primære eller drivende faktorer af de fagpro-

fessionelle i kommunen. Disse sager betegnes i rapporten som

ikke-primære radikaliserings-

sager.

Hvorvidt radikaliseringsbekymringen er drivende for sagen eller ej, har betydning, idet

”tilstede-

værelsen” af

andre bekymringsfaktorer i sagen åbner mulighed for at tilbyde borgeren en kom-

munal indsats ud over den indsats, der er rettet mod radikaliseringsaspektet. Det kan være en

fordel, fordi borgeren så kan adresseres i forhold til andre bekymringer end bekymringen om

radikalisering, der ifølge en række af de fagprofessionelle, der har deltaget i dybdekortlægnin-

gen, kan opfattes som stigmatiserende. Tilsvarende støtter det forhold, at en del sager primært

drives af en radikaliseringsbekymring, til en vis grad op om etableringen af tværfaglige arbejds-

gange og kompetencer på radikaliseringsfeltet.

Som det fremgår af tabellen nedenfor, har 88 pct. af kommunerne med sager håndteret sager,

der er vurderet som ikke-primære radikaliseringssager. 62 pct. af kommunerne med sager har

håndteret sager vurderet som primære radikaliseringssager, mens 50 pct. af kommunerne har

håndteret både primære og ikke-primære radikaliseringssager.

På regionalt plan er billedet tilsvarende med nogen variation: Flest kommuner har haft sager

vurderet som ikke-primære radikaliseringssager, nemlig mellem 81 pct. (Midtjylland) til 100 pct.

(Nordjylland). Færre kommuner har håndteret sager vurderet som primære radikaliseringssager,

nemlig mellem 55 pct. (Sjælland) og 71 pct. (Nordjylland), mens mellem 44 pct. og 71 pct. har

håndteret sager, der er vurderet som både primære og ikke-primære radikaliseringssager.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Der tegner sig med andre ord det billede, at den største andel af kommunerne, og i nogle regio-

ner alle kommuner, behandler sager, hvor radikalisering er del af et bredere og mere bekymren-

de sagskompleks. Mens færre kommuner har sager, hvor bekymring om radikalisering er driven-

de. Det understreger vigtigheden af at integrere radikaliseringsindsatsen i den bredere almindeli-

ge trivselsindsats og kriminalpræventive indsats i kommunerne.

Figur 7: Andel af kommuner, der har håndteret sager om radikalisering, hvor sagerne er vurderet som

hhv. primære og ikke-primære radikaliseringssager eller både/og

Hovedstaden

Andel af kommuner,

som har håndteret

sager vurderet som

primære

radikalise-

ringssager

Andel af kommuner,

som har håndteret

sager vurderet som

ikke-primære

radi-

kaliseringssager

Andel af kommuner,

som har håndteret

både primære og

ikke-primære

radi-

kaliseringssager

59 pct.

Midtjylland

63 pct.

Nordjylland

71 pct.

Sjælland

55 pct.

Syddanmark

67 pct.

Samlet

62 pct.

91 pct.

81 pct.

100 pct.

91 pct.

83 pct.

88 pct.

50 pct.

44 pct.

71 pct.

45 pct.

50 pct.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

EN KARAKTERISTIK AF SAGERNE I KOMMUNERNE

De centrale pointer fra sagsgennemgangen



Sagsgennemgangen omfatter 38 sager, der er udvalgt i kommunerne med henblik på at

sikre et bredt og nuanceret indblik i karakteren af de sager, kommunerne arbejder med.

Der er ikke tale om en repræsentativ udvælgelse, og sagsgennemgangen kan derfor ikke

anvendes til at karakterisere sager på feltet generelt.



De gennemgåede sager er yderst forskelligartede, hvad angår borgeres ”profil”, herunder

køn, alder, den familiemæssige og socioøkonomiske baggrund og evt. kriminel tilknytning

eller historik.



Marginalisering, udsathed og psykisk skrøbelighed gør sig gældende for en række af de

borgere, der er i fokus i de gennemgåede sager.



I de fleste af de gennemgåede sager retter bekymringen om radikalisering sig mod et

individ. I enkelte sager har bekymringen dog en vennegruppe eller en familie som om-

drejningspunkt.



Der er gennemgået en overvægt af sager inden for ekstrem islamisme, som ifølge de fag-

professionelle dominerer i det aktuelle sagsbillede.



I de gennemgåede sager er der tale om bekymringstegn af meget forskelligartet karakter.

Med afsæt i den opdeling af bekymringstegn på ekstremisme, som centeret arbejder med,

er der tale om bekymringstegn af både alvorlig og mindre alvorlig karakter. Herudover er

der i de gennemgåede sager også arbejdet med bekymringstegn af mere generel karak-

ter, fx mistrivsel og social udsathed.

I dette kapitel kigger vi nærmere på dybdekortlægningens resultater med hensyn til karakteren

af de sager, der behandles i kommunerne. Kapitlet er overvejende baseret på en kvalitativ sags-

gennemgang af 38 sager i kommunerne, som er baseret på journalmateriale og interviews med

de fagprofessionelle, der har arbejdet med sagerne. Det skal pointeres, at der

ikke

er tale om en

repræsentativ sagsgennemgang, men at kommunerne er blevet bedt om at udvælge sager på

tværs af en række karaktertræk (køn, alder, former for ekstremisme, bekymringstegn mv.) med

henblik på at sikre et bredt og nuanceret indblik i sagerne på feltet. Det indebærer, at sagsgen-

nemgangen har en beskrivende karakter, og at der ikke kan drages konklusioner på landsplan på

baggrund af karakteren af de udvalgte sager.

Samtidig har det tilgængelige sagsmateriale i sagens natur fokus på de aspekter af sagen, der er

relevante for den kommunale indsats og derfor særligt redegør for borgers udsathed, mistrivsel,

involvering i kriminalitet mv. Det betyder, at der i sagsgennemgangen er fundet begrænset viden

om borgerens historik og vej til ekstremisme, borgerens motivation for at tilknytte sig et ekstre-

mistisk miljø, karakteren af denne tilknytning og karakteren af det ekstremistiske miljø. Det gæl-

der det skriftlige journalmateriale, ligesom flere af de fagprofessionelle, vi har interviewet opføl-

gende om sagerne, har givet udtryk for ikke at have et sikkert vidensgrundlag om disse aspekter.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

SAGSGENNEMGANG

Vi har i forbindelse med dybdekortlægningen gennemført en systematisk sagsgennemgang og analyser,

hvor vi har gennemlæst, kodet og analyseret 38 konkrete sager, hvor der har været en bekymring om

radikalisering.

I forbindelse med fremskaffelsen af sagerne har vi anmodet kommunerne om at give os indblik i forskel-

lige typer af sager på tværs af bekymringsgrad og -type, borgers alder og køn, ekstremismens form, de

involverede aktører og indsatser osv. for at sikre et indblik i variationen på tværs af sagerne.

Rambøll har ikke viden om det bredere sagsgrundlag, som kommunerne har udvalgt sagerne ud fra.

Sagernes ”fordeling” på tværs af køn, alder,

former for ekstremisme, sundhedsforhold m.m. giver derfor

ikke

et repræsentativt billede af de sager, som de danske kommuner har håndteret.

Et overblik over de 38 sager, som indgik i sagsgennemgangen



Form for ekstremisme: 31 sager med bekymring om ekstrem islamisme, 2 sager med venstreeks-

tremisme, 1 sag med højreekstremisme og 4 sager med bekymring om andre former for ekstremis-

me, herunder etnisk separatisme.



Køn: 17 kvinder og 21 mænd

Alder: 13 under 18 år, 23 over 18 år, og for 2 af sagerne fremgik oplysningen ikke.

Bekymringsgrad: 29 primære radikaliseringssager og 9 ikke-primære radikaliseringssager

Familiemæssige forhold/socioøkonomisk baggrund: 21 cases kommer fra hjem, der giver anledning

til bekymring om trivsel; misbrug, psykiatriske diagnoser, vold, kriminalitet. 4 borgere har haft for-

bindelse til bandemiljøer.

Nedenfor præsenterer vi først et overblik over de 38 sager, og herefter dykker vi ned i resulta-

terne af sagsgennemgangen. Herunder udfolder vi den indsamlede viden om karaktertræk for

borgerens profil, ekstremistisk miljø samt bekymringstegn ved radikalisering. Resultater af sags-

gennemgangen udfoldes yderligere i de følgende kapitler, hvor kommunens håndtering af sager-

ne og de tilbud og indsatser, der bringes i spil, gennemgås i detaljer i kapitel 6 om tilbud og ind-

satser, mens resultaterne vedrørende de aktører, der er involveret i sagerne, præsenteres i kapi-

tel 8 om organisering og forankring.

5.1

Borgerens

”profil”

Helt overordnet gælder det, at de 38 gennemgåede sager spænder yderst vidt, hvad angår profi-

len på den borger, der er i centrum for bekymringen. Der er med andre ord tale om meget for-

skelligartede sager på tværs af køn, alder, socioøkonomisk og familiemæssig baggrund, krimina-

litetshistorik og sundhedsforhold. Dette afspejles i både det gennemgåede sagsmateriale og de

opfølgende interviews med fagprofessionelle om de udvalgte sager.

Køn og alder

Der er blandt sagsmaterialet gennemgået sager med 17 kvinder og 21 mænd, ligesom der er

gennemgået sager, der spænder over en bred aldersskala: Fra børn i førskolealderen til teenage-

re og unge samt voksne i forskellige aldre. Det kan ikke vurderes, om dette afspejler sagsforde-

lingen på landsplan, men sagsgennemgangen samt de interviews, vi har gennemført med de

fagprofessionelle i kommunerne, giver et fingerpeg om, at bekymringer om radikalisering ikke er

forbeholdt et bestemt køn eller alder.

Socioøkonomisk og familiemæssig baggrund

Ser vi på den socioøkonomiske og familiemæssige baggrund for de borgere, der i de gennemgåe-

de sager er genstand for radikaliseringsbekymringen, finder vi både borgere fra velfungerende

familier og borgere fra familier, der er præget af udsathed og mistrivsel.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

I 16 af de gennemgåede sager kommer borgerne fra, hvad der kan betegnes som ressourcesva-

ge hjem. Det har en række forskellige årsager: Dels er der eksempler på, at forældre til børn og

unge i fokus for en radikaliseringssag har en psykisk diagnose eller misbrugsproblemer; udfor-

dringer, der kan være en barriere for at varetage forældrerollen. Af de 38 gennemgåede sager

gælder det således for fem af sagerne, at én af forældrene har en psykisk diagnose eller alvorlige

psykiske problemer som skizofreni eller depression. I to af de øvrige sager har forældrene et

alkohol- eller hashmisbrug.

At flere borgere kommer fra ressourcesvage hjem, afspejler sig desuden i, at der i lidt over halv-

delen af sagerne har været en tidligere social sag på borgeren eller familien, fx underretning fra

skolen vedrørende trivsel, isolation eller slåskampe med andre elever, ophold på krisecenter,

anbringelse på institution, en voldelig forælder, børnefaglig undersøgelse mv

. Herudover er der

sager, hvor familiemedlemmer har været involveret i kriminalitet (se senere afsnit).

Ser vi på den socioøkonomiske baggrund, finder vi desuden i 16 af sagerne, at borgeren selv

eller borgerens forældre modtager offentlig forsørgelse, eksempelvis kontanthjælp, sygedagpen-

ge, førtidspension eller engangsydelser (fx hjælp til tandlægeregning). For en del af de øvrige

sager har viden om socioøkonomisk baggrund ikke været tilgængelig, og der kan derfor potenti-

elt være tale om flere sager blandt de gennemgåede.

Sygdom og marginalisering

I sagsgennemgangen er mange af borgerne i fokus for sagerne selv i en psykisk sårbar situation.

13 af sagerne omhandler borgere, der enten har en psykisk diagnose, eller hvor der er mistanke

om psykisk sygdom. Diagnoser som ADHD, autisme, depression, skizofreni, vrangforestillinger og

posttraumatisk stress syndrom (PTSD) går igen på tværs af sagerne, og i fire sager har borgeren

mere end én psykisk diagnose. Sagsgennemgangen er som nævnt ikke repræsentativ, men vores

interviews med de fagprofessionelle peger tilsvarende på, at psykisk udsathed er et forholdsvis

almindeligt forekommende fænomen i radikaliseringssagerne.

Derudover har borgerne i syv af de gennemgåede sager oplevet at blive udsat for vold. Fire af

disse borgere er kommet til Danmark som flygtninge og har oplevet at blive tortureret, mens

borgerne i to af sagerne er blevet udsat for fysisk vold af ægtefælle eller familiemedlem. I den

sidste sag er borgeren blevet udsat for både psykisk og fysisk vold af sin ægtefælle og har som

følge heraf haft ophold på krisecenter.

Endvidere lever et antal af borgerne et socialt isoleret liv som konsekvens af at træde ind i et

ekstremistisk miljø enten grundet psykisk sårbarhed eller grundet udfordringer med at indgå i

sociale sammenhænge. For en stor del af de unge gælder det desuden, at de har svært ved at

passe deres skolegang og enten pjækker, opfører sig provokerende og bekymrende i skolen eller

indgår i sammenstød, slåskampe eller konflikter med andre unge.

Det er i de gennemgåede sager ikke muligt at vurdere, hvorvidt mistrivsel, psykisk sygdom eller

kriminalitet er en årsag til, at borgeren radikaliseres og/eller tilslutter sig et ekstremistisk miljø,

eller hvorvidt påvirkningen går den anden vej. Gennemgangen af journaler og de opfølgende

interviews peger på, at de forskellige elementer typisk indgår i et mere komplekst samspil, hvor

også borgerens profil, det omgivende netværk og andre forhold i samfundet har betydning.

Kriminalitet

Af ca. 13 af de gennemgåede sager fremgår det, at borgeren enten selv er involveret i kriminali-

tet eller kriminelle miljøer og/eller har familie, ægtefæller eller kærester, som har begået krimi-

Nogle af sagerne omhandler borgere, som har flyttet kommune, og vi har i denne kortlægning kun haft adgang til informationer om

borgerne fra de kommuner, som har deltaget i sagsgennemgangen. Derfor kan der potentielt være flere borgere i sagsgennemgangen,

som har haft en tidligere sag i en anden kommune, som de før har boet i.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

nalitet eller er tilknyttet kriminelle miljøer. Blandt disse sager har borgeren i fem af sagerne selv

været involveret i kriminalitet i form af vold, hærværk eller tyveri. I syv af sagerne er

både

bor-

geren og borgerens omgangskreds involveret i kriminalitet eller kriminelle miljøer. Og endelig har

det i den sidste sag alene været et familiemedlem til borgeren, som har været involveret i krimi-

nalitet.

Sagsgennemgangen peger på, at der ikke er entydige bevægelsesmønstre mellem de ekstremi-

stiske og kriminelle miljøer, men at borgere i nogle tilfælde kan bevæge sig flydende mellem de

forskellige miljøer.

5.2

Ekstremistisk miljø

Blandt de sager, som kommunerne havde udvalgt til sagsgennemgangen, finder vi bekymringer

med udspring i tilknytning til forskellige former for ekstremisme, herunder ekstrem islamisme,

venstreekstremisme, højreekstremisme og andre former for ekstremisme.

Dog er der en overvægt af sager, hvor kommunerne har haft bekymring om ekstrem islamisme.

Kommunerne, som har bidraget til sagsgennemgangen, fortæller i den forbindelse, at de i ud-

vælgelsen ikke har frasorteret sager, hvor venstre- og højreekstremisme gør sig gældende. De

giver udtryk for, at den relativt lille andel af sager, hvor bekymringen har venstre- og højreeks-

tremisme som omdrejningspunkt, afspejler, at det aktuelt er bekymringer inden for ekstrem is-

lamisme, der dominerer. Dette stemmer overens med billedet fra breddekortlægningen af sager

præsenteret i det tidligere kapitel.

Tilknytning til ekstremistiske miljøer

Af de 38 sager har der været en tilknytning til et ekstremistisk miljø i 25 af sagerne, mens der i

otte sager ikke er viden om tilknytning til et ekstremistisk miljø. For de resterende fem sager er

der ikke oplysninger om, hvorvidt borgeren er tilknyttet et ekstremistisk miljø eller ej. Det bety-

der dog ikke, at borgeren ikke kan have tilknytning til et ekstremistisk miljø, blot er det ikke re-

gistreret i sagsmaterialet.

Sagsgennemgangen peger på, at borgernes tilknytning til de ekstremistiske miljøer kommer til

udtryk på forskellige måder. Gennemgående har borgerens tilknytning til fysiske miljøer en langt

mere fremtrædende rolle i sagsmaterialet end tilknytning til fx online-ekstremistiske miljøer: I 24

sager har borgeren således været tilknyttet et fysisk ekstremistisk miljø. Enten direkte gennem

egen tilknytning til et ekstremistisk miljø eller indirekte gennem relationer til venner eller fami-

liemedlemmer, som er tilknyttet ekstremistiske miljøer. Af en enkelt sag fremgår det, at borge-

ren udelukkende har haft tilknytning til et online-ekstremistisk miljø, mens det i to sager frem-

går, at borgeren har været tilknyttet ekstremistiske grupperinger, både offline- og online-. Dog

viser sagsgennemgangen, at flere borgere enten har søgt information om formen for ekstremis-

me på nettet eller ytret sig ekstremistisk på sociale medier parallelt med deres tilknytning til et

fysisk miljø. Det kan dog ikke udelukkes, at flere borgere har haft online-tilknytning til ekstremi-

stiske miljøer, men at det ikke fremgår af sagsmaterialet, fordi det ikke er kommet til de fagpro-

fessionelles opmærksomhed.

Hvad angår ekstrem islamisme, finder vi flere eksempler på, hvordan borgere mere konkret er

tilknyttet de forskellige miljøer. Blandt sagerne finder vi borgere, som har været tilknyttet sub-

kulturer omkring en moské, samt borgere, som har en tæt relation til fx tidligere terrordømte

eller har andre relationer, der selv indgår i de ekstremistiske miljøer.

I sagerne, som omhandler venstreekstremisme, har borgerne bevæget sig i forskellige venstre-

ekstremistiske miljøer, og i sagen, som omhandler højreekstremisme, har borgeren haft en til-

knytning til en voldelig fanklub. Derudover er der en enkelt sag om etnisk separatisme.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

For de borgere, hvor der ikke er tale om tilknytning til ekstremistiske miljøer, har bekymringen

ofte bundet i psykisk sårbarhed eller psykisk diagnose

–

her er det i nogle tilfælde de fagprofes-

sionelles vurdering, at de bekymringstegn, man har reageret på, fx borgerens udtalelser om op-

bakning til terrorbevægelser, kan være en følge af eller udtryk for borgerens sygdom.

Herudover er der en del sager, hvor borgeren ikke direkte har tilknytning til et ekstremistisk mil-

jø, sager, hvor familiemedlemmer eller anden omgangskreds er radikaliserede, og hvor de fag-

professionelles bekymring ikke angår en aktuel radikaliseringsproces, men den potentielt negati-

ve indflydelse fra det omgivende netværk. Her får indsatsen i stedet fokus på en tidligt forebyg-

gende indsats for fx børn, ægtefælle eller yngre søskende.

5.3

Individ- eller grupperettede sager

Der er i de gennemgåede sager både eksempler på, at bekymringen om radikalisering er rettet

mod et individ, og eksempler på, at bekymringen om radikalisering er rettet mod grupper af indi-

vider, fx en vennegruppe eller en familie. Dette kan fx være vennegrupper, der deler en ekstre-

mistisk overbevisning, eller familier, hvor et eller flere familiemedlemmer, fx forældre eller sø-

skende, er eller har været aktive i ekstremistiske miljøer. Her går kommunens bekymring på den

potentielt negative indflydelse, disse relationer kan have på sårbare familiemedlemmer, fx børn

eller mindre søskende, der endnu ikke er radikaliserede.

Det skal understreges, at sagsgennemgangen kun har omfattet enkelte eksempler på sager, hvor

bekymringen er rettet mod en familie eller en vennegruppe, og der er derfor begrænset viden fra

sagsgennemgangen om sådanne grupperettede sagsforløb. I de få sager, der er gennemgået,

synes opdelingen mellem individ- og gruppeorienterede sager til en vis grad at være flydende: En

familie- eller gruppeorienteret sag kan på den ene side omfatte indsatser på gruppeniveau, fx

familieterapi, og som sådan blive behandlet og journaliseret som en familiesag, og på den anden

side omfatte sideløbende indsatser for enkeltstående familiemedlemmer, der opfattes og behand-

les som enkeltstående sager af kommunen, men dog alligevel sammenkædes i kommunens drøf-

telse og behandling af sagen/sagerne.

5.4

Bekymringstegn ved radikalisering

På tværs af sagerne finder vi bred spændvidde i de tegn på radikalisering, som vækker bekym-

ring. Sagsanalysen har i den forbindelse taget afsæt i de bekymringstegn på ekstremisme, som

Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme arbejder med.

Centeret skelner, jf. figuren nedenfor, mellem to typer af bekymringstegn

1. Alvorlige bekymringstegn, der umiddelbart giver grund til at handle.

2. Andre tegn, der kun bør give anledning til at handle, når flere tegn optræder samtidigt.

https://stopekstremisme.dk/er-du-bekymret/hvilke-tegn-skal-du-vaere-opmaerksom-pa.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 8: Overblik over bekymringstegn

Alvorlige bekymringstegn:



Er involveret i voldshandlinger eller voldeli-

ge sammenstød



Færdes i miljøer, hvor der er let adgang til

våben



Truer, chikanerer eller udøver socialt pres,

som krænker andres personlige frihed og in-

tegritet



Er involveret i ildspåsættelser eller hær-

værk, herunder graffiti med hadefulde eller

voldslegitimerende budskaber



Udbreder voldslegitimerende budskaber, for

eksempel på sociale medier eller via stick-

ers, plakater og løbesedler



Har social omgang med personer eller grup-

per, som er kendt for at have ekstreme og

voldslegitimerende holdninger



Søger at presse andre til ikke at deltage i

demokratiske valg



Viser interesse for at rejse til udlandet for at

deltage i konflikter eller træningsaktiviteter,

hvor ekstreme grupper er involveret



Argumenterer for 'absolutte løsninger', for

eksempel at en bestemt (forestillet) gruppe

skal dræbes eller fjernes, eller at noget skal

bombes.

Andre bekymringstegn:



Deltager i møder, demonstrationer, kon-

certer eller andre begivenheder med eks-

tremistiske eller voldslegitimerende bud-

skaber



Opsøger hjemmesider, litteratur eller film

med ekstremistiske eller voldslegitimeren-

de budskaber



Dyrker fortællinger om uretfærdighed,

trusler, undertrykkelse eller lignende og

mener, at en kamp mod bestemte

–

un-

dertiden forestillede

–

grupper er retfær-

dig. Det kan være 'jøder', 'muslimer',

'danskere', 'kapitalister', 'indvandrere',

'homoseksuelle', 'eliten', 'de vantro' eller

andre



Dyrker helteforestillinger, historiske figurer

og hændelser knyttet til forestillinger om

retfærdiggjort kamp, vold eller selvmord,

som er forbundet med disse fortællinger



Benytter sig af totalitære symboler, for

eksempel ved sin påklædning, tatoveringer

og plakater på sit værelse



Giver udtryk for intolerance over for an-

dres synspunkter, afviser demokratiske

principper eller er moraliserende og prøver

at pådutte andre sin overbevisning



Har taget afstand fra familien eller hidtidi-

ge venskaber og sociale aktiviteter.

Resultaterne af sagsgennemgangen indikerer, at en bred vifte af disse bekymringstegn er repræ-

senteret i sagerne. Ligeledes er der tale om et spektrum fra bekymringer af blødere og trivsels-

rettet karakter til bekymringer af alvorlig karakter med behov for akut indgriben. Således er alle

bekymringstegn på listen med en enkelt undtagelse genfundet i sagsgennemgangen. Det eneste

bekymringstegn, som ikke er at finde blandt de udvalgte sager, er punkt nummer syv under al-

vorlige bekymringstegn, som lyder, at borgeren:

søger at presse andre til ikke at deltage i demo-

kratiske valg.

Derudover har sagsgennemgangen identificeret en række andre bekymringstegn, der ikke nød-

vendigvis er knyttet til radikalisering, men indgår i et bredere sagskompleks ofte knyttet til mis-

trivsel og social udsathed. Eksempler på dette omfatter psykisk sårbarhed, generel mistrivsel (fx

mistrivsel grundet vanskeligheder i skolen, isolation fra sociale fællesskaber, dysfunktionelle fa-

miliemønstre, oplevet marginalisering) og tidligere eller nuværende involvering i kriminalitet og

kriminelle miljøer. Det kan også være en potentiel påvirkning fra familiemedlemmer eller andre

relationer med negativ indflydelse. Disse bekymringstegn giver ikke særskilt anledning til bekym-

ring om radikalisering, men sammen med bekymringstegn på radikalisering forstærkes det sam-

lede bekymringskompleks. Breddekortlægningen, hvis resultater blev gennemgået i det forrige

kapitel, indikerer da også, at flertallet af kommunerne har radikaliseringssager, hvor det er be-

kymringstegn af denne type, der dominerer i sagskomplekset.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

De fagprofessionelle, vi har talt med som led i dybdekortlægningen, understreger endelig, at

bekymringsgraden ikke er statisk: Dels kan den løbende indhentning af viden, der typisk sker

gennem et sagsforløb, kvalificere vurderingen af sagen og dens bekymringsgrad, og dels kan den

indsats, der tilbydes borgeren, eller andre forhold i borgerens omgivelser, medvirke til at påvirke

bekymringsgraden.

I det følgende kapitel redegøres der i detaljer for de tilbud og indsatser, der bringes i spil i sags-

behandlingen.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

TILBUD OG INDSATSER

De centrale pointer om tilbud og indsatser:



Kommunerne bringer en bred vifte af tilbud og indsatser i spil i sagsbehandlingen for at

matche de individuelle behov i den enkelte sag.



Kommunernes indsatser bygger i vid udstrækning på tiltag fra den ordinære driftsindsats i

kommunerne rettet mod at styrke trivsel, inklusion i job og uddannelse og forebyggelse af

kriminalitet.



Den enkelte indsats sammensættes med afsæt i en konkret og individuel sagsvurdering.

Det er typisk faktorer som borgerens alder, de konkrete bekymringstegn og borgerens

profil, der er afgørende for de tilbud, der bringes i spil.



Ofte er sagsforløb sammensat af flere forskellige enkeltindsatser eller tilbud, ligesom

kommunerne ud fra en helhedsorienteret tilgang kan tilbyde enkeltindsatser rettet mod

både borgeren og personer i borgerens nære netværk.



Centrale faktorer, der optræder som drivkræfter eller barrierer, omfatter ressourcer til

indsatsen, opbygning og vedligeholdelse af borgerens motivation og kompetenceniveauet

hos den fagprofessionelle og i organisationen.



Få kommuner arbejder systematisk med succeskriterier for indsatsen, og kommunerne

oplever, at det er svært at fastlægge succeskriterier på feltet.

I dette kapitel præsenterer vi kortlægningens resultater vedrørende kommunernes brug af ind-

satser, tilbud og metoder i det forebyggende arbejde mod ekstremisme og radikalisering. En

indsats

kan i det følgende både betegne et enkeltstående tilbud og den samlede vifte af tilbud,

der bringes i spil i et konkret sagsforløb, hvor der er bekymring om radikalisering. En metode

anvendes til at betegne tilgangen bag indsatsen.

Nedenfor præsenteres først de indsatser, som kommunerne anvender i behandlingen af sager på

radikaliseringsfeltet,

og hvordan indsatserne ”matches” med de konkrete sager. Herefter

ses der

på de centrale nøglefaktorer for at iværksætte virksomme indsatser, og afslutningsvis redegøres

der nærmere for de succeskriterier, der arbejdes med i forbindelse med indsatserne.

6.1

Indsatser og tilbud på feltet

Erfaringer fra workshops med kommunerne samt sagsgennemgangen peger på, at den konkrete

indsats fastlægges med afsæt i en konkret vurdering af sagen og borgerens behov. Da der som

beskrevet er tale om forskelligartede og komplekse sager, bringer kommunerne en bred vifte af

tilbud og foranstaltninger i spil i sammensætningen af den konkrete indsats. Kommunerne træk-

ker i den forbindelse i høj grad på

ordinære

tilbud og foranstaltninger fra social- og beskæftigel-

sesområdet, sundhed og psykiatri, den kriminalpræventive indsats mv.

–

suppleret med enkelt-

stående tilbud, der er

skræddersyet

til forebyggelse af radikalisering.

Eksempler på

ordinære tilbud

omfatter forskellige mentortilbud, tilbud om psykologsamtaler,

støtte-/kontaktperson, tilbud om uddannelsesstøtte, anden økonomisk støtte, botilbud, børnefag-

lige undersøgelser, øvrige foranstaltninger eller tilbud med afsæt i serviceloven, LAB-loven mv.

Se boksen nedenfor for et overblik.

De skræddersyede

indsatser

er på det indgribende og foregribende niveau målrettet borgere,

hvor der er bekymring om ekstremisme og radikalisering, eller adresserer i det opbyggende felt

en bredere målgruppe af børn og unge rettet mod at styrke medborgerskab og inklusion og der-

igennem forebygge radikalisering. Eksempler på sådanne indsatser omfatter fx tilbud om mentor-

eller forældrecoachforløb ved særuddannede fagprofessionelle til borgere i risiko for radikalisering

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

eller deres forældre. Der er også enkelte kommuner, der udbyder eller faciliterer tilbud om dia-

logmøder eller -oplæg for unge. En del af disse indsatser er drevet eller understøttet fra nationalt

hold, fx har kommunerne mulighed for gennem et satspuljeprojekt at få uddannet mentorer eller

forældrecoaches, der indgår i et landsdækkende korps af mentorer og forældrecoaches til fore-

byggelse af radikalisering. Enkelte kommuner har dog også selv uddannet og driver egne korps

af mentorer og forældrecoaches

I boksen nedenfor er der opstillet en liste over tilbud af ordinær og skræddersyet karakter, som

anvendes i kommunerne i indsatsen til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering.

Tilbud, som kommunerne anvender

Tilbud fra den ordinære indsats

•

Tilbud om mentorstøtte i regi af LAB-loven

•

Exitforløb

•

Støtte-kontaktperson

•

Individuelle samtaler i fx SSP-regi

•

Psykologsamtaler

•

Gruppesamtaler/familiesamtaler

•

Netværksmøder (med familie)

•

Familiebehandling

•

Uddannelsesstøtte

•

Beskæftigelsesstøtte

•

Arbejdspraktik

•

Anden rådgivning til borger eller familie

•

Tilbud i regi af psykiatrisk indsats

•

Misbrugsbehandling

•

Daganbringelse

•

Døgnanbringelse

•

Botilbud

•

Socialpædagogisk støtte

•

Adfærdsterapi

•

Ungearrangementer

•

Tilbud om og støtte til fritidsaktiviteter og

–institutioner

Skræddersyede tilbud

•

Mentorforløb ved særuddannede mentorer

•

Forældrecoachforløb ved særuddannede forældrecoaches

•

Dialogmøder og -besøg rettet mod børn og unge, fx på skoler, i klubber

mv.

I praksis anvender kommunerne typisk en kombination af tilbud og indsatser fra både den ordi-

nære og den

skræddersyede ”værktøjskasse”, og ofte kan flere af

disse tilbud være bragt i spil i

løbet af et længere sagsforløb. Ligeledes kan de samme metoder gå igen i de forskellige tilbud:

Fx bygger en række forskellige tilbud på mentorstøtte som metode for at tage hånd om bekym-

ring om radikalisering.

Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme udbyder løbende mentor- og forældrecoachuddannelser målrettet kommuner, som

ønsker at få uddannet medarbejdere som mentorer og/eller forældrecoaches som led i at styrke den lokale indsats for at forebygge

ekstremisme og radikalisering. Kommunerne, som får uddannet personale, forpligter sig til at bidrage til et landsdækkende korps, der

drives af centeret i samarbejde med Rambøll. Bortset fra uddannelsen afholder kommunerne selv udgifter i forbindelse med drift af

mentorer og forældrecoaches. Uddannelserne er finansieret af satspuljen for 2012 og skal skabe sammenhæng til de nye, fremadret-

tede initiativer i satspuljeaftalen for 2015 om styrket indsats til forebyggelse af radikalisering og ekstremisme.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Dybdekortlægningen, særligt sagsgennemgangen, indikerer, at kommunerne typisk anvender de

ordinære indsatser i forebyggelsen af radikalisering. Det er der flere grunde til: Dels er der langt

flere tilbud fra den ”ordinære” værktøjskasse,

som kan bringes i spil i sagsbehandlingen, dels har

de fagprofessionelle ikke nødvendigvis kendskab til de skræddersyede indsatser på feltet. Endelig

peger de fagprofessionelle på, at det kan være en udfordring at finansiere en indsats som fx lån

af særuddannede mentorer og forældrecoaches, når kommunen har mulighed for at trække på

interne tilbud, fx mentortilbud i regi af LAB-loven, som alligevel tilbydes borgeren som led i en

beskæftigelsesrettet indsats.

I det følgende ser vi nærmere på, hvordan denne værktøjskasse konkret bringes i spil i sagsbe-

handlingen for at matche borgerens individuelle behov.

6.2

Tilbud i den konkrete sagsbehandling

Langt overvejende er der tale om

individorienterede tilbud,

der enten er målrettet mod den bor-

ger, der er omdrejningspunkt for bekymringen, eller enkeltstående individer i borgerens nære

netværk, fx forældre, søskende, børn mv. Der er fundet enkelte eksempler på grupperettede

indsatser, fx familiesamtaler eller familiebehandling, men disse anvendes i mindre udstrækning.

Ligeledes er der primært tale om familieorienterede indsatser frem for fx tilbud til vennegrupper,

områdebaserede indsatser eller lignende. Denne primært individuelt rettede værktøjskasse sæt-

ter nogle grænser for, hvilken type af indsatser der overvejende kan sammensættes til borgeren.

Borgerens alder

har tilsvarende stor betydning for, hvilke konkrete tilbud der kan bringes i spil i

sagsbehandlingen. Således pointerer kommuner i forbindelse med dybdekortlægningens work-

shops, at der er en forskel i bredden af de indsatser, der kan tilbydes borgere henholdsvis under

og over 18 år. Kommunerne peger på, at der for borgere over 18 år er langt færre tilbud og ind-

satsmuligheder end for børn og unge under 18 år, hvor særligt serviceloven tilbyder en række

handlemuligheder for udsatte børn, og hvor SSP-samarbejdet sikrer en institutionaliseret ramme

for at arbejde med børn, der udviser risikotegn på kriminalitet. På voksenområdet er kommuner-

nes indsatsmuligheder typisk at finde i regi af jobcenteret eller de områdebaserede indsatser eller

på gadeplan, og her kan der alene gives støtte til borgere, der aktivt er motiverede, ligesom vif-

ten af tilbudsmuligheder er smallere, og tilbuddene mere begrænsede.

Det er i den forbindelse relevant at knytte et par ord til den nyligt introducerede § 12 b i service-

loven. § 12 b pålægger kommunen at tilbyde gratis, målrettet rådgivning til borgere over 18 år,

der henvender sig, fordi de er i risiko for ekstremisme eller ønsker hjælp til at forlade et ekstre-

mistisk miljø. Flere kommuner peger dog på, at § 12 b ikke konkretiserer, hvor meget eller hvor-

dan der skal rådgives, og at det er frivilligt for kommunen, hvorvidt tilbuddet om rådgivning om-

fatter opsøgende arbejde, og hvorvidt der tilbydes mentor- eller kontaktpersonstøtte (se også

boksen nedenfor). De fagprofessionelle påpeger også, at det er frivilligt for borgere at tage imod

rådgivningstilbuddet, hvilket indebærer, at kommunen ikke kan pålægge borgere at deltage.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Lovændring, § 12 b i serviceloven

Folketinget vedtog den 10. december 2015 en lovændring til lov om social service (lov nr. 1576),

der er målrettet rådgivning til voksne, der er i risiko for radikalisering. Lovændringen trådte i kraft

den 1. januar 2016. Formålet med lovgivningen er at styrke kommunernes rådgivningsindsats

over for personer over 18 år, der er i risiko for radikalisering, eller som ønsker at forlade ekstre-

mistiske miljøer. Lovændringen lyder konkret:

§ 12 b.

Kommunalbestyrelsen skal sørge for, at personer over 18 år får mulighed for at få

gratis, målrettet rådgivning i henhold til § 10, hvis de henvender sig, fordi de er i

risiko for at blive radikaliserede, eller de ønsker hjælp til at forlade et ekstremistisk

miljø. Tilbuddet om rådgivning kan omfatte opsøgende arbejde.

Kommunalbestyrelsen kan som led i tilrettelæggelse af den målrettede rådgivning

efter stk. 1 etablere kontaktperson- eller mentorordninger.

I forbindelse med den målrettede rådgivning efter stk. 1 skal kommunalbestyrel-

sen overveje, om den pågældende har behov for yderligere støtte efter denne lov

eller anden lovgivning.

Rådgivningen efter stk. 1 skal ske i samarbejde med borgeren.

Stk. 2.

Stk. 3.

Stk. 4.

Sagsgennemgangen bekræfter, at bredden af tilbud, der bringes i spil for borgere under 18 år, er

langt større end for målgruppen over 18 år. Samtidig har sagsgennemgangen givet et fingerpeg

om, hvilke tilbud der typisk bringes i spil for de forskellige aldersgrupper: For børn og unge har

indsatsen især fokus på mentorindsatser, som har til formål at styrke borgerens familie- og sko-

lerelationer, så der skabes et socialt netværk omkring den unge og en meningsfuld hverdag væk

fra eventuelle ekstremistiske miljøer. Derudover er der fokus på at kvalificere netværket og styr-

ke netværkets håndtering af borgerens udfordringer. Dette sker bl.a. gennem netværksmøder og

forældrecoach-indsatser, som primært har til formål at hjælpe med at skabe rammer i hjemmet

og ruste forældrene til at håndtere konflikter med barnet eller den unge. Derudover inddrages

netværket i højere grad, når borgeren er barn eller ung, herunder lærere, pædagoger, familie og

evt. læger.

For borgere over 18 år består indsatsen primært af mentorindsatser, som har til formål at støtte

borgeren i at få en tilknytning til enten en uddannelsesinstitution eller komme i beskæftigelse og

derigennem at skabe en meningsfuld hverdag. Derudover har indsatsen i flere tilfælde til formål

at gå i dialog med borgeren om dennes overbevisning. I nogle henseender kan indsatsen desu-

den have et forebyggende perspektiv, hvis borgeren har børn. Da vil mentor desuden have fokus

på at styrke borgeren i sin forældrerolle.

Den konkrete borgerprofil og de bekymringstegn,

der gør sig gældende, har videre stor betyd-

ning for de tilbud, der bringes i spil:

For hjemvendte borgere består indsatserne hovedsageligt i at koble en forældrecoach til foræl-

drene, som skal hjælpe dem med at håndtere eventuel kontakt med borgeren samt at komme

igennem hverdagen og håndtere forældrerollen over for evt. andre søskende. Derudover tilbydes

flere forældre forældrestøttenetværk med andre forældre, hvis børn er udrejst. For borgere, der

vender hjem, har indsatserne på tværs af sagsgennemgangen fokus på at tilbyde efterværn, som

bl.a. består af psykologhjælp samt en mentorordning, som begge skal hjælpe borgeren med at

bearbejde traumatiske oplevelser samt motivere borgeren til at få en meningsfuld hverdag med

job, uddannelse og etablering af nyt netværk. Dybdekortlægningen indikerer, at sagshåndtering

omkring hjemvendte typisk foregår i samarbejde med politiet.

For psykisk sårbare borgere består indsatsen oftest af mentorindsatser, som italesætter de ud-

fordringer, borgeren har grundet sin diagnose, og hvordan disse udfordringer bedst håndteres i

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

hverdagen, således at borgeren på bedst mulig vis kan indgå i sociale sammenhænge. Derudover

har mentorer til formål at styrke borgernes skole- og familierelationer. Derudover tilbydes foræl-

dre til psykisk sårbare borgere oftest vejledning og forældrecoach. Endelig består nogle indsatser

i psykiatrisk behandling også i at klæde netværket på til at samarbejde og støtte op om borge-

ren.

Herudover er det i mistrivselssager typisk kommunens ordinære tilbud på socialområdet, der

bringes i spil afhængig af den konkrete sag: fx støttekontaktperson, familiebehandling, adfærds-

terapi, evt. botilbud mv.

6.3

Kombinerede indsatser

I den konkrete sagsbehandling kombineres flere forskellige tilbud og foranstaltninger ofte for at

møde de særskilte behov, sagen rejser. Det gælder særligt, når sagerne strækker sig over læn-

gerevarende forløb.

En sådan kombination af indsatser kan tilbydes den enkelte borger, ligesom forskellige indsatser

kan tilbydes sideløbende eller over et længere sagsforløb til borgeren og personer i borgerens

nære netværk, hvor det vurderes relevant for den forebyggende indsats. Fx kan kommunerne

kombinere et mentorforløb med et botilbud og senere i forløbet iværksætte individuelle og/eller

gruppesamtaler med personen og familien.

Sagsforløb har forskellig varighed. Et forløb kan strække sig fra meget korte og afgrænsede for-

løb til forløb over flere år, hvor sagsbehandlingen involverer en række aktører og indsatser, som

det gør sig gældende i eksemplet nedenfor. Forløbet kan også være stillet i bero af forskellige

årsager, fx hvis kommunen mister kontakten til en borger, borgeren fraflytter kommunen midler-

tidigt grundet udrejse til Syrien mv. Kommunen kan, såfremt det viser sig relevant, gentage kon-

takten med borgeren og genopstarte forløbet. I eksemplet nedenfor strakte sagsforløbet sig over

16 måneder, hvor kommunen undervejs iværksatte tre forskellige indsatser og involverede en

række aktører, både centralt og decentralt, i forløbet.

Vi har nedenfor illustreret et eksempel på, hvordan forskellige indsatser kommer i spil i et længe-

revarende sagsforløb. Eksemplet er baseret på et autentisk sagsforløb, men anonymiseret af

hensyn til beskyttelse af personoplysninger.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 9: Et sagsforløb, hvor en række indsatser kombineres i sagsbehandling

6.4

Barrierer og drivkræfter i anvendelsen af metoder og foranstaltninger

Analysen af de gennemgåede sager og workshops afholdt i kommunerne giver et fingerpeg om,

hvilke faktorer der kan optræde som barrierer eller drivkræfter for indsatsen og den virkning, der

kan opnås. Det drejer sig om:

1. Ressourcer til indsatserne

2. Borgerens motivation og

3. Kompetencer til at vurdere og sagsbehandle inden for feltet.

Ressourcer til indsatsen

I workshops og interviews med de fagprofessionelle har flere af kommunerne angivet, at finan-

siering kan være henholdsvis en barriere eller en drivkraft for at iværksætte de ønskede indsat-

ser. Fx er en række af de indsatser, der aktuelt er gode erfaringer med, fx mentor- eller foræl-

drecoachforløb, ofte af længerevarende karakter og opleves derfor at være dyre på den korte

bane. Nogle kommuner har med det for øje afsat øremærkede midler til at understøtte og finan-

siere indsatser på feltet.

Motivation og motivationsopbygning er en central faktor for at opnå succes

Motivation og motivationsopbygning er endnu et centralt tema i sagsbehandlingen: Borgerens

motivation fremstår som helt afgørende for at sikre et positivt sagsforløb. En kommune beskriver

dette som en

”salgsopgave”, hvor de fagprofessionelle i deres kontakt med borgeren arbejder

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

med at opbygge motivation til at deltage i det pågældende initiativ. Motivationsarbejdet er en

løbende indsats, og der er eksempler på, at borgerens motivation kan skifte markant i negativ

retning på meget kort tid, fx hvis borgeren kommer i kontakt med nye relationer, venner eller

kærester. Dette gælder borgere over 18 år, såvel som at der er eksempler på, at børn og unge

ikke ønsker at deltage i det planlagte indsatsforløb. Den fagprofessionelle må i nogle tilfælde

træde tilbage og afvente en åbning i relationen eller

–

såfremt der er bekymring om kriminel

adfærd

–

overgive sagen til eller drage politiet tættere ind i sagen. Kommunerne peger også på,

at det i nogle tilfælde kan være svært at vurdere, hvorvidt borgerens motivation er ægte, eller

om borgeren ”lader som om” for at undgå kommunens indblanding, fastholde sin offentlige for-

sørgelse mv.

Kommunerne har endvidere oplevet, at der på børne- og ungeområdet kan opstå en yderligere

modstandsfaktor i form af manglende motivation i borgerens familie eller nære netværk. I dyb-

dekortlægningen, særligt sagsgennemgangen, har de fagprofessionelle beskrevet eksempler på,

at barnets forældre ikke ønsker, at barnet skal indgå i indsatsforløbet

–

også selvom barnet selv

ønsker at deltage. Det kan fx være, fordi familien er optaget af, hvordan den tager sig ud udadtil,

eller fordi familien selv ønsker at håndtere sagen. Det er dermed ikke kun den individuelle bor-

gers motivation, der kan være en barriere i det forebyggende arbejde. De familierelaterede om-

givelser kan også have stor betydning for virkningen af et konkret indsatsforløb

–

især når borge-

ren er under 18 år gammel. Indsatsen over for borgeren kan dermed ikke ses som et isoleret

element, relationen må betragtes som del af et bredere spindelvæv af relationer, hvor indflydelse

på borgeren ofte kan påvirkes, hvis det bredere netværk tænkes ind. Vi har illustreret dette i

figuren nedenfor.

Figur 10: Modstand fra borgeren og fra borgerens netværk

Modstand fra

borgeren

Modstand fra netværket

Motivation og motivationsopbygning er dermed en vigtig drivkraft for, at en indsats lykkes. Dyb-

dekortlægningen peger på, at de fagprofessionelle bruger forskellige tiltag for at styrke borgerens

motivation: Dels arbejdes der motivationsopbyggende gennem indsatsforløb, der tager afsæt i

borgerens ressourcer og situation. Det kan være borgerens interesse i musik eller sport, andre

fritidsinteresser mv. Dels arbejdes der motivationsopbyggende ved at opsætte realistiske delmål,

som borgeren kan nå i en nær fremtid. Det sikrer borgeren succesoplevelser på den korte bane

og oplevelsen af en gradvis og konkret progression i sit udviklingsforløb.

Kompetencer i organisationen og hos de fagprofessionelle

Endelig peger dybdekortlægningen på, at kompetencer i organisationen og hos den fagprofessio-

nelle er vigtige for at iværksætte en virksom indsats. I flere af kommunerne er der opbygget

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

tværsektorielle arbejdsgrupper, der særuddannes på området netop for at sikre de rette kompe-

tencer til at vurdere og kvalificere sagen og det eventuelle indsatsbehov. En række af kommu-

nerne tilstræber desuden, at relevante fagprofessionelle deltager i relevante uddannelsestilbud.

Ligesom de giver udtryk for, at kompetencer med fordel kan forankres i den bredere institutionel-

le kontekst i kommune og infohus, således at sårbarheden over for personskift og omorganise-

ringer mindskes.

6.5

Hvornår er en indsats en succes?

Viden om, hvilke metoder og enkeltindsatser der virker, og den konkrete effekt, de har, er endnu

begrænset indenfor forebyggelsen af ekstremisme og radikalisering. Hvilken virkning, der rimeligt

kan forventes af det enkelte sagsforløb og overordnet på tværs af en kommunes sager, er derfor

ikke et spørgsmål, der er ligetil at besvare.

Tilsvarende peger dybdekortlægningen på, at der ikke er en systematisk praksis med hensyn til

vurdering af virkning eller anvendelse af succeskriterier i kommunerne: Nogle, men langt fra alle,

kommuner opsætter klare succeskriterier for borgeren, inden de påbegynder en indsats, jf. bok-

sen nedenfor. Andre kommuner opsætter ikke eksplicitte succeskriterier, når de opstarter et ind-

satsforløb, og følger ikke systematisk op på borgerens progression.

Karakteren af succeskriterier varierer ligeledes. Der er bred enighed om, at der ikke kan opstilles

enslydende succeskriterier på tværs af sager, da borgerne har yderst forskellige baggrunde og

behov. Ligeledes varierer det, i hvor høj grad indsatsen er rettet mod fx borgerens tilknytning

eller løsrivelse fra et ekstremt miljø, borgerens ekstremistiske handlinger eller mere trivselsorien-

terede mål, som fx inklusion i samfundet gennem uddannelse eller job. I nogle sager kan det

eksempelvis være et succeskriterie at få borgeren i ordinær beskæftigelse eller tilbage til sit uaf-

sluttede uddannelsesforløb, som fx erhvervsuddannelse, professionsuddannelse, ordinær dansk-

uddannelse mv., eller at få borgeren til at deltage positivt i fritidsaktiviteter. I andre sager arbej-

des der med borgerens evne til at håndtere sin vrede eller aggressive tendenser, borgerens tole-

rance over for andre livssyn eller borgerens deltagelse i ekstrem adfærd.

En kommune, der arbejder med klare succeskriterier

De fagprofessionelle i en kommune fortæller, at de i kommunen arbejder systematisk med et vurde-

ringsskema (kaldet de 10 tilværelseskompetencer), hvor de løbende vurderer borgere på en skala fra

1-4 gennem et sagsforløb. Borgere vurderes på følgende parametre: netværk, rammer, fastholdelse

af uddannelse, fællesskab, fokus, pragmatik, moral, refleksion, empati og navigation. På den måde

kan kommunen løbende følge med i borgerens udvikling med afsæt i forskellige parametre.

Kommunen fortæller endvidere, at den altid opsætter klare delmål og mål sammen med borgeren, når

den starter et indsatsforløb op. Delmålene og målene fungerer som succeskriterier, som kommunen

herefter følger op på efter endt forløb. Kom borgeren igennem de opstillede mål og delmål og hvilke,

og hvordan kunne man evt. have forbedret indsatsforløbet for borgeren? Det er fast praksis i kommu-

nen at evaluere på de fastsatte mål.

Der er også kommuner, der alene arbejder med aktivitetsbaserede succeskriterier, dvs. kriterier

baseret på, hvorvidt de planlagte aktiviteter eller initiativer er gennemført. Der måles her på, om

kommunen har implementeret indsatsen som planlagt frem for at se på borgernes situation efter

endt forløb. Se boksen nedenfor.

Fælles for kommunerne er det, at de alle oplever, at det er udfordrende at opstille succeskriterier

for indsatsen. Det betyder, at det er svært at vurdere, hvorvidt den aktuelle indsats i tilfredsstil-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

lende grad giver resultater, og det efterlader spørgsmålet åbent om, hvorvidt og hvornår de eksi-

sterende indsatser har tilfredsstillende virkning. Se boksen nedenfor.

Figur 11: Forskellige former for succeskriterier

Forskellige former for succeskriterier

Er succeskriterierne

målrettet borgeren,

ses der på, om det iværksatte

initiativ efter endt forløb har været gavnligt for den enkelte borger. Et

eksempel på sådan et succeskriterie kan være et mentorforløb, hvor der

indledningsvist er udarbejdet en række succeskriterier for, hvornår

mentorforløbet har været vellykket for borgeren. Var målet at få borgeren i

beskæftigelse, at fastholde personen i uddannelse eller måske at afholde

personen fra at indgå i kriminel aktivitet?

Succeskriterierne kan også være

målrettet kommunen selv,

hvor man i

stedet vurderer kommunens arbejdsindsats. Eksempler på succeskriterier

målrettet arbejdsindsatsen kunne være: Har kommunen iværksat alle

aktiviteter, den har til rådighed? Har kommunen handlet i

overensstemmelse med serviceloven? Har kommunen fået etableret en

kontaktskabende relation til borgeren? Denne form for succeskriterier

henvender sig direkte til kommunernes

arbejdsproces

med borgeren frem

for det endelige resultat efter endt indsats.

KOMMUNE

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

REGISTRERING

De centrale pointer om praksis for registrering



Registrering af sager i kommunerne er generelt præget af stor diversitet både internt i

kommunerne og på tværs. Diversiteten angår både, hvor der registreres, hvornår i sags-

forløbet der registreres, herunder om der registreres allerede ved modtagelse af bekym-

ringshenvendelsen, eller først hvis der igangsættes en egentlig indsats, hvad der registre-

res, og hvem der registrerer.



Kommunerne er desuden i tvivl om, hvad der er lovligt på feltet, og udtrykker ønske om,

at retningslinjer for registrering tydeliggøres fra centralt hold.



Uklarhed om registreringspraksis bunder i flere ting: en uklarhed om, hvad kommunen må

registrere i henhold til lovgivningen, en føromtalt uklarhed om, hvad og hvornår der er ta-

le om radikalisering, en politisk og samfundsmæssig følsomhed i forbindelse med registre-

ringen, der kommer til udtryk i en frygt for urimelig stigmatisering af borgeren, samt fel-

tets

relativt nye og ”umodne” karakter.



Den mangelfulde dokumentation på feltet indebærer, at det på nuværende tidspunkt er

vanskeligt at tilvejebringe et overblik over volumen af sager på feltet. Det er en barriere

for læring både internt og på tværs af sager og for udvikling af en ensartet registrerings-

praksis.

I kapitlet ser vi nærmere på kommunernes registreringspraksis i forbindelse med sager, hvor der

er bekymring om ekstremisme og radikalisering. Vi beskriver først karakteren af kommunernes

registreringspraksis, dvs. hvornår kommunerne registrerer, hvordan de registrerer, og hvilke

registreringsmodeller der anvendes. Vi ser herefter på baggrunden for den aktuelle registrerings-

praksis og på implikationerne heraf.

7.1

Uklarhed og diversitet i registreringspraksis

Dybdekortlægningen peger helt overordnet på, at der er stor forskel på kommunernes registre-

ringspraksis, og at kommunerne er usikre på, hvad der er lovligt og hensigtsmæssigt i forbindel-

se med sagsregistrering.

Uklarheden om, hvordan sager med bekymring om radikalisering registreres, eksisterer både på

tværs af kommunerne og internt i kommunerne: Mens nogle af kommunerne har opbygget en

systematiseret registreringspraksis for sager, hvor de er bekymret for radikalisering, har andre

kommuner ikke en praksis for at sagsregistrere disse bekymringssager, eller de registrerer sa-

gerne forskelligt fra sag til sag og fra medarbejder til medarbejder.

Denne diversitet med hensyn til registreringspraksis angår både,

hvor og hvornår

der registreres,

hvilke

aspekter

af sagen der registreres, og hvilke

aktører

der registrerer og har adgang til data.

Der er således fagprofessionelle, der giver udtryk for, at de registrerer, så snart de modtager en

bekymringshenvendelse vedrørende radikalisering, mens andre venter med at registrere, til be-

kymringen er kvalificeret af flere parter, og det er vurderet, at der er grundlag for at tilbyde en

indsats og dermed opstarte en sag i forlængelse af rapportens forståelse heraf. Der er kommu-

ner, der har udarbejdet deres egne systemer til registrering af radikaliseringssagerne, mens an-

dre kommuner integrerer dette i forlængelse af den ordinære registreringspraksis på for eksem-

pel beskæftigelsesområdet, socialområdet eller børne- og ungeområdet. Internt i kommunerne er

der mellem de fagprofessionelle en bred uenighed om, hvilke aspekter der noteres ned, særligt

om og hvornår radikaliseringsaspektet i sagen nedskrives. Der er her en tendens til, at SSP-

samarbejdet er mere tilbageholdende med at registrere og nedskrive end fagprofessionelle fra

myndighedsindsatserne.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

På tværs af casekommunerne udtrykker en række fagprofessionelle desuden tvivl om, hvilken

registreringspraksis der er lovlig, og flere kommuner har i forlængelse heraf og med afsæt i egen

juridisk afdækning udviklet et lokalt system til og arbejdsgang for registrering. Blandt kommu-

nerne er der generelt en stor interesse i, at der bliver udviklet og tydeliggjort klare, nationale

retningslinjer for registreringen på radikaliseringsområdet. Noget, der desuden vil styrke mulig-

heden for at udvikle en ensartet registreringspraksis for kommunerne på tværs af landet.

Eksempler på registreringspraksis i kommunerne

Der er i kommunerne udviklet forskellige modeller for registreringspraksis: En kommune fortæller, at den

registrerer sine sager på en krypteret ekstern harddisk, som få nøglemedarbejdere i kommunen har ad-

gang til. En anden kommune fortæller, at den registrerer alle sagerne i en privat mappe, der ligger på én

medarbejders arbejdscomputer, og som kun denne medarbejder har adgang til.

I andre kommuner er registrering af radikaliseringsbekymringen integreret i kommunens øvrige sagsbe-

handling, således at indsatsen fremgår af de sagsakter, der i øvrigt udarbejdes.

I det tværsektorielle samarbejde kan der opstå usikkerhed om, hvor registreringspligten er for-

ankret. Én af casekommunerne nævner eksempelvis, at der ofte kan opstå uklarheder i registre-

ringen, da man ikke ved, hvornår og hvad politiet registrerer, og om kommunen derfor også selv

skal tage noter til møderne.

7.2

Baggrund for uklarhed med hensyn til registrering

Der er flere årsager til uklarheden med hensyn til registrering. Vi kan med afsæt i kortlægningen

særligt pege på de følgende forhold: Dels er der en manglende klarhed om radikaliseringsbegre-

bet, dels er der blandt nogle fagprofessionelle en tilbageholdenhed overfor at nedskrive bekym-

ringer om radikalisering, og endelig er radikaliseringsforebyggelse stadig et relativt nyt felt i

mange kommuner, hvorfor registreringspraksissen stadig er under udvikling.

Uklarhed om radikaliseringsbegrebet

Som beskrevet tidligere i rapporten er der både internt og mellem kommunerne meget forskellige

opfattelser af, hvordan man definerer og forstår begreberne ’radikalisering’ og ’ekstremisme’.

Denne forvirring skaber en tilsvarende uklarhed i registreringspraksis: Når der ikke er enighed

om, hvorvidt og hvornår der

er tale om en ”radikaliseringssag”, så bliver notering

om og registre-

ring af sagen tilsvarende forskelligartet.

Et følsomt område

–

politisk, samfundsmæssigt og for den enkelte borger

Resultater fra dybdekortlægningen peger videre på, at der i nogle kommuner er en bekymring

om at stigmatisere borgerne unødigt ved at notere bekymringen om radikalisering i deres sag.

De fagprofessionelle i en kommune fortæller, at borgerne ofte reagerer meget kraftigt, når de

bliver oplyst om kommunens radikaliseringsbekymring, og at dette kan virke hæmmende for det

fremadrettede samarbejde mellem borger og kommune. Andre fagprofessionelle udtrykker be-

kymring om, at

denne information kan ”klæbe” til borgeren fremadrettet. I forlængelse af denne

problematik nævner flere kommuner, at andre fagprofessionelle senere kan få adgang til oplys-

ningen og tolke bekymringen ude af kontekst, eller at borgeren selv kan få aktindsigt i sagen.

Som det fremgår af eksemplet nedenfor, er denne bekymring ikke ubegrundet. De fagprofessio-

nelle påpeger i den forbindelse, at det er vigtigt at kvalificere radikaliseringsbekymringen, før den

noteres. Og da det kan være en længerevarende proces at kvalificere en bekymring, noteres

bekymringen om radikalisering ikke altid i sagsakterne.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Registrering kan få konsekvenser for borgeren

Flere kommuner fortæller, at de har eksempler på sager, hvor de har registreret

”bekymring om radikali-

sering” på borgerens sag, og at dette efterfølgende har haft konsekvenser for borgeren.

En kommune fortæller om en sag med en ung dreng, hvor medarbejderne var bekymret for radikalisering

og derfor havde noteret ”bekymret for radikalisering” i drengens sag. Kommunen beslutter, at drengen

skal skifte skole, men oplever, at den nye skole nægter at tage imod drengen, da der var bekymring om

radikalisering. Skolen havde i forbindelse med overflytningen fået adgang til drengens sagsakter og tol-

kede radikaliseringsbekymringen som, at drengen var radikaliseret, og de ville derfor ikke optage ham.

Sådanne eksempler har fået de fagprofessionelle i kommunen til at være forsigtige med at notere radika-

liseringsbekymringen i sagsregistreringen, da det har vist sig at kunne få utilsigtede konsekvenser for

borgernes liv.

De fagprofessionelle anvender endvidere forskellige terminologier og begreber i registrerings-

praksis. I en kommune anvendes begrebet

”subkultur” i stedet for

radikalisering, når de registre-

rer sagen. I en anden kommune anvendes

formuleringen ”sagen har været inde over XX”, hvor

XX refererer til medarbejderen med ansvar for den forebyggende indsats mod radikalisering. I en

tredje kommune har man i sagsregistreringen

fået til vane at krydse ”andet”-boksen

af, når man

sagsregistrerer en radikaliseringsbekymring. De fagprofessionelle fra kommunen er positivt ind-

stillet over for

denne ”andet”-boks,

der kan dække over mange områder, og har intet ønske om

at kunne krydse en

”radikaliserings-boks” eller ”ekstremisme-boks”

af i sagsregistreringen.

I de fleste kommuner er man dog tilbageholdende med at notere radikaliseringsbekymringen

ned. De fagprofessionelle i nogle kommuner påpeger, at det er vigtigt at notere radikaliserings-

bekymringen, da denne information er nødvendig for at tage hånd om bekymringen. Det fremfø-

res også, at notering af bekymringer ligger i tråd med, hvordan der arbejdes med sager på andre

områder inden for den sociale eller kriminalpræventive indsats.

Flere kommuner peger desuden på den store samfundsmæssige bevågenhed på området fra bå-

de medierne, politikerne og resten af samfundet. Det skaber en følsomhed over for indsatsen i

kommunerne, både politisk og i de faglige miljøer.

Et nyt og lille felt i kommunerne

Endelig peger data fra dybdekortlægningen på, at den uens registreringspraksis til en vis grad

bunder i, at radikaliseringsindsatsen fortsat er relativt ny og under opstart, og at mange kommu-

ner har relativt få sager på feltet. Det betyder, at kommunerne endnu ikke har afklaret, hvordan

de konkret varetager sagsregistrering på feltet.

7.2.1 Implikationer

Den uens dokumentations- og registreringspraksis har flere implikationer: Dels er det svært at

tilvejebringe et klart overblik over det aktuelle antal sager i kommunerne

–

både nu og over tid.

Og dels er den uens og i nogle tilfælde mangelfulde dokumentation en barriere for at sikre op-

følgning og vidensoverdragelse mellem fagprofessionelle. Det hæmmer muligheden for at udvikle

ensartet praksis for sagsbehandling i kommunerne og sikring af læring og erfaringsudveksling

over tid.

På trods af bekymringer over risikoen for stigmatisering af borgere er der generelt blandt de fag-

professionelle et ønske om at få skabt en systematisk registreringspraksis med klare retningslin-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

jer med hensyn til, hvad, hvem og hvornår der registreres. Det vil skabe grundlag for en bedre

vidensoverdragelse, når sagerne skifter hænder internt i kommunen. Det vil desuden kunne styr-

ke dokumentation og læring af indsatsen og dermed medføre en mere effektiv og systematisk

forebyggende indsats.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

ORGANISERING OG ARBEJDSGANGE

De centrale pointer om organisering af arbejdsgange



62 pct. af landets kommuner har udarbejdet en handlingsplan/strategi for indsatsen til

forebyggelse af radikalisering og ekstremisme, mens lidt færre, 57 pct., har udarbejdet

arbejdsgange for deres arbejde på området.



Strategi og arbejdsgange går i en vis udstrækning hånd i hånd: 45 pct. af de kommuner,

der har udviklet en strategi på feltet, har således også etableret arbejdsgange. Det er

særligt de større kommuner, der har udviklet strategi og arbejdsgange på feltet.



52 pct. af kommunerne har etableret et tværgående forum for koordinering, mens 22 pct.

yderligere er ved at etablere et sådant forum.



Vi kan med afsæt i kortlægningen pege på tre overordnede praksismodeller for at organi-

sere indsatsen alt efter graden af institutionalisering af samarbejdet i Infohus Kommune

og formalisering af arbejdsgange: 1. Tovholdermodellen baseret på én central nøgleper-

son, der koordinerer indsatsen. Denne model er især relevant for små kommuner eller

kommuner med begrænsede udfordringer på feltet. 2. En tværfaglig arbejdsgruppe, der

træder sammen ad hoc. Denne model er særlig relevant for mellemstore kommuner med

nogle udfordringer på feltet. 3. En tværfaglig arbejdsgruppe med fast mødekadence og

en etableret styregruppe. Modellen findes især i de større kommuner.



Der er identificeret et typisk sagsforløb på tværs af de kommunale praksismodeller, der

bevæger sig fra modtagelse af bekymringshenvendelsen over i en indledende kvalificering

og vurdering heraf til iværksættelsen af relevant indsats (sag), løbende opfølgning og af-

slutning af sagen, når radikaliseringsbekymringen vurderes varetaget, samt evt. videre

visitering.

Kapitlet sætter fokus på, hvordan kommunerne aktuelt organiserer og leder deres indsats til fo-

rebyggelse af ekstremisme og radikalisering.

Helt overordnet skal resultaterne vedrørende organisering og forankring ses i lyset af, at fore-

byggelse af radikalisering er en relativt ny indsats i dansk kontekst, og at indsatsen, målt på

antallet af sager, er ret lille. Det sætter dels nogle grænser for, hvor omfattende en lokal organi-

sering der er meningsfuld, særligt i landets små kommuner, og dels nogle grænser for, i hvor vid

udstrækning man har nået at udvikle, institutionalisere og forankre indsatsen i kommunerne.

Der redegøres i det følgende først for, i hvilket omfang og hvordan kommunerne har udarbejdet

og arbejder med strategier og handlingsplaner. Dernæst redegøres der for, hvordan kommunerne

typisk organiserer og forankrer indsatsen, herunder hvorvidt der er etableret arbejdsgange og

tværgående arbejdsgrupper på feltet. Herefter præsenteres de fremherskende praksismodeller

for organisering samt det typiske forløb for en sags vej gennem systemet. Praksismodellerne skal

læses ud fra det perspektiv, at kommunerne organiserer og arbejder forskelligt med indsatsen

givet kommunernes meget forskellige størrelser, rammebetingelser, erfaringer på feltet samt de

lokale behov og udfordringer.

8.1

Strategier og handlingsplaner

Resultater fra kortlægningen peger på, at en del, men ikke alle kommuner, har udviklet hand-

lingsplaner og strategi for forebyggelse af ekstremisme og radikalisering. Af nedenstående figur

fremgår det, hvor stor en andel af kommunerne der har udarbejdet en strategi/handlingsplan for

indsatsen til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 12: Har kommunen udarbejdet en handleplan/strategi for indsatsen til forebyggelse af ekstremis-

me og radikalisering?

Figuren viser, at 62 pct. af kommunerne har udarbejdet en strategi/handlingsplan for indsatsen,

mens 29 pct. af kommunerne ikke har udarbejdet en strategi/handlingsplan. 8 pct. af kommu-

nerne har svaret

”ved

ikke” på spørgsmålet.

Af de workshops, vi har afholdt som led i dybdekortlægningen, fremgår det, at der kan være lang

vej fra, at en strategi/handlingsplan er nedskrevet, til at denne er kendt og efterlevet i organisa-

tionen. For eksempel har alle kommuner, der indgår som casekommuner i dybdekortlægningen,

udarbejdet en strategi/handlingsplan for forebyggelse af ekstremisme og radikalisering, men det

er ikke i alle kommuner, at strategien/handlingsplanen er kendt af alle aktører eller omsat fuldt

ud i praksis.

8.2

Organisering: forankring og tværfaglige arbejdsgange

Den konkrete organisering af indsatsen er et andet væsentligt aspekt af, hvordan kommunerne

forvalter deres indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering. Herunder hvor indsatsen

er forankret samt organisering og arbejdsgange for det tværfaglige samarbejde på feltet. Kort-

lægningen peger overordnet på, at indsatsen formelt er forankret i alle kommuner, og at der i

over halvdelen af landets kommuner desuden er udarbejdet en handlingsplan eller strategi på

feltet og etableret faste arbejdsgange for udredning og behandling af sager. Nogle kommuner har

desuden taget skridtet videre og etableret en fast tværfaglig institutionalisering af samarbejdet

på feltet, fx i form af en stående arbejds- og styregruppe. Nedenfor gennemgår vi i nærmere

detaljer disse resultater.

Forankring

Overordnet er det tværfaglige samarbejde udmøntet på regionalt niveau i regi af de 12 politi-

kredse i form af de såkaldte infohuse. Her mødes en tovholder på radikaliseringsområdet fra poli-

tiet og hver af politikredsens kommuner for at drøfte udfordringer på feltet. Ligeledes er der ge-

nerelt et bilateralt samarbejde mellem tovholderen fra politiet og den enkelte kommune om kon-

krete bekymringshenvendelser eller sager. Dette samarbejde (eller samarbejdsforum) benævnes

i rapporten Infohus Kommune, men kan i kommunerne gå under forskellige betegnelser. Se bok-

sen nedenfor.

Herudover er indsatsen inden for rammerne af den enkelte kommune forankret i en konkret afde-

ling inden for kommunen, ligesom der i en række af kommunerne er udviklet faste arbejdsgange

og arbejdsgrupper i tværfaglig regi. Flere kommuner inddrager desuden på ad hoc-basis eksterne

aktører i samarbejdet om sager, fx repræsentanter fra psykiatrien mv. I det følgende ser vi

nærmere på, hvordan dette samarbejde fungerer.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Infohus-samarbejdet regionalt og lokalt

Infohusene er forankret i landets 12 politikredse og danner ramme for samarbejdet mellem politi-

kredsens kommuner og politi samt andre myndigheder med hensyn til udredning og håndtering af

sager om radikalisering.

Infohusene fungerer som et videndelingsforum, hvor udfordringer og metoder vedrørende forebyg-

gelse af ekstremisme drøftes mellem politi og politikredsens kommuner. Samarbejdet om udred-

ning og håndtering af bekymringshenvendelser baserer sig blandt andet på retsplejelovens § 115

om deling af oplysninger for at forebygge kriminalitet og finder kun sted mellem politi og den kon-

krete kommune.

I Danmark findes i alt 12 regionale infohuse, som er forankret i de 12 politikredse, der er hhv.

Nordjylland, Østjylland, Midt- og Vestjylland, Sydøstjylland, Syd- og Sønderjylland, Fyn, Sydsjæl-

land, Midt- og Vestsjælland, Nordsjælland, Vestegnen, København og Bornholm.

Kortlægningen viser, at alle kommunerne har forankret indsatsen, og at det for hovedparten (65

pct.) af kommunerne er sket i regi af SSP, mens der for de resterende kommuner er tale om en

jævn fordeling over andre enheder i kommunen. Det er således i hovedparten af kommunerne

SSP, der har det koordinerende mandat for indsatsen, ligesom det ofte er kommunens SSP-

konsulent, der er udpeget som tovholder på radikaliseringsområdet. For den tredjedel af kommu-

nerne, der har forankret indsatsen andetsteds, er det typisk sket i regi af social- eller familieafde-

ling, exitindsats, børne- og ungeafdeling, jobcenter, integrationsafdeling mv. Enkelte kommuner

peger desuden på, at der samarbejdes om forankringen på tværs af afdelinger.

Arbejdsgange

Hvad angår etablering af arbejdsgange for kommunens indsats for at identificere, udrede og

planlægge indsatser for borgere, som vurderes i risiko for radikalisering eller radikaliserede, har

57 pct. af kommunerne udarbejdet en sådan arbejdsgang, mens 33 pct. ikke har udarbejdet ar-

bejdsgange. 10 pct. har svaret ”ved ikke”.

Se figuren nedenfor.

Figur 13: Er der udarbejdet en arbejdsgang for systematisk at identificere, udrede og planlægge indsat-

ser for borgere, som vurderes at være radikaliserede eller i risiko for radikalisering?

Data fra dybdekortlægningen peger på, at graden af systematik i arbejdsgangene kan svinge fra

kommune til kommune. Hvor arbejdsgange i nogle kommuner er nedskrevne og institutionalise-

rede i tværfaglig regi over adskillige år, så har arbejdsgangene i andre kommuner i højere grad

en mere personbåren karakter og er ikke kendt af alle relevante aktører. De fagprofessionelle i

nogle kommuner peger også på, at der mangler en systematik med hensyn til feedback på sa-

gens udvikling, særligt når sagen overgår til politiet. Her giver de kommunale aktører udtryk for,

at de ikke modtager viden om sagens videre udvikling,

efter at de selv har ”sluppet” sagen. Det

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

betyder ifølge de kommunale aktører, at muligheden for læring svækkes. I afsnit 7.3. uddybes

den typiske arbejdsgang for sagsbehandling i kommunerne nærmere.

Breddekortlægningen viser, at udviklingen af en handlingsplan og etablering af arbejdsgange til

en vis grad, men ikke nødvendigvis, går hånd i hånd. Mens 45 pct. af landets kommuner både

har etableret arbejdsgange og har en nedskrevet strategi eller handlingsplan på feltet, er der 8

pct. af kommunerne, der har etableret arbejdsgange på feltet, men ikke har en nedskrevet hand-

lingsplan. Blandt de kommuner, der ikke har etableret arbejdsgange på området, har 12 pct. en

nedskrevet handlingsplan, men 20 pct. har hverken en handlingsplan eller systematiske arbejds-

gange på feltet.

Tabel 1: Kommuner, der har udarbejdet en arbejdsgang for systematisk at identificere, udrede og plan-

lægge indsatser for borgere, der vurderes at være radikaliserede eller i risiko for radikalisering, vurderet

i forhold til kommuner, der har udarbejdet en handlingsplan eller strategi på feltet

Kommuner, der har udarbejdet en hand-

lingsplan eller strategi

Kommuner med ar-

bejdsgang for at iden-

tificere, udrede og

planlægge indsatser

for borgere

Nej

Ved ikke

45%

12%

Nej

20%

Ved ikke

Opdeler vi kommuner efter størrelse, er det tendensen, at de større kommuner (> 100.000 bor-

gere) i højere grad har udviklet handlingsplaner og etableret arbejdsgange på feltet end de mel-

lemstore (mellem 35.000-100.000 borgere) og små kommuner (< 35000 borgere). Således har

80 pct. af de store kommuner

udviklet

både

handlingsplaner og arbejdsgange på feltet, mens

det samme gælder for 47 pct. af de mellemstore kommuner og for blot 35 pct. af de små kom-

muner. Ser vi på, hvor mange kommuner der

hverken

har udviklet handlingsplaner eller arbejds-

gange på feltet, er det henholdsvis 31 pct. af de små kommuner, 17 pct. af de mellemstore

kommuner og ingen af de store kommuner.

Tværgående forum for koordinering af indsatsen til forebyggelse af

ekstremisme og radikalisering

Kortlægningen viser, at lige over halvdelen (52 pct.) af kommunerne har taget skridtet videre til

at etablere et fast tværgående forum for koordinering af indsatsen til forebyggelse af ekstremis-

me og radikalisering, mens ca. en ud af fem (22 pct.) er i gang med at etablere et sådant forum.

Endelig har yderligere en ud af fem kommuner (22 pct.) ikke etableret et fast, tværgående fo-

rum, mens 3 pct. angiver, at de ikke ved, om det findes i deres kommune. Dette fremgår af ne-

denstående figur.

En kommune af de fem store kommuner angiver ikke at vide, hvorvidt der er udviklet handlingsplaner og arbejdsgange på feltet.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 14: Er der et fast, tværgående forum for koordinering af indsatsen til forebyggelse af ekstremisme

og radikalisering?

Vendes blikket mod, hvem der sidder i et tværgående forum for koordinering af radikaliseringsfo-

rebyggelsen, indgår SSP i langt hovedparten af tilfældene. Herudover er der en stor spredning af

deltagerne. Dog er der en tendens til, at det foruden SSP (91 pct.) ofte er politiet (75 pct.), bør-

ne- og unge-/familieområdet (74 pct.), socialforvaltningen (65 pct.) og jobcentret (63 pct.), som

deltager.

Figur 15: Hvilke aktører indgår i det tværgående forum? (Der har været mulighed for at sætte flere kryd-

ser)

Dybdekortlægningen peger desuden på, at en del kommuner opererer med, at aktører ad hoc

kan indkaldes til en tværfaglig drøftelse af en konkret sag. Ovenstående figur er således ikke

nødvendigvis et udtryk for aktører, der sidder fast i det tværgående forum, men kan også afspej-

le, hvilke aktører der kan indgå på ad hoc-basis i drøftelsen af en konkret indsats. For så vidt

I dataindsamlingen er kategorien ”infohus” også indgået som svarmulighed. Denne er fjernet fra besvarelsen, idet infohuset i

sig

selv er en tværgående aktør, der dækker en række af de øvrige aktører. Dette har haft yderst begrænsede konsekvenser for de øvrige

svarangivelser.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

politiet indgår, er der tale om en drøftelse i regi af Infohus Kommune Nogle kommuner indkalder

dog alene politiet i forbindelse med sager, hvor der er tale om alvorligere bekymringstegn.

Endelig er det værd at bemærke, at det under casebesøg i de udvalgte kommuner netop nævnes,

at et godt samarbejde på tværs af aktører i kommunen er en af styrkerne i deres eksisterende

praksis. Herunder er det en væsentlig pointe, at nogle kommuner qua deres størrelse vil have

brug for et samarbejde, der rækker ud over kommunegrænsen, da de ikke vil have de rette

kompetencer internt i kommunen som følge af manglende mulighed for specialisering og erfa-

ringsopbygning på grund af et lille antal sager. Her peger dybdekortlægningen på, at samarbej-

det med politiet i regi af det regionale infohus er et vigtigt element i dette samt i kommunernes

forebyggende indsats generelt. Det er typisk i regi af vurdering og kvalificering af sager med

alvorligere bekymringstegn, at infohus-tovholderen inddrages, samt i den løbende opfølgning

herpå. Dette beskrives mere indgående i det følgende afsnit.

Samlet set peger resultaterne vedrørende strategi, organisering og arbejdsgange på, at mange

kommuner har taget skridtet videre til at etablere og forankre den lokale forebyggelsesindsats,

men at der fortsat synes at være et udviklingsrum i kommunerne. Konkret peger de kommuner,

der er indgået i dybdekortlægningen, på to hovedårsager til, at forankring og implementering

fortsat er under udbygning:



Dels

er feltet i kommunerne fortsat relativt nyt, hvilket betyder, at nogle kommuner fortsat

er i gang med at udvikle lokale handlingsplaner og organisering i form af arbejdsgange og fo-

ra for det tværfaglige samarbejde om forebyggelse af radikalisering.



Dels

er der tale om et felt med så få sager, at der ofte ikke er stor ledelsesmæssig opmærk-

somhed på eller kendskab til indsatsen, medmindre der opstår en alvorlig sag, der skaber

opmærksomhed på området i kommunen.

Vi skal i de følgende afsnit fokusere nærmere på de typiske praksismodeller for organisering og

det typiske forløb for en sags vej gennem systemet, som aktuelt gør sig gældende i kommuner-

ne.

8.3

Praksismodeller for organisering

Der er en stor grad af lokal spændvidde i den kommunale indsats afhængig af kommunernes

erfaring, størrelse, lokale organisering og behov på feltet, og den lokale organiseringsmodel, der

giver bedst mening i den enkelte kommune, vil derfor se forskellig ud fra kommune til kommune.

Med udgangspunkt i kortlægningen, særligt de gennemførte casebesøg, er der udledt tre typiske

praksismodeller for organiseringen af indsatsen til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering i

kommunerne, der modsvarer forskellige kommunale behov og erfaringer på feltet. Det har været

kortlægningens sigte at afdække organiseringsformerne, som de aktuelt tager sig ud i den kom-

munale praksis fremfor at afsøge viden, der vurderer modellernes fordele og ulemper i den kon-

krete praksis og udpeger best practice.

De praksiseksempler på organiseringsformer, der er udledt, er baseret på følgende kriterier:



Graden af institutionalisering af samarbejdet: Er der udpeget en tovholder og oprettet et

tværgående samarbejdsforum oftest inden for rammerne af samarbejdet i Infohus Kommune

på medarbejder- og lederplan og evt. i politisk regi.



Graden af formalisering af arbejdsgange: Er der etableret en fast procedure for mødekadence

til drøftelse af bekymringshenvendelser og sager, overblik over sager og opfølgning herpå,

opdatering og status på implementering af handlingsplaner mv.

De tre overordnede organiseringsformer i regi af Infohus Kommune omfatter:

1. Tovholdermodellen: én nøgleperson, der koordinerer indsatsen

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

2. Tværgående samarbejdsforum der sammentræder ad hoc

3. Tværgående samarbejdsforum, der mødes fast med etableret styregruppe

Hver model kan videre nuanceres ud fra, hvorvidt indsatsen er forankret i regi af SSP, politiet

eller en kommunal myndighedsindsats. Dette har ikke afgørende betydning for modellens karak-

ter, men er stadig relevant for den fulde beskrivelse af modellen. Nedenfor introduceres model-

lerne nærmere.

8.3.1 Model 1: Tovholdermodellen

Forankring og samarbejde:

I tovholdermodellen er det den udpegede tovholder for radikalise-

ringsindsatsen, der fungerer som indgang til og koordinator for modtagelse og vurdering af be-

kymringer om radikalisering. Denne person deltager typisk i SSP-samarbejdet, men kan også

være forankret andetsteds i kommunen. Personen repræsenterer kommunen i det regionale info-

hus og er typisk koordinator eller skribent på udarbejdelsen af den kommunale handlingsplan.

Personen er gerne medarbejder, fx SSP-konsulent eller konsulent i anden kommunal afdeling,

men kan også være udpeget på ledelsesniveau og kan fx være den lokale SSP-chef. Politiets tov-

holder er gerne en tæt samarbejdspartner for den kommunale tovholder, særligt når der er tale

om sager af mere alvorlig karakter, og vedkommende støtter op om sagens vurdering og den

løbende opfølgning.

Når tovholderen er en medarbejder, er det typisk tovholderens nærmeste leder, der fungerer

som ledelsesansvarlig på feltet og kan inddrage andre ledelsesrepræsentanter fra kommunen,

såfremt det er nødvendigt. Dette sker typisk ad hoc. Der er med andre ord ikke nedsat en fast

styregruppe på ledelsesniveau på radikaliseringsfeltet. Ledelsen inddrages bilateralt af tovholder

eller andre fagprofessionelle i den konkrete sag efter behov. Det sker typisk i forlængelse af den

praksis, der i øvrigt gør sig gældende i den pågældende kommune.

Der er udformet en overordnet handlingsplan på feltet, som det administrative ledelsesniveau og

evt. det politiske niveau har godkendt. Handlingsplanen er ofte del af en bredere strategi, fx på

det kriminalpræventive felt, men kan også tage form af en særskilt strategi for radikalisering-

sindsatsen. Der er typisk ingen fast kadence for opdatering af planen eller orientering af det ad-

ministrative ledelsesniveau om indsatsens fremdrift.

Figur 16: Tovholdermodellen

MODEL 1:

TOVHOLDERMODEL

HENVENDELSE MED

BEKYMRING

•

Pårørende

•

Ven/bekendt

Mentor

Boligsocial

medarbejder

Nøgleperson

søger

yderligere viden, fx

gennem kommune,

politiets infohus-

tovholder.

Hvis

bekymrende

Igangsættelse af

relevant

foranstaltning evt.

sammen med

andre aktører

•

Socialarbejder

Lærer

Politi

Nøgleperson

•

M.m.

Hvis ikke

bekymrende

Ingen indsats/

journalisering

Arbejdsgange:

En bekymring om ekstremisme og radikalisering, fx en henvendelse fra en pårø-

rende, mentor, lærer eller andre, der har en relation til borgeren, vil i denne model typisk finde

vej til tovholderen for indsatsen. Denne nøgleperson vil herefter være ansvarlig for indhentning

af nærmere information om borgeren og den pågældende bekymring. Det sker typisk via en ikke-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

formaliseret tilgang, hvor nøglepersonen med afsæt i sit uformelle netværk blandt andre fagpro-

fessionelle i kommunen kan afsøge information gennem telefonopkald, hjemmebesøg eller anden

kontakt med borgeren/pårørende eller gennem møde eller dialog med andre relevante fagprofes-

sionelle eller samle videre information eller få sparring fra politiets infohus-tovholder. Tovholdere

kan også anvende eksisterende fora, fx ugemøder i SSP-regi for at kvalificere sagen nærmere i

regi af § 115.

Hvis der vurderes at være grund til bekymring om radikalisering, kan tovholderen afhængig af

bekymringsgraden understøtte, at der gennem kommunens ordinære og evt. specialiserede til-

bud på feltet igangsættes den nødvendige indsats. Ofte vil tovholderen være i kontakt med andre

fagprofessionelle med henblik på at igangsætte og følge op på en sådan indsats. Såfremt nøgle-

personen ikke finder anledning til bekymring, igangsættes der ikke en indsats. Det er tovholde-

ren, der står for opfølgning på indsatsen, men typisk rummer denne model ikke fastsatte succes-

kriterier for indsatsen. Modellen kan omfatte en basal registrering af radikaliseringssager, men i

øvrigt sker dokumentation af indsatserne typisk i forlængelse af den ordinære indsats, hvor sa-

gen er forankret, fx dokumenteret i myndighedsafdelingens journaliseringssystemer, i regi af SSP

eller i politiets registre mv.

Det er typisk i små eller mellemstore kommuner, hvor udfordringen med radikalisering er be-

grænset, at denne model har været gældende.

8.3.2 Model 2: Det tværgående samarbejdsforum i Infohus Kommune, der sammentræder ad hoc

Forankring og samarbejde:

I denne model arbejder kommunen med en organisering, hvor en

tværfaglig arbejdsgruppe behandler indkomne bekymringshenvendelser. Modellen adskiller sig

fra tovholdermodellen ved en større grad af institutionalisering af indsatsens organisering. Model-

len benævnes forskelligt i kommunerne.

Det tværgående samarbejdsforum er typisk sammensat af en fast kreds af deltagere, gerne SSP-

koordinatoren og en repræsentant fra familie- eller socialafdelingen, børne- og ungeområdet,

jobcenter og politiet. Til infohus-møder kan der på ad hoc-basis indkaldes andre relevante aktø-

rer eller fagprofessionelle til drøftelsen af en konkret sag. Det er fx repræsentanter fra PSP, inte-

grationsafdelingen, kriminalforsorgen, klub- eller gadeplansindsatsen mv., der kan inddrages.

Det tværgående samarbejdsforum mødes ikke med fast kadence, men sammenkaldes, når der er

en konkret bekymring eller sag om radikalisering, som der er behov for at drøfte. Der er ikke

nedsat en separat styregruppe på ledelsesniveau, men relevante ledere kan inddrages efter be-

hov eller indgår fast i arbejdsgruppens møder.

Det koordinerende mandat kan være forankret forskelligt, fx i regi af SSP, politiet, en kommunal

myndighedsaktør eller et samarbejde mellem nogle af disse aktører.

Der er typisk udarbejdet en handlingsplan eller strategi for indsatsen, der er ledelsesmæssigt og

ofte politisk godkendt. Handlingsplanen kan evt. være en del af en bredere strategi, fx på det

kriminalpræventive felt. Den administrative ledelse orienteres i nogle tilfælde

–

i så fald ofte med

længerevarende mellemrum, fx årligt

–

om planens implementering og fremdrift. Alternativt hol-

des ledelsesniveauet orienteret gennem repræsentation og deltagelse i arbejdsgruppen.

Arbejdsgange:

Bekymringshenvendelser vil i denne model kunne modtages via alle deltagere i

det Infohus Kommune. Når henvendelsen er modtaget, sammentræder gruppen efter fast proce-

dure til drøftelse af sagen. Modellen adskiller sig dermed også fra tovholdermodellen ved en stør-

re grad af formalisering af arbejdsgangene. Sagen belyses ikke, ved at en enkelt medarbejder

søger yderligere viden om borgeren via bilateral henvendelse til andre relevante aktører, men

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

gennem en drøftelse og kvalificering i et fast etableret forum. Dette er illustreret i nedenstående

figur.

Figur 17: Et tværgående samarbejdsforum, der sammentræder ad hoc

MODEL 2: AD HOC-ARBEJDSFORUM

HENVENDELSE MED

BEKYMRING

•

Pårørende

•

Ven/bekendt

Mentor

Boligsocial

medarbejder

Socialarbejder

Lærer

Politi

M.m.

Jobcenter

Politiets

infohus-

tovhold

AD HOC

MODTAGELSE AF

HENVENDELSE

(TYPISK SSP)

360

Socialforvaltning

Hvis bekymrende

Den relevante

sagsbehandler

igangsætter yderligere

undersøgelse og

eventuelt indsats

mv.

Børn og unge

Hvis ikke

bekymrende

Ingen indsats/

journalisering

På møderne drøftes og kvalificeres bekymringen i regi af retsplejelovens § 115, og der afsøges

viden om borgeren via arbejdsgruppens medlemmer. Der tages evt. også kontakt til borgeren

eller borgerens netværk allerede på dette indledende stadie.

På samme vis som i model 1 igangsættes der en indsats, hvis bekymringen findes begrundet.

Indsatsen udformes efter en konkret individuel vurdering af borgerens behov. Det aftales på mø-

det, hvordan der følges op på borgerens sag og virkningen af den igangsatte indsats. Sagerne

registreres og journaliseres enten i regi af kommunens almindelige praksis, der gør sig gældende

i den konkrete afdeling, hvor sagen er forankret, og/eller i regi af et særskilt register for radikali-

seringssager (se kapitel 7 om registrering).

Det er typisk i regi af små eller mellemstore kommuner med en vis mængde sager eller bekym-

ringer på radikaliseringsfeltet, at denne model er identificeret i kortlægningen.

8.3.3 Model 3: Tværgående samarbejdsforum i Infohus Kommune, der sammentræder fast

Forankring og samarbejde:

Model 3 udgør en endnu større institutionalisering og formalisering af

samarbejdet. Her er der ligeledes nedsat et fast tværgående arbejdsforum, men dette har i mod-

sætning til forummet i model 2 en fast mødekadence og en separat nedsat styregruppe. Delta-

gerkredsen svarer til model 2, ligesom der også her er mulighed for at indkalde deltagere ad hoc.

På de faste møder drøftes indkomne bekymringer, og der følges op på de igangsatte sager. Det

tværfaglige samarbejde om sager sker i regi af § 115. Modellen benævnes forskelligt i kommu-

nerne.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 18: Model 3: Et tværgående samarbejdsforum, der sammentræder fast med separat styregruppe

Politisk ledelsesniveau, fx

byråd, kredsråd mv.

Styregruppe

HENVENDELSE MED

BEKYMRING

•

Pårørende

•

Ven/bekendt

Mentor

Boligsocial

medarbejder

Socialarbejder

Lærer

Politi

M.m.

Jobcenter

Politiets

infohus-

tovhold

Hvis ikke

bekymrende

Ingen indsats/

journalisering

MODTAGELSE AF

HENVENDELSE

(TYPISK SSP)

360

MODEL 3: FAST SAMARBEJDSFORUM

MED STYREGRUPPE

Socialforvaltning

Hvis bekymrende

Den relevante

sagsbehandler

igangsætter yderligere

undersøgelse og

eventuelt indsats

mv.

Børn og unge

Der er nedsat en separat styregruppe med ledelsesrepræsentanter tilsvarende deltagelsen af

aktører i den tværgående arbejdsgruppe. Styregruppen kan drøfte særligt alvorlige sager og i

øvrigt følge indsatsen mere overordnet, fx i forhold til antallet af sager, deres fremdrift, vurdering

af succes mv.

Handlingsplan udarbejdes i arbejdsgruppen, indstilles til drøftelse i styregruppen og drøftes og

vedtages efterfølgende på politisk niveau, fx i det relevante politiske udvalg (typisk det politiske

udvalg, der modsvarer den enhed, hvor det koordinerende mandat er forankret), det overordne-

de byråd og/eller i det regionale kredsråd. En udvalgt gruppe af politikere kan desuden opdateres

løbende om antallet af sager og deres fremdrift.

Tilsvarende de andre modeller kan denne model være forankret enten i SSP-regi, i en kommunal

myndighedsafdeling eller i enkelte tilfælde hos politiet.

Arbejdsgange:

Der er typisk tale om en ret høj grad af formalisering af arbejdsgange: Der er

udarbejdet en klar procedure for at forberede og drøfte den indledende bekymringshenvendelse

og vurderingen heraf, ligesom der er fastsat klare kriterier for vurdering i forhold til bekymrings-

grad i radikaliseringsøjemed og dermed beslutning om den eventuelle efterfølgende indsats eller

visitering til anden kommunal enhed. Der dokumenteres typisk systematisk fra møderne, ofte i et

særskilt registreringssystem.

Det er især kommuner med mange bekymringshenvendelser og sagsforløb, der har etableret en

fast mødekadence for en tværfaglig arbejdsgruppe for forebyggelse af ekstremisme og nedsat en

separat styregruppe.

På tværs af de forskellige praksismodeller kan man udskille et typisk forløb for bekymringshen-

vendelsens og

sagens ”vej” gennem systemet,

som det aktuelt ser ud i kommunerne. I det føl-

gende afsnit udfolder vi dette nærmere. Der er ikke tale om en

best practice-fremstilling

i betyd-

ningen af, hvordan forløbet mest optimalt ville se ud.

8.4

En sags typiske vej igennem det kommunale system

Figuren nedenfor viser det typiske forløb gennem systemet; hvordan bekymringshenvendelsen

modtages, behandles, vurderes og visiteres, samt hvilke metoder og indsatser der iværksættes i

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

sagsbehandling og opfølgning. Igen skal det bemærkes, at figuren afspejler en idealtypisk frem-

stilling af den kommunale indsats til forebyggelse af radikalisering. Der vil således være kommu-

ner, der har andre arbejdsgange på feltet.

Figur 19: En bekymringshenvendelses typiske vej igennem det kommunale system

A: Modtagelse af bekymringshenvendelse

Bekymringshenvendelser kommer fra flere forskellige kilder. Henvendelserne kan komme fra

både pårørende, venner/bekendte, mentorer, boligsociale medarbejdere, fagprofessionelle fra

andre afdelinger i kommunen, lærere, politiet, andre kommuner mv. Henvendelsen vil typisk

finde vej til medlemmer af Infohus Kommune eller tovholderen for forebyggelsesindsatsen i

kommunen

–

enten via den pågældende person, der er bekymret, eller via andre enhe-

der/personer i kommunen, der via deres arbejde har modtaget bekymringshenvendelsen. Be-

kymringerne kan være af meget forskelligartet karakter og kan tage afsæt i alt fra helt tidlige

bekymringstegn til alvorlige bekymringstegn med behov for akut og øjeblikkelig handling (se

også kapitlet om sagsgennemgang).

B: Indledende vurdering

Den indledende vurdering af bekymringshenvendelsen er afgørende for beslutningen om, hvor-

vidt der skal iværksættes en egentlig forebyggende indsats (sag) om ekstremisme og radikalise-

ring, eller om det i højere grad handler om bekymring om fx trivsel. Den indledende vurdering

sker via indhentning af viden og kvalificering af bekymringshenvendelsen, hvilket enten foregår

via en koordinerende tovholder (model 1 fra foregående afsnit), der kontakter relevante aktører,

eller via den tværfaglige arbejdsgruppe, hvor sagen vurderes og kvalificeres inden for den tvær-

faglige arbejdsgruppe (model 2 eller model 3 fra foregående afsnit). Vurdering og behandling af

sagen sker inden for retsplejelovens § 115.

Politiets tovholder i infohuset spiller typisk en vigtig rolle i denne indledende kvalificering. I nogle

tilfælde, når der er tale om bekymringer modtaget af kommunale fagprofessionelle, foretager

kommunen internt en vurdering og inddrager alene politiets tovholder, når bekymringen er af

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

mere alvorlig karakter. I andre kommuner inddrages politiets infohus-tovholder som udgangs-

punkt, og den indledende kvalificering foregår altid i fællesskab. Det skal understreges, at sam-

arbejdet om udredning af bekymringshenvendelser alene finder sted bilateralt mellem kommunen

og politiet. I forlængelse af retsplejelovens § 115 inddrages den bredere kreds af kommuner fra

det regionale infohus ikke i den enkelte vurdering af bekymringer eller sager.

Nogle, men langt fra alle, kommuner arbejder med klare kriterier for vurdering af bekymrings-

henvendelser og visitering af sager inden for radikaliseringsfeltet. I mange kommuner er en så-

dan screenings- og vurderingspraksis dog ikke udviklet konkret for radikaliseringsbekymringer.

Hvis bekymringen om radikalisering vurderes begrundet, sammensættes der en indsats efter de

konkrete behov hos individet. Det kan være en indsats af både politifaglig og kommunal karakter

(se kapitlet om metoder). Hvis bekymringen ikke vurderes begrundet, afvises den enten helt,

eller, såfremt der er grund til bekymring af fx socialfaglig eller kriminalitetsrelateret karakter,

henvises videre til relevant aktør i kommunen eller politiet.

C: Indsats og opfølgning: Sagsforløbet

På baggrund af vurderingen og kvalificeringen af bekymringen iværksættes der et sagsforløb i

form af en helhedsorienteret indsats, der er skræddersyet til den enkelte borgers behov. Som det

er fremgået af kapitel 6, bygger indsatserne i vid udstrækning på tiltag fra den ordinære social-

og beskæftigelsesindsats, psykiatri og sundhed, den boligsociale indsats mv. I flere af kommu-

nerne kan dette kombineres med indsatser skræddersyet til radikaliseringsfeltet. Sådanne indsat-

ser kan sammensættes af forskellige indsatser fra enten det opbyggende, foregribende eller ind-

gribende niveau i forebyggelsestrekanten. Det kan også vurderes, hvorvidt tilbud om indsats til

borgerens netværk, fx til forældre, søskende, børn eller vennegrupper, er relevant. Se kapitlet

om sager og kapitlet om metoder.

Dybdekortlægningen viser, at indsatserne kan have varierende længder, men ofte kan foregå

over længere tid, herunder også hen over et udrejseforløb for udrejsesager.

Nogle, men langt fra alle, kommuner har en systematisk praksis med hensyn til opfølgning på

sagerne. Det er særligt i model 3, hvor sagsopfølgning sker og dokumenteres efter en fast proce-

dure. Her følges sagerne på den tværfaglige arbejdsgruppes møder, og indsatsen vurderes og

justeres løbende. I de øvrige modeller er opfølgning på sagerne mere sporadisk og sker typisk i

kontakten mellem de relevante fagprofessionelle med den enkelte sag som udgangspunkt. Lige-

ledes er det et mindretal af kommunerne, der fastsætter succeskriterier for indsatsen og dermed

har grundlag for at vurdere en virkning af indsatserne på tværs af sager.

D: Afslutning og eventuel evaluering

Når bekymringen om radikalisering vurderes at være håndteret og ikke længere er aktuel, afslut-

tes sagen i regi af radikaliseringsindsatsen. Sagen overgår til andre relevante fagenheder i kom-

munen, såfremt der fortsat er bekymring om fx social mistrivsel, kriminalitet mv. Derudover vil

der være sager, hvor borgeren afbryder forløbet (fx i udrejsesager), og hvor indsatsen i givet fald

er sat på hold.

I nogle kommuner, særligt i kommuner, hvor samarbejdet har en høj grad af institutionalisering

(model 3), er der etableret en fast procedure for opfølgning på sager, der i første omgang er

vurderet afsluttet: Ved de faste møder tages de lukkede sager op efter fx seks måneder eller 12

måneder for at man i det tværgående arbejdsforum i regi af Infohus Kommune kan vurdere,

hvorvidt sagen fortsat kan betragtes som lukket.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

BILAG 1

METODISK TILGANG

Metodisk har afdækningen i sin opgaveløsning taget afsæt i følgende tre nøgleelementer:



Breddekortlægning



Dybdekortlægning



Valideringsworkshop.

Et overblik over de tre nøgleelementer og de aktiviteter, der indgår heri, er illustreret i nedenstå-

ende figur.

Figur 1

Overblik over nøgleelementer og hovedaktiviteter i dataindsamlingen

Deskresearch og breddekortlægning

Indledende deskresearch

Breddesuvey blandt landets

98 kommuner: sager,

strategi og handlingsplaner,

organisering, forankring og

arbejdsgange

Dybdekortlægning

Sagsgennemgang:

dybdegennemgang af 38

sager inkl. interviews med

fagprofessionelle

Workshop i seks

casekommuner om

forståelsen af radikalisering,

organisering og

arbejdsgange

Validering

Valideringsworkshop med

deltagelse af de seks

casekommuner

Formålet med

breddekortlægningen

har været at opnå et totalbillede af kommunernes indsats

med at forebygge ekstremisme og radikalisering i Danmark. Breddekortlægningen består af en

landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt radikaliseringstovholdere i alle landets kom-

muner. Formålet med spørgeskemaundersøgelsen er at breddekortlægge sager og organiseringen

i kommunerne med henblik på at skabe et overblik over sagsregistrering, sagshåndtering, an-

vendte metoder og praksisformer for organisering på tværs af landets 98 kommuner. Bredde-

kortlægningen sigter mod at skabe et overblik over kommunernes generelle erfaringer og hånd-

tering af sager, der har vedrørt radikaliserings- og ekstremismebekymringer.

I alt har 92 pct. af landets kommuner deltaget i spørgeskemaundersøgelsen. Det svarer til, at 89

kommuner har besvaret spørgeskemaet, hvilket figuren nedenfor illustrerer. Af figuren fremgår

det, at 4 pct. af kommunerne delvist har besvaret spørgeskemaet, mens 4 pct. af kommunerne

har modtaget spørgeskemaet uden at åbne det (distribueret). I dataanalysen har vi valgt kun at

medregne kommuner, der har besvaret

hele

spørgeskemaet. Det betyder, at breddekortlægnin-

gens resultater udelukkende er baseret på data fra i alt 89 kommuner i Danmark, som har be-

svaret alle spørgsmål.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Figur 2

Overblik over besvarelser

Spørgeskemaet er som nævnt blevet modtaget af radikaliseringstovholdere i de forskellige kom-

muner. Flere af radikaliseringstovholderne fortæller, at de i praksis har valgt at besvare spørge-

skemaet i tæt samarbejde med andre relevante medarbejdere fra samme kommune. Spørge-

skemaet berører forskellige temaer inden for radikaliseringsforebyggelse, og løbende sparring

med forskellige fagprofessionelle har for nogle af radikaliseringstovholderne været nødvendigt for

at besvare spørgeskemaet fyldestgørende. Andre kommuner har i stedet valgt at besvare spør-

geskemaet i fællesskab i en koordineringsgruppe, hvor de har printet spørgeskemaet og drøftet

alle spørgsmål i fællesskab. Herefter har én person afrapporteret gruppens besvarelse i spørge-

skemaet på nettet. Vi anser kommunernes måde at besvare spørgeskemaet på i fællesskab som

en styrke ved breddekortlægningen, da besvarelserne dermed afspejler flere fagprofessionelles

erfaringer med, kendskab til og viden om radikaliseringsforebyggelsen i den konkrete kommune.

Det har ikke været en del af kortlægningens opdrag at opgøre antallet af sager på feltet. Dog har

spørgeskemaet indeholdt et spørgsmål, hvor kommunerne er blevet bedt om at angive et estimat

af, hvor mange sager de haft inden for fire adskilte sagstyper. Der er ikke afrapporteret detalje-

ret på dette i rapporten af to årsager: Dels har kommunernes tilbagemelding været, at de ikke

kan angive et præcist estimat for antallet af sager, da registrering på feltet ikke er systematisk.

Dels forstår kommunerne ekstremisme og radikalisering forskelligt, og en eventuel talopgørelse

ville derfor ikke være sammenlignelig på tværs af kommunerne. Se også kapitel 1.4 om centrale

forbehold.

Dybdekortlægningen

sigter mod at opnå en dybdegående forståelse af de forhold, der er obser-

veret i breddekortlægningen, og de opfattelser og tolkninger, der gør sig gældende på tværs af

aktører og ikke mindst de hæmmende og fremmende faktorer, som medarbejderne oplever i

arbejdet med at forebygge ekstremisme og radikalisering i kommunerne. Dybdekortlægningen

består af to dele: Casebesøg i et antal udvalgte kommuner og en journalanalyse/gennemgang af

38 sager i kommunerne.

Første del af dybdekortlægningen består af

casebesøg

i de udvalgte kommuner. Formålet med

casebesøgene er at få en dybdegående indsigt i kommunernes erfaringer med radikaliseringsfo-

rebyggelsen, herunder at forstå deres oplevelser med at håndtere, registrere og samarbejde om

de bekymringssager, som kommunen får indberetninger om. Casekommunerne er udvalgt med

henblik på at sikre spredning på tværs af kommunernes erfaring med feltet, dets størrelse, geo-

grafiske placering, sagstyper i kommunen samt variation i organisering og samarbejdsformer.

Casebesøgene tager form af workshops, hvor forskellige relevante aktører i radikaliseringsfore-

byggelsen deltager. Deltagerne varierer fra casebesøg til casebesøg, men som oftest er politiet,

SSP og repræsentanter for forskellige kommunale forvaltningsenheder repræsenteret. Vi har til

casebesøgene forsøgt at sammensætte interviewpersoner med forskellige fagprofessionelle bag-

grunde for at få et realistisk og retvisende billede af indsatsen til forebyggelse af radikalisering i

kommunerne.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 227: Rapporten "Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats", fra justitsministeren

Kortlægning af kommunernes indsats til forebyggelse af ekstremisme og radikalisering

Dybdekortlægningen har desuden omfattet en journalanalyse af konkrete sager indsamlet fra

kommunerne, hvor i alt 38 cases er blevet gennemgået og analyseret. Formålet med journalana-

lysen er at få et dybdegående indblik i, hvordan kommunerne har håndteret forskellige sager,

hvor de har været bekymrede for ekstremisme og radikalisering. De 38 sager, der er gennemgå-

et, er udvalgt med henblik på at skabe variation i sagstyper, køn, alder, etnicitet, kulturel bag-

grund, uddannelse, sundhedsforhold mv. Journalanalysen giver indblik i borgernes personkarak-

teristika, bekymringens veje ind i kommunen, kommunens arbejdsgang i forbindelse med sagen

og kommunens vurdering af en potentiel indsats. Ud af de 38 sager er der udvalgt 10 sager, der

indgår i en casesamling, der tager form af et inspirationskatalog til fagprofessionelle, der arbej-

der med at forebygge radikalisering og sagshåndtering i kommunerne. Tabellen nedenfor illustre-

rer de udvælgelseskriterier, de 10 cases er udvalgt ud fra.

Figur 3:

Udvælgelseskriterier til casesamling

Forskellig bekymringsgrad og karakter

Borgerens køn, alder, socioøkonomiske baggrund mv.

Former for ekstremisme

Indsatser, metoder, virkning/læring

Det sidste nøgleelement i kortlægningen omfatter en

valideringsworkshop.

I valideringswork-

shoppen deltager repræsentanter fra de kommuner, der har deltaget som casekommuner. For-

målet med valideringsworkshoppen er at validere de foreløbige resultater på baggrund af inter-

viewpersonernes respons og erfaringer. Derudover er formålet at skabe rum for, at de deltagen-

de kommuner på tværs kan blive inspireret og dele erfaringer med repræsentanterne fra de øvri-

ge kommuner. Til valideringsworkshoppen er deltagerne med til at kvalificere de analytiske kon-

klusioner, og de er endvidere med til at præge slutproduktet i forhold til at sætte ord på, hvad de

fremadrettet har brug for, med afsæt i den viden, kortlægningen har frembragt. Valideringswork-

shoppen er gennemført som afsluttende aktivitet i dataindsamlingen.