FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

Skatteudvalget 2018-19 (1. samling), Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
SAU Alm.del Bilag 147, FIU Alm.del Bilag 86
Offentligt

Februar 2019

Rapport om forvaltningsrevision af

Skatteministeriets forvalt-

ning af de offentlige restan-

cer i 2018

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

Rapport om Skatteministeriets forvaltning af de

offentlige restancer i 2018

I. Formål

1. Revisionen af Skatteministeriets forvaltning af de offentlige restancer i Gældsstyrel-

sen og Udviklings- og Forenklingsstyrelsen er et led i en samlet revision af Skattemini-

steriet. Revisionen er udført med det formål at kunne udtale os om forvaltningen i mi-

nisteriet. Vi har undersøgt Skatteministeriets tilrettelæggelse af inddrivelsesindsatsen,

udviklingen i de samlede restancer, samt om der er sket ændringer i datakvalitet og

systemunderstøttelsen af indsatsen siden sidste år. Derudover har vi fulgt ministeriets

fremskridt i forhold til genopretningen af inddrivelsen og set på den overordnede sty-

ring og prioritering af inddrivelsesindsatsen.

10. kontor

J.nr.: 98048

II. Revisionens indhold

2. Revisionen vedrører regnskabsåret 2018, og har omfattet følgende områder:

1. Udviklingen i restancemassen

2. Datakvalitet og systemunderstøttelse

2.1 Udviklingen i datakvalitet

2.2 Systemunderstøttelsen

2.3 Håndtering af låste betalinger

3. Genopretning af inddrivelsen

3.1 Genoptagelsessagerne

3.2 Den ekstraordinære afskrivning

3.3 Konvertering til det nye inddrivelsessystem

4. Skatteministeriets styring og prioritering

4.1 Resurseforbrug i inddrivelsen

4.2 Mål- og resultatstyring

III. Konklusion og anbefalinger

Rigsrevisionen finder i 2018

–

ligesom i de foregående år

–

at Skatteministeriet ikke

har forvaltet inddrivelsen af de offentlige restancer på en økonomisk hensigtsmæssig

måde. De offentlige restancer repræsenterer det største aktiv i statsregnskabet, men

hvis gælden ikke forvaltes sikkert og effektivt, og inddrivelsen forsinkes, som det har

været tilfældet i en årrække, mister gælden værdi, fordi inddrivelsen bliver vanskeli-

gere at gennemføre, og fordi sandsynligheden for betaling falder.

Vi har forståelse for, at både Gældsstyrelsen og Udviklings- og Forenklingsstyrelsen

står med store og komplicerede opgaver, der skal løses under vanskelige rammevil-

kår. Gældsstyrelsen har i 2018 iværksat et større arbejde med at rydde op i fordringer,

der på grund af datakvalitet er låst for umiddelbar inddrivelse, og med at analysere

Side 1 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

hvad der skal ske med de fordringer, der ikke lever op til kravene i det nye inddrivel-

sessystem, PSRM. Arbejdet har givet Skatteministeriet et større overblik over restan-

cemassen, og samtidig har oprydningsindsatsen og den ekstraordinære afskrivning

medvirket til, at andelen af fordringer, der er låst for inddrivelse er faldet fra 55 % til 43

% opgjort i forhold til fordringernes værdi.

Vi konstaterer i rapporten, at situationen i inddrivelsen i 2018 fortsat har haft en undta-

gelsesmæssig karakter. Dataproblemer og manglende systemunderstøttelse har van-

skeliggjort Gældsstyrelsens arbejde i 2018. Samtidig gælder det, at en stor andel af

Gældsstyrelsens resurser har været bundet af andre opgaver end aktiv inddrivelse, så

som løbende retskraftvurdering, oprydningen efter EFI og udviklingen af det nye ind-

drivelsessystem. Derudover har opgaveløsningen været påvirket af flytningen til styrel-

sens fremtidige adresser, herunder Middelfart og ansættelsen af et stort antal nye

medarbejdere.

For hovedparten af restancemassen har det været situationen, at inddrivelsen ikke har

haft anden indsats end modregning i overskydende skat. I den nuværende situation vil

mange skyldnere ikke opleve nogen konsekvens af at have gæld til det offentlige.

Skyldnere med overskydende skat vil få modregnet deres gæld, såfremt deres gæld

ikke er ramt af dataproblemer. For skyldnere, der ikke har overskydende skat, gælder

det, at der kan gå adskillige år uden, at de hører noget fra Gældsstyrelsen. På af-

grænsede områder har Gældsstyrelsen haft en aktiv indsats, som har genereret et

stort provenu. Det gælder indsatsen over for kapitalselskaber med restancer over

150.000 kr. og personligt ejede selskaber med restancer over 500.000 kr.

Arbejdet med at rydde op i låste fordringer har i 2018 medført en erkendelse af, at de

omfattende problemer med datakvalitet, som styrelsen tidligere har konstateret, vil

være vanskeligere at håndtere end hidtil antaget. Det betyder bl.a., at behandlingen af

genoptagelsessagerne nu forventes at strække sig over en periode frem til december

2020. Nye analyser har derudover vist, at en større del af restancerne i det gamle ind-

drivelsessystem, DMI, formodentlig ikke vil kunne komme til at leve op til kravene i det

nye inddrivelsessystem, PSRM. Dermed er det forventningen, at en stor del af denne

fordringsmasse på sigt kun vil være underlagt de begrænsede inddrivelsesmuligheder,

der er tilgængelige i DMI. Der vil også være fordringer, som det næppe vil kunne lade

sig gøre at rydde op i, bl.a. på grund af manglende retskraft og andre dataproblemer.

Det betyder, at Skatteministeriet kan blive nødsaget til at foretage yderligere afskriv-

ninger, inden oprydningsopgaven er tilendebragt. Skatteministeriet har oplyst, at der i

øjeblikket ikke er planer om yderligere ekstraordinære afskrivninger.

På trods af den ekstraordinære afskrivning af gældsposter til en værdi af 5,3 mia. kr. i

2018, steg de offentlige restancer fortsat i 2018 og udgjorde ved udgangen af septem-

ber måned 115,7 mia. kr. Det er Rigsrevisionens vurdering, at udfordringerne i inddri-

velsen - på trods af loven om udskydelse af forældelse - har følgende konsekvenser:



Den begrænsede inddrivelse i en årrække medfører væsentlige tab af skatte-

provenu og andre offentlige krav, fordi det er vanskeligere at inddrive gammel

gæld end ny gæld. Der er skyldnerne, med betalingsevne, der over tid vil mi-

Side 2 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

ste den, og virksomheder med gæld, der ophører med at eksistere. Både pri-

vatpersoner og virksomheder kan få yderligere gældsposter, der gør det svæ-

rere at afdrage på eksisterende.



Den begrænsede inddrivelse svækker tilliden til skatteforvaltningen, fordi der

vil være skyldnere, der oplever, at det ikke har nogen konsekvens at have

gæld til det offentlige.

Rigsrevisionen betragter med stor bekymring den fortsatte vækst i de offentlige re-

stancer, fordi den store gæld medfører væsentlige tab af skatteprovenu og svækker

tilliden til skatteforvaltningen.

Anbefalinger:



For at forhindre at den allerede uholdbart store gæld til det offentlige vokser

yderligere, anbefaler vi, at Skatteministeriet iværksætter yderligere tiltag over

for den restancemasse, der befinder sig i DMI. Dette kunne være at udvide

brugen af påmindelser fx ved at sende halvårlige rykkere og betalingsvejled-

ning, telefonisk tage kontakt til skyldnere eller ved at udvide brugen af ud-

lægsforretning.

Vi anbefaler også, at Skatteministeriet overvejer at inddrage andre offentlige

og private aktører i inddrivelsen af offentlig gæld, i det omfang det er muligt og

retssikkerhedsmæssigt forsvarligt. Vi bemærker, at denne mulighed er nævnt i

Aftale om styrkelse af den offentlige gældsinddrivelse fra juni 2017.

Endelig finder vi, at Skatteministeriet bør sikre, at de nye resultatmål for ind-

drivelsen, som ministeriet er i gang med at udvikle, reflekterer Gældsstyrel-

sens ansvar for at sikre, at der på alle områder bliver inddrevet effektivt og

med alle lovlige midler.



1. Udviklingen i restancemassen

3. Vi har fulgt udviklingen i de samlede offentlige restancer i 2018. Figur 1 viser den

kvartalsvise udvikling siden 2015. De samlede offentlige restancer til inddrivelse hos

Gældsstyrelsen er steget fra 108,6 mia. kr. ultimo 2017 til 115,7 mia. kr. i september

2018.

Side 3 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

Figur 1. Den kvartalsvise udvikling i restancer (pr. september 2018)

120

110

100

91,7

95,4

87,2

82,7

78,1

70,8 71,1 71,9

98,1

101,1

104,3 105,9

108,6

111,4

116,1 115,7

Note:

Restancer er opgjort ekskl. udenlandske fordringer

Gældstyrelsen forventer i 2018 at realisere et provenu fra modregning på 4,1 mia. kr.,

og et provenu på 2,6 mia. kr. fra screeningsprojektet, som er et projekt rettet mod virk-

somheder med større restancer. Både modregning og screeningsprojektet har genere-

ret større provenu end i 2017, jf. pkt. 16. Samtidig har den ekstraordinære afskrivning

af fordringer med tvivl om retskraft til en værdi af 5,3 mia. kr. bremset stigningen i de

offentlige restancer. I august måned, før den ekstraordinære afskrivning, var restan-

cerne således oppe på 118 mia. kr.

Flere forhold bidrager til, at restancerne stadig vokser. Ligesom i de foregående år,

har inddrivelsen i 2018 kun i meget begrænset omfang været systemunderstøttet, og

en stor del af restancemassen har været låst for inddrivelse på grund af omfattende

dataproblemer. Derudover gælder det, at ca. 90 % af Gældsstyrelsens resurser har

været bundet til andre opgaver end aktiv inddrivelse.

Det forhold, at der er gået en årrække, hvor inddrivelsen har været begrænset har

desuden betydet, at det bliver sværere og sværere for Gældsstyrelsen at vende udvik-

lingen. Der vil således være selskaber, der siden de stiftede gælden, er gået konkurs,

og private skyldnere, der har opbygget så stor en gæld, at de har svært ved at afdrage

på den. Der vil også være skyldnere, der har nået pensionsalderen, eller som af andre

årsager har mistet deres betalingsevne. Endelig bidrager rentetilskrivningen på ca. 8

% til væksten i de offentlige restancer.

Rigsrevisionen betragter med stor bekymring den fortsatte vækst i de offentlige re-

stancer, fordi den store gæld medfører væsentlige tab af skatteprovenu og svækker

tilliden til skatteforvaltningen.

Vi bemærker i den forbindelse, at Skattestyrelsen i regnskabsgodkendelsen fra no-

vember 2018 skriver, at:

Side 4 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

”Det

er med loven om udskydelse af forældelse sikret, at langt hovedparten af fordrin-

ger ikke forælder før november 2021. Der er vil således efter gældende regler ikke in-

den 2021 ske tab som følge af forældelse. Den nedsatte inddrivelse har betydet, at

visse inddrivelsesværktøjer, fx lønindeholdelse, ikke har været tilgængelige. Det kan

betyde, at der kan ske en periodeforskydning af, hvornår fordringerne inddrives. Perio-

deforskydning påvirker ikke i sig selv statens indtægter fra inddrivelse.”

”Der

kan være risiko for tab som følge af den midlertidigt nedsatte inddrivelse. Det

drejer sig om en relativt begrænset gruppe af skyldnere med aktuel betalingsevne og

med stor gæld, hvor en forskudt inddrivelse ikke kun indebærer en periodeforskyd-

ning. Det nærmere omfang af et eventuelt tab er ikke opgjort eller beregnet, men vil i

sagens natur være relativt begrænset, da risikoen vedrører en afgrænset del af gæl-

den.”

Vi er uenige i denne vurdering og finder, at Skattestyrelsen undervurderer de væsent-

lige udfordringer og tab, der er forbundet med den lange periode med begrænset ind-

drivelse. Skatteministeriet har efterfølgende oplyst, at man fremadrettet vil beskrive

konsekvenserne af den begrænsede inddrivelse mere retvisende.

2. Datakvalitet og systemunderstøttelse

4. I Beretning om revisionen af Statsregnskabet for 2017 skrev vi, at inddrivelsen be-

fandt sig i en undtagelsessituation, da en stor del af restancemassen var låst for ind-

drivelse, og inddrivelsen kun i begrænset omfang var systemunderstøttet. Vi har i revi-

sionen i 2018 fulgt op på udviklingen i den del af restancemassen, der er låst, og un-

dersøgt hvilke værktøjer, styrelsen har haft til rådighed for sin indsats over den del af

restancerne, der er dækningsparate.

2.1 Udviklingen i datakvalitet

5. I beretningen for 2017 skrev vi, at kun 45 % af de offentlige restancers værdi var

dækningsparat, dvs. uden tvivl om retskraft pga. forældelse eller ramt af andre data-

problemer. Figur 2 viser, at 57 % af restancemassen i november 2018 var dæknings-

parat, mens 43 % af fordringerne var låst og dermed ikke umiddelbart tilgængelige for

inddrivelse.

Stigningen i andelen af dækningsparate fordringer skyldes flere forhold. Den ekstraor-

dinære afskrivning i efteråret 2018 har medført et fald i andelen af låste fordringer.

Derudover er der kommet nye fordringer til, der i mindre grad end de eksisterende for-

dringer er ramt af dataproblemer. Endelig har de analyser, Udviklings- og Forenklings-

styrelsen har gennemført i 2018, medført at nogle af de fordringer, der hidtil har været

låst, har ændret status til dækningsparate.

Side 5 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

Figur 2. Låste fordringer i inddrivelsen 2017 og november 2018

2017 (109,1 mia. kr.)

Dæknings

parate

48,8 mia.

kr.; 45%

Låste

fordriner

60,3 mia

kr.; 55%

November 2018 (115,4 mia. kr.)

Dæknings

parate

65,5 mia.

kr.; 57%

Låste

fordringer

49,9 mia

kr.; 43%

Note:

Restancerne er opgjort inkl. udenlandske fordringer.

Det var oprindeligt Skatteministeriets vurdering at de dataproblemer, ministeriet kon-

staterede i 2015, stammede tilbage til perioden, hvor EFI var i drift frem til november

2015. En undersøgelse i foråret 2017 af fordringshaveradfærd viste imidlertid, at der

stadig var mange fordringshavere, der sender fordringer til inddrivelse, der ikke lever

op til en række basale krav, som skal sikre korrekt og lovlig inddrivelse. Gældsstyrel-

sen modtager i 2018 således stadig fordringer, som på grund af problemer med data-

kvalitet efter modtagelsen må låses for inddrivelse.

2.2 Systemunderstøttelsen

6. Gældsstyrelsens muligheder for at tilrettelægge en effektiv inddrivelsesindsats er

også begrænset af den mangelfulde systemunderstøttelse. Tabel 1 viser de inddrivel-

sesværktøjer en effektiv inddrivelse må forventes at have til rådighed og de værktøjer,

Gældstyrelsen råder over med den nuværende systemunderstøttelse i DMI. Tabellen

viser også hvilke muligheder, der vil være i det nye inddrivelsessystem.

Tabel 1. Oversigt over tilgængelige inddrivelsesværktøjer

Den nuværende systemunder-

støttelse i DMI

Lønindeholdelse

Særskilt lønindeholdelse

Tvungne betalingsaftaler

Modregning

Frivillige betalingsordninger

Tilsigelse og udlæg

Bobehandling

Nej

√

Udvikles i DMI (lå i EFI)

Nyt Inddrivelsessystem, PSRM

√

Note:

Lønindeholdelse, særskilt lønindeholdelse, og tvungne betalingsaftaler kræver betalingsevnebereg-

ning, hvilket ikke kan udføres i DMI. Gældsstyrelsen har indtil udgangen af 2018 adgang til forskellige rap-

porter og værktøjer i EFI, som efterfølgende skal udvikles i DMI.

Skatteministeriet har i forbindelse med høringen oplyst, at bobehandlingssager i 2018 har været system-

understøttet. Rigsrevisionen har endnu ikke haft mulighed for at efterprøve dette.

Lønindeholdelse bliver betragtet som det mest effektive inddrivelsesværktøj, men det

har ikke været i brug siden nedlukningen af EFI i efteråret 2015. Gældsstyrelsen har i

2018 manuelt foretaget udlægsforretning og sagsbehandlet bobehandlingssager, men

Side 6 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

processerne har ikke været systemunderstøttet. Udlægsforretning har været afgræn-

set til de særlige områder, hvor Gældsstyrelsen har haft en forventning om et meget

højt inddrivelsesprovenu pr. medarbejder eller, hvor særlige hensyn gør sig gældende,

jf. pkt. 16.

Frivillige betalingsordninger indgås, såfremt skyldnere er villige til det, men styrelsen

sender ikke rykkere ud, såfremt aftaler misligholdes. Ifølge Gældsstyrelsen kræver

brug af rykker ved mislighold, betalingsevnevurdering, fordi det ordningen så har ka-

rakter af en tvungen betalingsordning. Betalingsevnevurdering kan ikke udføres i DMI.

Langt de fleste skyldnere modtager derfor kun den ene rykker, som styrelsen udsen-

der i forbindelse med, at fordringer modtages i inddrivelsen. I 2018 har der været gan-

ske få undtagelser fra denne praksis bl.a. på privatretlige underholdsbidrag, skyldnere

i udlandet og civilretlige fordringer.

Figur 3 viser den andel af fordringerne, der i november 2018 var underlagt inddrivelse

i PSRM. For denne meget begrænsede del af de samlede restancer har Gældsstyrel-

sen kunnet udføre en aktiv og systemunderstøttet inddrivelsesindsats. Gældsstyrelsen

forventer et provenu fra inddrivelsen på denne restancemasse på ca. 40 mio. kr. i

2018.

Figur 3. Andelen af fordringer, der underlagt effektiv inddrivelse (november

2018)

PSRM 0,6 mia. kr.;

0,5%

DMI 114,5 mia.

kr.; 99,5%

Note:

På nuværende tidspunkt er Danmarks Radio, Movia og Arriva blevet onboardet til PSRM. Movia og

Arriva er teknisk onboardet, men der er ikke konverteret fordringer fra de to systemer.

2.3 Håndtering af låste indbetalinger

7. De omfattende dataproblemer i inddrivelsen påvirker også Gældsstyrelsens mulig-

hed for at håndtere indbetalinger. Gældsstyrelsen modtager løbende beløb til modreg-

ning fra overskydende skatter og indbetalinger fra skyldnere, der ønsker at afdrage på

deres gæld. Vedrører betalingerne fordringer, der er låst, er det nødvendigt at foretage

en manuel vurdering af fordringernes retskraft. Hvis en indbetaling rammer en fordring

med dataproblemer, der ikke kan løses med de informationer, der er tilgængelige for

Side 7 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

inddrivelsen, vil indbetalingen blive låst. Indbetalingen vil således først kunne benyttes

til at dække fordringen, når den er blevet vurderet dækningsparat.

I 2018 har den manuelle sagsbehandling af indbetalinger været udfordret af et ufuld-

stændigt materiale til understøttelse af opgaven, og af at der har været meget få re-

surser til rådighed. Ifølge Gældsstyrelsens opgørelse var der i august 2018 kun udar-

bejdet vejledningsmateriale til sagsbehandling af 6 ud af de 70 typer af dataproblemer,

der er kendt i inddrivelsen. Styrelsen forventede ifølge en prognose for 4. kvartal 2018

kun at bruge ca. 2 årsværk til opgaven i 2018. Skatteministeriet har efterfølgende op-

lyst, at de forventer, at der er udarbejdet ca. 35 vejledninger medio 2019.

Udfordringerne med den manuelle sagsbehandling af fordringer, hvor Gældsstyrelsen

ved, der er dataproblemer, er årsagen til, at antallet af låste indbetalinger er steget fra

ca. 15.000 ultimo august 2017 til ca. 31.000 ultimo august 2018. De 31.000 indbetalin-

ger udgør en indbetalingssum på 116 mio. kr. Gældsstyrelsen har besluttet, at man i

2019 vil igangsætte et projekt, der skal reducere beholdningen af låste indbetalinger.

Konklusion

8. Rigsrevisionen kan konstatere, at inddrivelsen i 2018 fortsat har befundet sig i en

undtagelsesmæssig situation. Den del af restancemassen, der ikke umiddelbart er til-

gængelig for inddrivelse, udgør på trods af den ekstraordinære afskrivning over 40 %

af de samlede restancer, og inddrivelsen er kun i begrænset omfang systemunderstøt-

tet. I den nuværende situation vil mange skyldnere ikke opleve nogen konsekvens af

at have gæld til det offentlige. Skyldnere med overskydende skat vil få modregnet de-

res gæld, såfremt deres gæld ikke er ramt af dataproblemer. For skyldnere, der ikke

har overskydende skat, gælder det for de fleste, at der kan gå adskillige år uden, at de

hører noget fra Gældsstyrelsen.

3. Genopretningen af inddrivelsen

9. Vi har undersøgt de fremskridt, Gældsstyrelsen har gjort i 2018 for at genoprette

inddrivelsen. Genopretningen omfatter håndtering af genoptagelsessagerne, hvor for-

modningen er, at der er sket ulovlig inddrivelse i perioden fra september 2013 til sep-

tember 2015, hvor EFI var i drift. Genopretningen omfatter også oprydning i den popu-

lation af sager, der har været låst for inddrivelse på grund af dataproblemer, der ska-

ber tvivl om retskraften. For at lette arbejdet med oprydningen har Gældsstyrelsen i

efteråret 2018 afskrevet en stor mængde fordringer med tvivl om retskraft. Oprydnin-

gen i de låste fordringer er en nødvendig forudsætning for inddrivelse, og samtidig

også en del af forberedelserne til det nye inddrivelsessystem. Før Gældsstyrelsen har

ryddet op i de populationer af fordringer, der er ramt af dataproblemer, vil det ikke

være muligt at konvertere fordringerne til det nye inddrivelsessystem, og dermed un-

derlægge dem en effektiv og systemunderstøttet inddrivelsesindsats.

3.1 Genoptagelsessagerne

10. Gældsstyrelsen havde i 2017 en forventning om at skulle genoptage behandlingen

af 42.000 fordringer. Det har vist sig, at det reelt drejer sig om 31.077 fordringer fordelt

på 19.418 sager/skyldnere.

Side 8 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

L 258 (vedtaget 10. april 2018)

Kriterierne for genoptagelse er angivet i § 18d, stk. 2:



2018.

Inddrivelsen skal have fundet sted i perioden 1. september 2013 til 7. september 2015

Fordringen var eller kan have været uden retskraft

Det samlede beløb skal være min 3.000 kr. inklusiv renter

Derudover skal Gældsstyrelsen genoptage sager, hvis en skyldner henvender sig inden 8. september

Det var oprindeligt forventningen, at Gældsstyrelsen kunne afslutte opgaven i april

2019. Forventningen er nu, at arbejdet først bliver afsluttet i december 2020. Det skyl-

des, at arbejdet har vist sig at være mere omfattende end først antaget. Styrelsen har

derfor udvidet tidsforbruget pr. sag fra 3 timer til mellem 9 og 47 timer. Justeringen er

sket på baggrund af de erfaringer, Gældsstyrelsen har haft med de ca. 1.400 sager,

der var gennemgået i oktober 2018.

For nogle sager kan komme til gå 5-7 år fra den ulovlige inddrivelse fandt sted frem til

det tidspunkt, hvor sagerne bliver genoptaget. Forsinkelsen er forbundet med renteud-

gifter for staten, idet der må påregnes ca. 8 % i rentegodtgørelse i perioden fra den

ulovlige inddrivelse fandt sted frem til sagens afgørelse.

3.2 Den ekstraordinære afskrivning

11. Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har i 2018 iværksat den ekstraordinære af-

skrivning, som er beskrevet i ”Aftale om styrkelse af den offentlige gældsinddrivelse”

fra 8. juni 2017.

L148 (vedtaget 15. april 2018).

Lovens § 18H hjemler afskrivning af fordringer inkl. renter og gebyrer, som er modtaget senest 19. no-

vember 2015, hvis der er tvivl om retskraft. Følgende fordringer er omfattet:



Fordringer under 1.000 kr. inkl. renter afskrives

Fordringer over 7.500 kr. inkl. renter afskrives ikke

Fordringer mellem 1.000 og 7.500 kr. inkl. renter afskrives kun, hvis skyldneren er en fysisk

person med en skattepligtig indkomst under 200.000 kr.

En række fordringstyper er undtaget for afskrivningen fx udenlandske krav, privatretlige underholdsbi-

drag og krav, hvor afskrivning i særlig grad kan støde retsfølelsen fx. politibøder sagsomkostninger og

skattebøder.

Afskrivningen er gennemført fra september 2018 til december 2018 og vedrører 10,6

mio. fordringer til en samlet værdi af 5,3 mia. kr.

3.3 Konvertering til det nye inddrivelsessystem

12. Skatteministeriet har i 2018 foretaget yderligere analyser af de 24 største for-

dringstyper og er begyndt at skitsere tiltag, som skal gøre det muligt at inddrive på den

del af fordringsmassen, der er ramt af dataproblemer. Arbejdet har resulteret i, at

nogle af de fordringer, der før var låst, nu er dækningsparate.

Gældsstyrelsen skelner mellem tre grupper af fordringer jf. tabel 2. Den første gruppe

er fordringer, der er låst i DMI. Det vil for nogle af disse fordringer være nødvendigt at

berige data med information, der kun findes hos fordringshaver, før det vil være muligt

Side 9 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

at inddrive korrekt og lovligt. Det vil ikke i alle tilfælde være muligt, hvorfor en del af

fordringerne formentlig vil skulle afskrives.

Tabel 2. Oversigt over dækningsparathed i fordringsmassen DMI (november

2018)

(Mia. kr.)

Låst i DMI

(ikke dækningsparate)

10,6

14,6

2,9

3,1

0,4

0,2

18,0

49,9

Dækningsparate i DMI

Ikke-konverteringspa-

rate til PSRM

20,4

17,1

15,4

6,9

0,04

0,7

4,4

65,1

Konverteringsparate til

PSRM

0,2

DMO

KOBRA

Udbetaling Danmark

Rigspolitiet

Trafikselskaber

Resten

I alt

Note:

ekskl. udenlandske og konverterede fordringer

Den anden gruppe består af fordringer, der er dækningsparate i DMI. De fleste fordrin-

ger lever imidlertid ikke op til datakravene i PSRM og er derfor ikke konverteringspa-

rate. Lovgivningstiltag eller yderligere oprydning vil kunne gøre nogle af fordringerne

klar til overførsel til PSRM. Der er også fordringer, der ikke ville kunne gøres klar til

inddrivelse i PSRM, og som selv efter den planlagte konvertering vil skulle forblive i

DMI.

Konsekvensen af de analyser, Skatteministeriet har udført i 2018, er således, at der vil

være en større andel af den eksisterende fordringsmasse, der også på sigt, kun vil

være underlagt de begrænsede inddrivelsesmuligheder, der er tilgængelige i DMI.

Skatteministeriet skal tage stilling til, hvad der skal ske med disse fordringer efter den

planlagte nedlukning af DMI i 2021. I denne gruppe indgår en del fordringer, som blev

konverteret ind i EFI forud for idriftsættelsen i september 2013. Der er også nye for-

dringer, der efterfølgende er sendt over i en kvalitet, der ikke lever op til de gældende

krav.

Endelig er der en tredje gruppe af fordringer, som stadig befinder sig i DMI, men som

lever op til datakravene i PSRM, og kun afventer konvertering. Det drejer sig om for-

dringer fra DR.

Skatteministeriet forventer, at DMI og PSRM i en periode frem til 2021 skal køre paral-

lelt. En lovændring i 2018 (BEK nr. 576 29/5/2018) har gjort det muligt for Skattemini-

steriet at afvige fra de lovhjemlede krav vedrørende dækningsrækkefølge. Det bety-

der, at eksempelvis politibøder og underholdsbidrag ikke dækkes før andre krav, der

er i et andet system. Det er væsentligt at bemærke, at der vil være tale om en be-

grænset inddrivelse i paralleldriftsperioden for de fordringer, der forbliver i DMI.

Gældsstyrelsen vil kunne foretage modregning i begge systemer, men styrelsen kan

hverken lønindeholde eller sanktionere misligholdte betalingsaftaler i paralleldriftssitu-

ationen, fordi der er risiko for dobbelt anvendelse af skyldners betalingsevne. Styrel-

sen har mulighed for manuelt at foretage udlægsforretning, men denne mulighed er

kun anvendt i begrænset omfang.

Side 10 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

Figur 4 viser status på Skatteministeriets plan for oprydning i restancemassen. Gen-

opretningen af inddrivelsen forudsætter en oprydning i den eksisterende restance-

masse, som ikke kan konverteres til det nye inddrivelsessystem, før de lever op til de

gældende datakrav.

Figur 4. Status på oprydningen efter EFI

Note:

Skatteministeren har frem til 15. april 2023 mulighed for at afskrive grupper af fordringer, som ikke

kan låses op (jf. LOV nr. 258 af 10/04/2018, § 18H, stk. 10)

I 2018 er der indtrådt en række forsinkelser i forhold til oprydningen, som gør at pla-

nen bliver presset frem mod 2021. Gældsstyrelsen mangler fortsat at gennemgå ca.

75 % af genoptagelsessagerne, og 42 % af fordringsmassen (opgjort i mia. kr.) er fort-

sat ramt af dataproblemer. I 2021 udløber Gældsstyrelsens midlertidige bevillingsfor-

øgelse til genopretningen af inddrivelsen, og de første fordringer begynder at forælde -

med mindre styrelsen formår at forældelsesafbryde dem.

Konklusion

13. Det er Rigsrevisionens vurdering, at mange af de problemer, der i en årrække har

forhindret aktiv inddrivelse, stammer tilbage fra den mangelfulde forberedelse af EFI

og beslutningen om at idriftsætte systemet i september 2013. Vi finder det samtidig

problematisk, at Skatteministeriet og de ansvarlige fordringshavere i samarbejde ikke

har formået at stoppe oversendelsen af fordringer, der i praksis ikke vil kunne under-

lægges effektiv inddrivelse.

I Beretning om revisionen af statsregnskabet for 2017 skrev vi, at planen for onboar-

ding og konvertering af fordringer til det nye inddrivelsessystem var karakteriseret ved,

at kompleksiteten og værdien af den fordringsmasse, der skal håndteres i det nye sy-

stem, vokser over tid, og at tidsplanen hen imod projektets afslutning er stram.

Rigsrevisionen kan konstatere, at tidshorisonten har flyttet sig for, hvornår styrelsen

forventer at blive færdig med oprydningen i genoptagelsessagerne. Samtidig er for-

ventningerne til oprydningen i de låste fordringer og dermed til, hvor stor en andel af

fordringsmassen, der kan konverteres, nedjusteret. Vi kan endvidere konstatere, at

Side 11 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

den oprindelige plan for onboarding og konvertering af fordringer til det nye inddrivel-

sessystem er forsinket, da ingen af de store fordringshavere blev onboardet i 2018.

Dermed bliver tidsplanen for onboarding og konvertering i 2019 endnu mere presset.

Udfordringerne med oprydning og konvertering af data til det nye inddrivelsessystem

vil presse styrelsens resurser frem mod 2021. I november 2021 begynder de fordrin-

ger, der var retskraftige, da lov om udskydelse af forældelse (L 18) blev vedtaget, at

forælde. Det forhold, at ikke alle fordringer vil kunne klargøres til aktiv inddrivelse i det

nye inddrivelsessystem betyder imidlertid, at styrelsen i årene efter 2021 kan blive

presset af at skulle vedligeholde og sikre fortsat forældelsesafbrydelse på den reste-

rende restancemasse i DMI. Da systemunderstøttelsen i DMI er mangelfuld og data-

kvaliteten på mange af restancerne er lav, må det forventes fortsat at være en væ-

sentlig opgave, der også kan påvirke det råderum, styrelsen har til at varetage øvrige

opgaver i inddrivelsen

–

herunder den løbende tilgang af fordringer i de nye system.

Det er samtidig vores vurdering, at erkendelsen af at ikke alle fordringer kan klargøres

til aktiv inddrivelse i det nye inddrivelsessystem bør medføre, at Gældsstyrelsen udvi-

der omfanget af indsatsen i DMI.

4. Skatteministeriets styring og prioritering af inddrivelsesindsatsen

14. Vi har undersøgt, om Skatteministeriets styring og prioritering af resurser under-

støtter en effektiv inddrivelsesindsats. Det følger af inddrivelseslovens forarbejder, at

Gældsstyrelsen som inddrivelsesmyndighed skal inddrive ved alle lovlige midler og så

vidt muligt sikre, at de mest effektive midler anvendes. Derudover gælder det, at

Gældsstyrelsen som central inddrivelsesmyndighed har ansvaret for, at der bliver ind-

drevet på alle områder.

4.1 Resurseforbrug i inddrivelsen

15. De omfattende problemer, der har været gældende i inddrivelsen i mange år, bety-

der at en stor del af Gældsstyrelsens resurser er bundet til andre opgaver end aktiv

inddrivelse. Figur 5 viser Gældsstyrelsens resurseforbrug fordelt på forskellige aktivi-

teter.

Figur 5. Resurseforbrug på aktiv inddrivelse (realiserede resurser, januar- juli i

alt 891 årsværk).

Aktiv inddrivelse 89; (10%)

Genoptagelsessager; 46;

(5%)

Basisdrift; 404; (45%)

Udlån og PRSM; 88; (10%)

Administration ; 263; (30%)

Note:

Basisdriften indeholder opgaver, hvor Kammeradvokaten har vurderet, at det vil medføre retstab for

borgere eller tredjemand, hvis opgaven ikke løses.

Side 12 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

Figur 5 viser, at kun ca. 10 % af Gældsstyrelsens resurser i 2018 forventes anvendt til

aktiv inddrivelse. Rigsrevisionens opgørelse af aktiv inddrivelse er baseret på en op-

gørelse over resurseforbruget i perioden januar til juli 2018, hvor styrelsen forventer at

bruge ca. 65 årsværk på screeningsprojekt, 14 årsværk på håndtering af privatretlige

underholdsbidrag og 10 årsværk på inddrivelse af gæld hos skyldnere, der bor i udlan-

det. Modregning er ikke medtaget som en del af den aktive inddrivelsesindsats, da re-

surseforbruget til disse opgaver primært består i retskraftvurdering af låste fordringer.

Resurseforbruget til udlån og PSRM er heller ikke medtaget, da resurseforbruget pri-

mært er gået til udviklingsopgaver og manuel håndtering af opgaver, der i en normalsi-

tuation vil være automatiserede. En stor del af Gældsstyrelsens resurser er i 2018

gået til opgaver, der kan kategoriseres som basisdrift, herunder tid til opgaver så som

at besvare henvendelser fra borgere vedrørende deres gæld samt vurdering af rets-

kraft, når styrelsen modtager overskydende skat. Over en 1/3 af resurserne i basisdrif-

ten går til den løbende vurdering af retskraft. Vi anser heller ikke denne del af indsat-

sen som en del af den aktive inddrivelse, selvom opgaverne er nødvendige og en for-

udsætning for at kunne generere inddrivelsesprovenu. Disse opgaver afspejler efter

vores vurdering den usædvanlige situation inddrivelsen befinder sig i, og er ikke som

sådan udtryk for aktiv inddrivelse. Skatteministeriet har oplyst, at de ikke er enige i

Rigsrevisionens vurdering af, hvad der bør medtages i opgørelsen over aktiv inddri-

velse.

Gældsstyrelsen har i 2018, som omtalt under pkt. 10, påbegyndt arbejdet med at

sagsbehandle genoptagelsessagerne. Resurseforbruget er endnu ikke stort, men for-

bruget på opgaven stiger med over 100 % i 2019 fra ca. 50 årsværk til over 100 års-

værk, hvorfor presset på styrelsens øvrige opgaver vil vokse.

De resurser, som Gældsstyrelsen har haft til rådighed i 2018 til aktiv inddrivelse, er

også påvirket af det store resursetræk, der har været til oplæringen af nye medarbej-

dere. I 2018 har Gældsstyrelsen ansat omkring 663 medarbejdere, hvilket betyder, at

ca. 47 % af styrelsens medarbejdere er nyansatte med under ét års anciennitet. De

mange nye ansættelser er dels en konsekvens af flytningen af styrelsen til Middelfart i

2018 dels en konsekvens af en midlertidig bevillingsforøgelse i perioden 2017 til 2021.

Boks 1. Oplæring af nye medarbejdere har påvirket opgaveløsningen i 2018

Ifølge Gældsstyrelsen tager det mellem 6 og 10 måneder at oplære nye medarbejdere i forhold til genop-

tagelsessager, hvorfor der vil være en tidsmæssig forskydning mellem tilgangen af nye medarbejdere og

væksten i styrelsens produktivitet. Gældsstyrelsen har eksempelvis beregnet, at ca. 70 % af de medar-

bejdere, der skal arbejde med genoptagelsessager er nyansatte, dvs. ansat mellem april og august må-

ned 2018. Det har i 2018 medført flaskehalse i forhold til kvalitetssikringen af genoptagelsessager. Sty-

relsens fogedafdelinger har også været påvirket af ændringer i fogedernes geografiske organisering,

hvilket har bevirket at mange medarbejdere har søgt videre til andre områder i skatteforvaltningen. For

øvrige opgaver tager det ifølge Gældsstyrelsen 4 måneder at oplære nye medarbejdere.

Derudover gælder det, at råderummet til aktiv inddrivelse har været påvirket af, at sty-

relsen har udlånt resurser til udviklingen af PSRM, hvilket drejer sig om ca. 10 % af

medarbejderne.

Side 13 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

4.2 Mål- og resultatstyring

16. Gældsstyrelsen har tilrettelagt sin styring i 2018, således at basisdriften fasthol-

des, og resurser i et vist omfang flyttes mellem de provenuskabende opgaver så som

maskinel modregning og screening for at realisere det størst mulige inddrivelsespro-

venu. Samtidig spiller andre hensyn en rolle, så som indsatsen i projekterne udland og

privatretlige underholdsbidrag. Disse opgaver er bemandet med et begrænset antal

medarbejdere.

Styrelsen har i 2018 styret efter et større inddrivelsesprovenu end i 2017. Hvor det

samlede provenu i 2017 var på 7,2 mia. kr., så forventes det samlede provenu at blive

på 8,3 mia. kr. i 2018. Det skyldes både et større provenu fra modregning i oversky-

dende skat og screeningsprojektet, der er rettet mod kapitalselskaber og personligt

ejede virksomheder.

Enkelte initiativer har genereret et stort provenu pr. årsværk, hvilket fremgår af figur 6.

Figur 6. Provenu fra den aktive inddrivelsesindsats pr. årsværk fordelt på for-

skellige områder

4,5

mio kr. pr. årsværk

3,5

2,5

1,5

0,5

Screening og udlæg

Udland rykker

Privatretlig

Figur 7 viser, hvordan provenuet i inddrivelsen overordnet set er genereret i 2018 (tal

opgjort pr. 31. juli 2018). Det følger af figuren, at en stor del af inddrivelsesprovenuet

er skabt i screeningsprojektet, der er rettet mod kapitalselskaber og personligt ejede

virksomheder.

Side 14 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

Figur 7. Kilder til inddrivelsesprovenu (juli 2018)

Resten;

20%

Modregning manuelt 2 %

PSRM 0,4 %

Privatretlige

underholdsbidrag 0,1 %

Modregning

maskinelt 48 %

Screening 30 %

Note:

Manuel modregning og maskinel modregning medregnes ikke som en del af den aktive inddrivelses-

indsats, men som en del af basisdriften.

Boks 2. Screeningsprojektet har genereret et stort provenu i 2018

Gældsstyrelsen har i 2018 fortsat screeningsindsatsen mod kapitalselskaber. Indsatsen retter sig mod

selskaber med en restance på mindst 150.000 kr. Der er desuden igangsat en yderligere indsats mod

personligt ejede virksomheder, hvor indsatsen i første omgang er rettet mod skyldnere, som har en re-

stance på mindst 500.000 kr. I forbindelse med screeningen vurderer Gældsstyrelsen, om virksomhe-

derne er insolvente og kan begæres konkurs. Hvis det ikke er tilfældet, går Gældsstyrelsen videre med

henblik på eventuelt at foretage udlæg i virksomhedens værdier. Denne indsats har i 2018 indtil august

genereret et provenu på 1,7 mia. kr. Styrelsen forventer, at provenuet for hele 2018 bliver på 2,6 mia.

kr.

Skatteministeriet har med Finansloven for 2019 opgivet inddrivelsesprocenten som

måltal, og er i gang med at etablere nye mål. Det kan være relevant at følge det sam-

lede inddrivelsesprovenu, men som måltal har inddrivelsesprovenuet den uheldige

indbyggede logik, at jo større den samlede restancemasse er, jo bedre vil styrelsens

muligheder være for at generere et stort provenu, mens det vil blive sværere, fortsat at

generere et stort provenu, hvis det på et tidspunkt lykkes, at nedbringe restancemas-

sen markant. Inddrivelsesprocenten har som resultatmål flere fordele frem for det ab-

solutte provenu, som styrelsen har styret efter i 2018. Inddrivelsesprocenten giver for

det første Gældsstyrelsen et klart incitament til at sikre, at fordringer kun opholder sig

kort tid i inddrivelsen. Det er relevant, fordi det gælder, at jo kortere tid en fordring er til

inddrivelse, jo større er sandsynligheden for succesfuld inddrivelse.

For det andet har inddrivelsesprocenten den fordel som måltal, at det i højere grad ta-

ger højde for, at Gældsstyrelsen som central inddrivelsesmyndighed har et ansvar for

at sikre inddrivelsen på alle områder med offentlig gæld. Gældsstyrelsen kan således

ikke negligere indsatsen over for kommunale restancer eller forsyningsselskabernes

gæld, da disse myndigheder er afhængige af det provenu, styrelsen på deres vegne

generer. På nogle områder spiller inddrivelsen også en rolle i forhold til håndhævelsen

af konkret lovgivning. Fx har manglende inddrivelse af tvangsbøder den konsekvens,

at tvangsbøder mister deres tiltænkte effekt.

Side 15 |

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 86: Materiale som Rigsrevisionen udleverede 18. januar 2019 på baggrund af en aktindsigtsbegæring fra Berlingske

Konklusion

17. Rigsrevisionen kan konstatere, at Gældsstyrelsens råderum til aktiv inddrivelse i

2018 forventes at udgøre ca. 10 % af styrelsens resurseforbrug. Udover at styrelsen

skal løse en stor og væsentlig opgave uden tilstrækkelig systemunderstøttelse, har

opgaveløsningen været udfordret af ansættelsen af mange nye medarbejdere og ud-

viklingen af et nyt inddrivelsessystem. Styrelsens råderum til aktiv inddrivelse vil for-

mentlig også være presset i en årrække fremover, da en stor del af styrelsens resur-

ser vil skulle gå til oprydningsopgaver, udvikling af det nye inddrivelsessystem og ved-

ligeholdelse af restancer i det gamle inddrivelsessystem.

Vi finder det positivt, at styrelsen med få resurser på nogle områder har genereret et

stort provenu. Samtidig gælder det, at Gældstyrelsen fortsat i 2018 ikke har kunnet ef-

terleve inddrivelseslovens forarbejder, der foreskriver, at styrelsen skal inddrive ved

alle lovlige midler. Som central inddrivelsesmyndighed har Gældsstyrelsen et ansvar

for sikre inddrivelse på de områder, hvor styrelsen på vegne af andre myndigheder

inddriver offentlig gæld, hvilket styrelsen ikke har kunnet leve op til. I takt med at ind-

drivelsen normaliseres, er det Rigsrevisionens vurdering, at Skattemisteriet bør etab-

lere dækkende resultatmål, der tager højde for inddrivelseslovens forarbejder og sty-

relsens særlige rolle som central inddrivelsesmyndighed.

Side 16 |