Retsudvalget 2018-19 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 152
Offentligt
2004580_0001.png
Dato:
Kontor:
Stats- og Menneskerets-
kontoret
Sagsbeh: Katrine Holst
Sagsnr.: 2018-759-0070
Dok.:
982283
Notat
Forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af
personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen
KOM (2018) 218 endelig
Sagen er ikke omfattet af retsforbeholdet.
1. Resumé
Kommissionen har den 23. april 2018 præsenteret forslag til direktiv om
beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen.
Forslaget er modtaget i en dansk sprogversion i Rådet den 18. maj 2018.
Forslaget er ikke omfattet af retsforbeholdet. Forslaget følger bl.a. op på
Europa-Parlamentets opfordring til Kommissionen om at fremsætte et hori-
sontalt lovforslag for at sikre et højt niveau for beskyttelse af whistleblowere
i EU i både den offentlige og den private sektor. Forslagets formål er helt
overordnet at styrke håndhævelsen af EU-lovgivningen gennem fastsættelse
af fælles minimumsstandarder, der skal sikre effektiv beskyttelse mod re-
pressalier over for whistleblowere på en række specifikke områder, hvor
overtrædelser angives at kunne medføre alvorlig skade på offentlighedens
interesse. Det er regeringens vurdering, at forslaget er i overensstemmelse
med nærhedsprincippet. Det foreliggende direktivforslag vil have lovgiv-
ningsmæssige konsekvenser. Forslaget vurderes endvidere at have økono-
miske og administrative konsekvenser for det offentlige og erhvervslivet.
Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-
staters holdninger til forslaget. Regeringen støtter overordnet forslagets
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 7226 8400
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
formål, men er umiddelbart skeptisk over for behovet for en generel og ho-
risontal regulering af whistleblowerordninger. Sagen er endnu ikke på
dagsordenen for et rådsmøde, men det rumænske formandskab forventes på
Coreper-mødet den 25. januar 2019 at indhente mandat til at indlede tri-
logforhandlinger med Europa-Parlamentet med henblik på at sikre endelig
vedtagelse inden valget til Europa-Parlamentet.
2. Baggrund
EU-institutionerne og interesserede parter har opfordret til øget beskyttelse
af whistleblowere på EU-plan.
Europa-Parlamentet har i sin beslutning af 24. oktober 2017 om legitime
tiltag til beskyttelse af whistleblowere, der handler i almenhedens interesse,
og i sin beslutning af 20. januar 2017 om whistlebloweres rolle for beskyt-
telsen af EU’s finansielle interesser opfordret Kommissionen til at frem-
lægge et horisontalt lovforslag for at sikre et højt niveau for beskyttelse af
whistleblowere både i den offentlige og private sektor i medlemsstaternes
og i EU’s institutioner.
I Rådets konklusioner af 11. oktober 2016 om gennemsigtighed på skatte-
området har Rådet anerkendt vigtigheden af beskyttelse af whistleblowere
og opfordret Kommissionen til at undersøge mulighederne for fremtidige
tiltag på EU-plan.
I Kommissionens meddelelse fra 2016 ”EU-retten:
Bedre resultater gennem
bedre anvendelse” fremgår, at håndhævelsen af EU-retten
fortsat er en ud-
fordring, og at Kommissionen har til hensigt at sætte
”et stærkere fokus på
håndhævelse for at tjene den almene interesse”.
Det fremgår endvidere, at
problemet, f.eks. i forbindelse med bilemissionstests, vandforurening og
transportsikkerhed, ofte ikke er mangel på EU-lovgivning, men snarere, at
EU-lovgivningen ikke anvendes effektivt.
Kommissionen har på baggrund heraf den 23. april 2018 fremsat forslag til
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der ind-
beretter overtrædelser af EU-lovgivningen. Forslaget er den 18. maj 2018
oversendt til Rådet i en dansk sprogversion.
Sagen er endnu ikke på dagsordenen for et rådsmøde. Sagen forventes dog
behandlet på et snarligt møde i Coreper med henblik på, at formandsskabet
kan indlede trilogforhandlinger med Europa-Parlamentet.
2
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
3. Forslagets indhold
Gennemgangen af forslaget er baseret på udkast til de kompromistekster,
som formandskabet har fremlagt henholdsvis den 14. januar 2019 og 18.
januar 2019. Den endelige kompromistekst vil kunne indeholde ændringer i
forhold hertil.
3.1. Hjemmel og lovgivningsprocedure
Direktivforslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske
Unions Funktionsmåde (TEUF) artikel 16, 43(2), 50, 53(1), 91, 100, 114,
168(4), 169, 192(1) og 325(4).
Artikel 16 omhandler lovgivning om beskyttelse af personoplysninger. Ar-
tikel 43 omhandler lovgivning om den fælles ordning for markederne for
landbrugsvarer. Artikel 50 omhandler lovgivning om gennemførelsen af
etableringsfriheden. Artikel 53 omhandler lovgivning om bl.a. gensidig an-
erkendelse af eksamensbeviser, certifikater mv. med henblik på at lette ad-
gangen til at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed. Artikel 91 og artikel
100 omhandler lovgivning på transportområdet. Artikel 114 omhandler lov-
givning om det indre markeds oprettelse og funktion. Artikel 168 omhandler
lovgivning om beskyttelse og forbedring af folkesundheden. Artikel 169
omhandler lovgivning om forbrugerbeskyttelse. Artikel 192 omhandler lov-
givning på miljøområdet. Artikel 325 omhandler lovgivning til bekæmpelse
af svig med EU’s finansielle interesser.
Direktivforslaget er endvidere fremsat med hjemmel i Traktaten om Opret-
telse af det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom), særligt artikel 31
om udarbejdelse af grundlæggende normer til beskyttelse af befolkningens
og arbejdstagernes sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende
stråling.
Direktivforslaget er ikke omfattet af det danske retsforbehold.
Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i
TEUF art. 294, dvs. med Europa-Parlamentet som medlovgiver. Rådet træf-
fer afgørelse med kvalificeret flertal.
3.2. Forslagets formål
3
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
En øget beskyttelse af whistleblowere på EU-plan kan ifølge Kommissionen
medvirke til at kunne afsløre og hindre overtrædelser af EU-lovgivningen,
som ellers ville forblive skjult, og dermed bidrage til at forebygge skader
mod offentlighedens interesser. En øget whistlelowerbeskyttelse kan ifølge
Kommissionen endvidere bidrage til at sikre retten til ytringsfrihed og me-
diefrihed.
Kommissionen bemærker, at den nugældende beskyttelse af whistleblowere
i de forskellige EU-lande er uensartet. Det anføres, at manglende beskyttelse
af whistleblowere i en medlemsstat kan have en negativ indvirkning på EU's
politikker i den pågældende medlemsstat, men at det også kan have afsmit-
tende virkninger i andre medlemsstater. Endvidere bemærkes det, at beskyt-
telse af whistleblowere på EU-plan kun findes i særlige sektorer og i for-
skelligt omfang, og at der derfor i mange situationer er manglende mulighe-
der for at forebygge og afsløre overtrædelser af EU-retten, hvilket kan for-
årsage alvorlig skade på offentlighedens interesser.
Direktivforslagets formål er således overordnet at styrke håndhævelsen af
EU-lovgivningen gennem fastsættelse af fælles minimumsstandarder, der
skal sikre en effektiv beskyttelse mod repressalier over for whistleblowere.
Beskyttelsen skal gælde for indberetninger om overtrædelser inden for en
række områder, hvor overtrædelser kan forårsage alvorlige skader på offent-
lighedens interesser.
3.3. Anvendelsesområde og betingelser for beskyttelse
Direktivet foreslås at finde anvendelse på overtrædelser af EU-lovgivningen
inden for følgende områder: Offentlige indkøb, finansielle tjenesteydelser
og forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, produkt-
sikkerhed, transportsikkerhed, miljøbeskyttelse, strålebeskyttelse og nu-
klear sikkerhed, fødevare- og fodersikkerhed, dyresundhed og -velfærd, fol-
kesundhed, forbrugerbeskyttelse og beskyttelse af privatlivets fred og per-
sonoplysninger og sikkerhed i forbindelse med netværks- og informations-
systemer. Direktivet foreslås ligeledes at finde anvendelse på overtrædelser
til skade for EU's finansielle interesser, samt overtrædelser relateret til det
indre marked, herunder overtrædelser af konkurrence- og statsstøtteregler
samt overtrædelser af selskabsskatteregler, hvis formål er at opnå en skatte-
fordel, som virker mod formålet og hensigten med de relevante selskabs-
skatteretlige regler.
4
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
Direktivforslaget omfatter personer, der arbejder i den private eller offent-
lige sektor. De omfattede personer er nærmere defineret som arbejdstagere
og selvstændige forstået i overensstemmelse med TEUF, herunder tjeneste-
mænd, aktionærer og personer, der tilhører ledelsesorganet hos en virksom-
hed, herunder ikke-ledende medlemmer, samt frivillige og ulønnede prakti-
kanter, personer, som arbejder under tilsyn og ledelse af kontrahenter, un-
derleverandører og leverandører. Direktivet foreslås endvidere at finde an-
vendelse på personer, der indberetter om oplysninger opnået gennem et ar-
bejdsmæssigt forhold, der siden er bragt til ende, samt på personer, hvis ar-
bejdsmæssige forhold endnu ikke er påbegyndt i tilfælde, hvor oplysninger
om en overtrædelse er erhvervet i løbet af ansættelsesprocessen eller andre
førkontraktretlige forhandlinger.
Direktivforslaget fastsætter visse betingelser for, at indberettende personer
kan ydes beskyttelse i henhold til direktivet. Efter forslaget kræves således,
at de indberettende personer skal have rimelig grund til at antage, at de ind-
berettede oplysninger er korrekte på tidspunktet for indberetningen, og at de
indberettede oplysninger er omfattet af direktivets anvendelsesområde. End-
videre kræves ifølge forslaget, at indberettende personer som udgangspunkt
har brugt interne indberetningskanaler, inden eksterne indberetningskanaler
anvendes, og at der som udgangspunkt anvendes interne og/eller eksterne
indberetningskanaler inden der sker offentliggørelse af oplysninger. Såfremt
en indberettende person efterfølgende ophører med at have rimelig grund til
at tro, at de indberettede oplysninger var korrekte, skal denne i god tid ind-
give de nye oplysninger for at kvalificere sig til beskyttelse.
3.4. Intern indberetning og opfølgning på indberetninger
Direktivforslaget indeholder en forpligtelse for medlemsstaterne til
efter
samråd med arbejdsmarkedets parter, hvis det er relevant
at sikre, at der i
den offentlige og private sektor etableres interne indberetningskanaler og
procedurer for modtagelse af og opfølgning på indberetninger.
Alle private virksomheder med mere end 50 ansatte er omfattet af forplig-
telsen til at oprette interne kanaler. Tærsklen gælder dog ikke for virksom-
heder, der opererer i henhold til EU-lovgivningen vedrørende finansielle tje-
nesteydelser, forebyggelse af hvidvask og finansiering af terrorisme.
Alle offentlige myndigheder (dvs. både kommunale, regionale og statslige)
er endvidere som udgangspunkt omfattet af forpligtelsen til at oprette in-
5
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
terne kanaler, idet kommuner med færre end 10.000 indbyggere eller myn-
digheder med færre end 50 ansatte dog kan undtages fra forpligtelsen, lige-
som interne kanaler kan deles mellem kommuner.
I direktivforslaget fastsættes nærmere krav til de interne indberetningskana-
ler og procedurer til opfølgning af indberetninger. Det kræves navnlig, at
indberetningskanaler indrettes og anvendes på en sådan måde, at fortrolig-
heden af identiteten af den indberettende person garanteres. Det kræves
også, at der udpeges en person eller afdeling, der omhyggeligt skal til følge
op på indberetninger, og underrette den indberettende person inden for en
rimelig frist om denne opfølgning. Andre personer, såsom arbejdstagerre-
præsentanter, kan endvidere udpeges til fortrolige rådgivere. Endvidere kræ-
ves, at der gives klare og lettilgængelige oplysninger om indberetningspro-
cedurerne, herunder om ekstern indberetning. Endelig kræves det, at indbe-
retninger kan modtages skriftligt i elektronisk format eller papirformat,
og/eller mundtligt via telefon eller efter anmodning ved fysiske møder inden
for en rimelig frist.
3.4. Ekstern indberetning og opfølgning på indberetning
Direktivforslaget indeholder en forpligtelse for medlemsstaterne til at etab-
lere eksterne indberetningskanaler. Medlemsstaterne skal ifølge forslaget
udpege kompetente myndigheder, der skal etablere uafhængige og selvstæn-
dige eksterne indberetningskanaler, som sikrer fortroligheden i forbindelse
med modtagelse og behandling af oplysninger fra den indberettende person,
følger op på indberetninger inden for en rimelig frist, og i tilfælde, hvor det
er relevant, sender indberetninger til de kompetente EU-organer mv.
I direktivforslaget fastsættes
ligesom til interne indberetningskanaler
nærmere krav til de eksterne indberetningskanaler og procedurer til opfølg-
ning på indberetninger, herunder med hensyn til formen for modtagelse af
indberetning og frister for opfølgning. Endvidere fastsætter direktivforsla-
get krav om, at de kompetente myndigheder har særligt uddannede medar-
bejdere til varetagelse af forskellige funktioner i forbindelse med håndtering
af indberetninger.
Herudover indeholder direktivforslaget bl.a. nærmere regler om, at de kom-
petente myndigheder har pligt til offentliggørelse af en række oplysninger
om indberetningsordningen, registrering af indberetninger og regelmæssig
gennemgang af procedurer for modtagelse af og opfølgning på indberetnin-
ger.
6
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
3.5. Beskyttelse af indberettende og de af indberetningerne berørte per-
soner
Ifølge direktivforslaget skal medlemsstaterne som udgangspunkt sikre den
indberettende persons identitet. Det fremgår desuden af direktivforslaget, at
EU's regler om beskyttelse af personoplysninger (forordning (EU)
2016/679, direktiv (EU)) finder anvendelse på enhver behandling af
personoplysninger i henhold til direktivet, og at enhver udveksling eller
videregivelse af oplysninger skal ske i overensstemmelse med forordning
(EU) 2018/1725).
Ifølge dirketivforslaget skal medlemsstaterne forbyde enhver form for
repressalier over for indberettende personer, herunder bl.a. suspension,
midlertidig fritstillelse, afskedigelse, degradering, overførsel af opgaver,
forflytning, negativ bedømmelse af præstationer, disciplinære sanktioner.
Endvidere skal medlemsstanterne ifølge forslaget træffe en række yderligere
foranstaltninger med henblik på at sikre beskyttelsen af indberettende
personer. Medlemstaterne skal således bl.a. sikre følgende:
Let tilgængelig og gratis information og rådgivning om procedurer
og retsmidler vedrørende beskyttelse mod repressalier.
Fritagelse for ansvar for overtrædelse af en eventuel tavshedspligt,
som gælder i henhold til kontrakt eller lovgivning ved
videregivelse af oplysninger, til indberettende personer.
Omvendt bevisbyrde i retssager, således at arbejdsgiveren skal
bevise, at repressalier over for en indberettende person ikke er en
konsekvens af indberetningen.
Adgang til afhjælpende foranstaltninger til den indberettende
person mod repressalier, herunder foreløbige retsmidler, indtil
retssagen er afgjort i overensstemmelse med de nationale regler.
Sikring af, at indberettende personer under retssager, der føres mod
personer uden for arbejdsrelateret kontekst, f.eks. i sager om
injurier, krænkelse af ophavsret eller brud på tavshedspligt, som
forsvar kan påberåbe sig at have udført en indberetning eller
offentliggørelse i overensstemmelse med direktivet.
7
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
Medlemsstaterne skal ifølge direktivetforslaget også sikre, at de berørte
personer, herunder dem, der er berørt af indberetningerne, fuldt ud skal nyde
godt af deres rettigheder i henhold til EU's Charter om grundlæggende
rettigheder, bl.a. princippet om uskyldsformodning, retten til effektive
retsmidler og til en retfærdig rettergang samt retten til et forsvar, ligesom de
berørte personeres identitet skal beskyttes af kompetente myndigheder, så
længe undersøgelsen pågår.
Herudover skal medlemsstaterne ifølge forslaget sikre effektive,
forholdsmæssige og afskrækkende sanktioner over for fysiske eller juridiske
personer, der hindrer eller forsøger at hindre en indberetning, udfører
repressalier mod en indberettende person, anlægger retssag til skade for den
indberettende person, tilsidesætter forpligtelsen til at bevare fortroligheden
af indberettende personers identitet eller udfører ondsindet og bedragerisk
whistleblower-aktivitet.
3.6. Afsluttende bestemmelser
Ifølge direktivforslagets afsluttende bestemmelser har medlemsstaterne
mulighed for at indføre eller opretholde gunstigere nationale regler om
beskyttelse af indberettende personer.
De afsluttende bestemmelser indeholder i øvrigt nærmere regler om bl.a.
ikrafttræden, gennemførelse og evaluering.
4. Europa-Parlamentet
Europa-Parlamentet har vedtaget en betænkning om forslaget den 20. no-
vember 2018. I betænkningen foreslås en række ændringer til forslaget, her-
under foreslås et bredere anvendelsesområde og en mere fleksibel tilgang til
anvendelsen af interne og eksterne kanaler i forhold til Kommissionens for-
slag. Desuden er fagforeningernes rolle blevet styrket med udvalgets for-
slag.
Den 30. november 2018 vedtog udvalget desuden at indlede trilogforhand-
linger med Rådet og Kommissionen.
5. Nærhedsprincippet
8
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
Kommissionen har om forholdet til nærhedsprincippet anført, at direktivfor-
slagets formål med at styrke håndhævelsen af visse områder af EU-lovgiv-
ningen gennem whistleblowerbeskyttelse ikke i tilstrækkelig grad kan op-
fyldes ved, at medlemsstaterne handler alene og ukoordineret.
Kun et lovgivningsmæssigt tiltag på EU-plan kan ifølge Kommissionen for-
bedre håndhævelsen af EU-lovgivningen ved at sikre minimumsstandarder
for harmonisering af bestemmelserne om beskyttelse af whistleblowere.
Endvidere kan kun en indsats på EU-plan ifølge Kommissionen sikre sam-
menhæng og tilpasning af de eksisterende regler i sektorspecifikke EU-rets-
akter.
Det er regeringens vurdering, at forslaget er i overensstemmelse med nær-
hedsprincippet.
6. Gældende dansk ret
6.1. Whistleblowerordninger i den offentlige sektor
De ordninger i den offentlige forvaltning, der traditionelt betegnes som
whistleblowerordninger, er helt overordnet karakteriseret ved, at der med
henblik på at forhindre repressalier over for personer, der gør opmærksom
på ulovligheder eller grovere uregelmæssigheder, er oprettet en særlig en-
hed, der kan modtage og behandle anonyme indberetninger fra sådanne per-
soner.
Der gælder i dansk ret ingen generel lovgivning om whistleblowerordninger
i den offentlige.
Der er imidlertid oprettet enkelte specifikke lovregulerede whistleblower-
ordninger i offentlige tilsynsmyndigheder. Dette gælder bl.a. i Finanstilsy-
net, Arbejdstilsynet og Miljøstyrelsen.
Herudover er der på administrativt grundlag oprettet whistleblowerordnin-
ger hos en række myndigheder, hvor indberetningen indgives til den myn-
dighed, som indberetningen handler om. Dette gælder bl.a. flere kommuner,
Arbejdsmarkedets Erhvervssygdomssikring, Lønmodtagernes Dyrtidsfond,
ATP, Energinet.dk og DSB.
Det bemærkes, at Udvalget om offentligt ansattes ytringsfrihed og whist-
leblowerordninger i betænkning nr. 1553/2015 vurderede behovet for en
9
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
lovregulering af whistleblowerordninger. Udvalget kunne ikke anbefale en
sådan lovregulering. Under henvisning til navnlig de store forskelle på myn-
digheder i den offentlige forvaltning, fandt Udvalget det mere hensigtsmæs-
sigt, at vurderingen af behovet for whistleblowerordninger
og den nær-
mere udformning af den enkelte ordning
foretages myndighed for myn-
dighed.
Selvom der ikke eksisterer en generel lovregulering af whistleblowerord-
ninger i det offentlige, har offentligt ansatte i vidt omfang ret til at videre-
give oplysninger om ulovlig forvaltning mv., ligesom offentligt ansatte i
vidt omfang er beskyttet mod ansættelsesretlige sanktioner ved retmæssig
videregivelse af sådanne oplysninger. Disse regler, der er nærmere beskre-
vet i pkt. 6.1.1. og pkt. 6.1.2. nedenfor, gælder således uafhængigt af lovre-
gulerede eller administrativt fastsatte whistleblowerordninger.
6.1.1. Offentligt ansattes meddeleret
Offentligt ansatte har generelt en såkaldt meddeleret, hvilket betyder, at de
i et vist omfang har ret til at videregive oplysninger til pressen og andre
eksterne parter i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvalt-
ning og anden uredelighed i den offentlige forvaltning, herunder åbenbart
misbrug af offentlige midler.
Meddeleretten for offentligt ansatte skal ses i sammenhæng med offentligt
ansatte ytringsfrihed. Offentligt ansatte har således ret til at udtale sig til
pressen eller andre eksterne parter på egne vegne om forhold, der vedrører
ulovlig forvaltning, hvis udtalelserne falder inden for grænserne af deres yt-
ringsfrihed, jf. grundlovens § 77, Den Europæiske Menneskerettighedskon-
ventions artikel 10 og
EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder artikel
11.
Hvis der er tale om fortrolige oplysninger, følger det af straffelovens § 152
e, at oplysningerne kun vil kunne videregives, hvis den ansatte er forpligtet
til at videregive dem, eller hvis det sker til varetagelse af åbenbar almen
interesse eller eget eller andres tarv. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis
den ansatte videregiver oplysninger om konstaterede ulovligheder inden for
den offentlige forvaltning.
Herudover har offentligt ansatte i meget vidt omfang ret
og i visse tilfælde
også pligt
til at underrette internt om ulovlige eller fagligt uforsvarlige
forhold (intern meddeleret).
10
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
Det antages desuden, at offentligt ansatte har ret til at rette henvendelse til
relevante eksterne tilsynsorganer, herunder Folketingets Ombudsmand eller
Rigsrevisionen, i tilfælde af klare ulovligheder.
Der kan ikke stilles krav om, at den offentligt ansatte har foretaget en for-
udgående intern underretning om ulovligheder eller uforsvarlige forhold,
hvis underretningen ikke kan forventes at få noget resultat. I sådanne til-
fælde kan den offentligt ansatte således gå direkte til f.eks. pressen, Folke-
tingets ombudsmand eller Rigsrevisionen.
Offentligt ansatte, der henvender sig til en myndighed om f.eks. ulovlig for-
valtning, kan ikke forvente, at deres identitet ikke kommer til andres kend-
skab, hvis identiteten fremgår af sagen. Det skyldes, at denne type oplysnin-
ger som udgangspunkt vil være omfattet af retten til aktindsigt.
6.1.2. Beskyttelse af offentligt ansatte mod efterfølgende ansættelsesret-
lige konsekvenser
Der findes ikke i dansk ret en særlig regulering af spørgsmålet om beskyt-
telse af offentligt ansatte whistleblowere. En sådan beskyttelse kan imidler-
tid udledes af de almindlige ansættelsesregler, der gælder for offentligt an-
satte.
Det følger heraf, at ved offentligt ansattes retmæssige videregivelse af op-
lysninger kan ansættelsesmyndigheden ikke anvende ansvarsreaktioner,
herunder disciplinæransvar, straf eller misligholdelsesbeføjelser, over for
den ansatte. Det er således en betingelse for anvendelse heraf, at den ansatte
har handlet i strid med de regler og normer, der gælder i henhold til ansæt-
telsesforholdet.
Ved retmæssig videregivelse af oplysninger vil myndighedens anvendelse
af skønsmæssige negative ledelsesreaktioner tilsvarende være uberettiget
som følge af almindelige forvaltningsretlige regler og principper, herunder
navnlig kravet om saglighed og proportionalitet. Efter gældende praksis kan
der dog være tilfælde, hvor følgevirkningerne af en retmæssig videregivelse
f.eks. samarbejdsvanskeligheder
kan være så alvorlige, at de kan danne
grundlag for negative ledelsesreaktioner.
11
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
Hvis en ansættelsesmyndighed uberettiget har afskediget en ansat, sanktio-
neres dette efter gældende praksis med erstatning, godtgørelse eller økono-
misk kompensation.
6.2. Whistleblowerordninger i den private sektor
Der gælder ingen generel ansættelsesretlig lovgivning om whistleblowerbe-
skyttelse af privatansatte. En række love kan være relevante i forbindelse
med en ansættelsesretlig bedømmelse af privatansattes ytringer.
Efter funktionærlovens § 2 b kan en funktionær, der har været ansat i mindst
et år, tilkendes en godtgørelse for usaglig opsigelse.
Herudover vil det f.eks. kunne være i strid med lov om forbud mod forskels-
behandling på arbejdsmarkedet, hvis en ansat f.eks. afskediges som følge af
at have ytret sig politisk.
Mange kollektive overenskomster og aftaler indeholder et forbud mod usag-
lig afskedigelse, der ligner funktionærlovens. Desuden kan kollektive over-
enskomster og aftaler indeholde mere specifikke bestemmelser af betydning
for beskyttelsen af privatansattes ytringsfrihed.
Whistleblowerordninger er allerede blevet indført i en række sektorspeci-
fikke EU-instrumenter på områder som f.eks. finansielle tjenesteydelser,
transportsikkerhed og miljøbeskyttelse, som er gennemført i dansk ret.
7. Konsekvenser
7.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser
En vedtagelse af direktivforslaget vil have lovgivningsmæssige konsekven-
ser, idet der ikke i dansk ret eksisterer en generel regulering af whistleblo-
werordninger, herunder beskyttelse af whistleblowere, gældende for både
den offentlige og den private sektor. Det vurderes imidlertid umiddelbart, at
der i direktivforslaget er et vist rum for, at det implementeres i dansk ret ved
kollektive overenskomster.
Hvis forslaget vedtages i sin foreliggende form kan det ikke afvises, at der
vil være behov for tilpasning af eksisterende sektorlovgivning om whist-
leblowerbeskyttelse, der er gennemført i dansk ret som følge af EU-retlig
regulering.
12
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
7.2. Økonomiske og administrative konsekvenser
7.2.1. Direktivforslaget vurderes i sin nuværende form at have ikke ubety-
delige statsfinansielle konsekvenser, idet det indebærer, at der hos et stort
antal offentlige myndigheder skal etableres interne indberetningskanaler.
Det er endvidere vurderingen, at direktivforslaget vil have økonomiske kon-
sekvenser for regionale og kommunale myndigheder. Der skal ligeledes ud-
peges kompetente myndigheder, som skal etablere eksterne indberetnings-
kanaler.
En nærmere vurdering af de økonomiske og administrative konsekvenser
for det offentlige kan ikke foretages på det foreliggende grundlag og vil
blive foretaget, når forslagets endelige anvendelsesområde og udformning
kendes.
7.2.2. Det foreliggende direktivforslag vurderes endvidere at have erhvervs-
økonomiske konsekvenser. Kravet om etablering af procedure for intern
indberetning og opfølgning på indberetninger vedrørende overtrædelser om-
fattet af forslaget for alle mellemstore og store virksomheder forventes sam-
let at kunne medføre administrative og økonomiske byrder for danske virk-
somheder på over 4 mio. kr. årligt.
En nærmere vurdering af de økonomiske og administrative konsekvenser
for erhvervslivet kan ikke foretages på det foreliggende grundlag og vil blive
foretages, når forslagets endelige anvendelsesområde og udformning ken-
des.
8. Høring
Direktivforslaget har været i skriftlig høring i Specialudvalget for politi-
mæssigt og retligt samarbejde den 22. januar 2019.
Forslaget har i perioden fra den 28. maj 2018 til den 25. juni 2018 været i
høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:
Vestre Landsret, Østre Landsret, Sø- og Handelsretten, Samtlige byretter,
Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstols-
styrelsen, Aalborg Universitet (Juridisk Institut), Aarhus Universitet (Juri-
disk Institut), Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, Amnesty
International Danmark, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Arbejdsretten,
13
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
ATP-huset, Autobranchens Handels- og Industriforening, BAT-Kartellet,
Beskæftigelsesrådet (BER), Business Danmark, Centralorganisationernes
Fællesudvalg, Cepos, Danmarks Almene Boliger, Danmarks Fiskerifor-
ening, Danmarks Frie Fagforening, Danmarks Journalisthøjskole, Dan-
marks Rederiforening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Byggeri, Dansk
Eksportforening, Dansk Energi, Dansk Erhverv, Dansk Industri, Dansk In-
kassoBrancheforening, Dansk IT, Dansk Journalistforbund, Dansk Kredit
Råd, Dansk Told og Skatteforbund, Dansk Varefakta Nævn, Danske Advo-
kater, Danske Dagblades Forening, Danske Insolvensadvokater, Danske
Medier, Danske Regioner, Danske Speditører, Datatilsynet, De Frie Funkti-
onærer, Den særlige klageret, Det Faglige Hus, DJØF, Fagligt Fælles For-
bund (3F), Finans og Leasing, Finansforbundet, FinansDanmark, Finans-
sektorens Arbejdsgiverforening, Forbrugerrådet, Forenede Danske Motor-
ejere (FDM), Forsikring & Pension, Frie Funktionærer, FSR
danske revi-
sorer, FTF, Gartneri-, Land- og Skovbrugets Arbejdsgivere, HK Landsklub-
ben Danmarks Domstole, Institut for Menneskerettigheder, Jobtryghed,
Justitia, Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte, Kommuner-
nes Landsforening, Kooperationen, Kraka, Kristelig Arbejdsgiverforening
(KA), Kristelig Fagbevægelse, Kuratorforeningen, Københavns Universitet
(Det Juridiske Fakultet), Landbrug og Fødevarer, Landsdækkende Banker
Landsorganisationen Danmark (LO), Lederne, Lejernes Landsorganisation,
Liberale Erhvervs Råd, Lønmodtagernes Garantifond, Nationalbanken
Offentligt Ansattes Organisationer, Politiforbundet, Realkreditforeningen,
Realkreditrådet, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Syddansk
Universitet (Juridisk Institut), Transparancy International Danmark, Veron
(Whistleblowerorganisationen i Danmark).
Der er modtaget høringssvar fra: Akademikernes Centralorganisation,
Dansk Arbejdsgiverforening, Danske Medier, Danske Regioner, Finans
Danmark, Finans Forbundet, Finanssektorens Arbejdsgiverforening, FTF,
Institut for Menneskerettigheder, Kommunernes Landsforening, Landsor-
ganisationen Danmark (LO), Lederne og Transparancy International Dan-
mark (TI-DK).
Høringssvar er oversendt til Folketinget.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Sagen er endnu ikke på dagsordenen for et rådsmøde, men det rumænske
formandskab forventes på Coreper-mødet den 25. januar 2019 at indhente
14
REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 152: Oversendelse af notat vedr. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen, fra justitsministeren
mandat til at indlede trilogforhandlinger med Europa-Parlamentet med hen-
blik på at sikre endelig vedtagelse inden valget til Europa-Parlamentet.
Forslaget har været forhandlet i Rådets Arbejdsgruppe vedrørende Grund-
læggende Rettigheder, Borgerlige Rettigheder og Fri Bevægelighed for Per-
soner (FREMP). Forslaget er generelt blevet positivt modtaget af medlems-
landene, og der forventes at være opbakning til forslaget. Under forhandlin-
gerne har navnlig den trinvise opdeling af indberetningskanaler, forslagets
samspil med andre sektorspecifikke retsakter samt forslagets retsgrundlag
givet anledning til drøftelse blandt medlemslandene.
10. Regeringens generelle holdning
Regeringen støtter overordnet forslagets formål om at sikre overholdelse af
EU-lovgivningen og beskyttelsen af personer, der indberetter overtrædelser
heraf. For regeringen er det en prioritet at støtte tiltag, der har til formål at
bekæmpe svig med EU’s midler.
Regeringen finder imidlertid generelt forslaget vidtgående og er umiddel-
bart skeptisk over for behovet for en horisontal regulering af whistleblower-
ordninger omfattende hele den offentlige og private sektor.
Regeringen har under forhandlingerne arbejdet for, at byrderne for juridiske
enheder ikke bliver unødigt byrdefulde.
Der har endvidere fra regeringens side været fokus på, at arbejdsmarkedets
parters autonomi respekteres. I overensstemmelse med den danske arbejds-
markedsmodel finder regeringen, at regulering af beskyttelse af whistleblo-
were mod repressalier bedst forestås af arbejdsmarkedets parter i kollektive
overenskomster. Derfor har regeringen arbejdet for, at et direktiv på dette
område i videst muligt omfang søges implementeret i dansk ret ved kollek-
tive overenskomster.
11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Grund- og nærhedsnotat er fremsendt til Folketingets Europaudvalg den 18.
juni 2018.
15