MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 144: Notat om juridiske overvejelser i forbindelse med implementering af fremtidig model for muslinge- og østersfiskeriet

Miljø- og Fødevareudvalget 2018-19 (1. samling)
MOF Alm.del Bilag 144
Offentligt

Notat vedr. juridiske overvejelser i forbindelse med implementering af

fremtidig model for muslinge- og østersfiskeriet

Det vurderes i det følgende, om det vil være juridisk muligt at gennemføre en nedsættelse af det mak-

simale antal licenser til muslinge- og østersfiskeri, der får virkning fra offentliggørelsen af den politiske

aftale, således at de fiskere, der har købt licenser efter offentliggørelsen og frem til ændringen af be-

kendtgørelsen, vil kunne underlægges en kortere frist for afhændelse end øvrige fiskere.

Baggrund og konklusion

Den 19. juni 2018 blev der indgået en politisk aftale som led i indsatsen mod kvote-

koncentration i dansk fiskeri. Det følger bl.a. af aftalen, at ”personer

eller selskaber,

der ejer mere end 3 licenser for blåmuslinger og/eller ejer mere end 3 licenser for

østers, skal afhænde disse inden udgangen af 2026.”

og at ”Fremadrettet

vil det således

ikke være tilladt at eje mere end 3 licenser for blåmuslinger og/eller 3 licenser for

østers.”

Ændringen agtes implementeret ved en ændring af den relevante bekendtgørelse,

der

i dag fastsætter et loft på 4 licenser for hhv. blåmuslinger og/eller østers. Bekendtgø-

relsen er udstedt i medfør af fiskeriloven.

Hovedkonklusionerne i det følgende er:

- Det er ikke muligt at

håndhæve

den politiske aftale, før en ændringsbekendtgø-

relse træder i kraft.

- Der synes ikke at være hjemmel i fiskeriloven til

i bekendtgørelsesform at udstede

bebyrdende regler med tilbagevirkende kraft.

- Der kan

–

uden at der er tale om tilbagevirkende kraft

–

gennemføres

regulering,

der begrænser antallet af licenser.

- Der vil dog i givet fald kunne være tale om

ekspropriation,

der skal gennemføres

ved lov og giver ret til erstatning.

- Risikoen for, at indgrebet anses som ekspropriation, vil kunne svækkes, hvis

der indføres en

udfasningsperiode.

- Det kan ikke udelukkes, at

fristen vil kunne være kortere end 8 år for de fiskere, der har

købt licenser efter offentliggørelsen af den politiske aftale,

uden at der bliver tale om

ekspropriation. Men det vil formentlig kræve ny lovgivning og det vil bero på

en konkret vurdering, hvor meget kortere end 8 år afhændelsesperioden kan

blive, der bl.a. tager hensyn til størrelsen af et eventuelt økonomisk tab, samt

de berørtes berettigede forventninger til at kunne opretholde licensen til ud-

gangen af 2026.

Bekendtgørelse nr. 463 af 9. maj 2014 om tilladelse til fiskeri efter muslinger og østers herunder om

overdragelige fartøjstilladelsesandele.

Lovbekendtgørelse nr. 764 af 19. juni 2017 om fiskeri og fiskeopdræt med senere ændringer.

MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 144: Notat om juridiske overvejelser i forbindelse med implementering af fremtidig model for muslinge- og østersfiskeriet

Tilbagevirkende kraft

Indledningsvist bemærkes, at det ikke vil være muligt at

håndhæve

den politiske aftale,

før ændringsbekendtgørelsen træder i kraft. Baggrunden herfor er grundlovens forbud

mod såkaldt

formel tilbagevirkende kraft,

jf. grundlovens § 22.

Grundloven udelukker imidlertid ikke, at en bekendtgørelse kan have et tidligere virk-

ningstidspunkt end håndhævelsestidspunkt (såkaldt

materiel tilbagevirkende kraft).

Det gi-

ver dog

–

ud fra almindelige retssikkerhedsmæssige betragtninger

–

anledning til væ-

sentlige principielle betænkeligheder at gennemføre

bebyrdende regler

med tilbagevir-

kende kraft. En sådan fremgangsmåde bør derfor kun benyttes, når afgørende hensyn

gør det påkrævet, og således at det tidsrum, hvori der tillægges tilbagevirkende kraft,

bliver så kort som muligt.

I praksis har adgangen til at fastsætte et virkningstidspunkt, der ligger tidligere end

kundgørelsen, navnlig været benyttet i forbindelse med love om afgiftsforhøjelser mv.

for at hindre spekulation (”hamstring”),

der kunne modvirke formålet med loven i

tidsrummet fra lovforslagets fremsættelse og indtil kundgørelsen af den vedtagne lov.

For bekendtgørelser gælder det tillige, at der skal være fornødne klare holdepunkter

for, at en lovbemyndigelse kan anvendes til at udstede bebyrdende regler med tilbage-

virkende kraft. Der gælder en formodning for, at det ikke er tilfældet. Der synes ikke

at være tilstrækkeligt klare holdepunkter i bemyndigelsesbestemmelserne i fiskeriloven

til at udstede bebyrdende regler med tilbagevirkende kraft.

Uægte tilbagevirkende kraft

–

og overvejelser om ekspropriation

I de tilfælde, hvor et ændret retsgrundlag

–

uden at det kan siges at have egentlig tilba-

gevirkende kraft

–

griber ind i eksisterende retsforhold, taler man undertiden om

uægte

tilbagevirkende kraft.

Det kan f.eks. være ændring af rettigheder knyttet til licenser. Denne

form for regulering giver imidlertid ofte anledning til overvejelser af ekspropriations-

retlig karakter. Det følger af grundlovens § 73, at ekspropriative indgreb kun kan gen-

nemføres ved lov, og at de udløser erstatningspligt over for den, som indgrebet er

rettet mod.

Afgørelsen af, om der er tale om ekspropriation eller erstatningsfri regulering, beror på

et samlet skøn over indgrebets beskaffenhed. Som momenter, der må tillægges betyd-

ning ved udøvelsen af dette skøn, indgår i almindelighed navnlig indgrebets formål, i

hvilken grad indgrebet er generelt eller konkret (herunder om det rammer mange eller

få rettighedshavere), indgrebets intensitet, om indgrebet angår en fremtidig eller en

aktuel råden, og om der er tale om en tilintetgørelse af rettigheden eller en overførelse

til andre fysiske eller juridiske personer.

En model, hvor man pålægger de fiskere, der har købt en fjerde licens efter den poli-

tiske aftales offentliggørelse, at afhænde licensen straks efter ikrafttræden af bekendt-

gørelsen, vil formentlig blive anset som ekspropriation. Der kan bl.a. henvises til, at

ejerne formentlig ikke vil kunne sælge licensen til normal markedspris, og at der er tale

om en betydelig del af fiskerens licenser. Hertil kommer, at det i forbindelse med of-

fentliggørelsen af den politiske aftale ikke blev klart tilkendegivet, hvilke konsekvenser

der ville være knyttet til at købe yderligere licenser efter offentliggørelsen.

MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 144: Notat om juridiske overvejelser i forbindelse med implementering af fremtidig model for muslinge- og østersfiskeriet

Fastsættelse af udfasningsperiode

Hvis der gennemføres en udfasningsperiode, vil intensiteten

–

og dermed risikoen for

at indgrebet anses som ekspropriation

–

svækkes. Det skyldes bl.a., at de berørte fiskere

ved en sådan model, vil have bedre mulighed for at indrette sig på indskrænkningen,

og at det her vil være muligt at sælge licenserne til højere markedspris. Det gælder også,

selvom indgrebet muligvis påvirker prisen i nedadgående retning.

I den politiske aftale er det lagt til grund, at personer eller selskaber med mere end 3

licenser (for hhv. blåmuslinger og/eller østers) skal afhænde disse inden udgangen af

2026. Det svarer omtrent til den 8-års-regel, der i dag er indeholdt i bekendtgørelsens

§ 10, stk. 4.

Det har en vis relevans i forhold til de fiskere, der har indrettet sig (herunder foretaget

investeringer) i tillid til den gældende regulering, hvorefter der er et opsigelsesvarsel på

8 år. Omvendt vil denne forventning

–

særligt for de personer, der har købt, efter

offentliggørelsen af den politiske aftale

–

kunne være anderledes.

Det kan således ikke udelukkes, at der vil kunne meddeles en kortere frist end forudsat

i den politiske aftale for bortsalg for de fiskere, der har købt licenser efter offentliggø-

relsen af den politiske aftale. Men det vil formentlig kræve ny lovgivning og det vil

bero på en konkret vurdering, hvor meget kortere end 8 år afhændelsesperioden kan

blive, der bl.a. tager hensyn til størrelsen af et eventuelt økonomisk tab, samt de berør-

tes berettigede forventninger til at kunne opretholde licensen til udgangen af 2026.