Retsudvalget 2018-19 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 205
Offentligt
Nye regler på vej om whistleblowing
Oluf Jørgensen, jurist og offentlighedsrådgiver,
forskningschef emeritus, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole,
10. marts 2019
Omfanget af svindel stiger. Myndigheder og virksomheder giver udtryk for, at det er et stort
problem, men virker ineffektive. Det højaktuelle spørgsmål er, hvordan der bedst opnås en effektiv
indsats, der fører til afsløringer og forebyggelse.
Ændring af injurieregler og et aktuelt udkast til ændringer i vejledning om offentligt
ansattes ytringsfrihed kan faktisk gøre det vanskeligere at få oplysninger frem. Det kommende EU-
direktiv har gode elementer, men risikerer at kvæle whistleblowing i bureaukratiske procedurer.
Vigtige politiske beslutninger skal snart træffes i både EU og Danmark.
EU-Kommissionen har foretaget en række analyser og anslår, at der alene inden for offentlige
indkøb er årlige tab i EU som helhed i størrelsesordenen 5,8 til 9,6 milliarder euro. Det anslås, at
effektiv bekæmpelse af skatteunddragelser kan give medlemsstaterne og EU en samlet gevinst på
omkring 50-70 milliarder euro om året. Oveni dette beløb er der risiko for svig og korruption i
forhold til EU's samlede budget inklusive alle mulige støtteordninger på mellem 179-256 milliarder
euro om året.
De seneste års skandaler i Danmark viser, at omfattende svindel også foregår her i landet
–
både
med skat, offentlige midler og ikke mindst i banker.
Denne analyse handler om regler med relevans for whistleblowing og aktuelle forslag til ændringer:
Gældende lovregler, Justitsministeriets udkast til ændringer i vejledning om offentligt ansattes
ytringsfrihed, EU-Kommissionens forslag til direktiv og Justitsministeriets nye ordning for intern
whistleblowing på ministeriets områder.
Det sidste af de ti afsnit indeholder en række forslag til at styrke whistleblowing uden nye
bureaukratiske procedurer.
1. Whistleblowing
–
hvad er det
Der tales mere og mere om whistleblowing i takt med stigende erkendelse af, at svindel griber om
sig. I den oprindelige betydning handler whistleblowing om at blæse i en fløjte, så det kan høres i
omgivelserne. I den forstand er der tale om whistleblowing, når en person vælger at bringe
insiderviden om ulovlige og kritisable forhold frem for offentligheden.
Begrebet whistleblowing er blevet udvandet og bruges nu om interne indberetninger i
virksomheder og myndigheder samt indberetninger til tilsynsmyndigheder. Det er typisk sådanne
ordninger, politikere og myndigheder tænker på.
Interne indberetninger kan være nyttige for ledelser til at blive klar over, hvad der foregår i en
myndighed eller virksomhed. Når ledelsen selv er en del af problemet, kan brug af interne ordninger
faktisk gøre det vanskeligere at få afsløret svindel og andre kritisable forhold.
 REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 205: Henvendelse af 10/3-19 fra Oluf Jørgensen om whistleblowing
2027370_0002.png
Tilsynsmyndigheder kommer ofte først på banen, når afsløringer er kommet frem i
medier. I mange tilfælde har myndigheder intet foretaget, har arbejdet langsomt eller uden effekt.
De vigtigste afsløringer af svindel foretages af undersøgende journalister efter tip eller datalæk fra
ansatte eller andre med insiderviden. I de senere år er systematiske ulovligheder og omgåelser på
skatteområdet afsløret bl.a. placering af store summer i skattely og Nordea-bankens centrale rolle. I
sagen om svindel med tilbagebetaling af udbytteskat har samarbejde mellem whistleblowere og
journalister afsløret de internationale dimensioner, og at Skat undlod at handle trods vigtige
oplysninger. Hvidvask af gigantiske beløb i Danske Bank er afsløret i Berlingske Tidende.
2. Lovregler med relevans for whistleblowing
Grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention giver den grundlæggende sikring
af ytringsfriheden. Menneskerettighedskonventionen er både ratificeret og vedtaget som lov i
Danmark.
Regler om tavshedspligt i straffeloven begrænser ytringsfriheden for personer i offentlige stillinger
og hverv. Uanset tavshedspligt giver straffeloven § 152 e, nr. 2 dog ret til at videregive oplysninger
til pressen m.v., når det sker til varetagelse af åbenbar almeninteresse eller eget eller andres tarv.
Straffeloven sikrer desuden, at medier lovligt publicere oplysninger, der er lækket fra
offentlige myndigheder i strid med tavshedspligten. Det gælder dog ikke oplysninger om rent
private forhold og som udgangspunkt heller ikke oplysninger, der er fortrolige af hensyn til statens
sikkerhed (§ 152 d, stk. 2 og 3).
Den nye lov om forretningshemmeligheder fra 2018, der bygger på et EU-direktiv fra 2016,
omfatter både private og offentlige virksomheder. Pligt til fortrolighed er lovens udgangspunkt,
men den udtrykker respekt for informations- og ytringsfrihed herunder mediefrihed.
Lovens § 5 (b) betyder, at der ikke må anvendes retlige sanktioner mod ansatte og
andre, der videregiver oplysninger for at afdække forseelser, uregelmæssigheder eller ulovlige
aktiviteter, når det sker for at beskytte almene offentlige interesser. Direktivets præambel nævner, at
det er afgørende, at informations- og ytringsfrihed ikke begrænses
navnlig med hensyn til
undersøgende journalistik og beskyttelse af journalistiske kilder
(p. 19).
Folketinget ændrede straffelovens injurieregler i slutningen af 2018. Beskyldninger fremsat eller
udbredt via pressen, der kan skade personer i særlige positioner, blev placeret i reglen for alvorlige
injurier med offentlig påtale og høj strafferamme (§ 268, nr. 2). Lovforslagets bemærkninger
nævner, at den kan bruges ved beskyldninger om overtrædelser af særlovgivningen. Det kan f.eks.
være regler om miljøbeskyttelse, produktsikkerhed, hvidvask, skatter og afgifter.
Denne nye injurieregel er ikke begrænset til bevidst falske oplysninger, og truslen om høj straf, hvis
injuriegrænsen overtrædes, kan være afskrækkende for potentielle whistleblowere. Læs mere i
MediaJournal
Flere love har betydning for sikkerhed i ansættelser. Det gælder lov om forbud mod
forskelsbehandling på arbejdsmarkedet, lov om ligebehandling, lov om foreningsfrihed,
funktionærloven og forvaltningsloven.
 REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 205: Henvendelse af 10/3-19 fra Oluf Jørgensen om whistleblowing
Ingen af lovene har regler, der beskytter mod repressalier f.eks. fyring ved
whistleblowing. For offentligt ansatte giver forvaltningsretlige principper en vis beskyttelse.
Medier, der er omfattet af medieansvarslovens regler, skal have en ansvarshavende redaktør, og der
kan altid placeres et ansvar hos journalisten og/eller redaktøren ved publicering af oplysninger fra
en anonym whistleblower. Disse medier er desuden omfattet af regler om genmæle og presseetiske
krav til høring m.v.
Journalister og redaktørers kildebeskyttelse er afgørende for, at whistleblowere kan give
oplysninger til undersøgende journalister uden at blive udstillet som kilde. Kildebeskyttelsen er et
rodfæstet etisk krav for journalister og redaktører ved seriøse medier.
Retsplejeloven sikrer, at journalister og redaktører ved medier omfattet af
medieansvarslovens regler, ikke kan pålægges at vidne. Fritagelsen for vidnepligt gælder ikke, hvis
kilden har overtrådt tavshedspligt om rent private forhold, men gælder uanset kildens overtrædelse
af tavshedspligt, når der afdækkes forhold af samfundsmæssig betydning (§ 172, stk. 6).
3. Meddeleret
–
hvad er nu det
Alle ansatte har ret til på egne vegne at deltage i den offentlige debat om almene samfundsmæssige
forhold uden at skulle risikere fyring. Ytringsfriheden på egne vegne for offentligt ansatte omfatter
også kritiske ytringer om forhold på deres egen arbejdsplads. Denne ret for offentligt ansatte
fremgår af en lang række afgørelser fra Folketingets Ombudsmand og en vejledning fra
Justitsministeriet.
Ytringsfrihed er den almindelige betegnelse, men enkelte gange bruges ordet
meddeleret
bl.a. ved
Retsudvalget og Ombudsmandens konference på Christiansborg om whistleblowing og meddeleret
20. februar 2019. Hvor kommer dette begreb fra, og hvad handler det om?
Meddelarskydd
har i mange år haft central betydning i svensk ret, hvor det betyder anonymitetsret.
Enhver inklusive ansatte har ret til anonymt at videregive oplysninger om ethvert emne til
journalister og redaktører til brug for offentliggørelse.
Så vidt jeg ved, blev begrebet brugt første gang i Danmark, da SF i 2004 med
inspiration fra Sverige fremsatte to beslutningsforslag for at styrke offentlighed. Det ene forslag
skulle sikre offentligt ansatte en
meddeleret
om ulovlig forvaltning eller anden uredelighed bl.a.
åbenbart misbrug af offentlige midler. Forslagene blev ikke vedtaget, men førte til nedsættelse af et
udvalg, der i 2006 afgav betænkningen
Ytringsfrihed og meddeleret for offentligt ansatte.
Betænkningen konkluderede, at det ikke var nødvendigt at lovgive, fordi den meddeleret, der var
nævnt i beslutningsforslaget, allerede eksisterede. Den gælder, uanset oplysninger om ulovlige
forhold er omfattet af tavshedspligt eller ej. Det blev derefter præciseret i Justitsministeriets
vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed.
Ifølge vejledningen kan der
ikke stilles krav om, at offentligt ansatte har foretaget en
forudgående intern underretning om ulovligheder eller uforsvarlige forhold, hvis underretningen
ikke kan forventes at få noget resultat. I sådanne tilfælde kan den ansatte altså gå direkte til f.eks.
pressen, Folketingets Ombudsmand eller Rigsrevisionen.
 REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 205: Henvendelse af 10/3-19 fra Oluf Jørgensen om whistleblowing
2027370_0004.png
Justitsministeriet har i januar 2019 sendt et udkast om ændringer i vejledningen til høring i en
snæver kreds. Høringsfristen blev forlænget til 18. februar. Offentlighedsloven giver ret til
aktindsigt i høringssvar fra Folketingets Ombudsmand og fem organisationer, men tre uger efter
høringsfristen udskyder Justitsministeriet fortsat aktindsigten og henviser til,
at ministeriet er i færd
med at identificere akter.
Meddeleretten om ulovlige forhold m.v. er ikke berørt af Justitsministeriets udkast til ændringer.
Ministeriet foreslår derimod nogle væsentlige forringelser for whistleblowing om andre forhold
Justitsministeriets udkast vil begrænse ytringsfriheden for offentligt ansatte for oplysninger, der
ikke er fortrolige. Ifølge udkastet kan der bl.a. lægges vægt på, om offentlighed kan skade
myndigheden, og offentlighedslovens brede undtagelser fra aktindsigt nævnes som pejlemærker for
begrænsninger af ytringsfrihed.
Ved konferencen på Christiansborg
konkluderede ombudsmanden,
at Justitsministeriets forslag om
begrænsninger for andre oplysninger ikke strider mod gældende ret. Denne konklusion kom efter en
gennemgang af regler og forslag, hvor ombudsmanden definerede ytringsfrihed som en ret til
meningstilkendegivelser,
og meddeleret som ret til at videregive
oplysninger.
Ytringsfriheden, der bygger på Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 10, omfatter
både meninger og oplysninger. I Danmark har begrebet meddeleret hidtil kun været anvendt til at
præcisere ytringsfriheden for oplysninger i tilfælde, hvor der kan være tale om ulovlig forvaltning
m.v.
Den nye anvendelse af begrebet
meddeleret
er forvirrende. Det er paradoksalt, at et
begreb, der er indført fra Sverige, bliver brugt i Danmark som argument for begrænsninger, mens
det i Sverige tværtimod styrker ytringsfriheden.
Retten til at kritisere er ikke til megen nytte, hvis den ikke omfatter oplysninger om de forhold, der
kritiseres. Uden oplysninger fremstår kritik som usaglig. Offentligheden og politikere har brug for,
at ansatte udnytter deres faglige indsigt til at informere om kritisable forhold.
Oplysninger om omorganisering, nedprioritering af opgaver, håbløse it-systemer
handler ikke om ulovlige forhold, men er vigtige at få frem. Det er derfor alvorligt, hvis
ytringsfriheden for offentligt ansatte som udgangspunkt kun skal omfatte oplysninger om ulovlige
forhold m.v. og i øvrigt afhænge af afvejninger mellem modstridende interesser.
Eksempler: Whistleblowing til offentligheden kunne have været nyttig, da hverken
Finansministeriet eller Socialministeriet foretog noget for at sikre kontrol med udbetalinger af
satspuljemidler trods gentagne henstillinger fra Rigsrevisionen.
Whistleblowing til offentligheden kunne ligeledes have været meget nyttig, da
ledelsen i Skat fandt på, at en enkelt person skulle stå for tilbagebetalinger af udbytteskat. Sådanne
oplysninger handler ikke om ulovlig forvaltning, men om ledelsens svigt. Som erfaringer viser, kan
sådanne ledelsessvigt i næste omgang give grundlag for massive ulovligheder mod de offentlige
kasser.
4. EU-Kommissionens forslag til beskyttelse af whistleblowere
I foråret 2018 spillede EU-Kommissionen ud med
forslag til direktiv.
 REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 205: Henvendelse af 10/3-19 fra Oluf Jørgensen om whistleblowing
2027370_0005.png
Direktivet har til formål at styrke indsatsen mod korruption, hvidvask, finansiering af terrorisme,
unfair konkurrence, skattesvindel og omgåelse af skatteregler. Direktivet skal ligeledes beskytte
miljø og dyrevelfærd samt sikkerhed for produkter, fødevarer, atomanlæg, transport og data (art.1).
Direktivet indeholder minimumsstandarder for beskyttelse af personer, der indberetter om
overtrædelser og omgåelser. Det omfatter både oplysninger om forhold inden for EU-organer og om
forhold ved offentlige og private virksomheder i medlemslande. Beskyttelsen er ikke begrænset til
ansatte, men omfatter også andre personer, der har oplysninger fra en arbejdsrelateret aktivitet f.eks.
leverandører, konsulenter, praktikanter m.fl. (art. 2).
Beskyttelsen omfatter både whistleblowing om formelle lovovertrædelser og om handlinger og
undladelser, der gør det muligt at omgå reglernes formål. Den er ikke begrænset til oplysninger om
overtrædelser, der er begået, men omfatter også overtrædelser, der sandsynligvis vil blive begået.
Der stilles ikke krav om beviser, men whistlebloweren skal på tidspunktet for
indberetning have rimelig grund til at antage, at oplysningerne er korrekte. Ifølge direktivets
præambel (p. 30) og regler (art. 30) gælder beskyttelsen for unøjagtige oplysninger, der er
indberettet i god tro, men ikke for indberetning af ubegrundede rygter og sladder.
5. Direktivet har tre trin for whistleblowing
Første trin: Ifølge direktivet skal beskyttet whistleblowing som hovedregel starte med intern
indberetning. Det er op til den enkelte myndighed eller virksomhed at oprette en intern procedure,
der kan sikre
passende fortrolighed
og opfølgning. Senest tre måneder efter indberetningen skal
whistlebloweren underrettes om, hvad den har ført til (p. 42 og art. 5).
Virksomheder med mindre end 50 ansatte er som udgangspunkt undtaget fra kravet
om etablering af intern ordning. Det er kommuner med mindre end 10.000 indbyggere også, så i
Danmark behøver Læsø og Fanø ikke etablere en sådan.
Andet trin: Ansatte kan gå videre til et eksternt tilsynsorgan, hvis den interne reaktion ikke giver
sikkerhed, eller der ikke er svaret inden for fristen. Personer, der ikke er ansatte, kan indberette
direkte til det eksterne organ. Det kan ansatte også, hvis den interne ordning ikke kan forventes at
fungere ordentlig eller ved frygt for, at intern indberetning fører til repressalier, fjernelse af
dokumentation eller anden hindring af efterforskning (art. 13, 2).
Det er op til medlemsstaterne at bestemme, hvilke myndigheder, der skal modtage
eksterne indberetninger. Det skal være uafhængige organer med ressourcer og kompetence til at
vurdere oplysninger og tage skridt til efterforskning, retsforfølgning og afhjælpende
foranstaltninger. Direktivet stiller en række krav til sagsbehandlingen (art. 6 - 12). Personen, der
indberetter, skal som udgangspunkt orienteres inden tre måneder.
Tredje trin er offentliggørelse enten direkte f.eks. på sociale medier eller videregivelse til
journalister, politikere, erhvervsorganisationer, fagforeninger eller andre ngo'er (p. 32).
Whistleblowere er berettiget til beskyttelse ved offentliggørelse, hvis hverken intern eller ekstern
indberetning har ført til undersøgelser eller anden opfølgning inden for fristerne.
 REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 205: Henvendelse af 10/3-19 fra Oluf Jørgensen om whistleblowing
2027370_0006.png
I særlige tilfælde giver direktivet whistlebloweren beskyttelse ved offentliggørelse uden
forudgående indberetning til eksternt organ, men betingelserne er stramme. Der skal være gyldige
grunde til at frygte, at det eksterne organ ikke vil efterforske effektivt, eller at ventetid vil betyde
åbenbar fare for offentlighedens interesser eller for uoprettelig skade (p. 64, art. 13, 4).
6. Direktivets beskyttelse mod repressalier og sanktioner
Medlemsstaterne skal fastsætte forbud mod, at personer, der følger direktivet, mødes med
repressalier f.eks. afskedigelse, degradering, undladt forfremmelse, forflytning, lønnedsættelse,
negative bedømmelser, tab af ordrer, chikane, sortlistning m.v.
Medlemsstaterne skal desuden sikre nem og gratis adgang til rådgivning og retshjælp.
Der skal indføres effektive retsmidler f.eks. genansættelse eller kompensation og omvendt
bevisbyrde i retssager, der betyder, at arbejdsgivere skal bevise, at f.eks. fyring af en ansat ikke er
begrundet i whistleblowing (art. 14, 15 og 16).
Direktivet skelner mellem repressalier og sanktioner. Repressalier er som nævnt defineret i
direktivet. Sanktioner er ikke, men må omfatte retsafgørelser bl.a. straf, erstatning og godtgørelse.
For at styrke effektivitet og troværdighed skal medlemsstater indføre sanktioner mod
personer, myndigheder og virksomheder, der søger at hindre whistleblowing. Der skal også
fastsættes forbud mod, at seriøse whistleblowere mødes med sanktioner for overtrædelse af regler
om tavshedspligt, injurier eller aftaler om fortrolighed. Sanktioner skal derimod kunne anvendes
mod personer, der foretager ondsindede og bedrageriske indberetninger og offentliggørelser (art.
17).
Ifølge direktivets præambel er
beskyttelse af whistleblowere som journalistiske kilder afgørende for
at bevare den rolle som "vagthund", som undersøgende journalistik har i demokratiske samfund
(p.
33).
Direktivets krav til beskyttelse mod fyring m.v. er dog begrænset til offentliggørelser, der følger
direktivets procedurer inklusive de stramme krav for offentliggørelse (art. 13, 4). I andre tilfælde,
hvor whistleblowere er journalistiske kilder, viser direktivets formuleringer, at retlige sanktioner
skal begrænses til
ondsindede og bedrageriske
offentliggørelser, det vil sige bevidst falske.
Sanktioner må ikke have en afskrækkende virkning på potentielle seriøse whistleblowere (p. 78 og
art. 17).
7. Vigtige forhandlinger mellem EU-organer og på Christiansborg
Et stort
flertal i EU-parlamentets retsudvalg stemte 21. november 2018
for at støtte Kommissionens
forslag med nogle forslag til præciseringer.
Kommissionen, Parlamentet og Ministerrådet prøver for tiden at nå til enighed ved den såkaldte
trilog-forhandling. Folketingets Europaudvalg skal give et mandat til justitsministeren om
Danmarks stillingtagen i Ministerrådet.
 REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 205: Henvendelse af 10/3-19 fra Oluf Jørgensen om whistleblowing
2027370_0007.png
Det forlyder, at Justitsministeriet arbejder for at undgå direktivkrav om lovmæssig beskyttelse i
ansættelsesforhold. Fagbevægelsen har derimod i en årrække arbejdet for lovgivning til at sikre
ansættelsesretlig beskyttelse af ytringsfriheden.
Hvis der opnås enighed i forhandlingerne skal EU-Parlamentet og Ministerrådet tage endelig
stilling til direktivet i løbet af foråret. Det Rumænske formandskab vil gerne kunne slutte processen
med vedtagelse af et direktiv inden Europarlamentsvalget 26. maj.
8. Justitsministeriet har netop etableret interne whistleblowerordninger
Regeringen og Folketinget har hidtil været imod generelle lovkrav om whistleblowerordninger. På
særlige områder er indført ordninger, der sikrer anonymitet for ansatte ved indberetning til et
eksternt tilsynsorgan f.eks. til Finanstilsynet, Arbejdstilsynet og Socialtilsynet. Kun ni kommuner
har på eget initiativ etableret interne whistleblowerordninger ifølge artikel i Politiken 25.12.2018.
Direktivet er på vej, og Justitsministeriet har 1. marts 2019 etableret en ordning, der omfatter alle
ministeriets områder: Politiet, PET, anklagemyndigheden, kriminalforsorgen og departementet.
Regeringen har meddelt, at den også vil indføre ordninger på andre af statens områder.
Retningslinjerne
har nogle gode formuleringer, men også alvorlige mangler.
Whistleblowerordningen omfatter alvorlige forhold, der har betydning for myndighedens
varetagelse af opgaver. Det gælder strafbare forhold og grove eller gentagne overtrædelser af
lovregler, forvaltningsretlige principper, væsentlige interne retningslinjer, grove personrelaterede
krænkelser og bevidst vildledning af borgere og samarbejdspartnere.
På hver af Justitsministeriets fem hovedenheder er oprettet en særlig
whistleblowerportal, der giver mulighed for at give oplysninger anonymt. Whistlebloweren bliver
som udgangspunkt orienteret om sagens behandling og evt. resultater, dog kan tavshedspligt
begrænse.
Justitsministeriets retningslinjer nævner, at whistlebloweren skal beskyttes mod negative
konsekvenser af indberetning i god tro. Skulle whistlebloweren alligevel blive udsat for repressalier
kan tilkendes erstatning, godtgørelse eller økonomisk kompensation
efter de til enhver tid gældende
regler.
Bevidst urigtige eller vildledende oplysninger (ond tro) kan medføre negative
ansættelsesretlige reaktioner og politianmeldelse.
Andre ansatte, der er nævnt i whistleblowerens oplysninger, skal normalt underrettes
og høres, og de kan anmode om sletning eller berigtigelse af oplysninger, hvis en indberetning viser
sig at være åbenbar grundløs.
Justitsministeriets ordning er udelukkende intern, men der er også en række andre forskelle fra
direktivforslaget: Ministeriets ordning er ikke begrænset til bestemte emner. Retningslinjerne
nævner oplysninger om alvorlige forhold, men glemmer oplysninger om omgåelser.
Ifølge Justitsministeriets retningslinjer er bevidst vildledning til borgere og samarbejdspartnere
udtrykkeligt omfattet. Formuleringen har sikkert baggrund i Tibetsagen. Den kan blive meget
nyttig, hvis den fører til, at vigtige oplysninger kommer frem i lyset f.eks. oplysninger, der er
camoufleret ved spinpræget kommunikation til offentligheden. Det må være en forglemmelse, at
bevidst vildledning af Folketinget og forligskredse ikke er nævnt.
 REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 205: Henvendelse af 10/3-19 fra Oluf Jørgensen om whistleblowing
2027370_0008.png
Justitsministeriet undtager klassificerede oplysninger, der falder ind under Statsministeriets
cirkulære af 17.12.2014. Dette cirkulære omtaler information af sikkerhedsmæssig interesse uden at
give særlige pejlemærker for, hvad der skal klassificeres. I praksis foregår klassificering
rutinemæssigt både af fortrolige og ikke-fortrolige oplysninger.
Direktivforslaget har ikke en tilsvarende undtagelse og omfatter bl.a. finansiering af
terrorisme og nuklear sikkerhed. Undtagelsen er i klar strid med Tshwaneprincipperne, som
Europarådets parlamentariske forsamling i oktober 2013 anbefalede medlemsstaterne at tage hensyn
til i lovgivning og praksis. Læs mere om
Hemmelig eller offentlig information om sikkerhed og
krig
9. Direktivets bureaukratiske procedurer får tvivlsom effekt
I mange tilfælde og især ved forhold, der ikke er særligt alvorlige, er det oplagt at starte med at gøre
opmærksom på problemer internt. Mange myndigheder og virksomheder er interesserede i gode
muligheder for intern dialog. Direktivets krav til interne ordninger er unødvendige og i værste fald
skadelige.
Ved intern indberetning kan det være vanskeligt at sikre whistleblowerens anonymitet, og anonyme
indberetninger om mindre alvorlige forhold kan føre til unødvendig dårlig stemning på en
arbejdsplads.
Økonomiske interesser kan motivere til omgåelser og lovbrud. Når en ledelse er dybt
involveret f.eks. ved omgåelser af konkurrence- og skatteregler risikerer man, at intern indberetning
fører til, at dokumentation bliver fjernet. Direktivet giver mulighed for at gå direkte til et eksternt
organ i sådanne tilfælde, men udgangspunktet med pligt til først at indberette internt, gør det
vanskeligere at gå direkte til næste trin.
Direktivet har en række nyttige elementer, men risikerer at kvæle whistleblowing i bureaukratiske
procedurer.
Det kan ofte være tvivlsomt, om lovregler formelt er overtrådt eller er omgået. Det er derfor
fornuftigt, at begge dele er omfattet, men det rejser spørgsmål om opfølgning. Et eksternt
tilsynsorgan, der skal undersøge og vurdere en indberetning, skal reagere over for ulovligheder.
Direktivet har ikke regler for, hvad tilsynsorganer skal stille op med oplysninger om omgåelser, der
ikke er formelle lovovertrædelser.
Hvis indberetninger om omgåelser skal give mening, må tilsynsorganer sørge for, at
politikere og offentlighed får kendskab til huller i lovgivningen, der bruges til omgåelser.
Direktivet har ikke regler om offentlighed om eksterne tilsynsorganers indsats. Offentlighed om
beslutninger og erfaringer vil dermed afhænge af de almindelige offentlighedsretsregler.
EU-direktivet om aktindsigt i miljøoplysninger må betyde, at oplysninger om overtrædelser og
omgåelser af disse offentlighedsregler bliver omfattet af direktivet om whistleblowing.
Offentligheden har som udgangspunkt ret til indsigt i miljøoplysninger hos offentlige
og halvoffentlige organer inklusive tilsynsorganer, der undersøger og reagerer på oplysninger fra
whistleblowere.
 REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 205: Henvendelse af 10/3-19 fra Oluf Jørgensen om whistleblowing
2027370_0009.png
Samarbejde mellem whistleblowere og undersøgende journalister er ofte den mest effektive vej til
at styrke kontrol og forebyggelse, men her er ikke meget at hente i direktivet. Det fastslår dog, at
retlige sanktioner kun må bruges mod whistleblowere, der giver bevidst falske oplysninger.
10. Danmark kan styrke whistleblowing uden nye bureaukratiske procedurer
Effektiviteten bliver forringet, hvis der indføres pligt til at følge direktivets bureaukratiske
procedurer. Det er derfor vigtigt, at EU-direktivet sætter minimumsstandarder, der ikke hindrer de
enkelte medlemsstater i at opretholde eller indføre regler, der kan give bedre effekt.
Det er meget vigtigt at opretholde danske regler, der ikke kræver intern indberetning og giver
whistleblowere valgmulighed mellem indberetning til tilsynsorgan og videregivelse til pressen.
Sådanne regler gælder for offentligt ansatte.
Direktivets generelle krav om etablering af nye interne ordninger kan undgås, hvis
Danmark opretholder og styrker regler for den offentlige sektor og indfører lignende regler for den
private sektor. Det kan give større effekt end direktivets bureaukratiske procedurer.
Indberetning til tilsynsmyndighed vil kunne ske til eksisterende kontrolorganer med kompetence på
de forskellige områder, og der er ikke grund til at oprette nye.
Indberetninger om forhold i statslige styrelser og departementer kan ske til
Rigsrevisionen og/eller Folketingets Ombudsmand afhængig af oplysningernes karakter.
Indberetninger fra ansatte i Skat og andre myndigheder om huller i kontrollen kan ske til
Rigsrevisionen. Indberetninger om, at relevant information er fjernet eller camoufleret i
beslutningsgrundlag, kan ske til Folketingets Ombudsmand.
Det er vigtigt at undgå forringelser af offentligt ansattes ytringsfrihed. Ansattes muligheder for
whistleblowing skal tværtimod styrkes både i den offentlige og den private sektor.
Efter ændringen af straffelovens injurieregler, er det vigtigt at få fastslået, at retlige
sanktioner mod whistleblowere skal begrænses til offentliggørelse af bevidst falske oplysninger.
Eksempler: Under de første afhøringer i Skattekommissionen oplyste medarbejdere i
Skatteministeriets interne revision, at de allerede i 2010 rapporterede til ledelsen om, at der
manglede kontrol ved refusioner af udbytteskat. Det kom der ikke noget ud af.
Ansatte ved Skat har i en årrække været udsat for massive personalereduktioner, som
gjorde det ekstra farligt at være whistleblower. Forløbet med kollaps i Skats kontrol og inddrivelse
viser, hvor vigtigt det er at styrke og klargøre retssikkerheden for ansatte.
EU-direktivets krav vil styrke den ansættelsesretlige beskyttelse af whistleblowere, især i den
private sektor. Beskyttelsen af ytringsfrihed kan dermed komme på niveau med beskyttelsen af
andre grundlæggende frihedsrettigheder.
Det er vigtigt at lovfæste ret til anonymitet og fastslå, at myndigheder og virksomheder ikke må
efterforske, hvem der kan være kilden ved lovlig whistleblowing.
Bedre regler for aktindsigt og aktiv offentliggørelse kan også give vigtige incitamenter
til effektiv kontrol og forebyggelse af svindel.
Se nogle forslag
 REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 205: Henvendelse af 10/3-19 fra Oluf Jørgensen om whistleblowing
Direktivet lægger vægt på, at whistleblowere kan få kompetent rådgivning. Fagbevægelsen har
allerede gode initiativer, der kan styrkes yderligere. Rådgivning er bl.a. vigtig om whistleblowerens
muligheder for at sikre dokumentation om ulovlige forhold. Til det helt elementære hører, at
whisteblowere ikke bruger arbejdstedets telefon og mail.
Tilsynsmyndigheder og politiet bør sikres ressourcer og kompetencer til at rykke
hurtigt ud for at sikre dokumentation for ulovligheder.
Den egentlige whistleblowing, hvor oplysninger kommer frem via undersøgende
journalistik, kan og skal sikres ved medier, der er omfattet af medieansvarslovens og retsplejelovens
regler for ansvarlig journalistik og kildebeskyttelse.
Når whistleblowere har brug for anonymitet, er det vigtigt, at den faktisk sikres hos rådgivninger,
tilsynsmyndigheder og medier. En whistleblower skal kunne få kontakt til en trænet rådgiver,
tilsynsmedarbejder eller journalist, der sikrer, at ingen andre får kendskab til kildens identitet uden
samtykke fra whistlebloweren. Tekniske løsninger kan anvendes til sikring af anonymitet ved
kommunikation.
Regler, der styrker sikkerheden, er vigtige forudsætninger for at opnå fremskridt i afsløring og
forebyggelse. Det gælder korruption, hvidvask, unfair konkurrence og skattesvindel. Det gælder
endvidere beskyttelse af miljø, klima, dyrevelfærd og sikkerhed for produkter, fødevarer m.v.
Regler er vigtige, men ikke tilstrækkelige for at opnå de store fremskridt. Det kræver
desuden, at samfundsansvar og fair konkurrence bliver udbredt som bærende værdier - ikke blot i
tale, men også i handling.