REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Retsudvalget 2018-19 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 119
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

21. december 2018

Forvaltningsretskontoret

William Lindsay-Poul-

sen

2018-7610-0006

959712

Forslag

til

Lov om ændring af forvaltningsloven

(Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning)

§1

I forvaltningsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014, som æn-

dret ved § 2 i lov nr. 503 af 23. maj 2018, foretages følgende ændringer:

§ 19

indsættes efter

stk. 3:

»Stk.

En myndighed kan, medmindre retssikkerhedsmæssige hensyn taler

imod, ud fra en konkret vurdering beslutte, at et udkast til afgørelse (agter-

skrivelse), som myndigheden skriftligt har varslet over for den, der er part i

en sag, efter udløbet af en rimelig frist anses for endelig uden yderligere

meddelelse til parten, når parten efter at være opfordret hertil i det skriftlige

varsel ikke er fremkommet med bemærkninger til udkastet.

Stk. 5.

Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministe-

ren fastsætte regler om, at på nærmere angivne sagsområder anses et udkast

til afgørelse (agterskrivelse), som myndigheden skriftligt har varslet over

for den, der er part i en sag, efter udløbet af en rimelig frist for endelig uden

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

yderligere meddelelse til parten, når parten efter at være opfordret hertil i

det skriftlige varsel ikke er fremkommet med bemærkninger til udkastet.«

§ 32 a

indsættes som

stk. 2-4:

»Stk.

Vedkommende minister kan fastsætte regler om, at henvendelser,

meddelelser mv. til den offentlige forvaltning på nærmere angivne sagsom-

råder skal ske ved anvendelse af en digital løsning, som den pågældende

myndighed stiller til rådighed (digital selvbetjening), og at henvendelser,

meddelelser mv., der ikke indgives ved digital selvbetjening, afvises af den

pågældende myndighed.

Stk. 3.

En digital henvendelse, meddelelse mv., der er afsendt ved anven-

delse af en digital løsning omfattet af regler udstedt i medfør af stk. 2, anses

for at være kommet frem, når den er tilgængelig for myndigheden.

Stk. 4.

Ved fastsættelse af regler efter stk. 2, kan der fastsættes regler om

klageadgang, der afviger fra den klagestruktur, der i øvrigt gælder på det en-

kelte område.«

§2

Loven træder i kraft den 1. juli 2019.

§3

Loven gælder ikke for sager om færøske eller grønlandske anliggender, men

kan ved kongelig anordning sættes i kraft for sådanne sager med de afvigel-

ser, som de særlige færøske og grønlandske forhold tilsiger. Dette gælder

dog kun for sager, der er eller har været under behandling af rigsmyndighe-

der.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Almindelige bemærkninger

Indholdsfortegnelse

1. Indledning

2. Lovforslagets hovedpunkter

2.1. Agterskrivelsesmodel

2.1.1. Gældende ret

2.1.1.1. Partshøring mv.

2.1.1.2. Meddelelse af afgørelser

2.1.2. Justitsministeriets overvejelser

2.1.3. Den foreslåede ordning

2.1.3.1. Generelle bemærkninger

2.1.3.2. Præcisering af muligheden for at anvende

ad hoc

agterskrivelser

2.1.3.3. Forskrifter om brug af agterskrivelser inden for visse områder

2.2. Obligatorisk digital kommunikation med det offentlige

2.2.1. Gældende ret

2.2.1.1. Regler om digital kommunikation med det offentlige

2.2.1.2. Forholdet til de grundlæggende forvaltningsretlige principper

2.2.2. Justitsministeriets overvejelser

2.2.3. Den foreslåede ordning

3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

6. Miljømæssige konsekvenser

7. Forholdet til EU-retten

8. Hørte myndigheder og organisationer

9. Sammenfattende skema

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

1. Indledning

Regeringen, KL og Danske Regioner har med udspillet »Et stærkere og

mere trygt digitalt samfund. Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi

2016-2020« udstukket kursen for den fællesoffentlige digitalisering og den-

nes samspil med erhvervslivet. En del af dette udspil er at forbedre brugen

af data og nedbringe sagsbehandlingstiden i den offentlige sektor.

Som det fremgår af udspillets initiativ 2.1 »Klare juridiske rammer for ef-

fektiv digital forvaltning i den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi 2016-

2020«, skal love og regler tilpasses den digitale tidsalder. For at håndtere

tværgående juridiske udfordringer ved øget digital forvaltning og brug af

data er der derfor nedsat et stående embedsmandsudvalg i regi af Digitali-

seringsstyrelsen (formand) med deltagelse af repræsentanter for Justitsmi-

nisteriet, Skatteministeriet, Erhvervsministeriet, Beskæftigelsesministeriet,

Børne- og Socialministeriet, Undervisningsministeriet, Miljø- og Fødevare-

ministeriet, KL, Danske Regioner og Udbetaling Danmark. Dette udvalg har

haft til opgave at indsamle, screene og prioritere tværgående juridiske ud-

fordringer ved digitalisering og sikre fremdrift på løsningen af de priorite-

rede udfordringer samt anbefale konkrete løsningsmodeller.

Udvalget har som et tværgående emne foreslået at forbedre rammerne for

brugen af såkaldte agterskrivelser. Agterskrivelser indebærer, at offentlige

myndigheder i én og samme postgang kan partshøre borgerne og meddele

afgørelser, hvis borgerne ikke har bemærkninger hertil. Der er således tale

om at forenkle sagsbehandlingen samtidig med, at de grundlæggende krav

til borgernes retssikkerhed tilgodeses.

Et andet tværgående juridisk emne, som udvalget har peget på, er, at der er

behov for en central hjemmel, der gør det muligt at indføre obligatorisk di-

gital kommunikation med det offentlige. Ud over at smidiggøre sagsgan-

gene for borgere, virksomheder og det offentlige vil det bidrage til indførel-

sen af ensartede og genkendelige regler på tværs af den offentlige sektor.

Samtidig skal det sikres, at de, som ikke har mulighed for at anvende digi-

tal kommunikation, vil kunne undtages herfra.

Dette lovforslag sigter imod at indfri begge disse behov ved at indføre hjem-

mel i forvaltningsloven til, at der under visse betingelser kan anvendes ag-

terskrivelser samt fastsættes regler om obligatorisk digital kommunikation

med det offentlige. Formålet hermed er at tilvejebringe en smidig, effektiv

og tidssvarende regulering af borgernes interaktion med det offentlige.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Samtidig er det vigtigt at slå fast, at regeringen ikke kan støtte forringelser

af borgernes og virksomhedernes retssikkerhed. Det er der derfor heller ikke

tale om med dette lovforslag. Lovforslaget indebærer alene, at den admini-

strative sagsbehandling bliver gjort mere smidig.

Der er således for det første ikke tale om at afskaffe offentlige myndighe-

ders pligt til at partshøre borgere og virksomheder med dette lovforslag.

Borgere og virksomheder skal partshøres i samme omfang som hidtil, inden

der træffes afgørelse. Der er derimod alene tale om at fremrykke afgørelsers

virkningstidspunkt.

For det andet indebærer lovforslaget, at de, der af forskellige årsager ikke

kan kommunikere digitalt, vil blive fritaget for en pligt hertil. De vil derfor

også fremover kunne kommunikere med det offentlige Danmark på samme

måde som hidtil.

Lovforslaget indebærer derfor effektiviseringer af den offentlige sektor, alt

imens det samtidigt tilgodeser grundlæggende hensyn til retssikkerheden.

2. Lovforslagets hovedpunkter

2.1. Agterskrivelsesmodel

2.1.1. Gældende ret

2.1.1.1. Partshøring mv.

Forvaltningslovens § 19 regulerer partshøring på en forvaltningsmyndig-

heds eget initiativ i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse over

for en part. Bestemmelsen finder tilsvarende anvendelse på organer, som er

omfattet af forvaltningsloven i medfør af dennes § 1, stk. 2 eller 3.

Det følger af forvaltningslovens § 19, stk. 1, at hvis en part ikke kan anta-

ges at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplys-

ninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, må

der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med

oplysningerne eller vurderingerne og givet denne lejlighed til at fremkomme

med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne eller vurderin-

gerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den

nævnte udtalelse.

Reglerne om partshøring har sammenhæng med officialprincippet, fordi

partshøringspligten skal medvirke til at sikre, at sagen er tilstrækkeligt op-

lyst, inden myndighederne træffer afgørelse. Partshøringsreglerne sikrer, at

parten får lejlighed til at korrigere eventuelle forkerte oplysninger, påpege

unøjagtigheder og misforståelser i sagsoplysningsgrundlaget og supplere

oplysningerne om sagens faktiske omstændigheder, inden myndigheden

træffer afgørelse. Det må anses for vigtigt for tilliden til den offentlige for-

valtning, at parten får lejlighed til at kontrollere myndighedens beslutnings-

grundlag, inden den træffer afgørelse. Der henvises til Folketingets Om-

budsmands sag nr. 2009 20-4.

Forvaltningslovens § 19, stk. 1, indeholder ingen formkrav til fremgangs-

måden ved høringen. En partshøring kan således i princippet gennemføres

både skriftligt og mundtligt. Det afgørende er, at høringsformen respekterer

formålet med partshøringspligten – dvs., at parten får mulighed for at kom-

mentere, korrigere og supplere sagens faktuelle grundlag og eksterne fag-

lige vurderinger.

Forvaltningsloven indeholder endvidere ingen regler om, på hvilket konkret

tidspunkt en partshøring skal iværksættes. Afgørende er alene, at parten har

lejlighed til at udtale sig, inden der reelt træffes afgørelse. I den forbindelse

skal det bl.a. klart fremgå af myndighedens henvendelse, at der er tale om

en partshøring, og at parten har mulighed for at afgive bemærkninger hertil.

Myndigheden skal afvente høringssvaret (eller udløbet af høringsfristen),

inden der træffes afgørelse, og skal forholde sig til de oplysninger og indsi-

gelser, som parten måtte komme med. Myndigheden må derfor ikke formu-

lere partshøringen på en sådan måde, at parten får det indtryk, at sagen alle-

rede er afgjort, jf. herved UfR 1998, side 894 H. Der kan f.eks. henvises til

Folketingets Ombudsmands sag nr. 2015-19.

Pligten til at partshøre udgør en såkaldt garantiforskrift. Det betyder, at over-

holdelse af pligten til at partshøre bl.a. har til formål at sikre, at der træffes

en korrekt afgørelse. En afgørelse, som er truffet i strid med partshørings-

reglerne, må derfor i almindelighed må betragtes som ugyldig, medmindre

myndigheden i den konkrete sag godtgør, at afgørelsen ikke ville have fået

et andet indhold, såfremt parten var blevet hørt, jf. f.eks. UfR 2011, side

2343 H.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 2, kan partshøring af borgeren undlades i

en række nærmere opregnede situationer. Det gælder f.eks., hvor der ved

lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig

bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udta-

lelse til sagen, inden afgørelsen træffes, jf. lovens § 19, stk. 2, nr. 6.

Partshøring kan også undlades, hvor det bl.a. efter oplysningernes eller vur-

deringernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at

træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag, jf. lovens § 19, stk. 2,

nr. 1. Der sigtes herved især til oplysninger, der som følge af, at de hidrører

fra vedkommende offentlige myndighed, har et autentisk præg, jf. Folke-

tingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 153. Det følger af praksis fra Folketin-

gets Ombudsmand, at bestemmelsen har et begrænset anvendelsesområde,

jf. f.eks. Folketingets Ombudsmands sag nr. 2009 20-4.

Endvidere kan partshøring undlades, hvis den påtænkte afgørelse vil berøre

en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder mv., eller hvis forelæg-

gelsen af oplysningerne eller vurderingerne for parten i øvrigt vil være for-

bundet med væsentlige vanskeligheder, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 2,

nr. 5. I den forbindelse fremgår det af forvaltningslovens § 19, stk. 3, at ved-

kommende minister efter forhandling med justitsministeren kan fastsætte

regler om, at nærmere angivne sagsområder, hvor bestemmelserne i stk. 2,

nr. 1 eller 5, i almindelighed vil finde anvendelse, ikke skal være omfattet

af bestemmelsen i stk. 1. Bestemmelsen har bl.a. praktisk betydning på om-

råder, hvor sagsbehandlingen helt eller delvis foregår ved elektronisk data-

behandling, jf. Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 156f.

Efter forvaltningslovens § 20, stk. 1, er der også mulighed for at undlade

partshøring, inden afgørelse træffes, når der er adgang til at genoptage sa-

gen på partens anmodning, og sagens karakter og hensynet til parten selv ta-

ler herfor. I modsætning til lovens § 19, stk. 2, nr. 1, indeholder bestemmel-

sen i § 20, stk. 1, ikke nogen begrænsning med hensyn karakteren af de op-

lysninger, der kan begrunde undladelse af partshøring. Reglens typiske an-

vendelsesområde er sager, hvori parten har ansøgt myndigheden om en be-

gunstigelse, typisk en økonomisk ydelse. I sådanne tilfælde vil parten i al-

mindelighed være interesseret i, at der på det foreliggende – men måske ikke

helt fyldestgørende – faktiske grundlag træffes en afgørelse, der indebærer,

at han hurtigt modtager i hvert fald en del af den ydelse, han har krav på,

med mulighed for efterbetaling af den resterende ydelse, fremfor at måtte

afvente partshøringens gennemførelse for overhovedet at opnå nogen

ydelse, jf. Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 158, samt Justitsmini-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

steriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven,

punkt 119. Besluttes det at undlade partshøring, skal afgørelsen ledsages af

de oplysninger, som parten ellers skulle være gjort bekendt med efter for-

valtningslovens § 19, jf. lovens § 20, stk. 2.

Af forvaltningslovens § 21, stk. 1, følger det endvidere, at den, der er part i

en sag, på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange, at sagens af-

gørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen. Myndighe-

den kan fastsætte en frist for afgivelsen af udtalelsen. Parten har dog ikke

ret til at afgive udtalelse, såfremt udsættelse vil medføre overskridelse af en

lovbestemt frist for sagens afgørelse, jf. forvaltningslovens § 21, stk. 2, nr.

1. Tilsvarende gælder, hvis partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes,

findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private inter-

esser, der taler imod en sådan udsættelse, jf. forvaltningslovens § 21, stk. 2,

nr. 2. En part har heller ikke ret til at afgive udtalelse efter forvaltningslo-

vens § 21, stk. 1, hvis der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sik-

rer parten adgang til at afgive en sådan, inden afgørelse træffes, jf. forvalt-

ningslovens § 21, stk. 2.

2.1.1.2. Meddelelse af afgørelser

Forvaltningsloven indeholder ikke regler om, hvorledes afgørelser skal

meddeles over for parter, og fra hvilket tidspunkt de får retskraft. Hvor der

ikke i særlovgivningen er bestemt andet, følger det af almindelige forvalt-

ningsretlige principper, at der ikke gælder bestemte formelle krav til en af-

gørelses meddelelse, og at en afgørelse derfor i princippet kan meddeles

både skriftligt og mundtligt. Det kan dog følge af henholdsvis god sagsbe-

handlings- og forvaltningsskik, at afgørelsen bør meddeles skriftligt, lige-

som en pligt til skriftlig meddelelse også kan følge af forholdets natur –

f.eks. hvor en tilladelse skal kunne fremvises (f.eks. et kørekort).

En afgørelse skal dog meddeles individuelt og direkte over for dens adres-

sat(er) og sagens øvrige parter for at blive retlig virksom over for disse, jf.

f.eks. UfR 1989, side 442/2 H. En afgørelse kan således ikke anses for at

være kommet til eksistens, før dette krav er opfyldt. Kravet må anses for

knyttet til informations- og indrettelseshensyn.

Det er den myndighed der har truffet afgørelse, der skal meddele den til par-

ten. Det er således ikke tilstrækkeligt for at opnå retsvirkning, at parten in-

direkte bliver bekendt med afgørelsens indhold, jf. f.eks. Folketingets Om-

budsmand sag nr. 2009 20-4.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

2.1.2. Justitsministeriets overvejelser

Hvis betingelserne for partshøring efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, er

opfyldt, indebærer dette, at sagen skal udsættes med henblik på indhentelse

af partens bemærkninger. Som oftest betyder det, at der skal foretages en

yderligere administrativ ekspedition. Det medfører endvidere, at sagens be-

handling forlænges. På de fleste områder vil det i almindelighed være ud-

tryk for en nøje foretaget afvejning af hensynet til sagsbehandlingstid mv.

over for hensynet til retssikkerhed for den involverede part.

Partshøringspligten kan dog i visse situationer give anledning til overvejel-

ser. Det gælder særligt for de sagsområder, som er kendetegnede ved, at der

som led i automatisk sagsbehandling udstedes en række ensartede afgørel-

ser (masseadministration). Der kan endvidere være tale om områder, hvor

sagernes udfald sjældent beror på skønsmæssige vurderinger, men hvor bor-

gerens retsstilling er fastsat direkte ved lov eller i medfør heraf (retskravstil-

fælde). Men det gælder også mere generelt i sager, hvor der ud fra en kon-

kret vurdering af hensynet til retssikkerheden ikke er belæg for at fastholde

en opdelt proces med først partshøring og dernæst meddelelse af afgørelse,

idet denne forskudte proces ikke skaber nogen merværdi.

I sådanne sager kan et krav om partshøring virke unødigt formalistisk og til-

med give anledning til undren fra de partshørtes side. Det gælder særligt,

hvis partshøringen angår forhold, som parten normalt allerede åbenbart vil

være bekendt med, f.eks. registerdata om partens egne forhold. Partshørin-

gen vil i disse tilfælde kun sjældent tilføre nye oplysninger og derfor i de

fleste tilfælde alene indebære en forlængelse af sagsbehandlingstiden. Ud-

faldet af drøftelserne blandt deltagerne i det stående udvalg viser, at det er

kendetegnende for denne type sag, at de partshørte ikke svarer på partshø-

ringen. Høringen er således i stor udstrækning uden reel effekt på afgørel-

sen og resulterer oftest alene i en ineffektiv ekstra sagsgang.

Som led i overvejelserne om effektivisering af forvaltningen har Justitsmi-

nisteriet set på muligheden for at afskaffe overflødige sagsgange, der alene

forlænger sagsbehandlingstiden uden egentlig merværdi. Ved denne under-

søgelse er det indgået, at forvaltningslovens § 20, der giver mulighed for at

undlade en forudgående partshøring, er af begrænset rækkevidde, jf. punkt

2.2.1.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Justitsministeriet har særligt set på muligheden for, at partshøring og med-

delelse af en afgørelse sker ved én samlet skrivelse for det tilfælde, at par-

ten ikke har bemærkninger hertil (agterskrivelsesmodel). Justitsministeriet

lægger herved afgørende vægt på, at der

ikke

er tale om en afskæring af

partshøringspligten, men om, at en afgørelse kan meddeles samtidig med

partshøringen, hvor parten ikke har nogen bemærkninger.

På en række områder findes der særlig lovhjemmel til at anvende agterskri-

velser. Sådanne særregler kan på den ene side tale for, at der ikke i almin-

delighed er hjemmel til at foretage en partshøring efter lovens § 19, stk. 1,

ved agterskrivelse, jf. herved forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 6. På den

anden side kan sådanne særregler være udtryk for en videregående hørings-

pligt end efter de almindelige regler i forvaltningsloven, jf. Folketingsti-

dende 2004-05 (1. saml.), Tillæg A, s. 3568 (om §§ 19 og 20 i skatteforvalt-

ningsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 678 af 31. maj 2018). En partshøring

ved agterskrivelse synes derfor ikke at være uforenelig med forvaltningslo-

vens § 19, stk. 1, blot formålet med partshøringspligten respekteres, jf. Hans

Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, side 521f., Ni-

els Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 1. udgave 2013, side

564f., Niels Fenger m.fl., Forvaltningsret, 1. udgave, 2018, side 596, og til-

lige UfR 2007, side 651 V.

I mangel af klar lovhjemmel kan det give anledning til tvivl hos myndighe-

derne, om et udkast til afgørelse, som en part høres over ved agterskrivelse,

ved udløbet af høringsfristen tillige automatisk kan træde i kraft uden yderli-

gere meddelelse til parten. De retlige krav til en afgørelse, herunder til den-

nes meddelelse over for adressaten, efterlader efter Justitsministeriets opfat-

telse rum for, at en afgørelse – i hvert fald i visse tilfælde – kan meddeles i

form af en agterskrivelse. I mange tilfælde vil en agterskrivelse således

kunne antages at imødekomme informations- og indrettelseshensyn i til-

strækkelig grad. Endvidere må det haves for øje, at der med den teknologi-

ske udvikling inden for de sidste årtier er et udviklingspotentiale for en un-

derstøttelse af borgernes samvirke med det offentlige, herunder væsentlige

administrative lettelser og kortere sagsbehandlingstider.

Ved undersøgelsen af behovet for ny lovregulering har Justitsministeriet

særligt overvejet, om der

inden for nærmere bestemte områder

kan gives

mulighed for vedkommende minister til at fastsætte regler om, at partshø-

ring kan baseres på en model med agterskrivelser. En model med agterskri-

velser på nærmere bestemte områder rejser ikke i sig selv retssikkerheds-

mæssige betænkeligheder, da der vil være tale om konkret afgrænsede om-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

råder, og da borgerne som hidtil vil blive hørt, inden afgørelse træffes. Det

er alene tidspunktet for afgørelsens meddelelse, der fremrykkes. Det er i den

forbindelse indgået i overvejelserne, at sådanne regler bør fastsættes efter

forhandling med justitsministeren, der i den forbindelse navnlig vil kunne

påse, at reglerne ikke vil være retssikkerhedsmæssigt betænkelige.

I forlængelse af overvejelserne om at give offentlige myndigheder mulig-

hed for at partshøre og meddele en afgørelse inden for visse områder har Ju-

stitsministeriet også mere generelt overvejet, om forvaltningsloven bør præ-

ciseres derved, at det synliggøres, at offentlige myndigheder i almindelig-

hed har adgang til at gennemføre en partshøring ved agterskrivelse under

visse betingelser. Justitsministeriet har ikke tidligere udtalt sig imod, at en

partshøring og en meddelelse af en afgørelse efter en konkret vurdering i

princippet vil kunne gennemføres via én skrivelse.

Justitsministeriet finder derfor, at hvis der efter en konkret vurdering ikke

findes at være nogen retssikkerhedsmæssige betænkeligheder forbundet

med, at partshøringen og meddelelsen af afgørelsen sker i samme ombæ-

ring, er der heller ikke grundlag for ubetinget at fastholde den formelle frem-

gangsmåde for partshøring, som forvaltningslovens § 19, stk. 1, foreskriver.

ad hoc

mulighed for at fravige lovens § 19, stk. 1, som begrundes i kon-

krete forhold, er udtryk for en hensigtsmæssig tilgang til effektiv offentlig

sagsbehandling. Efter Justitsministeriets opfattelse må en sådan tilgang dog

aldrig føre til, at partens retssikkerhed viger for hensynet til at nedbringe

sagsbehandlingstiden mv. eller på anden måde sættes over styr. Derfor må

adgangen til at fravige udgangspunktet om partshøring efter forvaltningslo-

vens § 19, stk. 1, undergives en række betingelser.

Justitsministeriet finder derfor

samlet set,

at der bør skabes hjemmel i for-

valtningsloven til, at der inden for visse nærmere afgrænsede sagsområder

kan fastsættes regler om, at agterskrivelsesformen udgør den almindelige

partshøringsform. Endvidere bør forvaltningsloven af retssikkerhedsmæs-

sige grunde præciseres således, at det klargøres, hvornår en forvalt-

ningsmyndighed efter en konkret vurdering kan anvende agterskrivelser.

2.1.3. Den foreslåede ordning

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

2.1.3.1. Generelle bemærkninger

Med den forslåede ordning præciseres det, hvornår forvaltningsmyndighe-

der og juridiske personer, som er omfattede af forvaltningslovens anvendel-

sesområde, kan partshøre over og meddele en afgørelse ved én skrivelse (så-

kaldt agterskrivelse). Endvidere skabes der hjemmel til, at der kan udstedes

generelle forskrifter på visse nærmere områder om, at partshøring og med-

delelse af afgørelser sker ved agterskrivelse.

Agterskrivelsesmodellen indebærer, at borgerne som hidtil vil have mulig-

hed for at afgive et høringssvar, inden afgørelse træffes, ligesom agterskri-

velsen meddeles borgeren personligt. Dermed respekteres hensynet til bor-

gernes retssikkerhed. Forslaget indebærer alene, at der spares en unødig po-

stgang, når parten ikke har bemærkninger til det fremsendte. Derved opnår

parten en hurtigere behandling af sin sag. Samtidig vil agterskrivelsesmo-

dellen kunne danne grundlag for administrative lettelser og færre henven-

delser fra det offentlige til borgerne, der kan opfattes som overflødige.

Konkret foreslås begge tiltag gennemført ved at indsætte to nye bestemmel-

ser i forvaltningslovens § 19.

Agterskrivelsesmodellen udgør et tilbud til de offentlige myndigheder. Det

betyder, at der ikke er pligt, men (i givet fald) ret for myndighederne til at

partshøre og meddele afgørelser ved agterskrivelse. Ved valgfrihed kan en

forvaltningsmyndighed til enhver tid gå frem efter de hidtil gældende reg-

ler.

Lovforslagets elementer om agterskrivelser ændrer ikke ved, at det fortsat

vil bero på en fortolkning af lovens § 19, stk. 1, om der i en given sag op-

står pligt til at høre parten. Er der ikke det, bortfalder spørgsmålet om for-

enklet partshøring ved agterskrivelse. Er betingelserne efter forvaltningslo-

vens § 20 for at partshøre parten sammen med meddelelsen af afgørelsen

opfyldt, vil der på tilsvarende vis heller ikke være anledning til at gå frem

efter agterskrivelsesmodellen.

Endvidere bemærkes det, at lovforslaget ikke berører særlige regler i lov-

givningen om brug af agterskrivelser.

Partshøring og meddelelse af afgørelser ved agterskrivelser vil kunne ske

digitalt gennem lov om Digital Post fra offentlige afsendere, jf. lovbekendt-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

gørelse nr. 801 af 13. juni 2016 som ændret ved lov nr. 503 af 23. maj 2018.

Dette vil kunne bidrage til at effektivisere sagsbehandlingen.

2.1.3.2. Præcisering af muligheden for at anvende

ad hoc

agterskrivelser

Som det første af to elementer omfattet af dette lovforslags ordning om ag-

terskrivelser foreslås det præciseret, hvornår offentlige myndigheder efter

en konkret vurdering har mulighed for at partshøre og meddele en afgørelse

ved en sådan skrivelse (ad

hoc

agterskrivelse).

Allerede i dag forekommer det, at offentlige myndigheder efter en konkret

vurdering partshører og meddeler afgørelser ved hjælp af agterskrivelser, jf.

afsnit 2.1.2. Lovforslaget har ikke til formål at rejse tvivl om denne praksis.

Formålet med lovforslaget er derimod at skabe retssikkerhed ved at afklare

retstilstanden på dette punkt.

Med lovforslaget konkretiseres det, hvornår en offentlig myndighed i en gi-

ven sag kan beslutte, at pligten efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, kan op-

fyldes ved en agterskrivelse. Afgiver parten ikke bemærkninger inden for

en frist, træder agterskrivelsen da i stedet for den endelige afgørelse uden

yderligere meddelelse. Afgiver parten bemærkninger, må myndigheden som

hidtil træffe afgørelse under hensyntagen hertil og meddele afgørelsen indi-

viduelt og direkte til parten.

For at varetage hensynet til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed fo-

reslås adgangen til at anvende agterskrivelsesmodellen undergivet en række

betingelser.

For det første skal en agterskrivelse efter dette lovforslag være formuleret

på en sådan måde, at der ikke kan opstå tvivl om, at afgørelsen bliver ende-

lig, hvis parten ikke inden en angiven frist fremkommer med bemærknin-

ger.

For det andet skal det tilstrækkeligt tydeligt fremgå, at nye oplysninger i sa-

gen kan føre til en ændret vurdering, og at myndigheden således ikke har

dannet sig en endelig mening om sagens udfald.

For det tredje foreslås det, at agterskrivelsesmodellen ikke kan anvendes på

mundtlige afgørelser.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

For det fjerde præciseres det, at adgangen til at anvende

ad hoc

agterskri-

velser beror på en konkret vurdering. Det indebærer, at der ikke i medfør af

den foreslåede forvaltningslovs § 19, stk. 4, på forhånd vil kunne fastsættes

bindende forskrifter herom. Sådanne forskrifter vil i stedet skulle fastsættes

i medfør af den foreslåede § 19, stk. 5. Det udelukker ikke, at sager, der har

de samme egenskaber, alle kan afgøres ved agterskrivelse efter den foreslå-

ede § 19, stk. 4, men det vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt til-

fælde, om det er muligt.

For det femte foreslås det, at retssikkerhedsmæssige hensyn ikke må tale

imod, at en agterskrivelse benyttes. Det er ikke et krav, at retssikkerheds-

mæssige hensyn med en bestemt vægt skal tale herimod, idet selv mindre

retssikkerhedsmæssige betænkeligheder bør kunne udelukke brugen af en

agterskrivelse. Det vil i almindelighed bero på en samlet vurdering af alle

relevante momenter.

Med udtrykket »retssikkerhedsmæssige hensyn« sigtes der ikke alene til

hensynet til parten men også til hensynet til andres retssikkerhed. Endvidere

vil det skulle overvejes, om anvendelse af en agterskrivelse generelt vil

medvirke til at forringe tilliden til den offentlige forvaltning.

En vurdering af hensynet til partens eller øvrige personers retssikkerhed vil

typisk bygge på formodninger om deres forhold, hvorfor sådanne formod-

ninger bør bekræftes af objektive omstændigheder. Er der tale om et for par-

ten forholdsvis bebyrdende indgreb, f.eks. en nedsættelse af en månedlig

ydelse med på 500 kr., bør der derfor udvises varsomhed med at benytte ag-

terskrivelser. Omvendt vil et for parten delvis begunstigende tiltag, såsom

en meddelelse af en tilladelse under overholdelse af visse vilkår, ikke i sig

selv give anledning til retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.

ad hoc

agterskrivelse må anses for udelukket, hvor der er et særligt hen-

syn at tage til, at parten ikke kan komme i tvivl om, hvornår afgørelsen får

virkning eller klagefristen udløber. Endvidere må en agterskrivelse ligele-

des anses for udelukket, hvor den endelige afgørelse er bestemt til at skulle

kunne fremvises for omverdenen (f.eks. et kørekort eller en autorisation).

Parten skal have en frist til at afgive bemærkninger til en agterskrivelse, som

myndigheden ud fra en samlet vurdering finder rimelig. Der henvises til Ju-

stitsministeriets vejledning til forvaltningsloven, punkt 106. Det skal herved

klart tilkendegives over for parten, at agterskrivelsen udgør den endelige af-

gørelse i sagen, hvis fristen overskrides.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Forvaltningslovens kapitel 6 og 7 indeholder regler om begrundelse af af-

gørelser samt om klagevejledning. Da en agterskrivelse i mangel af bemærk-

ninger fra partens side inden for fristen »omdannes« til den endelige afgø-

relse, vil agterskrivelser derfor i almindelighed på forhånd skulle opfylde

kravene til en skriftlig begrundelse efter forvaltningslovens § 22 og klage-

vejledning efter forvaltningslovens §§ 25-26.

Der henvises til de specielle bemærkninger til den foreslåede § 19, stk. 4, i

lovforslagets § 1, nr. 1.

2.1.3.3. Forskrifter om brug af agterskrivelser inden for visse områder

Som det andet led i lovforslaget vedrørende agterskrivelser foreslås det, at

der skabes hjemmel til, at vedkommende minister efter forhandling med ju-

stitsministeren inden for visse nærmere afgrænsede sagsområder kan fast-

sætte regler om, at der kan ske partshøring og meddelelse af en afgørelse

ved én skrivelse.

Af retssikkerhedsmæssige årsager foreslås bemyndigelsesmodellen alene

indført »på nærmere angivne sagsområder«. Det indebærer et formelt og et

materielt afgrænsningskriterium. Det skal navnlig vurderes at være hen-

sigtsmæssigt og forsvarligt at indføre agterskrivelsesmodellen på de på-

tænkte sagsområder. Herved begrænses adgangen til at udstede generelle

regler om brug af agterskrivelsesmodellen til det nødvendige.

Som for

ad hoc

skrivelser skal en agterskrivelse meddelt i henhold til en ge-

nerel forskrift være formuleret på en sådan måde, at der ikke kan opstå tvivl

om, at afgørelsen bliver endelig, hvis parten ikke inden en angiven frist

fremkommer med bemærkninger. Endvidere skal det tilstrækkeligt tydeligt

fremgå, at nye oplysninger i sagen kan føre til en ændret vurdering, og at

myndigheden således ikke har dannet sig en endelig mening om sagens ud-

fald.

Hvis der fastsættes regler om anvendelse agterskrivelsesmodellen på et be-

stemt område, vil der i modsætning til den foreslåede § 19, stk. 4, ikke være

behov for en konkret vurdering.

Det foreslås, at reglerne skal fastsættes efter forhandling med justitsministe-

ren. En sådan proces kendes fra forvaltningslovens § 2, stk. 4, § 5, § 19, stk.

3, og § 25, stk. 2. Herved sikres det, at vurderingen af, hvornår der kan fast-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

sættes regler om partshøring og meddelelse af afgørelser ved agterskrivel-

ser, ensrettes. Samtidig vil hensynet til borgernes retssikkerhed blive tilgo-

deset. Under denne forhandling vil det således navnlig tilkomme justitsmi-

nisteren at påse, at det må anses for retssikkerhedsmæssigt ubetænkeligt at

indføre regler om anvendelse af agterskrivelsesmodellen på det foreslåede

område. Der henvises til afsnit 2.1.3.2.

Der henvises til de specielle bemærkninger til den foreslåede § 19, stk. 5, i

lovforslagets § 1, nr. 1.

2.2. Obligatorisk digital kommunikation med det offentlige

2.2.1. Gældende ret

2.2.1.1. Regler om digital kommunikation med det offentlige

Efter forvaltningslovens § 32 a kan vedkommende minister fastsætte regler

om ret til at anvende digital kommunikation ved henvendelser til den offent-

lige forvaltning og om de nærmere vilkår herfor, herunder fravige formkrav

i lovgivningen, der hindrer anvendelsen af digital kommunikation.

Herudover findes der ingen tværgående lovbestemmelser, der regulerer for-

men for borgernes og virksomhedernes henvendelser til den offentlige for-

valtning. Som udgangspunkt kan borgere og virksomheder derfor rette hen-

vendelse til forvaltningen i den form, som de selv ønsker, forudsat at for-

valtningen teknisk er i stand til at modtage henvendelser i denne form.

Der kan dog være tilfælde, hvor der må kræves en særlig sikkerhed for, at

afsenderen af en henvendelse er den person, som vedkommende udgiver sig

for. Det gælder f.eks., hvis der knytter sig særlige retsvirkninger til en hen-

vendelse til den pågældende offentlige myndighed. I sådanne tilfælde må

forvaltningen i fornødent omfang sikre sig afsenderens rette identitet f.eks.

ved at anmode om, at henvendelsen underskrives.

Endvidere er der som udgangspunkt ikke hjemmel til at fastsætte bestem-

melser, der udelukker andre kommunikationsformer end digital kommuni-

kation. I mangel af hjemmel kan det således f.eks. ikke fastsættes, at bor-

gernes henvendelse til en offentlig myndighed alene kan ske ved brug af di-

gital kommunikation, jf. Folketingstidende 2001-02 (2. saml.), Tillæg A,

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

s. 2067. Der henvises endvidere til Folketingets Ombudsmands beretninger

for 2002, side 268, og 2001, side 290.

På en række områder indeholder lovgivningen bestemmelser om, at henven-

delser til forvaltningen på det pågældende område skal opfylde bestemte

formkrav, herunder krav om obligatorisk digital kommunikation.

Således er der ved de fire såkaldte bølgelove (lov nr. 558 af 18. juni 2012,

lov nr. 622 af 12. juni 2013, lov nr. 552 af 2. juni 2014, og lov nr. 742 af 1.

juni 2015) gradvist og sektorvist indført et grundlag for obligatorisk digital

selvbetjening for borgere indført i fire tempi. Samtidig er et koncept om ob-

ligatorisk digital selvbetjening gradvist blevet fastlagt. De enkelte elemen-

ter i konceptet om obligatorisk digital selvbetjening (information, hjælp og

vejledning, særlige forhold, ekstraordinære situationer, identifikation af bor-

geren, samt infrastruktur og tekniske løsninger) er, sammen med spørgsmå-

let om, hvornår en digital meddelelse mv. er kommet frem, indgående be-

skrevet i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 140 af 19. februar

2015, Folketingstidende 2014-15, afsnit 4.2 og 4.3.

Det følger heraf, at hvis myndigheden i den konkrete situation, hvor borge-

ren henvender sig, vurderer, at der foreligger særlige forhold, der gør, at bor-

geren ikke må forventes at kunne anvende digital selvbetjening, skal myn-

digheden tilbyde en alternativ kommunikationsform. Særlige forhold kan

eksempelvis være borgere med særlige handicap, såvel kognitiv som fysisk

funktionsnedsættelse og demens; borgere, der mangler digitale kompeten-

cer; visse socialt udsatte borgere; borgere med psykiske lidelser; hjemløse;

borgere med sprogvanskeligheder mv. Der foreligger særlige forhold for

disse borgere, hvis hjælp eller medbetjening fra den offentlige myndigheds

side konkret vurderes ikke at være en egnet løsning til at muliggøre digital

henvendelse, meddelelse mv.

Hvad angår myndighedernes kommunikation til borgere og virksomheder,

er der med lov om Offentlig Digital Post indført pligt til, at borgere og virk-

somheder med CVR-nummer skal have en digital postkasse i Digital Post

til brug for offentlige myndigheders fremsendelse af digital post til hen-

holdsvis borgere og virksomheder. Virksomheder med CVR-nummer har

siden 1. november 2013 skulle have en digital postkasse i Digital Post, mens

borgerne har skullet have en digital postkasse siden 1. november 2014, jf.

bekendtgørelse nr. 1535 af 18. december 2013.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Det følger af lovens §§ 7 og 10, at offentlige myndigheder som udgangs-

punkt med bindende virkning kan kommunikere med personer, der er til-

sluttet lovens postløsning, herunder meddele dem afgørelser.

2.2.1.2. Forholdet til de grundlæggende forvaltningsretlige principper

En myndighed har efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, pligt til at vejlede bor-

geren, hvis en ansøgning, anmodning, meddelelsesform mv. er mangelfuld,

samt om, hvorledes manglerne kan afhjælpes. Kun hvis borgeren, for ek-

sempel inden for en fastsat frist, ikke har rettet op på de mangler, den på-

gældende ved vejledning er gjort opmærksom på, kan henvendelsen, med-

delelsen mv. afvises eller oplysningerne anses for ikke at være modtaget.

En myndigheds beslutning om at afvise at tage en sag under behandling an-

ses i almindelighed for en afgørelse i forvaltningslovens forstand, når myn-

digheden i øvrigt kan træffe afgørelse i sager af den pågældende karakter,

jf. f.eks. Folketingets Ombudsmands beretning for 2008, side 463, Ombuds-

mandens beretning i sag 2016-6, samt Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., For-

valtningsret, 2. udgave, 2002, side 49f., Niels Fenger, Forvaltningsloven

med kommentarer, 1. udgave 2013, side 110, og Niels Fenger m.fl., Forvalt-

ningsret, 1. udgave, 2018, side 90. En sådan afgørelse om afvisning vil nor-

malt ikke være til hinder for, at sagen senere genoptages, når en fyldestgø-

rende henvendelse, meddelelse mv. er indsendt. Der vil herved kunne tages

hensyn til årsagen til, at en frist ikke er overholdt.

Afgørelser, som en forvaltningsmyndighed træffer, kan på det statslige om-

råde som følge af den almindelig administrative rekursadgang som udgangs-

punkt påklages til en anden (overordnet) forvaltningsmyndighed, medmin-

dre adgangen til at indbringe afgørelsen for en anden forvaltningsmyndig-

hed er afskåret. Træffes afgørelsen af den øverste myndighed i myndigheds-

hierarkiet, eller findes en overordnet myndighed ikke, kan afgørelsen som

udgangspunkt ikke påklages videre til anden administrativ myndighed. Sa-

gen vil i stedet kunne indbringes for Folketingets Ombudsmand, ligesom

der vil kunne anlægges en retssag ved domstolene.

2.2.2. Justitsministeriets overvejelser

Det fremgår af reformsporet »Digital service i verdensklasse«, som Rege-

ringen lancerede i september 2018 som en del af Sammenhængsreformen,

at borgerne kommunikerer på flere og flere områder digitalt med den offent-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

lige sektor, og at der i dag findes der mere end 100 områder med digital selv-

betjening.

Justitsministeriet ønsker, at nye regler for digital kommunikation med det

offentlige, herunder digitale selvbetjeningsløsninger, skal følge ensartede

og genkendelige regler. Justitsministeriet har derfor overvejet muligheden

for at indføre en generel hjemmel, der gør det muligt at fastsætte regler om

obligatorisk digital kommunikation ved selvbetjeningsløsninger på tværs af

den offentlige sektor og derfor ikke længere sektorvis. Initiativet følger det

koncept, som er indført med de fire bølgelove om digital selvbetjening. Der

henvises til afsnit 2.2.1.1.

Indførelse af en generel hjemmel til at fastsætte regler om obligatorisk digi-

tal kommunikation med det offentlige, herunder digital selvbetjening, er i

overensstemmelse med den fælles offentlige digitaliseringsstrategi. Denne

strategi indebærer bl.a., at skriftlig kommunikation mellem borgere og det

offentlige som udgangspunkt skal overgå til digital kommunikation, og at

det er hensigten, at digital selvbetjening skal være den primære kommuni-

kationskanal ved indgivelse af ansøgninger og anmeldelser mv. til offent-

lige myndigheder.

For at virke så effektivt som muligt, er det samtidig nødvendigt, at disse

kommunikationsformer og -løsninger med offentlige myndigheder gøres

obligatoriske. Et krav om obligatorisk brug af digital selvbetjening er en

fravigelse af det almindelige forvaltningsretlige udgangspunkt om, at der er

frihed for borgeren til at henvende sig til offentlige myndigheder på den

måde, som borgeren ønsker. En sådan ordning kræver derfor klar lovhjem-

mel.

Mange borgere har taget digitaliseringen til sig og bruger de digitale kom-

munikationsformer flittigt. Det er en udvikling, der bør bifaldes. Samtidig

er Justitsministeriet dog opmærksomt på, at der stadigvæk er borgere, som

har det svært med de digitale løsninger. For at tilgodese hensynet til disse

borgeres retssikkerhed skal de fortsat tilbydes en alternativ kommunika-

tionsform samt støtte og hjælp, hvis de ikke har mulighed for at anvende de

digitale løsninger.

2.2.3. Den foreslåede ordning

Det foreslås med lovforslagets § 1, nr. 2, at der indsættes hjemmel i forvalt-

ningsloven til, at vedkommende minister kan fastsætte regler om, at hen-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

vendelser, meddelelser mv. til den offentlige forvaltning på nærmere an-

givne sagsområder skal ske ved anvendelse af en digital løsning, som den

pågældende offentlige myndighed stiller til rådighed (digital selvbetjening).

Samtidig foreslås det, at henvendelser, meddelelser mv., der ikke indgives

ved digital selvbetjening, afvises af den pågældende offentlige myndighed.

Hensigten med de foreslåede regler er at sikre en hurtig, fleksibel og effek-

tiv servicering af borgerne og en optimering af arbejdsgange og processer

hos myndighederne. Ved at gøre kommunikationen udelukkende digital kan

manuelle rutiner og papirhåndtering fjernes, så der frigives tid og ressour-

cer hos det offentlige. Borgerne opnår samtidig en serviceforbedring ved an-

vendelse af brugervenlige digitale løsninger. Det forventes, at det opleves

som en mere fleksibel service, at det er muligt at anvende de digitale selv-

betjeningsløsninger, når det passer borgeren bedst.

Reglerne udstedt i medfør af de foreslåede bestemmelser forudsættes at

gælde både for fysiske og juridiske personer, men der vil ikke være pligt

hertil. For så vidt angår de fysiske personer forudsættes det, at forvalt-

ningsmyndighederne i overensstemmelse med reglerne i databeskyttelses-

forordningen, som trådte i kraft den 25. maj 2018, vil være forpligtet til at

stille en sikker digital løsning til rådighed.

Forslaget giver ikke hjemmel til at fravige grundlæggende forvaltningsret-

lige regler eller principper om eksempelvis notatpligt, myndighedernes vej-

ledningspligt, pligt til at oplyse en sag tilstrækkeligt, adgang til partsrepræ-

sentation mv.

Det bemærkes i den forbindelse, at efter forvaltningslovens § 7 skal en for-

valtningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til per-

soner, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sags-

område. Den foreslåede bemyndigelse til at fastsætte regler om obligatori-

ske digitale selvbetjeningsløsninger ændrer ikke ved denne pligt. En myn-

dighed, som administrerer en obligatorisk digital selvbetjeningsordning, vil

således have pligt til at informere om denne ordning, herunder f.eks. om

fremgangsmåden for indgivelse af digitale ansøgninger samt eventuelt om

betaling af gebyr herfor, og til som hidtil i fornødent omfang at yde vejled-

ning og bistand til personer, der retter henvendelse til myndigheden herom.

Det vil i den forbindelse påhvile myndigheden at hjælpe borgere, der ikke

har mulighed for at anvende den digitale selvbetjeningsløsning, herunder

vejlede om mulighederne for fritagelse.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

På den baggrund vil der samtidig med indførelsen af regler om obligatori-

ske digitale selvbetjeningsløsninger skulle fastsættes regler om muligheden

for at opnå fritagelse herfra, når borgeren ikke må forventes at kunne an-

vende den digitale selvbetjeningsløsning, samt i andre ekstraordinære situ-

ationer.

Det foreslås, at en digital henvendelse, meddelelse mv., der er afsendt ved

anvendelse af en digital løsning omfattet af de foreslåede regler, anses for at

være kommet frem, når den er tilgængelig for den offentlige myndighed.

Endelig foreslås det, at der ved fastsættelse af regler efter stk. 2, kan fast-

sættes regler om klageadgang, der afviger fra den klagestruktur, der i øvrigt

gælder på det enkelte område.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 2, og bemærkningerne hertil.

3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Forslaget indebærer en implementering af det stående udvalgs anbefalinger

og har overordnet til formål at danne grundlag for administrative lettelser

og kortere sagsbehandlingstider til fordel for offentlige myndigheder.

En foranalyse vedrørende den foreslåede regulering af anvendelsen af ag-

terskrivelser har således indikeret, at forslaget kan danne grundlag for posi-

tive økonomiske konsekvenser for det offentlige i form af en reduktion af

sagsbehandlingstiden og antallet af breve til borgerne i forbindelse med

partshøringer. Det bemærkes, at spørgsmålet om, i hvilket omfang et sådant

besparelsespotentialet vil kunne indfris, herunder navnlig i form af en re-

duktion af antallet af årsværk, der løser opgaver forbundet med partshøring,

vil afhænge af den konkrete opgaveorganisering.

Forslaget om en central hjemmel til krav om digital kommunikation vil også

kunne danne grundlag for positive økonomiske konsekvenser for det offent-

lige i form af øget brug af digital kommunikation. Det nærmere omfang af

besparelserne, herunder i forhold til kommuner og regioner, vil skulle af-

dækkes nærmere.

Der kan antageligvis være visse negative administrative omstillingskonse-

kvenser forbundet med forslaget (tilpasning af sagsgange, herunder it-syste-

mer, ibrugtagen af digital kommunikation med borgere på nye områder og

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

digital implementering af de ændrede regler). Alt andet lige må endvidere

forventes en stigning i antallet af genoptagelsessager mv. som følge af den

del af forslaget, der angår agterskrivelsesmodellen. Forslaget forventes

imidlertid samlet at kunne have visse positive driftskonsekvenser og at

kunne bidrage til en forenklet offentlig administration (mere digital kom-

munikation og færre skrivelser).

Forslaget bidrager på visse punkter til delvis realisering af følgende princip-

per for digitaliseringsklar lovgivning:

- princip 1 om enkle og klare regler (forslaget om central hjemmel til

krav om digital kommunikation bidrager til, at reglerne om digital

kommunikation er genkendelige for myndigheder og borgere, lige-

som der vil kunne fastsættes generelle forskrifter om anvendelse af

den foreslåede nye agterskrivelsesmodel);

- princip 2 om digital kommunikation (forslaget om central hjemmel

til digital kommunikation sigter mod at realisere princippet);

- princip 3 om muliggøren af automatiseret sagsbehandling (begge

dele af forslaget kan bidrage hertil); og

- princip 4 om bl.a. genbrug af data (den del af forslaget, der angår ag-

terskrivelsesmodellen, vil kunne bidrage hertil, navnlig i forhold til

registerdata).

Principperne om digitaliseringsklar lovgivning realiseres imidlertid ikke

fuldt ud med forslaget, navnlig da visse af lovforslagets elementer vil bero

på et skøn, herunder udnyttelsen af de foreslåede bemyndigelser. Dette vur-

deres imidlertid nødvendigt. En bemyndigelsesbestemmelse vil således al-

tid indeholde et skøn i forhold til, hvorvidt den skal udnyttes. Endvidere vil

udformningen af de bestemmelser, som der er givet bemyndigelse til, skulle

ske ud fra skønsmæssige overvejelser inden for rammerne af den bemyndi-

gelse, der er givet. Dog vil de konkrete forskrifter udstedt i medfør heraf

mindske eller helt fjerne det skøn, den enkelte sagsbehandler skal foretage

ved anvendelsen af reglerne.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Forslaget vil kunne have begrænsede positive erhvervsøkonomiske konse-

kvenser (i form af færre omkostninger forbundet med henvendelser fra det

offentlige samt en nedbringelse af sagsbehandlingstiderne).

5. Administrative konsekvenser for borgerne

Forslaget vurderes at kunne danne grundlag for positive administrative kon-

sekvenser for borgerne (færre partshøringer/henvendelser fra det offentlige,

der kan opfattes som overflødige). Det vil også bidrage til at afkorte afstan-

den mellem borger og den offentlige forvaltning, ligesom borgeren vil

kunne kommunikere med forvaltningen på det tidspunkt, der passer ham

bedst.

Forslaget indeholder dog også elementer, der i enkelte tilfælde kan anses for

at have negative administrative konsekvenser. Således vil de borgere, der

som følge af de foreslåede § 19, stk. 4 og 5, måtte modtage forkerte afgørel-

ser, idet de ikke er fremkommet med bemærkninger til en agterskrivelse,

skulle rette henvendelse til forvaltningen med anmodning om genoptagelse.

Det er på den baggrund, at det i de specielle bemærkninger til dette lovfor-

slags § 1, nr. 1, præciseres, at bestemmelser om en særlig let adgang til gen-

optagelse af sagen mv. vil kunne afhjælpe dette.

Der vil ligeledes være borgere, hvis henvendelser, meddelelser mv. til en

myndighed vil blive afvist, hvis denne ikke er sendt gennem en digital selv-

betjeningsløsning omfattet af den foreslåede § 32 a, stk. 2. Forskrifter ud-

stedt i medfør af den foreslåede bestemmelse skal derfor indeholde bestem-

melser om fritagelse, ligesom forslaget hverken ændrer ved myndigheder-

nes vejledningspligt efter bl.a. forvaltningslovens § 7, stk. 1, eller ved de

grundlæggende principper om god forvaltningsskik.

6. Miljømæssige konsekvenser

Forslaget forventes ikke at have miljømæssige konsekvenser.

7. Forholdet til EU-retten

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

8. Hørte myndigheder og organisationer

Lovforslaget har været sendt i høring hos:

Advokatrådet, Amnesty International, Berlingske Media, Beskæftigelses-

ministeriet, Børne- og Socialministeriet, Civilstyrelsen, Dagbladet Informa-

tion, Danmarks Radio, Dansk Folkeoplysnings Samråd, Dansk Industri

(DI), Dansk Journalistforbund, Danske Advokater, Danske Medier, Danske

Regioner, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Digitaliseringssty-

relsen, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Domstolsstyrelsen, Erhvervsmi-

nisteriet, Erhvervsstyrelsen, HK Danmark, Institut for Menneskerettigheder,

Juridisk Institut – Syddansk Universitet, Juridisk Institut – Aalborg Univer-

sitet, Juridisk Institut – Aarhus Universitet, Justitia, Jyllandsposten, Kom-

munernes Landsforening (KL), Kristeligt Dagblad, Københavns Retshjælp,

Københavns Universitet – Det Juridiske Fakultet, Landbrugsstyrelsen, Poli-

tiken, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigsombudsmanden på

Færøerne, Rigsombudsmanden på Grønland, Samtlige byretter, Statsfor-

valtningen Hovedstaden, Statsforvaltningen Midtjylland, Statsforvaltningen

Nordjylland, Statsforvaltningen Sjælland, Statsforvaltningen Syddanmark,

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering, Skatteministeriet, Sø- og

Handelsretten, Udbetaling Danmark, Udviklings- og Forenklingsstyrelsen,

Undervisningsministeriet, Vestre Landsret, Økonomi- og Indenrigsministe-

riet, Østre Landsret, Århus Retshjælp.

9. Sammenfattende skema

Positive konsekven-

ser/mindreudgifter

(hvis ja, angiv om-

fang/Hvis nej, anfør »In-

gen«)

Negative konsekven-

ser/merudgifter

(hvis ja, angiv om-

fang/Hvis nej, anfør »In-

gen«)

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Økonomi-

ske og ad-

ministrative

konsekven-

ser for stat,

kommuner

og regioner

Der kan være positive øko-

nomiske konsekvenser for

det offentlige i form af en

reduktion af sagsbehand-

lingstiden og antallet af

breve til borgerne i forbin-

delse med partshøringer

samt øget brug af digital

kommunikation. Forslaget

forventes samlet set at

have positive driftskonse-

kvenser og at bidrage til en

forenklet offentlig admini-

stration med mere digital

kommunikation og færre

skrivelser.

Forslaget vil kunne have

begrænsede positive er-

hvervsøkonomiske konse-

kvenser (i form af færre

omkostninger forbundet

med henvendelser fra det

offentlige samt en nedbrin-

gelse af sagsbehandlingsti-

derne).

Forslaget har overordnet til

formål at danne grundlag

for administrative lettelser

og kortere sagsbehandling-

stider til fordel for borgere.

Det vil også bidrage til at

afkorte afstanden mellem

borger og den offentlige

forvaltning.

Det kan være visse nega-

tive administrative omstil-

lingskonsekvenser i form

af tilpasning af sagsgange,

herunder

it-systemer,

ibrugtagen af digital kom-

munikation med borgere

på nye områder og digital

implementering af de æn-

drede regler. Der forventes

desuden en stigning i antal-

let af genoptagelsessager

mv. som følge af den del af

forslaget, der angår agter-

skrivelsesmodellen.

Økonomi-

ske og ad-

ministrative

konsekven-

ser for er-

hvervslivet

Ingen.

Admini-

strative

konsekven-

ser for bor-

gerne

Forslaget indeholder ele-

menter, der i enkelte til-

fælde kan anses for at have

negative

administrative

konsekvenser.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Miljømæs-

sige konse-

kvenser

Ingen konsekvenser.

Forholdet

til EU-ret-

ten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

Er i strid

med de fem

Nej

principper

for imple-

mentering

af er-

hvervsrettet

EU-regule-

ring

Specielle bemærkninger

Til § 1

Til nr. 1

Med den foreslåede

§ 19, stk. 4,

foreslås det, at det præciseres, at en offentlig

myndighed efter en konkret vurdering kan træffe afgørelse efter en agter-

skrivelsesmodel, hvis retssikkerhedsmæssige hensyn ikke taler herimod.

Der er tale om en konkretisering af den adgang, offentlige myndigheder al-

lerede har i dag efter gældende ret til at anvende

ad hoc

agterskrivelser. Den

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

foreslåede § 19, stk. 4, indeholder en abstrakt og teknisk beskrivelse af frem-

gangsmåden ved anvendelse af agterskrivelser.

Det bemærkes, at en offentlig myndigheds beslutning om at gå frem efter

agterskrivelsesmodellen udgør en procesledende beslutning med henblik på

sagens fremme og ikke en konkret afgørelse, der i et givent tilfælde går ud

på at fastslå, hvad der er eller skal være ret.

Forslaget indebærer, at agterskrivelser alene vil kunne anvendes, hvis en

række betingelser er opfyldt.

For det første skal en agterskrivelse efter dette lovforslag være formuleret

på en sådan måde, at der ikke kan opstå tvivl om, at afgørelsen bliver ende-

lig, hvis parten ikke inden en angiven frist fremkommer med bemærknin-

ger.

For det andet skal det tilstrækkeligt tydeligt fremgå, at nye oplysninger i sa-

gen kan føre til en ændret vurdering, og at myndigheden således ikke har

dannet sig en endelig mening om sagens udfald.

For det tredje foreslås det, at agterskrivelsesmodellen ikke kan anvendes på

mundtlige afgørelser.

For det fjerde vil adgangen til at anvende en agterskrivelse, hvor der ikke er

særlig adgang hertil, bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Det

indebærer, at der ikke med hjemmel i denne bestemmelse vil kunne fastsæt-

tes bindende generelle regler herom. Det er dog ikke til hinder for, at flere

sager, der har de samme egenskaber, alle kan afgøres ved agterskrivelse,

men det vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde.

For det femte foreslås det, at retssikkerhedsmæssige hensyn ikke må tale

imod, at en agterskrivelse benyttes. Der kan ikke fastsættes en konkret tær-

skel herfor, da vurderingen vil kunne ændre sig fra sag til sag. Selv mindre

retssikkerhedsmæssige betænkeligheder bør dog kunne udelukke brugen af

en agterskrivelse. Der vil i almindelighed være tale om en samlet vurdering

af alle relevante momenter.

Med udtrykket »retssikkerhedsmæssige hensyn« sigtes der navnlig til hen-

synet til partens retssikkerhed. Det omfatter dog ligeledes hensynet til an-

dres retssikkerhed. Det vil endvidere skulle vurderes, om anvendelse af en

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

agterskrivelse generelt vil medvirke til at forringe tilliden til den offentlige

forvaltning.

En vurdering af hensynet til partens eller øvrige personers retssikkerhed vil

typisk bygge på formodninger om deres respektive forhold, hvorfor sådanne

formodninger bør bekræftes af objektive omstændigheder.

Er der tale om et for parten relativt bebyrdende tiltag, f.eks. en nedsættelse

af en månedlig ydelse med på 500 kr., bør der udvises nogen varsomhed

med at benytte agterskrivelser. I forbuds- eller påbudssager må adgangen

hertil normalt anses for udelukket undtagen i de allermest bydende tilfælde.

Der vil f.eks. kunne være tale om en fødevarekontrol, hvor der opdages en

konkret risiko for alvorlig skade på mennesker og dyrs liv og sundhed, som

kræver omgående handling fra myndighedernes side. Dette ændrer ikke ved

muligheden for at undlade partshøring efter forvaltningslovens § 19, stk. 2,

nr. 3, hvis betingelserne herfor er opfyldt.

Det kan ikke på forhånd afvises, at agterskrivelser vil kunne anvendes i en-

keltsager, der omfatter flere parter. Er der tale om en regulær partstvist, som

f.eks. i relation til forældremyndigheden over et barn eller om samværsret

med barnet, må agterskrivelsesmodellen dog anses for udelukket. En agter-

skrivelse må også anses for udelukket, hvor der er et særligt hensyn at tage

til, at parten ikke kan komme i tvivl om, hvornår afgørelsen får virkning

eller klagefristen udløber. Agterskrivelser vil ej heller kunne anvendes, hvor

den endelige afgørelse er bestemt til at skulle kunne fremvises for omverde-

nen (f.eks. et kørekort eller en autorisation).

Er der tale om et for parten delvis begunstigende tiltag, såsom en meddel-

else af en tilladelse under overholdelses af visse vilkår, vil anvendelse af en

agterskrivelse ud fra samme principper som efter forvaltningslovens § 20

ikke i sig selv give anledning til retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.

Eventuelle retssikkerhedsmæssige betænkeligheder vil ligeledes kunne for-

mindskes, hvor der findes en særlig let adgang til at genoptage afgørelsen,

hvis parten ikke inden for fristen fremkommer med bemærkninger, eller

hvor parten har mulighed for at klage til en instans, der kan hjemvise sagen

til fornyet behandling hos den underordnede myndighed eller selv træffe af-

gørelse i lyset af partens bemærkninger i klagesagen.

Der vil skulle foretages en vurdering af samtlige relevante momenter. Det

kan bl.a. tale imod anvendelse af agterskrivelsesmodellen, hvis parten alene

via agterskrivelsen bliver gjort bekendt med afgørelsen, og ikke tillige vil se

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

afgørelsen udmøntet i f.eks. udbetalingen af en justeret ydelse. Omvendt må

det normalt anses for ubetænkeligt at anvende en agterskrivelse i relation til

oplysninger, som parten i forvejen forventes at være bekendt med, f.eks. of-

fentlige registerdata om partens egne forhold. En lang frist for at afgive be-

mærkninger kan endvidere tale for at gå frem via en agterskrivelse.

Parten skal under alle omstændigheder have en frist til at afgive bemærk-

ninger til en agterskrivelse, som myndigheden ud fra en samlet vurdering

vurderer at være rimelig. Det skal herved klart tilkendegives over for par-

ten, at agterskrivelsen udgør den endelige afgørelse i sagen, hvis fristen

overskrides.

Ved fastsættelsen fristen bør der gives den pågældende part rimelig tid til at

sætte sig ind i oplysningerne og overveje udtalelsens form og indhold. Der

kan i den forbindelse tages hensyn til omfanget af oplysningerne og til sa-

gens karakter, herunder om parten tidligere har haft lejlighed til at udtale sig

om andre dele af sagen. Der kan endvidere tages hensyn til, om sagen er af

en sådan karakter, at parten typisk vil kunne have interesse i at lade en sag-

kyndig vurdere sagen og medvirke ved udformningen af udtalelsen. Der bør

også tages hensyn til andre private eller offentlige interesser, navnlig andre

parters interesse i en hurtig behandling af sagen. Høringsfristen ved brug af

agterskrivelser bør i sager, hvor en borger er part, i almindelighed ikke være

under 10 arbejdsdage fra det tidspunkt, hvor agterskrivelsen er meddelt par-

ten. Herved sikres det, at parten har tilstrækkelig tid til at fremsætte sine be-

mærkninger. I påkommende og særligt i nødretslignende tilfælde vil der

kunne fastættes en kortere frist.

Hvis parten inden for fristen anmoder om en rimelig forlængelse af hørings-

fristen, bør myndigheden som udgangspunkt bevilge dette, medmindre det

vil være væsentligt i strid med de hensyn, der lå til grund for fastsættelsen

af fristen. Det bør i givet fald anføres, at yderligere fristudsættelse ikke kan

forventes. Endvidere bør det i fristudsættelsen klart meddeles parten, at ag-

terskrivelsen vil udgøre den endelige afgørelse i sagen, hvis den nye frist

overskrides.

Afgiver parten bemærkninger inden for fristen, må myndigheden træffe af-

gørelse og meddele parten dette på sædvanlig vis.

Agterskrivelser vil på forhånd skulle opfylde kravene til skriftlig begrun-

delse efter forvaltningslovens §§ 22 og 24 og klagevejledning efter forvalt-

ningslovens §§ 25-26. Dette skyldes, at en agterskrivelse i mangel af hø-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

ringssvar fra parten vil udgøre den endelige afgørelse og skal derfor være

selveksekverende.

Ud over, at det tydeligt skal fremgå, hvornår agterskrivelsen i givet fald op-

når virkning som en endelig afgørelse, indebærer kravet om begrundelse, at

agterskrivelsen – i det omfang der ikke lægges op til at give parten fuldt ud

medhold – skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke

afgørelsen påtænkes truffet, og en angivelse af de hovedhensyn, der ligger

til grund herfor, i det omfang den beror på et skøn. Endvidere skal der angi-

ves en kort redegørelse for de oplysninger om sagens faktiske omstændig-

heder, som er tillagt væsentlig betydning. I forhold til kravet om klagevej-

ledning vil det, såfremt det ikke påtænkes at give parten fuldt ud medhold,

skulle anføres, til hvilken myndighed der i givet fald kan klages, samt fra

hvilket tidspunkt klagefristen løber, eller om en eventuel lovbestemt frist for

domstolsprøvelse.

Med den foreslåede

§ 19, stk. 5,

foreslås det, at vedkommende minister på

nærmere angivne sagsområder efter forhandling med justitsministeren kan

fastsætte regler om partshøring og meddelelse af afgørelser efter agterskri-

velsesmodellen.

Hvis der fastsættes regler om anvendelse agterskrivelsesmodellen på et be-

stemt område, vil der i modsætning til den foreslåede § 19, stk. 4, ikke være

behov for en konkret vurdering.

Udtrykket »på nærmere angivne sagsområder« indebærer et dobbelt krav.

For det

første

skal de pågældende sagsområder være positivt afgrænsede i

den forskrift, der fastsættes i medfør af den foreslåede bestemmelse. En så-

dan afgrænsning kan angå område, emne, retsgrundlag el.lign. (formelt af-

grænsningskriterium). Der vil normalt være tale om en delmængde af en

myndigheds samlet ansvarsområde. Det betyder f.eks., at der som udgangs-

punkt ikke vil kunne udstedes en forskrift, der dækker hele myndighedens

ansvarsområde, medmindre der undtagelsesvist er tale om en myndighed

med begrænsede ansvarsområder, eller myndighedens sagsområder har fæl-

les træk.

Ved vurderingen af, om forskellige sagsområder inden for myndighedens

ressort kan omfattes af samme forskrift, må det derfor undersøges, om sags-

behandlingen er så sammenlignelig, at borgernes kommunikation med myn-

digheden på de respektive områder egner sig til en samlet regulering. I

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

tvivlstilfælde skal der foretrækkes en snæver forståelse af de sagsområder,

som er omfattede af regler udstedt i medfør af den foreslåede bemyndigelse.

Forskrifter om anvendelse af agterskrivelsesmodellen vil endvidere skulle

udstedes for hver enkel myndighed. Der vil med andre ord ikke i medfør af

den foreslåede bemyndigelse kunne udstedes regler, der gælder for flere

myndigheder inden for det samme ministerielle ressort. Derimod vil en mi-

nister f.eks. kunne udstede regler om partshøring og meddelelse af afgørel-

ser ved agterskrivelse inden for nærmere bestemte områder, som en under-

ordnet myndighed varetager.

For det

andet

skal partshøring og meddelelse af afgørelser ved agterskri-

velse vurderes at være hensigtsmæssigt og forsvarligt på de angivne områ-

der (materielt afgrænsningskriterium). Det vil det typisk være på områder,

der er kendetegnede ved masseadministration, der aldrig eller sjældent gi-

ver anledning til skønsmæssige vurderinger. Kerneeksemplet er ansøgnings-

sager, hvor borgerens retsstilling er fastsat direkte ved lov eller i medfør

heraf (retskravstilfælde). Det vil endvidere ofte være tilfældet ved sager om

udbetaling af løbende ydelser fra det offentlige. Sagsområder, der indebæ-

rer anvendelse af store mængder typisk valide registerdata fra offentlige

myndigheder, vil ligeledes kunne være egnede.

I almindelighed vil der kunne lægges vægt på, om den pågældende myndig-

hed foretager automatisk sagsbehandling efter forvaltningslovens § 32 b,

stk. 2. Med »automatisk sagsbehandling« menes sagsbehandlingsskridt,

som indebærer en maskinel behandling på baggrund af nogle faste og enty-

dige kriterier, uden at en fysisk person er sagsbehandler. Der henvises til de

specielle bemærkninger til § 1, nr. 1, i lovforslag nr. L 13 af 2. oktober 2013,

Folketingstidende 2013-14.

Ved afgrænsningen vil der skulle tages hensyn til, om det i almindelighed

må anses for retssikkerhedsmæssigt betænkeligt at indføre regler om anven-

delse af agterskrivelsesmodellen på et givent område. I forbindelse med den

konkrete udformning af reglerne bør det derfor overvejes, om der er anled-

ning til at indføre en prøve- eller overgangsperiode eller anden form for re-

visionsklausul. Det bør ligeledes overvejes, om der på området findes reg-

ler om en særlig let adgang for en borger til at få sin sag genoptaget eller

klage mv., såfremt denne er afgjort ved agterskrivelse. Der henvises til be-

mærkningerne til den foreslåede § 19, stk. 4.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Ved udmøntningen af den konkrete forskrift vil der bl.a. skulle fastsættes en

rimelig frist for afgivelse af bemærkninger. Der henvises til bemærknin-

gerne til den foreslåede § 19, stk. 4.

Agterskrivelser, der udstedes i medfør af en forskrift udstedt i medfør af den

forslåede § 19, stk. 5, vil ligeledes på forhånd skulle opfylde kravene til

skriftlig begrundelse efter forvaltningslovens §§ 22 og 24 og klagevejled-

ning efter forvaltningslovens §§ 25-26. Der henvises til bemærkningerne til

den foreslåede § 19, stk. 4.

Det foreslås, at regler udstedt i medfør af den foreslåede § 19, stk. 5, skal

fastsættes efter forhandling med justitsministeren. Denne procedure foreslås

indført henset til, at den foreslåede bemyndigelse indebærer, at der ikke skal

indhentes en ny bemyndigelse, hver gang vedkommende minister ønsker at

udstede forskrifter om anvendelse af agterskrivelsesmodellen på et givent

område. Justitsministeren vil herved påse, at de formelle og materielle af-

grænsningskriterier er opfyldt, herunder om det i almindelighed må anses

for retssikkerhedsmæssigt ubetænkeligt at indføre regler om anvendelse af

agterskrivelsesmodellen på det foreslåede område. Samtidig vil forhand-

lingsproceduren skabe ensretning i forhold til de sagsområder, hvor agter-

skrivelsesmodellen kan tænkes udbredt.

Er der efter forhandling med justitsministeren udstedt forskrifter på et gi-

vent område i medfør af forvaltningslovens § 19, stk. 3, vil en sådan for-

skrift i almindelighed kunne tænkes indført inden for de samme områder

ved en forskrift udstedt i medfør af den foreslåede § 19, stk. 5.

Der henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 2.1.2.

Til nr. 2

Med den foreslåede

§ 32 a, stk. 2,

bemyndiges vedkommende minister til at

fastsætte regler om, at henvendelser, meddelelser mv. til den offentlige for-

valtning på nærmere angivne sagsområder skal ske ved anvendelse af en di-

gital løsning, som den pågældende offentlige myndighed stiller til rådighed

(digital selvbetjening), og at henvendelser, meddelelser mv., der ikke indgi-

ves ved digital selvbetjening, afvises af den pågældende offentlige myndig-

hed.

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Bestemmelsen er af tværgående karakter. Bestemmelsen har til hensigt ge-

nerelt at udvide rammerne for, hvornår der kan fastsættes regler om obliga-

torisk digital kommunikation med det offentlige gennem en digital selvbe-

tjeningsløsning. I modsætning til tidligere love er den foreslåede bemyndi-

gelse ikke på forhånd afgrænset til specifikke sags- eller ressortområder. Der

kan således ikke angives en udtømmende liste over, på hvilke sagsområder,

det vil kunne være relevant at indføre sådanne regler.

Samtidig bør udtrykket »på nærmere angivne sagsområder« – med de for-

nødne tilpasninger – grundlæggende forstås på samme måde som i den fo-

reslåede § 1, nr. 1. Der henvises til de specielle bemærkninger til denne be-

stemmelse.

Bemyndigelsen forudsættes tillige anvendt til at fastsætte regler om, hvor-

når den myndighed, der er omfattet af en obligatorisk digital selvbetjenings-

løsning, kan fritage fra dette krav. Reglerne om fritagelse forudsættes navn-

lig at ville skulle tage højde for personer, der af forskellige årsager, f.eks.

handicap eller manglende it-kompetencer, er fritaget for kravet om at mod-

tage digital post fra det offentlige, jf. §§ 5-8 i lov om Offentlig Digital Post,

og som derfor heller ikke kan antages at anvende eller kunne anvende en di-

gital selvbetjeningsløsning.

Den pågældende myndighed vil skulle foretage en konkret vurdering af, om

der foreligger sådanne særlige forhold i hvert enkelt tilfælde, hvor en per-

son anmoder om fritagelse. Myndigheden vil i givet fald skulle informere

vedkommende om mulighederne for at indgive ansøgningen på anden vis

eller om muligheden for at lade andre ansøge via fuldmagt. Eventuelle op-

lysninger skal tilvejebringes på den hurtigste og mest hensigtsmæssige

måde, og myndigheden er alene forpligtet til at foretage de undersøgelser,

som er nødvendige for at træffe en forsvarlig afgørelse.

Hvis den pågældende myndighed finder, at der foreligger særlige forhold,

der gør, at borgeren ikke må forventes at kunne anvende den digitale selv-

betjeningsløsning, skal myndigheden acceptere, at ansøgningen indgives på

en anden måde end ved digital selvbetjening.

Det forudsættes desuden, at der vil skulle fastsættes regler om, at den på-

gældende myndighed i andre ekstraordinære situationer vil kunne beslutte

at behandle en henvendelse, meddelelse mv., som ikke er indgivet via den

digitale selvbetjening. Hermed sigtes til situationer, hvor det eksempelvis

som følge af omstændighederne ved ansøgningen, herunder beskaffenhed

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

eller omfanget af materialet i henvendelsen, meddelelsen mv., eller myndig-

hedens forhold efter en konkret vurdering findes mest hensigtsmæssigt at

fravige kravet om digital selvbetjening.

En borger vil efter omstændighederne kunne være fritaget for offentlig di-

gital post efter bekendtgørelse nr. 1553 af 18. december 2013 om fritagelse

af fysiske personer fra tilslutning til Offentlig Digital Post m.v. Borgeren vil

også i forvejen kunne være fritaget for at anvende en konkret offentlig ob-

ligatorisk selvbetjeningsløsning. Sådanne fritagelser medfører ikke automa-

tisk, at borgeren skal fritages fra en anden obligatorisk selvbetjeningsløs-

ning, da fritagelserne kan være udarbejdet med forskellige formål og ud fra

forskellige hensyn, jf. Folketingets Ombudsmands sag nr. 2017-19. Med-

mindre borgerens forhold har ændret sig betydeligt i mellemtiden, vil en ek-

sisterende fritagelse dog ofte kunne lægges til grund af en anden myndig-

hed i forbindelse med denne myndigheds vurdering af, om borgeren ligele-

des skal fritages for krav om anvendelse af denne myndigheds obligatoriske

selvbetjeningsløsning. Kan der ikke meddeles fritagelse, må myndigheden

– uden for rammerne af den digitale selvbetjeningsløsning – vejlede borge-

ren om, hvad borgeren i givet fald skal gøre for at blive fritaget.

Med bestemmelsens sidste led gives der hjemmel til at fastsætte regler om,

at henvendelser, meddelelser mv., der ikke indgives ved digital selvbetje-

ning, afvises af den pågældende offentlige myndighed. En afvisning af at

tage en sag under realitetsbehandling på grund af manglende anvendelse af

den obligatoriske digitale selvbetjeningsløsning vil udgøre en afgørelse. Det

vil derfor indebære en sagsbehandling, der skal følge de almindelige for-

valtningsretlige regler og principper om eksempelvis partshøring og begrun-

delse. Det lægges til grund, at en afgørelse om at afvise en ikke-digital hen-

vendelse, meddelelse mv. eller om, at der ikke foreligger særlige forhold,

der gør, at borgeren fritages fra digital selvbetjening, som udgangspunkt vil

kunne træffes ved myndighedens umiddelbare kontakt med borgeren. En af-

gørelse herom vil således som udgangspunkt kunne træffes uden yderligere

undersøgelser.

Det er endvidere ikke hensigten med indførelsen af et krav om obligatorisk

digital selvbetjening at ændre på, hvordan den offentlige myndighed hånd-

terer situationer, hvor borgeren overskrider en eventuel frist. Der henvises

herom til de almindelige bemærkninger, afsnit 2.2.1.2.

Med den foreslåede

§ 32 a, stk. 3,

foreslås det, at en digital henvendelse,

meddelelse mv., der er afsendt ved anvendelse af en digital selvbetjenings-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

løsning omfattet af regler udstedt i medfør af stk. 2, anses for at være kom-

met frem, når den er tilgængelig for den offentlige myndighed. Herved for-

stås det tidspunkt, hvor den myndighed, der administrerer den digitale selv-

betjeningsordning, har adgang til at behandle eller læse ansøgningen. Dette

tidspunkt vil normalt blive registreret automatisk i modtagelsessystemet el-

ler i et datasystem. En meddelelse, der først er tilgængelig efter klokken

24:00, anses normalt først for modtaget den dag, meddelelsen er tilgænge-

lig. Fremkomsttidspunktet er således uafhængig af, om der fysisk sidder en

medarbejder hos den offentlige myndighed og gør sig bekendt med meddel-

elsen på et tidspunkt, der ligger uden for normal arbejdstid/åbningstid. I de

tilfælde, hvor myndigheden har behov for at gøre sig bekendt med en med-

delelse inden et bestemt tidspunkt, må der fastsættes en tidsfrist, der inde-

holder såvel en dato som et præcist klokkeslæt for, hvornår meddelelsen skal

være indgivet for at være kommet frem rettidigt.

Kan modtagelsestidspunktet for en digital meddelelse ikke fastlægges som

følge af problemer med myndighedens it-system eller andre lignende pro-

blemer, må meddelelsen anses for at være kommet frem på det tidspunkt,

hvor meddelelsen blev afsendt, hvis der kan fremskaffes pålidelige oplys-

ninger om afsendelsestidspunktet. Det vil således ikke komme afsenderen

til skade, at en henvendelse, meddelelse mv. modtages efter fristens udløb,

hvis dette skyldes systemnedbrud hos myndigheden.

Der henvises endvidere til Justitsministeriets vejledning nr. 9533 af 26. juni

2018 om beregning af klagefrister, særligt punkt 1.3, 3.2, 4.2 og 5.2.

Er en henvendelse, meddelelse mv. sendt til den forkerte offentlige myndig-

hed gennem en digital selvbetjeningsløsning omfattet af de foreslåede reg-

ler, vil den offentlige myndighed, der administrerer denne løsning, som

hidtil skulle sikre, at der sker henvisning til rette myndighed.

Med den foreslåede

§ 32 a, stk. 4,

gives der mulighed for, at der i forbin-

delse med fastsættelsen af regler om obligatorisk digital selvbetjening kan

fastsættes regler om klageadgang, der afviger fra den klagestruktur, der i øv-

rigt gælder på det enkelte område. Der vil bl.a. kunne fastsættes regler om,

at klagen først skal sendes til den myndighed, der har truffet afgørelse, med

henblik på, at myndigheden vurderer, om afgørelsen skal ændres, eller om

afgørelsen skal oversendes til den overordnede myndighed med en udta-

lelse. Ministeren vil ligeledes efter bestemmelsen kunne fastsætte regler om,

at afgørelser truffet af en underordnet myndighed, herunder afvisning af

henvendelser, meddelelser mv., der ikke er indgivet via den digitale selvbe-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

tjeningsordning, ikke kan påklages til anden forvaltningsmyndighed. I et så-

dant tilfælde vil myndighedens afgørelser være den endelige administrative

afgørelse i sagen. Muligheden for at fastsætte særlige klageregler, herunder

afskære klageadgangen, knytter sig alene til klager over afgørelser mv. truf-

fet i medfør af regler udstedt efter den foreslåede § 32 a, stk. 2, samt den

sagsbehandling, der knytter sig hertil. Bestemmelsen giver således ikke mu-

lighed for at afskære klageadgang, der i øvrigt følger af lovgivningen.

Der henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 2.2.3.

Til § 2

Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juli 2019.

Til § 3

Bestemmelsen vedrører lovens territoriale gyldighed.

I overensstemmelse med forvaltningslovens § 37 om lovens territoriale gyl-

dighed foreslås det, at § 1 ikke gælder for sager om færøske eller grønland-

ske anliggender. § 1 kan dog ved kongelig anordning helt eller delvis sættes

i kraft for sådanne sager med de ændringer, som de færøske og grønlandske

forhold tilsiger. Dette gælder dog kun for sager, der er eller har været under

behandling af rigsmyndighederne.

Bilag 1

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Lovforslaget sammenholdt med gældende lov

Gældende formulering

Lovforslaget

§1

I forvaltningsloven, jf. lovbekendt-

gørelse nr. 433 af 22. april 2014,

som ændret ved § 2 i lov nr. 503 af

23. maj 2018, foretages følgende

ændringer:

§ 19

indsættes efter

stk. 3:

»Stk.

En myndighed kan, med-

mindre

retssikkerhedsmæssige

hensyn taler imod, ud fra en kon-

kret vurdering beslutte, at et udkast

til afgørelse (agterskrivelse), som

myndigheden skriftligt har varslet

over for den, der er part i en sag, ef-

ter udløbet af en nærmere angiven

rimelig frist anses for endelig uden

yderligere meddelelse til parten,

når parten efter at være opfordret

hertil i det skriftlige varsel ikke er

fremkommet med bemærkninger til

udkastet.

Stk. 5.

Vedkommende minister kan

efter forhandling med justitsmini-

steren fastsætte regler om, at på

nærmere angivne sagsområder an-

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

ses et udkast til afgørelse (agter-

skrivelse), som myndigheden

skriftligt har varslet over for den,

der er part i en sag, efter udløbet af

en rimelig frist for endelig uden

yderligere meddelelse til parten,

når parten efter at være opfordret

hertil i det skriftlige varsel ikke er

fremkommet med bemærkninger til

udkastet.«

§ 32 a

indsættes som

stk. 2-4:

»Stk.

Vedkommende minister

kan fastsætte regler om, at henven-

delser, meddelelser mv. til den of-

fentlige forvaltning på nærmere an-

givne sagsområder skal ske ved an-

vendelse af en digital løsning, som

den pågældende myndighed stiller

til rådighed (digital selvbetjening),

og at henvendelser, meddelelser

mv., der ikke indgives ved digital

selvbetjening, afvises af den pågæl-

dende myndighed.

Stk. 3.

En digital henvendelse,

meddelelse mv., der er afsendt ved

anvendelse af en digital løsning

omfattet af regler udstedt i medfør

af stk. 2, anses for at være kommet

frem, når den er tilgængelig for

myndigheden.

Stk. 4.

Ved fastsættelse af regler

efter stk. 2, kan der fastsættes reg-

ler om klageadgang, der afviger fra

den klagestruktur, der i øvrigt gæl-

der på det enkelte område.«

§2

REU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 119: Udkast til lovforslag om ændring af forvaltningsloven (Klare juridiske rammer for effektiv digital forvaltning).

Loven træder i kraft den 1. juli

2019.

§3

Loven gælder ikke for sager om

færøske eller grønlandske anlig-

gender, men kan ved kongelig an-

ordning sættes i kraft for sådanne

sager med de afvigelser, som de

særlige færøske og grønlandske

forhold tilsiger. Dette gælder dog

kun for sager, der er eller har været

under behandling af rigsmyndighe-

der.