Miljø- og Fødevareudvalget 2018-19 (1. samling)
MOF Alm.del Bilag 40
Offentligt
1950079_0001.png
•_&
.
MiIjø/planlægn.uUv.
m
d&..
-
bil
2 5 8
M I LJ Ø M I N I S T E R I E I
Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg
Christiansborg
1240 KøbenhavnK
DEPARTEMENTET
t
J.nr. 2001-8625/42-0015
Den
Til orientering følger hermed i 70 eksemplarer Kammeradvokatens re
degørelse af 28/11 2002 om habitatdirektivet,
jf.
drøftelse heraf på sam-
rådet cl. 13. november om Danmarks internationale forpligtelser på na
turområdet.
Endvidere vedlægges til orientering i 70 eksemplarer Skov- og Natur
styrelsens pressemeddelelse om redegørelsen.
Ü
3 DEC. 2002
s
Hans Chr,
Schmidt
ÆNS PETER SIMONSEN
Miljøministeriet
Departernentet
Højbro Plads 4
1200 København K
Tlf 33927600
Fax 33 32 2227
Telex 42230 mitmin dk
E-post: rniin[djmim.dk
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0002.png
t
b.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0003.png
4
o
o
KAMMERADVOKATEN
Dato: 28. november 2002
Vimmelskaftet
67
J.nr.:
40-1735 HS/BTE/ANI/nor
TeLefon: 33 15 20 70
Telefax: 33 75 67 75
Giro: 6 63 26 41
[email protected]
www.kammeradv.dk
NOTAT OM IMPLEMENTERING
AF HABITATDWEKTWET
s-L
flt.
N
‘
28 NOV,2002
Akt
nr, jc
- 6c5/- o0s
Certificeret efter DS/EN 9001
TiLknyttet L000S
-
et samvirke metlem advokatfirmaer i EU
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0004.png
4
INDHOLDSFORTEGNELSE
2
Side
1.
2.
Indledning
..
3
Habitatdirektivets
formål og opbygning
2.1
2.2.
.3
5
9
13
Direktivets artikler 3-5 (udpegning
af habitatområder)
Direktivets artikel 9 (senere ændring af udpegningen)
Direktivets artikel
6 (forvaltning af
habitatområdeme)
Artikel 6,
stk.
i
(bevaringsforanstaltiinger for habitatområder)
2.3.
2.3.1.
13
18
2.3.2.
Artikel
6, stk. 2-3 (forstyrrelser,
planer
og
projekter)
Artikel 6,
stk.
4
(kompensafionsforanstalftiinger)
2.3.3.
2.4.
3.
26
27
34
Dfrektivets artikler 12-16 (beskyttelse af arter)
Sammenfatning
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0005.png
4
1.
Indledning
3
Skov- og Naturstyrelsen
har
anmodet mig om at foretage en gennem
gang af Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af na
turtyper samt vilde dyr og planter (habitatdirektivet), og en vtirdering
af, hvilke forpligtelser direktivet kan antages at medføre for FU’s med
lemsstater.
Herifi bemærker jeg følgende:
2.
Habftatdirektivets formål og opbygning
Habitatdirektivet er vedtaget på grundlag af Ef-fraktatens artikel 130 S
(efter Amsterdam-traktaten nu artikel 175), der er den centrale hjem
melsbestemmelse til vedtagelse af retsakter på miljøområdet.
formålet med habitatdfrektivet er, ifølge 3. afsnit i præamblen og artikel
2, at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturty
peme samt de vilde dyr og planter inden for medlemsstatemes område.
foranstaltninger, der træffes efter direklivet, tager sigte på at opreffiol
de eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde
dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning. Foranstaitningeme træffes
under hensyntagen til økonomiske, sociale og kulturelle behov, og til
regionale og lokale særpræg.
Direktivets beskyttelse af vilde dyr og naturtyper er tosporet. Det ene
spor består i bevaring af naturtyper og levesteder for arter ved etable
ring af det såkaldte Natura 2000 netværk af særlige bevaringsområder i
medlemsstaterne (direkifvets
artikler
3-11). Det andet spor består i med
lemsstaternes direkte beskyttelse af dyre- og plantearter uanset hvor de
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0006.png
Ä
findes, dvs, også uden for de særlige bevarfrigsområder (direktivets ar
tikler•12-16).
Direktivets artikler 17-23 indeholder fælles bestemmelser for disse to
strenge. Artikel 17 indeholder en rapporteringsforpligtelse for med
lemsstaterne over for Kommissionen. Artikel 18 indeholder bestemmel
ser om forskning. Artikel 19 fastsætter procedureme for, at Rådet kan
ændre direkifvets bilag. ifølge direktivets artikel 20 nedsættes et særligt
udvalg (habitatkomitéen), mens artikel 21 indeholder selve komitépro
ceduren.
Direkifvets artikel 22 forpligter medlemsstateme til red iværksættelsen
af direktivets bestemmelser at foretage overvejelser om indførelse eller
genindførelse af visse arter. Direktivets artikel 23 indeholder gennemfø
relsesbestemmelser. Medlemsstàteme skulle som nævnt indledningsvis
inden for en frist på to år fra direktivets meddelelse den 5. juni 1992 ha
ve gennemført dfrektivet i national ret
Der foreligger endnu kun sparsom praksis fra EF-Domstolen til belys
ning af det materielle indhold af habitatdirekfivets bestemmelser.
Kommissionen har i 2001 udstedt en vejledning om fortolkningen af
habitatdfrektivets artikel 6. Denne kan tjene som et fortolkningsbidrag,
men det er i sidste instans alene EF-Domstolen, der fastlægger det præ
cise omfang af medlemslandenes forpligtelser i henhold til direktivet.
I denne forbindelse bemærker jeg, at en hollandsk domstol har forelagt
præjudicielle spørgsmål for Ef-Domstolen (sag C-127/01) vedrørende
rækkevidden af
dfrektivets
art. 6, stk. 2,3 og 4 i relation til beskyttelse af
hjertemuslinger i Vadehavet.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0007.png
Ål
2.1
Dfrekflvets artikler 3-5 (udpegning
af
habitatområder)
Habitatdirekffvets artikel 4, stk. 1, pålægger medlemsstateme pligt til at
foreslå Kommissionen en liste over lokaliteter, der kan udpeges som
lokaliteter al fællesskabsbetydning og som særlige bevaringsområder.
Medlemsstateme skulle således inden tre år efter direktivets meddelelse
dvs,
inden
den 5. jmii 1995 fremsende en liste over lokaliteter til Kom
missionen.
Kommissionen
skulle
herefter ifølge artikel 4 stk. 2 og 3, senest den 5.
juni
1998, på baggrund al drøftelser med medlemsstateme, opstille et
udkast til en samlet liste over lokaliteter al fællesskabsbetydning. På
grundlag al
denne
liste skal medlemsstateme, ifølge artikel 4, stk. 4, se
nest den 10. juni2004 udpege den pågældende lokalitet som særligt be
varingsområde.
Hvilke lokaliteter medlemsstateme har pligt til at udpege, fremgår al
kriterieme i habitatdirektivets bilag III (etape 1). Udgangspunktet er, at
medlemsstaten har pligt til at udpege alle de lokaliteter på medlemssta
tens område, der opfylder kriterieme.
EF-Domstolen har i
sin
dom i sag C-371/98, First Corporate Shipping’,
præciseret, hvilke krav der stilles til den liste med forslag til lokaliteter,
som
medlemsstateme
i henhold til
artikel 4, stk.
i skal fremsende til
Kommissionen. Af dommens præmis 22-25 fremgår:
‘22. For at Kommissionen kan opshtle et
udkast
til en liste over
lokal
ite
ter affællesskabsbehydning med henblik på at oprette et sammenhængen
de europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder, må
den
have en
i
Dom af
7. november 2000, Saml. 2000-I, side 9235.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0008.png
Ä
udtømmende oversigt over välgte lokaliteter, der på nationalt niveau har
en relevant økologisk interesse med hensyn til det formål, som hisigtes
ved levestedsdirektivet, nemlig bevaring af naturlyper samt vilde dyr og
planter. Derfor blev den nævnte oversigt oprettet på grundlag afknteri
erne, der erfastsat i direktivets bilag III (etape 1).
23. Det er kun på denne måde muligt at realisere formålet, der hisigtes
ved levestedsdirektivets artikel 3, stk. 1, første afsnit opretholdelsen eller
-
6
genopretningen af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende natur-
typer og levesteder for de pågældende arter i deres naturlige udbredetses
område -for så vidt angår områder, der er beliggende på begge sider afen
eller flere af fællesskabets indre grænser. Det følger nemlig af levesteds
direktivets artikel 1, litra e) og litra i), sammenholdt med artikel
2,
stk. 1,
at en naturt-ypes eller -arts gunstige bevaringsstatus skal vurderes i for
hold tit medlemsstaternes. samlede område i Europa, hvor traktaten finder
anvendelse. Henset til, at en medlemsstat ikke, når den udarbejder den
nationale lokalitetsliste, er i stand til at have et præcist og detaljeret
kendskab til tokalitetssituationen i de andre medlemsstater, kan den der
for ikke på egen hånd
-
heller ikke under henvisning tit de økonomiske,
-
sociale og kulturelle behov eller regionale og lokale særpræg
udelukke
lokaliteter, der på nationalt niveau har en relevant økologisk interesse set
udfra bevaringsformåtet uden at bringe virketiggørelsen af dette formål i
fare påfællesskabsniveau.
24. Det bemærkes særligt, at hvis medtemsstaterne ved valget og af
grænsningen af lokaliteterne, som skal optages på listen, der skal opstilles
og sendes tit Kommissionen i henhold til tevestedsdirekhvets artikel 4,
stk. 1, kunne tage hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov,
og de regionale og lokale særpræg, kunne Kommissionen ikke være sikker
på, at den havde en udtømmende oversigt over lokaliteter, der kan udpe
ges som særlige bevaringsområder, til rådighed, og man ville risikere ikke
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0009.png
Ål
at opnå
det
formål, som de var oprettet
med henblik på, nemlig et sam
menhængende europæisk økologisk net.
25. Det forelagte spørgsmål må
derfor
besvares
med,
at tevestedsdirekti
vets artikel 4, stk. 1, skal fortolkes
således,
at en medlemsstat ved valget
og afgrænsningen af lokaliteter, som
den
skal forestå Kommissionen som
lokaliteter,
der kan
udpeges som lokaliteter affætlesskabsbetydning, ikke
må tage hensyn til økonomiske, sociale og kulturelle behov, og til regiona
le og lokale særpræg, som nævnt i direkhvets artikel Z stk. 3.
Der er således ikke tvivl om, at den liste over lokaliteter, som medlems
stateme under etape i skulle forelægge Kommissionen, skulle være ud
tømmende, og at medlemsstateme ikke af økonomiske, sociale, kulturel
le, regionale eller lokal hensyn kunne undlade at foreslå lokaliteter, der
opfyldte kriterieme i bilag ifi.
DirekUvet behandler ikke spørgsmålet om, hvorvidt der kan ske efter
følgende udvidelse af antallet af lokaliteter, efter at udpegningsproce
duren i artikel 4 er afsluttet. for så vidt angår spørgsmålet om efterføl
gende regulering fremgår alene af artikel 9, at Kommissionen i henhold
til komitéproceduren i direkfivets artikel 21 kan ophæve en lokalitets
status som særligt bevaringsområde.
Hvis der er tale om en såkaldt prioriteret naturtype eller art (jf. definiti
onen i artikel i og markeringerne med
*
i dfrektivets bilag I og II), giver
dfrekfivets artikel 5 mulighed for, at Kommissionen i undtagelsestilfæl
de kan iværksætte en særlig samrådsprocedure med henblik på at få
tilføjet den prioriterede naturtype eller art til en national liste.
Såfremt en medlemsstat har undladt at udpege en lokalitet, som burde
have været udpeget i henhold til artikel 4, s&1,
jf.
kriterierne i bilag III,
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0010.png
4
vil Kommissionen
kunne anlægge
fraktatkrænkelsessag i henhold til
Ef-traktstens artikel 226 med den begrundelse, at direktivet er mangel
fuldt gennemført.
Der kan i denne forbindelse henvises til Ef-Domstolens domme i sager
ne C-67/99, Kommissionen mod
Mand2,
C-71/99, Kommissionen mod
Tyskland3 og C-220/99, Kommissionen mod Frankrig4.
I sidstnævnte sag havde Frankrig på tidspunktet for den begrundede
udtalelse tilstillet Kommissionen en liste på 535 lokaliteter. På tidspunk
tet for sagsanlægget ved Domstolen
var
listen oppe på 672 lokaliteter,
og på tidspunktet for den mundtlige forhandling i retssagen
var
den
oppe på 1030 lokaliteter.
Domstolen fastslog, at Frankrig havde tilsidesat sine forpligtelser i hen
hold til direktivet og udbyggede i præmis 30-31
sin
argumentation fra
first Corporate Shipping-dommen:
“Det bemærkes, at selv om det fremga°r af bestemmelserne i direktivets
artikel 4, stk. 1, om den procedure der skal følges ved fastlæggelsen af lo
kaliteter, der kan udpeges som særlige bevaringsomra°der (SBVO), at
medlemsstaterne råder over et vist skøn med
hensyn
til, hvilke lokaliteter
der skal foreslås, forholder det sig ikke desto mindre således, at de, som
anført af Kommissionen, skat udføre denne opgave under iagttagelse af de
i direktivet fastlagte kriterier.
8
2Dom af 11. september
2001,
Saml.
2001-I, side 5757.
3Dom af
11.
september
2001,
Saml.
2001-I, side 5811.
4Dom af
11. september 2001,
Saml.
2001-I, side 5831.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0011.png
4
Det bemærkes i
denne forbindelse, at Kommissionen for at
kunne opstille
et udkast til en liste over lokaliteter affællesskabsbetydning med henblik
på at oprette et sammenhængende europæisk økologisk net af SB VO må
have en udtømmende oversigt over valgte lokaliteter, der på nationalt ni
veau har en relevant økologisk interesse med hensyn tit
det
formål, som
titsigtes ved levestedsdirektivet, nemlig bevaring af naturtyper samt vilde
dyr og planter....”
EF-Domstolens konklusion i begge domme er således, at Kommissionen
skal have en udtømmende oversigt. Det kan i denne fàrbindelse næppe
antages, at det forhold, at medlemsstaten først på et senere tidspunkt er
blevet klar over, at et område skulle have været udpeget, fritager med
lemsstaten for ansvar
område.
-
9
eller for pligten til at udpege det pågældende
2.2.
Direkflvets artikel 9 (senere ændring af udpegningen)
Habitatdirektivets artikel 9 bestemmer, at Kommissionen, efter komité-
proceduren i artikel 21, regelmæssigt vurderer Natura 2000’s bidrag til
gennemførelse af målene i artikel 2 og 3.
I denne forbindelse kan ophævelse af en lokalitets status som særligt
bevaringsområde komme på tale, hvis overvågningen efter artikel 11
viser, at den naturlige udvikling bereffiger dertil. Medlemsstateme fore
tager i henhold til artikel 11 den løbende overvågning af naturtypers og
arters bevaringsstatus og tager især hensyn til prioriterede naturtyper
og prioriterede arter.
Dfrektivet fastlægger ikke nærmere kriterier for, hvornår en lokalitets
status som habitatområde kan ophæves. Som proceduren i artikel 9 er
udformet, må udgangspunktet i praksis være, at medlemsstaterne, som
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0012.png
4
forëtager den løbende overvågning, retter henvendelse til Kommissio
nen med anmodning om ophævelse. Det er herefter op til Kommissio
10
nen at vurdere, om der er grundlag for at gå videre med en
sådan
an
modning og iværksætte komitéproceduren i artikel 21.
Såvel medlemsstaternes som Kommissionens
vurdering
må således
bygge på et skøn om, at den naturlige udvikling i et givet område har
bevirket, at det pågældende område ikke længere indeholder de beva
ringsværdige naturlyper og levesteder for arter omfattet af direktivets
artikel 3,
jf.
bilag I og II.
Såfremt Kommissionen er uenig med medlemsstaten og derfor ikke vil
iværksætte komitéproceduren, er der ikke yderligere, medlemsstaten
kan gøre, bortset fra at overveje at tage spørgsmålet op politisk enten
bilateralt overfor Kommissionen eller i Rådet.
Der foreligger ikke retspraksis fra EF-Domstolen om, hvilken skøns
margin medlemsstateme har i forbindelse med ophævelse al udpegnin
gen al et område.
Til inspiration kan henvises til den foreliggende retspraksis vedrørende
fuglebeskyttelsesdfrekffvet (Rådets dixekfiv 79/409/EØF om beskyttelse
al vilde fugle). Det bemærkes dog, at fuglebeskyttelsesdirekffvet ikke
indeholder en bestemmelse med en beslutningsprocedure svarende til
artikel
9. I fuglebeskyttelsesdfrekffvet er det medlemsstateme, der selv
har kompetencen til at foretage udpegning m.v.
I dommen i sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland5, der vedrører
udførelsen al anlægsarbejder i et fuglebeskyttelsesområdet, anfører
Dom af 28. februar
1991,
Saml.
1991-I side 883.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0013.png
Ål
Domstolen følgende om formindskelse af områder, der er udlagt som
særlige beskyttelsesområder i præmis 20:
“Selv om medlemsstaterne
har et vist skøn, når de i henhold
til direkti
vets artikel 4, stk. 1, skat fastlægge de omra°der, der er bedst egnede til ud
lægning som særligt beskyttede områder, kan de derimod ikke råde over
samme skøn, når de i henhold til direkhvets artikel 4, stk. 4, ændrer eller
formindsker sådanne områders areal, da de i deres erklæringer selv har
anerkendt, at der i disse områder består de mest egnede levevitka°rfor de i
direktivets bilag I opregnede arter. I modsat fald ville medtemsstaterne
ensidigt kunne unddrage sig de forpligtelser, som direktivets artikel 4,
stk. 4, pålægger dem med hensyn tit særligt beskyttede områder”.
Tyskland blev imidlertid
frifundet
på grund af de særlige konlrete om
stændigheder ï sagen.
Domstolen har senere præciseret sit synspunlt i sag C-44/95, Royal So
ciety for the Protecifon of Birds6, om udlægning af et område som sær
ligt bevaringsområde. I præmis 29 og 30 anføres følgende:
“29. Domstolen har i dom af 28. februar 1991 (sag C-57/89, Kommissio
nen mod Tyskland, Sml. I, s. 883, præmis 21 og
22;
herefter “Leybucht
dige-dommen”) fastslået, at medlemsstaterne i forbindelse med anvendel
sen affttgledirekhvets artikel 4, stk. 4, kun måformindske et SBO’s are
al, når der foreligger ganske særlige omstændigheder, såsom omstændig
heder, der bunder i almene hensyn, som har forrang for det økologiske
formål, der forfølges med direktivet. I denne sammenhæng kan imidlertid
efter samme dom økonomiske hensyn ikke komme i betragtning.
11
6Dom af 11. juli 1996,
Saml.
1996-I side 3805.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0014.png
4
30. I øvrigt fremgår det af præmis 19 i
dommen om Santonä
vadeomra°det, at i forbindelse
med
frgledirektivets artikel 4 i
det
hele taget
kan økonomiske hensyn under ingen omstændigheder svare til et alment
hensyn, som harforrangfor
det
hensyn, som
det med
direktivet tilsigtede
økologiske formål repræsenterer.”
Da fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet forfølger formål af
samme karakter, må man gå ud fra, at EF-Domstolen for så vidt angår
habitatdirektivet vil lægge til grund, at skønsmarginen er tilsvarende
begrænset, når der er tale om ophævelse af allerede foretagne udpeg
finger.
Habitatdirekfivet indeholder ikke specifikke bestemmelser om, at en
ophævelse af et områdes status som habitatområde skulle forudsætte
udpegning af et erstatningsområde,
12
jf.
modsætningsvis artikel 6, s& 4
om kompensationsforanstaltninger i forbindelse med gennemførelse af
planer og projekter. Der synes heller ikke i øvrigt af direktivet at kunne
udledes en sådan følgepligt.
Hvorvidt en given lokalitet skal udpeges må antages til enhver tid at
afhænge af, om denne opfylder kriterieme i direkifvets bilag Ill.
Hvis en medlemsstats overvågning efter artikel 11 måtte vise, at den
foretagne udpegning ikke er tilstrækkelig til at opnå formålet med Na
tura 2000-nettet,
jf.
artikel 3, stk. 1, eller der opnås kendskab til (nye)
væsentlige forekomster af arter eller naturtyper, må medlemsstaternes
forpligtelser til at foretage supplerende udpegning vurderes efter artikel
4, stk. 1,
jf.,
herom ovenfor under 2.1.
Ligeledes lægger hverken habitatdirekffvets bestemmelser eller EF-
Domstolens praksis op ifi, at der skulle være en sammenhæng mellem
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0015.png
4
supplerende udpegning og ophævelse af eksisterende habitatområders
status. Supplerende udpegning kan således ikke antages at kunne be
grunde ophævelse af eksisterende habitatområders beskyttelsesstatus.
13
2.3.
2.3.1.
Dfrektivets artikel 6 (forvaltning af habitatområderne)
Artikel 6, stk. i (bevaringsforanstaltninger for habitatområder)
Habitatdirekffvets artikel 6, stk. i bestemmer, at for de særlige beva
ringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevarings
foranstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige for
vaitningspianer, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i an
dre udviklingspianer, samt de relevante retsakter, administrative be
stemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturty
peme i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.
Vedrørende artikel 6, stk. 1, fremgår det af Kommissionens vejledning
om forvaltning af Natura 2000-områder (side 17), at medlemsstateme
skal iværksætte bevaringsforanstaltuinger for alle habitatområderne.
Disse foranstaltninger er positive og gælder for alle naturtypeme i bilag
I og de arter i bilag II, der findes i områderne, undtagen dem, hvis fore
komst ikke er betydelig i henhold til Natura 2000-standardskemaet.
Kommissionen anfører (side 18), at der foreligger en pligt for medlems
staterne til at opnå et bestemt resultat, nemlig opfyldelse af direktivets
generelle formål, som anført i dfrektivets artikel 2, stk. i.
Videre anføres (side 18):
“Selv
om direktivet
ikke indeholder
nogen definition på de “økologiske be
hov’, viser formålet med og konteksten for artikel 6, stk. 1, at
der
menes
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0016.png
4
alle de økologiske behov for abiotiske og biotiske faktorer, der er nødvendi
ge for at sikre naturtyperne og arterne en gunstig bevaringsstatus, her
under også deres samspil med miljøet (luft, vand, jord, plantevækst osv.).
Disse behov er videnskabeligt baserede og kan kun defineres på et sag til
sag-grundlag, alt efter naturtyperne i bilag I, arterne i bilag II og de om
råder, hvor de findes. Denne viden er en væsentlig forudsætning for, at
der kan fastlægges bevanngsforanstaltninger på et sag til sag-grundlag.”
Med hensyn til den form de nødvendige bevaringsforanstaltriinger kan
have, anfører Kommissionen (side 20):
“Der er tale om brede kategorier afforanstaltninger. Mange forskellige
foranstaltninger kan anses for at tjene direktivets formål. I princippet
menes der foranstaltninger, der har en positiv effekt, men i visse særlige
tilfælde kan der også være tale om foranstaltninger, som ikke kræver ind
greb. Det skal på den anden side heller ikke nødvendigvis være nye foran
staltninger, da allerede eksisterende foranstaltninger kan anses for til
strækkelige, hvis de er hensigtsmæssige.”
EF-Domstolen har
endnu
ikke haft anledning til at tage stilling til om
fanget af medlemsstatemes forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1.
I sag C-256/98, Kommissionen mod Frankrig7, bragte Kommissionen
spørgsmålet på banen under retssagen og angreb, at der ikke i fransk ret
fandtes udirykkelige bestemmelser om, at de franske myndigheder for
særlige bevaringsområder skulle anvende bevarings- og beskyttelses
foranstaltninger i overensstemmelse med direkifvets artikel 6, stk. 1 og
2.
14
7Dom af 6. april 2000, Saml. 2000-I side 2487.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0017.png
A
Domstolen afviste af formelle grunde at behandle spørgsmålet, idet det
hverken havde været fremført under traktatkrænkelsesprocedurens
administrative fase eller i stævningen, men først under den mundtlige
forhandling.
Generaladvokat Fennelly behandlede derimod spørgsmålet i sit forslag
til afgørelse8. Det anføres i forslagets punkt 21.:
“Selv om Kommissionen ikke har besfridt, at Den franske Republik har
vedtaget forskellige bestemmelser, der vil kunne anvendes for at sikre, at
de materielretlige bestemmelser i artikel 6, stk. 1, overholdes, er der dog
ikke dermed efter min mening grundlag for at fastslå, “at der foreligger
en generet retlig ramme, der giver en sikker hjemmet for, at direktivet an
vendes fuldt ud på en tilstrækkelig klar og præcis måde”. Den franske
Republik har navnlig ikke godtgjort, at disse regler “imødekommer de
økologiske krav for de i bilag I nævnte naturlige levesteder og de,i bilag II
nævnte arter, der forekommer på lokaliteterne”, eller at en af disse be
stemmelser tager sigte på disse specielle levestedstyper eller arter. Den
har heller ikke godtgjort, at disse retlige foranstaltninger kan sikre virke
tiggørelsen affonnålet med denne bestemmelse, således som dette er fast
lagt i sjette betragtning til direktivet, når der ikke findes nogen generel
bestemmelse, der til de nationale myndigheder stiller krav om, at de an
vender dem på $3 VO, og som nærmere angiver, hvorledes de skal an
vendes. Som Domstolen i dommen Kommissionen mod Nederlandæne
har
udtalt for så vidt angår fugtedirektivet, indebærer en korrekt gennemfø
relse, at direktiverne retligt og ikke blotfaktisk
anvendes fuldt
ud”.”
15
8forslag til
afgørelse af
16. september 1999 i sag C-256/98.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0018.png
4
I den af generaladvokaten nævnte dom i sag C-339/87, Kommissionen
mod Nederlandene9, vedrørende gennemførelse af fuglebeskyftelsesdi
rektivet, anfører Domstolen i præmis 25 følgende:
Som fremhævet ovenfor kan den
omstændighed, at en
række aktivite
ter, der er i strid med forbuddene i direkhvet, ikke forekommer i en be
stemt medlemsstat, ikke begrunde, at der ikke findes lovbestemmetser om
disse aktiviteter. For at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk
anvendes fuldt ud, skal medlemsstaterne nemlig skabe en præcis tov-
rammefor det område, der er tale om...”
På denne baggrund må det
antages,
at der fra medlemsstatemes side
kræves positive foranstaltninger dvs, aktiv forvaltning, herunder at der
etableres en præcis retlig ramme, som sikrer, at dfrektivets
artikel
6, stk.
1,
reffigt og
ikke
blot
faktisk
anvëndes
fuldt ud.
16
Dette er også konsistent med EF-Domstolens generelle praksis vedrø
rende de krav, der stilles til medlemsstatemes gennemførelse af direkti
ver i national ret. Det afgørende er pligten til en nøjagtig gennemførelse
af direktiveme, således at der tilvejebringes fuldstændig klarhed og sik
kerhed med
hensyn
til retsstiulingen,
300/ 81, Kommissionen mod Italien’°.
De nationale regler
kan
være så generelle, at de
ikke har
den klarhed og
præcision, der kræves for fuldt ud at opfylde kravet om retssikkerhed,
jf.
bl.a. EF-Domstolens dom i sag
jf.
bl.a. EF-Domstolens dom i sag 291/84, Kommissionen mod Neder
landene11.
9
Dom
af 15.
marts
1990,
Saml
1990-I
side
851.
Dom af
1. marts 1983, Samt 1983
side
449.
Dom af 17. september 1987,
Saml
1987 side
3483.
10
11
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0019.png
4
Endelig kan en administrativ praksis, der lader sig ændre efter forvalt
ningens skøn herunder udstedelsen af cirkulærer, efter EF-Domstolens
praksis ikke betragtes som en korrekt opfyldelse af den forpligtelse, der
følger af dfrektivet,
17
jf.
bl.a. EF-Domstolens dom i sag C-221/94, Kom
missionen mod Luxembourg’2.
Rækkevidden af medlemsstatemes pligt til aktiv forvaltning med hen
blik på iværksættelse af bevaringsforanstaltninger i henhold til habitat
direkifvets
artikel 6, stk. i, er uafklaret
Som nævnt bestemmer artikel 6, stk. 1, alene, at der skal være tale om
“de nødvendige bevaringsforanstaitninger”. Begrebet “nødvendige” må for
tolkes i lyset af
direktivets
generelle formål.
Af habitatdfrektivets
artikel 2,
stk. 2, fremgår, at de foranstaltninger, der
træffes efter direktivet, tager sigte på at opretholde eller genoprette en
gunstig bevaringsstatus for naftrtyper samt
vilde dyre-
og plantearter
af fællesskabsbetydning.
Af artikel 2, stk 3, fremgår, at de foranstaltninger, der træffes efter cli
rektivet tager hensyn til økonomiske, sociale og
kulturelle
behov og til
regionale og lokale særpræg. Det er således ikke udelukket, at med
lemsstaten, når den iværksæfter bevaringsforanstaltuinger i henhold til
artikel 6, stk. 1, i et vist omfang tager f.eks. økonomiske hensyn i be
tragtning.
Medlemsstatemes forvaltning er også undergivet almindelige fælles
skabsreffige principper, herunder proportionalitetsprirtcippet,
‘2Dom af 7.
november
1996, Saml. 1996-I side
5669.
jf.
EF
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0020.png
A
traktatens artikel 5, stk. 3, der i praksis retter sig både til nationale- og
fæliesskabsmyndigheder. Medlemsstaternes pligt til at iværksætte beva
ringsforanstaltninger i henhold til artikel 6, stk. 1, strækker sig således
ikke ud over, hvad der må anses som proportionalt
Sammenfattende kan det generelt konkluderes, at det afgørende for, om
en medlemsstats gennemførelse er korrekt, vil være, om medlemsstaten
har skabt den nødvendige præcise reffige ramme.
18
2.3.2.
Artikel 6, stk. 2-3 (forstyrrelser, planer og projekter)
Af habitatdfrekfivets artikel 6, stk. 2, fremgår, at medlemsstateme træf
fer “passende foranstaltninger” for at “undgå forringelse” af natùrtyperne og
levestedeme for arteme i de særlige bevaringsområder samt “forstyrre!
disse for
ser”
af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt
styrrelser har “betydelige konsekvenser” for direktivets målsætninger.
Af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fremgår, at alle planer eller projek
ter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens
forvaltning, men somi sig selv eller i forbindelse med andre planer eller
projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsenffigt, vurderes med hen
syn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmål
sætningeme for denne.
På baggrund af konidusioneme af vurderingen af virkningerne på loka
liteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myn
digheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har
sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de hvis
-
det anses for nødvendigt har hørt offentligheden.
-
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0021.png
A
For så vidt angår artikel 6, stk. 2, bemærkes, at direktivet pålægger med
lemsstateme en forebyggelsespligt med hensyn til at undgå forringelser
eller forstyrrelser for arter og naturtyper. Det afgørende for
vurderingen
af,
hvornår
en medlemsstat er forpligtet til at
træffe
foranstaltninger, må
antages at være, om der foreligger en situation, aktivitet eller omstæn
dighed, der er egnet til at forårsage
sådan
forstyrrelse eller forringelse,
som kan have betydelige konsekvenser for
direkifvets
målsætninger.
Kommissionen anfører i sin vejledning (side 24):
“Artiklen tager udgangspunkt i forebyggelsesprincippet: “Medlems
staterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse
19
(...)
samt
forstyrrelser...”.
Disse foranstaltninger går videre end de forvaitningsforanstaitninger,
der kræves tit bevaring, eftersom disse allerede er omfattet af artikel 6,
stk. 1. Ordene undgå og har betydelige konsekvenser understreger,
at der er tale om forebyggende foranstaltninger. Det er ikke acceptabelt
først at træfi foranstaltninger, na°rforringetsen eller forstyrrelserne alle
rede gør sig gældende
Denne bestemmelse bør fortolkes derhen, at medtemsstaterne er forpligtet
til at træffe alle de passende foranstaltninger, som de med rimelighed kan
forventes at træffe for at sikre, at der ikke indtræder betydelig forringelse
ellerforstyrrelse.
Anvendelsesområdet for dette stykke er bredere end stk. 3 og 4, som kun
gælder planer og projekter, der kræver godkendelse
Artikel 6, stk. 2:
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0022.png
Ä
Gælder tit stadighed i habitatomra°derne. Bestemmelsen kan ved-
røre tidligere, nuværende eller fremtidige aktiviteter eller begiven
heder. (Som eksempel kan nævnes udstip af giftige stoffer i et våd-
område, hvor artikel 6, stk. 2, ville indebære, at alle forebyggende
foranstaltninger skulle være taget for at undgå et sådant udslip,
selv om stedet ligger langt fra va°dområdet). Hvis en allerede eksi
sternde aktivitet i et habitatomra°deforårsagerforringetse afnatur-
typer eller forstyrrelser af de arter, for hvilket området udpeget,
skat aktiviteten omfattes af de nødvendige bevaringsforanstaitnin
ger i artikel 6, stk. 1. Dette kan indebære, at de negative virkninger
må bringes til ophør, enten ved at standse aktiviteten eller ved at
træffe ajhjælpende foranstaltninger. I denne forbindelse kan der
blive tale om økonomisk kompensation.”
Habitatdirekfiveis artikel 6, s& 2, opererer ikke med en egenffig baga
telgrænse og må således også antages at omfatte aktiviteter, som ikke
nødvendigvis kræver forudgående godkendelse, f.eks. landbrug og fi
skeri. Bestemmelsen i artikel 6, stk. 2, gælder efter sin ordlyd både for
tidligere, nuværende og fremtidige aktiviteter eller begivenheder.
En medlemsstat må således antages at være forpligtet 61 at træffe foran
staltninger også over for aktiviteter som skovdrift, almindelig land
brugsmæssig drift m.v. i habitatområderne, såfremt sådanne aktiviteter
er egnede til at skabe forstyrrelse eller forringelse. Det er dog ikke en
hvilken som helst påvirkning, der udløser en handlepligt for staten. Ef
ter artikel 6, stk 2, er det en forudsætning, at forringelsen eller forstyr
relsen har “betydelige” konsekvenser.
Bestemmelsen er efter sin ordlyd geografisk afgrænset til de udpegede
habitatområder. Det må dog antages, at også aktiviteter i tilstødende
områder, som er egnede 61 at skabe betydelige forstyrrelser eller forrin
20
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0023.png
4
gelser i habitatområdet, er omfattet. Bestemmelsen er endvidere af
grænset med hensyn til natur- og artstyper, idet den kun vedrører de
naturtyper og arter, for hvilke områderne er udpeget.
Ef-Domstolen har den 13. jind 2002 afsagt sin første dom, hvor en med
lemsstat blev dømt for at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til
artikel 6, stk. 2, i habitatdfrektivet. Det var
i
sag
C-117/00,
Kommissio
nen mod Mand’3, hvor det blev fastslået, at Mand ikke havde truffet de
tilstrækkelige egnede foranstaltninger ifl at undgå, at levestedeme i et
særligt beskyttet ömråde, som følge af overgræsning, blev forringet for
de arter (fuglearten grouse), for hvilke det særlige beskyttede område
var blevet udlagt
Det er på det foreliggende grundlag ikke muligt at definere fifidstæn
digt præcist, hvilke konkrete ifitag det påhviler medlemsstaterne at fo
retage for at opfylde deres forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2 kor
rekt. Men det må antages, at der ikke kun er tale om en pligt ifl at etab
lere områder, men også til at sørge for en effektiv beskyttelse af områ
derne. I den forbindelse er medlemsstateme forpligtede til at sørge for
at undgå væsentlige forringelser af levestedeme eller forstyrrelse af de
arter, for hvilke områderne er udlagt.
for så vidt angår habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, bemærkes, at direk
Hvet ikke indeholder nogen definition af det i artikel 6, stk. 3 omtalte
begreb “planer og projekter”.
Kommissionen anfører i sin vejledning side 31, at da direktivet ikke de
finerer “plan” eller “projekt”; skal der tages behørigt hensyn til de generel
le fortolkningsprincipper navnlig princippet om, at en given bestem
‘3Dom af 13.
jtmi
2002. Endnu
ikke optrykt
i
Saml.
21
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0024.png
4
melse i EF-retten skal fortolkes på grundlag af dens ordlyd og formål og
den sammenhæng, hvori den optræder.
Kofnmissionen anfører, at begreberne skal fortolles bredt, idet den af
grænsende faktor i direktivet består i, om planen eller projektet kan på
virke et område væsentligt. Endvidere medfører det forhold, at artikel 6,
s& 2, også gælder’for aktiviteter, der ikke er omfattet af artikel 6, stk. 3,
og 4, at jo snævrere “plan” og “projekt” er defineret, jo mere begrænses
mulighederne for at afveje bevaringsinteresser mod skadevoldende,
ikke-bevaringsorienterede interesser. Dette kan medføre urimelige eller
ulogiske resultater.
Kommissionen anfører i sin vejledning (side 33):
“Udtrykket “projekt” bør fortolkes bredt, så det omfatter både anlægsar
bejder og andre indgreb i det naturlige miljø. Udtrykket “plan” har også
en bred betydning, idet det omfatter arealanvendelsesptaner og sektorpla
ner eller -programmer, men ikke generelle politiske hensigtserklæringer.
Planer og projekter, der enten i sig selv eller i forbindelse med andre pla
ner og projekter vedrører bevaringsorienteret forvaltning af et område, er
generelt ikke omfattet afbestemmelserne i artikel 6, stk. 3”.
EF-Domstolen har ikke i sin praksis fastlagt en fortoikning heraf. Gene
raladvokat Fennelly anfører i punkt 33 i sit forslag til afgørelse i den
ovenfor nævnte sag C-256/98:
“Når det gælder artikel 6, stk. 3, må udtrykket “plan” efter min mening
fortolkes udvidende. De lokaliteter, der vil kunne blive berørt af sådanne
planer, er pr. definition lokaliteter affællesskabsbehjdning, som omfattes
af den beskyttelsesordning, der er indført i henhold til artikel 6, stk. I og
2. Det ville stride både mod de i artikel 6, stk. 3, anvendte ord (“alle pla
22
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0025.png
4
ner eller projekter”) og mod de beskyttetsesformål,
der er tænkt på
med
udpegelsen af SBVO, atfortolke dette
udtryk altfor strikte...”
Generaladvokaten anfører videre i
punkt
34:
“Jeg mener ikke, at det kan have afgørende betydning, at udtrykket
“plan” ikke findes i de relevante bestemmelser i fransk ret, eftersom det er
klart, at der efter den franske lovgivning skat ske en vurdering af ind-
virkningen på lokaliteten af visse planer og navnlig afudviklingsarbejder
og projekter og af byplanlægningsdokumenter. Da jeg ikke med de op
-
23
lysninger Domstolen har fået fortagt, med sikkerhed kan afgøre, om disse
udtryk er tilstrækkelig vide til også at rumme den definition af udtrykket
“plan”, som jeg har foreslået ovenfor, er jeg nødt til at fastslå, at Kom
missionen ikke har underbygget sine argumenter vedrørende dette klage-
punkt”.
For så vidt
angår
begrebet “projekter” kan til sammenligning henvises til
EF-Domstolens dom i sag C-72/95, Kraaijeveld14, vedrørende VVM
direktivet (Rådets dfrektiv 85/337/FØF af 27. juni 1985 om vurdering af
visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet). Dette di
rektiv indeholder i modsætning til habitatdirektivet en specifik definifi
on af begrebet “projekter”, men ikke en definition af begrebet “ændring af
projekter”. Om fortollaiingen af sidstnævnte begreb anførte Domstolen i
præmis39:
“Det er allerede nævnt i denne doms præmis 31, at direktivets anvendel
sesområde er vidt og dets formål meget bredt. Dette formål vil blive bragt
i fare, hvis betegnelsen “ændring af projekter” gør det muligt at unddra
ge visse arbejder eller anlæg fra forpligtelsen til at foretage en undersø
‘4Dom af 24. oktober 1996,
Saml.
1996-I side 5403.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0026.png
4
getse af indvirkninger, når disse arbejder eller anlæg pa°
grund af deres
24
art, størrelse eller beliggenhed lam have betydelige indvirkninger på mil
jøet’.
Sammenfattende må det antages, at EF-Domstolen vil lægge en vid for-
tolkning af begrebet “planer og projekter” til grund.
Både artikel 6, stk. 2 og artikel 6, stk. 3, må antages at omfatte et vidt
spektrum af aktiviteter, herunder også aktiviteter i det åbne land, som
foregår i eller i tilknytning til et habitatområde.
Medlemsstaterne må antages at være forpligtede til henholdsvis at træf
fe passende foranstaltninger for at undgå forringelse eller forstyrrelse,
henholdsvis fortage påvirkningsvurderinger for disse aktiviteter.
Hvorvidt eksempelvis løbende drift af landbrugsvfrksomhed eller
skovdrfft vil kunne anses som et “projekt” i artikel 6, stk. 3’s forstand må
afhænge af, om denne virksomhed kan påvirke et habitatområde væ
senffigt Det er ikke ud fra den foreliggende retspraksis muligt at af
grænse begrebet nærmere.
Der ligger ikke i bestemmelserne en tidsmæssig afgrænsning. For så
vidt angår gennemførelse af aktiviteter i de udpegede områder, der var
planlagt eller tilladt før direktivets ikrafttræden, bemærkes, at det i EF-
traktaten artikel 10 indeholdte loyalitetsprincip,
telse til i god tro at opfylde enhver traktat.
jf.
artikel 26 i Wiener-
konventionen om traktafreften, pålægger medlemsstaterne en forplig
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0027.png
4
Denne forpligtelse belyses af EF-Domstolens dom i sag C-129/96, Inter
Environnement Wallonie’5, hvor EF-Domstolen fastslog, at mëdlemssta
terne, mens gennemførelsesfristen for et direktiv løber, skal afholde sig
fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i
dfrektivet foreskrevne resultat i alvorlig fare.
Habitatdirekfivet indeholder ikke regler om, hvilke nationale myndig
heder der er forpligtet til i henhold til artikel 6 at foretage forvaltningen
af habitatområdeme. Dette er helt sædvanligt i EU-reften.
Ifølge Ef-fraktatens artikel 249 er et dfrektiv således med hensyn til det
tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men
overlader det til de nationale myndigheder ät bestemme form og midler
for gennemførelsen.
Direkifvet er altså rettet til medlemsstaten som sådan. Fællesskabslov
giver blander sig ikke i, hvilke specifikke myndigheder der er ansvarli
ge for gennemførelse og overholdelse af dfrekffvets bestemmelser, blot
dette sker. Der kan i denne forbindelse henvises til Ef-Domstolens dom
i sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene’6. Ef-Domstolen anførte
her, at hver medlemsstat frit kan fordele kompetencen på nationalt plan,
som den finder det hensigtsmæssigt, og kan gennemføre et direktiv ved
foranstaltninger, der træffes af de regionale eller lokale myndigheder.
Der kan i samme retning henvises til Ef-Domstolens dom i sag C
302/ 97, Konle17.
25
15
16
Dom af
18. december 1997,
Saml.
1997-I side 7411.
Dom af 25. maj
1982,
Samt
1982 side 1791.
‘7Dom ali. juni
1999,
Saml.
1999-I side 3099.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0028.png
A
Det afgørende ud fra en FU-retlig betragtning er således, om der er fast
sat de kbrrekte og fflsfrækielige gennemførelsesforanstaltninger til at
sikre overholdelse af direkifvet i national ret ikke hvilke konkrete nati
-
26
onale myndigheder der er sat til at sikre dette.
En medlemsstat
her Danmark har ved sin gennemførelse pligt til at
-
-
sikre, at dfrekfivet bliver omsat til juridisk bindende bestemmelser i na
tional ret på alle forvaltningsområder af betydning for direktivet og for
alle forvaltningsmyndigheder, som vil skulle forestå administrationen
af direktivets bestemmelser.
2.3.3.
Artikel 6, stk. 4 (kompensaffonsforanstaitninger)
Habitatdirekhvets artikel 6, stk. 4 bestemmer, at hvis en plan eller et
projekt, selv om virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel
skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige sam
fundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke
findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige
kompensaffonsforanstaitninger for at sikre, at den globale sammenhæng
i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om,
hvilke kompensationsforanstaitninger der træffes.
Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en
prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sund
hed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på
miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nød
vendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.
Kommissionen anfører i sin vejledning følgende om kompensafionsfor
anstaitninger (side 45):
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0029.png
4
“Kompensahonsforanstaltninger er foranstaltninger, der er specifikke for
et projekt
eller en plan, og som går ud over
den normale gennemførelse af
frgle- og habitatdirekhvet. De tager sigte på at udligne den negative
virkning fra et projekt ogfrldt ud kompensere for de negative virkninger
for den berørte naturtype eller art. Kompensationsforanstaltninger er
“den sidste udvej”. De anvendes kun, når de andre forholdsregler i direk
livet er virkningsløse, og man ikke desto mindre har truffet beslutning
om at overveje at gennemføre et projekt/en plan, der har negative virk
ninger på et Nat-ura 2000-område.”
Som artikel 6, stk. 4 er formuleret, er der tale om en undtagelsesbe
stemmelse, hvorefter der i enkeiffilfælde kan ske fravigelse af direkti
vets krav. Bestemmelsen må derfor antages at skulle fortolkes snævert
og indskrænkende. fravigelse sker på betingelse af, at medlemsstaten
træffer alle nødvendige kompensationsforanstaltninger.
Anvendelsen af kompensaffonsforanstaitninger kan ikke antages at væ
re en generel mulighed, der står åben for medlemsstateme i deres dag
lige administration af direktivet De er en nødløsning for de særlige til
fælde, der er omfattet af artikel 6, s& 4. Det kan derfor ikke antages, at
iværksættelse af kompensaffonsforanstaffiuinger som f.eks. etablering af
erstatningsbiotoper eller naturforbedrende foranstaltninger kan be
grunde en lempeligere administration inden for de udpegede områder.
EF-Domstolen har ikke præciseret indholdet af medlemsstatemes for
pligtelser i henhold til artikel 6, stk. 4.
27
2.4.
Direktivets artikler 12-16 (besicyttelse af arter)
Habitatdirekfivets artikler 12-16 omhandler beskyttelse af arter, uanset
hvor de findes, altså også uden for de særlige habitatområder.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0030.png
A
Dfrektivets artikel 12, stk. 1, fastsætter en generel pligt for medlemssta
teme til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng
beskyttelsesordning for de af bilag W, litra a) omfattede dyrearter i de
res naturlige udbredelsesområde.
Artikel 12 stk. 1, bestemmer, at der i national ret skal fastsættes forbud
mod
a) alle former for forsæffig
indfangning
eller drab af enheder af disse
arter i naturen,
b) forsæffig forstyrrelse af disse arter særligt i perioder hvor dyrene
yngler, ovrvinfrer èller vandrer,
c) forsæffig ødelæggelse eller indsamling af æg og
d) beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.
Det bemærkes, at litra a)-c) alene omfatter forsæffige handlinger,
mens
litra d) omfatter enhver form for beskadigelse eller ødelæggelse.
Direkifvets artikel 13, stk. 1, indeholder en pligt til at indføre en streng
beskyttelsesordning for de af bilag IV litra b) omfattede plantearter sva
rende til artikel 12, stk. 1.
Direktivets artikel 16 bestemmer, at medlemsstateme kan fravige artik
lerne 12-15, hvis dette sker på baggrund af de i artikel 16, stk. i nævnte
hensyn, og der ikke
findes
nogen
anden
brngbar løsning, og hvis
fravi
gelsen
ikke hindrer
opretholdelse af den pågældende bestands beva
28
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0031.png
4
ringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde. Medlemsstaterne skal
hvert år sende en rapport til Kommissionen om de foretagne fravigelser.
Det bemærkes, at hvor der i den danske sprogversion af direktivet i ar
tikel 16 anvendes ordet
“brugbart1,
anvendes der i den engelske version
ordet “satisfactonj’. I den franske sprogversion anvendes ordet
“satisfai
sante”,
29
altså
svarende til den engelske udgave. Tilsvarende anvendes i
den tyske sprogversion ordet “zufriedenstellende. Der er således en
gradsforskel i oversættelserne, hvor det parallelle ordvalg i den engel
ske, franske, tyske sprogversion nok må tillægges mere vægt end den
danske formulering.
Af direktivet fremgår som nævnt, at der skal indføres en streng beskyt
telsesordning med forbud mod beskadigelse eller ødelæggelse af yngle-
eller rasteområder.
Arter, der er omfattet af bestemmelserne i direktivets afsnit om beskyt
telse af arter (artikel 12-16), men ikke tillige af direktivets afsnit om be
varing af naturtyper og levesteder for arter (artikel 3-11), skal vurderes
ud fra de krav, der stilles til beskyttelse i artikel 12-16.
Afgørende for, om medlemsstaten har opfyldt sine forpligtelser i relati
on til både beskyttelse af dyrearter (artikel 12), og plantearter (artikel
13), er således, om medlemsstaten har truffet de nødvendige foranstalt
ninger til at indføre en streng beskyftelsesordning, hvorved de i dfrekti
vet opstillede forbud respekteres.
Det bemærkes i denne forbindelse, at medlemsstaternes forpligtelser i
henhold til artikel 12 og 13 er mere specifikke og konkreffserbare end
medlemsstaternes forpligtelser i henhold til direktivets artikel 6.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0032.png
Ål
På baggrund af direkifvets systematik og ordlyd, herunder særligt mu
lighederne i artikel 16 for fravigelse af forbuddene, må det antages, at
medlemsstateme har større skønsbeføjelser ved administrationen af
beskyttelsen af dyre- og plantearter, der er omfattet af artikel 12 og 13,
men som der ikke tillige er udpeget særlige habitatområder for. Dette
understøttes af, at Kommissionen ikke skal godkende de af medlemssta
terne i henhold til artikel 16 foretagne fravigelser. Det afgørende er dog
fortsat, at der indføres en “streng beskyttelsesordning”.
For så vidt angår vurderingen af, om en medlemsstat har gennemført
bestemmelserne korrekt i national ret, gør de samme betragtninger sig
gældende som anført ovenfor under 2.3.1. vedrørende artikel 6. Det må
således antages, at der i national ret skal være skabt den fornødne reffi
ge ramme, der giver sikkerhed for, at direktivet anvendes fuldt ud på en
tilstrækkelig klar og præcis måde.
Ef-Domstolen har hidtil kun i en enkelt nyere dom i sag C-103/00,
Kommissionen mod Grækenland’8 taget stilling til fortolkningen af arti
kel 12, s&1, litra b) og d), herunder hvad der skal til, for at en national
foranstaltning er tilstrækkelig for at kunne anses for en “streng beskyttel
sesordning” i direktivets forstand.
Sagen drejede sig om havskildpadden Caretta caretta, der primært yng
ler i enkelte bugter på øen Zakhyntos. Kommissionen foretog efter hen
vendelser fra NGO’er i 199$ og 1999 kontrolbesøg på øen og konstatere
de, at beskyttelsesforanstaltningerne ikke var tilstrækkelige, idet der
bl.a. ikke var overvågning og afmærkning af de relevante ynglestrande,
der var vandcykler og både i havområdet, der var parasoller og ligge
30
‘8Dom af 30.
januar
2002. Endnu
ikke optrykt i Saml.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0033.png
‘.-
4
stole, der var ulovlige installationer på strandene, og der kørte også
knallerter rundt på nogle af strandene.
Den græske regering havde løbende siden 1980 vedtaget forskeffige for
anstaltainger til beskyttelse af skildpadden på øen. I december 1999
vedtoges et præsidentdekret, der efter græsk opfattelse indførte en
streng beskyttelsesordning for skildpadden.
Dette dekret indgik dog ikke i Domstolens vurdering, idet det først blev
vedtaget efter udløbet af svarfristen for den begrundede udtalelse under
den administrative del af fr&datkrænkelsesproceduren.
Ef-Domstolen fastslog, at Grækenland ikke inden for direkifvets gen
nemførelsesftist havde vedtaget en retlig, ramme, der kunne sikre en
streng beskyttelse af havskildpadden mod forsæffig forstyrrelse i perio
der, hvor dyrene )mgler, samt mod beskadigelse eller ødelæggelse af
deres yngleområder. Domstolen anførte i denne forbindelse i præmis
29:
Det skal endvidere bemærkes, at den græske regering efter at den af
-
31
• ..
Domstolen var blevet opfordret tit at præcisere, hvilke særlige bestemmel
ser i dens retsorden der var i kraft den 14. august 1999, og som den fandt
kunne
opfijlde
kravene i direktivets artikel 12, stk. 1, litra b) og d), og
gengive deres ordlyd
-
har nøjedes med at opregne en række tove og ad
ministrative bestemmelser uden at nævne nogen særlig bestemmelse, der
kan opfijtde de
nævnte
krav”.
Ef-Domstolen gik også ind i en konkret vurdering af de græske foran
staltainger med henblik på beskyttelse af skildpaddearten. Domstolen
anførte bl.a. i præmis 35-38:
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0034.png
Ä
“35. Det fremgår af sagens akter, at det var forbudt at køre på knallert på
stràndene, hvor skildpadderne yngler, på det tidspunkt, hvor Kommissio
nens tjenestegrene konstaterede, at det skete, og at der var opstillet skilte,
der gjorde opmærksom på slcitdpaddereder på disse strande. Med hensyn
til havområdet ved Gerakas og Dafrzi var dette område blevet klassificeret
som absolut beskyuelsesområde og var blevet afmærket på en særlig må
de.
36. Det følger heraf at det forhold, at der kørte knallerter rundt på sand-
stranden øst for Laganas og tilstedeværelsen af vandcykler og små både i
havområdet ved Gerakas og Dafni udgør forsætlige forstyrrelser af de på
gældende art i perioder, hvor dyrene yngler, i den forstand, hvori udtryk
ket er anvendt i direktivets artikel 12, stk. 1, titra b).
37. Ydermere er der ikke tale om enkeltstående handlinger. Med hensyn
tit knallertkørslen på strandene, hvor skildpadderne yngler, følger dette
af at den græske regering har bekræftet, at natteovervågningen af Laga
nasstrandens østlige del på det pågældende tidspunkt var særligt svær at
sikre på grund af strandens størrelse, de mange steder, man kunne
få
ad
gang tit stranden, og det lille antal opsynsmænd. Med hensyn til det for
hold, at der var både i det pågældende havområde, skat det understreges,
at dette som anført i denne doms præmis 8 og 13
-
32
-
blev konstateret ved
to besøg på Zakynthos af Kommissionens tjenestegrene.
38. Endelig er der ikke tvivl om, at det forhold, at der er installationer på
en strand, hvor skitdpadderne yngler, som stranden Dafrui, kan medføre
en beskadigetse eller en ødelæggelse af yngleomra°det, som anført i direkti
vets artikel 12, stk. 1, litra d).”
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0035.png
A
Domstolen fastslog således, at Grækenland havde tilsidesat sine forplig
telser i henhold til såvel artikel 12, stk. 1, lifra b) som artikel 12, stk. 1,
lifra d).
Det følger af dommen, at der kræves en fast retlig ramme, og at der
formentlig tillige kræves en specifilc regulering fra medlemsstatemes
side med henblik på fastlæggelse af forbuddene i henhold til artikel 12,
stk. 1, litra b) og d).
Endvidere må det kunne udledes, at der ved vurderingen af, om en
medlemsstat overholder sine forpligtelser i henhold til artikel 12, stk.1,
litra b) og d), vil indgå en konkret vurdering af, hvordan de faktiske
forhold ser ud i praksis. Det er således ikke tilstrækkeligt, at medlems
staterne har iværksat de nødvendige regler på nationalt plan, hvis der
ikke gøres noget for at sikre, at disse regler håndhæves.
For så vidt angår habitatdirektivets artikel 16, er der tale om en undta
gelse, der giver mulighed for fravigelse af direktivets forbudsregler.
Bestemmelsen må som andre undtagelsesbestemmelser antages at skul
le fortolkes snævert og indkrænkende. Som undtagelsesbestemmelse
kan administrationen ikke tilrettelægges på grundlag heraf. Der er tale
om en løsningsmulighed for medlemsstaten i tilfælde, hvor der ifølge
artikel 16’s ordlyd, ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning.
Artikel 16 angiver alene de hensyn, der kan begrunde fravigelse af reg
lerne i artikel 12-15. Det må således antages at være op til medlemssta
teme selv at skønne, hvorledes de bedst tilrettelægger deres administra
tion med henblik på overholdelse af direktivets krav.
I modsætning til artikel 6 angiver artikel 16 ikke, at medlemsstaterne
skal træffe kompensationsforanstalbiinger, eller hvilke foranstaltninger
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0036.png
4
der i givet fald skulle være tale om. Direktivets artikler 12-16 omhandler
således ikke spørgsmålet om eventuel etablering af erstatningsbiotoper
for arter, der ikke er udpeget områder for.
En fremgangsmåde, hvorved der ved fravigelser
i
stedet etableres er
statningsbiotoper, kan således næppe i sig selv begrunde en smidig eller
lempelig praksis i forbindelse med administrationen af direkfivet.
Det er dog muligt, at det forhold, at der etableres en erstatningsbiotop,
vil kunne indgå i den samlede vurdering af, om en medlemsstata kon
krete fravigelse på baggrund af artikel 16 kan anses for retmæssig.
34
3.
Sammenfatning
På baggrund af gennemgangen ovenfor i afsnit 2 kan det sammenfat
tende konkluderes, at habitatdirektivet må antages at pålægge EUs
medlemsstater ganske vidtrækkende forpligtelser i relation til opnåelse
af direktivets formål om at bevare naturtypeme samt de vilde dyr og
planter, herunder opretholdelse eller genopretling af en guns g beva
ringsstatus for disse.
Artikel 4, stk. i forpligter medlemsstateme til at foretage en udtøm
mende udpegning af særlige bevaringsområder på dens område, og
forelægge Kommissionen en udtømmende liste herover.
Artikel 9 om ændring af allerede foretagne udpegninger må antages at
indeholde et begrænset skøn for medlemsstateme.
Gennemførelse af artikel 6, stk. i indebærer en forpligtelse for med
lemsstaterne til at skabe en præcis reffig ramme og formenffig også en
pligt til aktiv forvaltning.
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0037.png
4
Direktivets artikel 6, stk. 2 og 3, må antages i praksis at omfatte en lang
række aktiviteter, der er egnede til at påvirke de udpegede bevarings
områder. Det i artikel 6, stk. 3 anvendte begreb “planer og projekter” må
antages at skulle fortolkes bredt
De i direktivets artikel 6, s& 4 omhandlede kompensationsforanstalt
ninger tager sigte på særlige undtagelsessituaffoner og kan ikke danne
grundlag for den daglige forvaltning af direktivet
Dfrekffvets artikler 12 og 13 forpligter medlemsstaterne til at indføre
strenge beskyttelsesordninger for de omhandlede dyre- og plantearter.
Der kræves en præcis retlig ramme og formenffig også ganske specifik
ke bestemmelser, der tager sigte på de enkelte arter.
Artikel 16 er en undtagelsesbestemmelse, der som sådan ikke kan danne
grundlag for den daglige administration.
Artiklerne 12-16 må dog antages at give medlemsstaterne videre skøns
beføjelser i deres administration, end hvad der er tilfældet for så vidt
angår
de udpegede særlige bevaringsområder.
35
Med venlig hilsen
Kammeradvokaten
v/ K. Hael-Sørensen1
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0038.png
4
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0039.png
Den 2. december 2002
Vi skal passe bedre på naturperler
Skov- og Naturstyrelsen har bedt Kammeradvokaten vurdere, om de danske love lever op til kra
vene i habitatdirektivet. Nogle domme ved FU-domstolen fra de seneste år kan nemlig tyde på,
at direktivet stiller større krav, end Danmark lever op til. Direktivet drejer sig om beskyttelse af
vilde dyr og planter og af deres levesteder såkaldte habitater.
—
Kanirneradvokaten har netop afleveret sin redegørelse, som også sendes til Folketinget. Det
fremgår, at direktivet pålægger landene i EU ganske vidtrækkende forpligtelser til at bevare na
turtypeme og vilde dyr og planter. Dels skal der skabes en præcis retlig ramme i lovgivningen.
Dels skal der gennemføres den nødvendige forvaltning ude i naturen.
(,)
På baggrund af redegørelsen vurderer Skov- og Naturstyrelsen, at der er behov for at forbedre
reglerne både i skovloven og i naturbeskyttelsesloven. De to love er i forvejen planlagt fremsat
til revision i 2003.
Styrelsens vicedirektør, Jens Peter Simonsen, forklarer: “Det vil bl.a. være nødvendigt at lave en
regel i skovloven, som forhindrer at løvskov kan fældes til fordel for plantede nåletræer. Det er
tilladt i den nuværende skovby. Men det forringer forholdene for naturtyper og arter. Hvis løv-
skov ønskes forynget, skal det ske på en måde, så lovskoven opretholdes. Reglen vil skulle gæl
de alle habitatområder.”
Vores
254
største og vigtigste naturperler de danske habitatområder er netop blevet positivt
vurderet af EU. Habitatdirektivet kræver at landene udpeger områderne. Derefter vurderer FU
om der er mange nok, og om de er gode nok. De fleste lande i FU fik besked på at udpege mere,
selvom mellem
5
og 22 % af hvert land allerede er udpeget.
—
—
FU havde kun få og små bemærkninger til de danske områder, som dækker 7 procent af Dan
mark. Derned er næsten 10 års indsats med at udpege de bedste danske naturperler
som
habi
tatområder ved at være slut. I 2003 regner Europa-Kommissionen med at forrrialisere listen over
områder, ved at den vedtages afEU i Rådsregi.
Vicedirektør Jens Peter Simonsen slutter: “Derfor skal vi nu i arbejdstojet for at passe på natur
perlerne. De økologiske behov skal opfyldes for de dyr og planter, som områderne er udpeget
for. Arternes levesteder må ikke forringes, og væsentlige forstyrrelser skal undgås. Tilsvarende
gælder for naturtyperne.”
Nærmere oplysninger kan fas hos
Vicedirektør Jens Peter Simonsen tlf. 39 47 20 03, eller hos
Kontorchef Anton Beck— tlf. 394729 01
—
MI LJØMINISTERIET
•flIU
HraIdsqade 53
i
•
Telefon
39 47 20 00
SKOV-
•
OG
NATURSTYRELSEN
•
2100 København
ø.
•
Telefax
39 47 96 99
E-mail sn©nsdk
•
ww.sn.dk
 MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 40: Kammeradvokatens redegørelse af 28/11-02 om habitatdirektivet
1950079_0040.png
ø