FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
FIU Alm.del Bilag 49
Offentligt

December 2018

— 6/2018

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Forløbet for ﬂygtninge

med traumer

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

6/2018

Beretning om

forløbet for flygtninge

med traumer

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2018

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Udlændinge- og integrationsministeren og sundhedsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i august 2019.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2018, som afgives i februar 2020.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-590-9

ISBN pdf 978-87-7434-591-6

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om forløbet for flygtninge med traumer

For nyankomne flygtninge er det ifølge integrationsloven et mål, at de

skal i beskæftigelse inden for 1 år. Ifølge Finansministeriet er 64 % af flygt-

ningene ikke i beskæftigelse. Det kan bl.a. skyldes fysiske og psykiske

traumer. Det anslås, at 30-50 % af flygtningene i Danmark lever med trau-

mer. Rigsrevisionens registeranalyse viser, at flygtninge med en traume-

diagnose i gennemsnit arbejder under halvt så mange timer som flygtnin-

ge uden en traumediagnose. Det medfører betydelige offentlige udgifter

og manglende skatteindtægter. Af hensyn til samfundsøkonomien og den

enkelte er det vigtigt, at behandlingskrævende og behandlingsparate flygt-

ninge opspores og behandles så tidligt som muligt.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Udlændinge- og Inte-

grationsministeriet og regionerne ikke har sikret et tilstrækkeligt sam-

arbejde og koordination af opsporing og behandling af traumatiserede

flygtninge.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Udlændinge- og Inte-

grationsministeriet ikke har sørget for, at relevante oplysninger om

flygtninges helbred følger med i overgangen mellem asylcenter og

kommune.

Statsrevisorerne påpeger, at mangel på systematisk udveksling af re-

levante oplysninger mellem ministerier, regioner og kommuner står i

vejen for en hurtig og effektiv opsporing og behandling af traumatise-

rede flygtninge og vanskeliggør en effektiv behandlings-, integrations-

og beskæftigelsesindsats.

Statsrevisorerne bemærker:

•

At kommunerne i mange tilfælde har et utilstrækkeligt grundlag for at

tilrettelægge integrationsindsatsen, da den begrænsede videregivelse

af helbredsoplysninger kan vildlede kommunerne til at tro, at flygtnin-

gene ikke har helbredsproblemer.

19. december 2018

Henrik Thorup*

Klaus Frandsen

Henrik Sass Larsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

* Statsrevisor Henrik Thorup

har ikke deltaget ved behand-

lingen af denne sag på grund

af inhabilitet.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Statsrevisorernes bemærkning

•

At 51 % af flygtningene i asylcentre er registreret med psykiske proble-

mer, men at oplysningerne kun for 5 % af flygtningene er videregivet

i overgivelsesskemaerne til kommunerne.

At kommunerne ikke fuldt ud overholder integrationsloven, fordi de

ikke vurderer behovet for en helbredsundersøgelse af godt ⅓ af de ny-

ankomne flygtninge.

At regionerne tilbyder behandling af traumatiserede flygtninge i de 7

regionale behandlingstilbud inden for de 4 uger, som følger af patient-

rettighederne. De 3 private behandlingstilbud, der varetages af selv-

ejende humanitære organisationer, har derimod lange ventetider, som

i Region Hovedstaden er op til 2 år.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 3

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 9

2. Opsporing af flygtninge med traumer ................................................................................ 12

2�½1. Helbredsoplysninger fra asylcentrene.................................................................................. 13

2�½2. Helbredsundersøgelse i kommunerne .................................................................................. 23

3. Behandling af flygtninge med traumer............................................................................... 29

3�½1. Ventetid til traumebehandling .................................................................................................. 30

3�½2. Koordinering af forløbet under traumebehandling.......................................................... 36

Bilag 1. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 43

Bilag 2. Ordliste................................................................................................................................................... 55

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf.

§ 3 i rigsrevisorloven.

Rigsrevisionen har gennemgået regnskaberne efter § 4, stk. 1, nr. 1,

og § 5, jf. § 6 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 14. Udlændinge- og Integra-

tionsministeriet og § 16. Sundheds- og Ældreministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Udlændinge- og Integrationsministeriet (2011-2018):

Karen Hækkerup: oktober 2011 - august 2013

Annette Vilhelmsen: august 2013 - februar 2014

Manu Sareen: februar 2014 - juni 2015

Inger Støjberg: juni 2015 -

(Bemærk, at asylområdet var under Justitsministeriet indtil 2015).

Sundheds- og Ældreministeriet:

Jakob Axel Nielsen: november 2007 - februar 2010

Bertel Haarder: februar 2010 - oktober 2011

Astrid Krag: oktober 2011 - februar 2014

Nick Hækkerup: februar 2014 - juni 2015

Sophie Løhde: juni 2015 - november 2016

Ellen Trane Nørby: november 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Udlændinge- og Integra-

tionsministeriet og Sundheds- og Ældreministeriet samt regioner-

ne, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Traume

1. Denne beretning handler om myndighedernes indsats i forløbet med at opspore og

behandle flygtninge med psykiske traumer (herefter benævnt traumer). Det anslås,

at 30-50

af flygtningene i Danmark lever med traumer. Ifølge flere specialiserede

behandlingscentre har mange flygtninge opholdt sig i Danmark i 10-15 år, før de bliver

henvist til traumebehandling. Traumer påvirker livskvaliteten hos den enkelte og har

betydning for hele familiens trivsel og integration. Traumatiserede flygtninge har des-

uden markant mere kontakt til sygehusvæsenet og lavere beskæftigelsesgrad end

andre flygtninge. Det medfører betydelige offentlige udgifter og manglende skatte-

indtægter.

I de seneste år har Danmark modtaget et stort antal flygtninge som følge af internatio-

nale kriser og ikke mindst krigen i Syrien. Alene i løbet af de seneste 5 år har knap

67.000 asylansøgere og familiesammenførte til flygtninge fået opholdstilladelse. Selv

om der i dag kommer markant færre flygtninge til landet end i de foregående år, vil

der fortsat komme både flygtninge og familiesammenførte til flygtninge til landet. Ik-

ke alle flygtninge med traumer er behandlingskrævende eller behandlingsparate, når

de ankommer. Men når de er, er det vigtigt, at de så tidligt som muligt opspores og

behandles.

2. Undersøgelsen er en tværgående forløbsundersøgelse, som har til formål at vurde-

re, om Udlændinge- og Integrationsministeriet og regionerne sikrer en tilstrækkelig

og sammenhængende indsats for at opspore og behandle traumer hos flygtninge, så

flygtningene hurtigst muligt kommer i beskæftigelse. Vi besvarer følgende spørgsmål

i beretningen:

Sikrer Udlændinge- og Integrationsministeriet en tidlig og sammenhængende ind-

sats i forhold til kommunernes opsporing af flygtninge med traumer?

•

Sikrer regionerne og understøtter Sundheds- og Ældreministeriet, at flygtninge

med traumer kan modtage specialiseret behandling, og koordinerer regionerne

behandlingen med kommunerne?

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i november 2017.

•

Et traume er en reaktion på al-

vorlig overbelastning som føl-

ge af fx krigsoplevelser og tor-

tur. Traumer kan medføre fy-

siske og/eller psykiske pro-

blemer, som kan nedsætte

funktionsevnen. Vi fokuserer i

denne beretning på psykiske

traumer hos flygtninge.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Introduktion og konklusion

Konklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Udlændinge- og Integrationsministeriet og regionerne ikke

har sikret en tilstrækkelig og sammenhængende indsats i forløbet for at opspore og

behandle flygtninge med traumer. Det udfordrer kommunernes rammebetingelser for

at tilrettelægge en effektiv integrationsindsats, som hurtigst muligt får flygtningene i

beskæftigelse. For nyankomne flygtninge er målet, at de skal i beskæftigelse inden for

1 år.

Ændringen af

integrationsloven

Ændringen af integrationslo-

ven i juni 2016 udmøntede

store dele af regeringens afta-

ler med arbejdsmarkedets

parter og KL fra marts samme

år. Aftalerne skulle sikre mere

beskæftigelse blandt flygtnin-

ge og give kommunerne mere

fleksible rammer for integra-

tionsopgaven.

Forløbet for en flygtning med traumer kan bestå af en række overgange mellem op-

hold i et asylcenter, integration i en kommune og behandling på et sygehus. Ved alle

overgange er videregivelse af oplysninger en forudsætning for et effektivt forløb. I

overgangen mellem asylcenter og kommune har Udlændinge- og Integrationsministe-

riet ikke sørget for, at relevante oplysninger om flygtninges helbred følger med. Det

skal ses i lyset af, at ministeriet ifølge forarbejderne fra Folketingets behandling af lov-

forslaget til ændringen af integrationsloven i 2016 ville fremme systematisk videregi-

velse af helbredsoplysninger. Kommunerne skal ifølge lovforarbejderne bruge oplys-

ningerne til deres nye opgave med at vurdere behovet for helbredsundersøgelse af ny-

ankomne flygtninge.

Videregivelse af helbredsoplysninger fra asylcentre forudsætter, at der findes relevan-

te oplysninger og samtykke til at videregive dem. Rigsrevisionens undersøgelse, som

er baseret på en repræsentativ stikprøve, viser, at 51 % af flygtningene allerede i asyl-

centrene er registreret med psykiske problemer. Undersøgelsen viser også, at kommu-

nerne kun har fået oplysninger om psykiske problemer for 5 % af de flygtninge, som

de modtager fra asylcentrene. Dette selv om stort set alle flygtningene har givet sam-

tykke til at bl.a. helbredsoplysninger videregives i et overgivelsesskema, som Udlæn-

dinge- og Integrationsministeriet har udviklet for at sikre, at relevante oplysninger vi-

deregives til kommunerne.

Rigsrevisionen vurderer, at den begrænsede videregivelse af helbredsoplysninger kan

vildlede kommunerne til at tro, at flygtningene ikke har helbredsproblemer. Dermed

er der risiko for, at kommunerne ikke selv indhenter oplysninger fra sundhedsjourna-

lerne i asylcentrene og ikke målretter helbredsundersøgelsen mod de flygtninge, som

har størst behov. Rigsrevisionens stikprøve viser, at kommunerne for godt ⅓ af de ny-

ankomne flygtninges vedkommende ikke vurderer behovet for en helbredsundersø-

gelse, som de skal ifølge integrationsloven. Yderligere ⅓ får ikke tilbudt en helbreds-

undersøgelse, selv om oplysningerne i asylcentrene for mange indikerer et behov.

Kommunerne har derfor i langt de fleste tilfælde et utilstrækkeligt grundlag for at til-

rettelægge integrationsindsatsen. Udlændinge- og Integrationsministeriet er i gang

med at følge op på udfordringer med overgivelsesskemaet og kommunernes praksis

med at vurdere behovet for helbredsundersøgelser.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Introduktion og konklusion |

De flygtninge med traumer, som kommunerne opsporer, kan i overensstemmelse med

patientrettighederne modtage specialiseret behandling inden for 4 uger. Regionerne

har nedbragt tidligere års lange ventetider i de regionale tilbud. Dog er der fortsat læn-

gere ventetider i de 3 private af de i alt 10 behandlingstilbud. Ventetiden er her op mod

2 år. Når mange flygtninge venter lang tid på behandling, er det et problem, fordi de-

res helbred og integration kan forringes. Sundheds- og Ældreministeriet vil fremover

monitorere aktiviteten i den specialiserede behandling ved hjælp af registerdata. På

grund af mangelfuld indberetning af data fra behandlingstilbuddene har ministeriet

dog begrænsede muligheder for at monitorere behandlingen af traumatiserede flygt-

ninge.

For de flygtninge, som kommer i traumebehandling, koordinerer regionerne efter

Rigsrevisionens vurdering i utilstrækkeligt omfang forløbet med kommunerne. En år-

sag til den begrænsede koordinering kan være, at der trods flere års tilløb fortsat

mangler digital understøttelse af korrespondancen. I 3 af regionerne er kommunernes

social- og beskæftigelsesforvaltninger endnu ikke i stand til at modtage kliniske e-mails,

og i de 2 sidste regioner er brugen af dem fortsat yderst begrænset. Det udfordrer i al-

le regionerne sammenhængen i forløbet for bl.a. traumatiserede flygtninge.

Samlet set viser Rigsrevisionens undersøgelse, at aktørerne på tværs af forløb for flygt-

ninge med traumer mangler at finde en form, der virker, når det gælder udveksling af

relevante oplysninger. Rigsrevisionen ser derfor et behov for, at aktørerne på udlæn-

dinge-, integrations- og sundhedsområdet samarbejder om at optimere forløbet, så

flygtninge med traumer opspores og behandles hurtigt og effektivt, så flest muligt kom-

mer i beskæftigelse.

Private behandlingstil-

bud

De private behandlingstilbud

varetages af specialsygehuse,

som drives af selvejende hu-

manitære organisationer og

foreninger. Der findes i alt 16

specialsygehuse, hvoraf 3 be-

handler traumatiserede flygt-

ninge.

Kliniske e-mails

Kliniske e-mails (korrespon-

dancemeddelelser) bruges til

hurtig og sikker udveksling af

følsomme personoplysninger.

De er udviklet af Medcom,

som ejes af Sundheds- og Æl-

dreministeriet, Danske Regio-

ner og KL.

1.2. Baggrund

3. Beregninger fra Finansministeriet i 2018 viser, at flygtninge og øvrige ikke-vestlige

indvandrere og efterkommere medfører en varig nettoudgift for det offentlige på ca.

36 mia. kr. om året. Dermed er der et betydeligt beløb at spare, hvis blot en del af

dem kommer i beskæftigelse. For nyankomne flygtninge er det ifølge integrationslo-

ven et mål, at de skal i beskæftigelse inden for 1 år. Ifølge Finansministeriet er 26

personer med dansk oprindelse ikke i beskæftigelse, mens tallet for flygtninge er

selv om der er sket fremgang under de senere års gunstige konjunkturer. Ifølge

Finansministeriets analyse kan det bl.a. skyldes begrænsede sproglige og uddannel-

sesmæssige kompetencer samt fysiske og psykiske traumer. Forskning fra Region

Hovedstaden i 2016 viser, at mere end 90

af flygtningene på tidspunktet for hen-

visning til traumebehandling ikke er i beskæftigelse. Traumer, som hos nogle flygt-

ninge medfører PTSD, angst eller depression, er således en væsentlig barriere for in-

tegration og beskæftigelse.

Rigsrevisionens registeranalyse viser, at hvis man dykker ned i de overordnede tal

om beskæftigelsesgrad, arbejder flygtninge med en traumediagnose i gennemsnit

under halvt så mange timer som flygtninge uden traumediagnose. Omfanget af ar-

bejdstimer er for begge grupper relativt lavt og udgør i 2016 henholdsvis godt 4 uger

og knap 10 ugers ordinært fuldtidsarbejde.

PTSD (Post Traumatic

Stress Disorder)

PTSD er en forsinket stressre-

aktion på svær psykisk be-

lastning. PTSD indebærer bl.a.

genoplevelse af den traumati-

ske begivenhed i form af flash-

backs eller mareridt, søvnløs-

hed, øget alarmberedskab og

overfølsomhed, der medfører

opfarende adfærd og undgå-

elsesadfærd.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Introduktion og konklusion

Gruppen af flygtninge uden traumediagnose kan omfatte personer, som har traumer,

men som ikke er diagnosticerede. Dermed er forskellen i arbejdstimer mellem flygt-

ninge med og uden traumer højst sandsynligt større, end det fremgår af registerana-

lysen.

Der findes endnu ikke undersøgelser af, hvor mange flygtninge der er i beskæftigelse

efter traumebehandling, og hvilken betydning tidlig opsporing og behandling har for

flygtninges beskæftigelse. Forskere i Region Hovedstaden er dog aktuelt i gang med

et studie af de forventede sammenhænge mellem tidlig behandling og forebyggelse

af kronisk psykisk sygdom og nedsat funktionsevne hos traumatiserede flygtninge.

Hidtil har forskning entydigt peget på, at jo længere tid, der går, des større er risikoen

for, at sygdommen bliver kronisk. Derfor er tidlig opsporing og behandling af flygtnin-

ge med traumer ifølge fagfolks bedste vurdering en vigtig forudsætning for vellykket

integration og beskæftigelse. Således fremgår det også af et svar fra Udlændinge- og

Integrationsministeriet til Folketinget i 2016, at der næppe er tvivl om, at det er en for-

del både for den enkelte og for samfundsøkonomien, hvis behandlingskrævende hel-

bredsproblemer hos flygtninge opdages tidligt.

Udbredelsen af traumer hos flygtninge

4. Rigsrevisionens registeranalyse viser, at godt 9

af flygtningene i Danmark er di-

agnosticeret med en traumerelateret lidelse. Dette tal er betydeligt lavere end de 30-

som flere danske og udenlandske studier gennem de senere år har anslået har

traumer. Dette kan indikere, at der er en mangelfuld opsporing af flygtninge med

traumer. Udbredelsen og konsekvenser af traumer hos flygtninge uddybes i boks 1.

Boks 1

Udbredelse og konsekvenser af traumer hos flygtninge

Der er betydelige metodiske vanskeligheder ved præcist at beregne, hvor mange flygt-

ninge der har traumer. Udlændinge- og Integrationsministeriet har i 2013 fået lavet en

undersøgelse, som på baggrund af dansk og international statistik, forskningslitteratur

og ekspertudsagn anslår, at 30-50

af voksne flygtninge har traumer. En arbejdsgrup-

pe nedsat af det daværende Sundhedsministerium vurderede fx, at 1/5 af flygtningene

opfylder diagnosekriterierne for PTSD, og at halvdelen lider af angst eller depression.

Tegn på traumer kan fx være:

•

smerter, søvnløshed og koncentrationsbesvær

•

alvorlig følelsesmæssig ustabilitet og manglende engagement

•

grundlæggende mistillid til andre mennesker og påvirkning af sociale relationer.

Derudover kan især børn og ægtefæller være sekundært traumatiserede. Ifølge en forsk-

ningsoversigt om behandling og rehabilitering af PTSD kan børn af traumatiserede flygt-

ninge være alvorligt negativt påvirkede og have forringede skolepræstationer og senere

erhvervsevne samt helbredsproblemer. En rapport fra 2015, der er udarbejdet af Eks-

pertgruppen til forebyggelse af radikalisering, påpeger, at sekundært traumatiserede

unge oftere end andre unge er kriminelle og overrepræsenteret på sikrede institutioner

og i fængsler.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet,

Sundheds- og Ældreministeriet og Region Syddanmark.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Introduktion og konklusion |

5. Ikke alle traumer udvikler sig til behandlingskrævende psykiske problemer, men

traumer kan medføre psykiske problemer, som kan nedsætte funktionsevnen hos

den enkelte og påvirke familien og den næste generation negativt. Opsporing af flygt-

ninge med traumer forudsætter derfor en bevågenhed i forhold til risikogrupper. Fx

er det dokumenteret, at flygtninge, som har været udsat for tortur, har øget risiko for

psykiske problemer. Forskning peger på, at hvis man opsporer risikopersoner gennem

screening tidligt i forløbet, kan de formentlig ofte med en forebyggende indsats opnå

eller bevare tilknytning til arbejdsmarkedet. Tidlig opsporing og eventuel behandling

af flygtninge med traumer er således en vigtig forudsætning for, at integrationsind-

satsen kan tilrettelægges, så den effektivt og hurtigst muligt baner vejen for beskæf-

tigelse.

Forløb for flygtninge med traumer

6. Flygtninge kan komme til landet som asylansøgere eller som kvoteflygtninge fra FN-

flygtningelejre. Begge typer af flygtninge kan derefter blive familiesammenført med

børn og ægtefæller. Kvoteflygtninge og familiesammenførte til flygtninge opholder sig

ikke i et asylcenter, men ankommer direkte til kommunerne. Figur 1 viser overordnet

forløbet for alle 3 grupper fra ankomst til landet til eventuel traumebehandling og de

overgange, der er mellem ansvarlige aktører.

Figur 1

Forløb for flygtninge, kvoteflygtninge og familiesammenførte til flygtninge

FLYGTNING

KVOTE-

FLYGTNING

FAMILIE-

SAMMENFØRT

LÆGE

Helbredsundersøgelse

Specialiseret

traumebehandling

Medicinsk

modtagelse

Sundheds-

journal

INTEGRATIONS-

INDSATS

PRIVATE

TILBUD

REGIONALE

TILBUD

Overgivelsesskema

Behandlingskorrespondance

ASYLCENTER

KOMMUNE

REGION

UDLÆNDINGE- OG INTEGRATIONSMINISTERIET

SUNDHEDS- OG

ÆLDREMINISTERIET

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet, Sundheds- og Ældreministeriet og regionerne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Introduktion og konklusion

Det fremgår af figur 1, at Udlændinge- og Integrationsministeriet har det fulde myn-

dighedsansvar for den første del af forløbet i asylcentrene og det overordnede an-

svar for den anden del af forløbet i kommunerne. I kommunerne skal sagsbehandlere

løbende tilrettelægge integrationsindsatsen ud fra den enkelte flygtnings forudsæt-

ninger. Det skal ud over samtaler med flygtningen bl.a. ske på grundlag af relevante

oplysninger fra de operatører, som driver asylcentrene på vegne af Udlændinge- og

Integrationsministeriet. Den tredje del af forløbet handler om behandlingen af trau-

matiserede flygtninge, som varetages i regionerne efter rammer, som Sundheds- og

Ældreministeriet fastsætter.

I første del af forløbet udarbejder asyloperatørerne på vegne af Udlændinge- og Inte-

grationsministeriet 3 centrale dokumenter med helbredsoplysninger, som kommu-

nerne kan anvende. Dokumenterne uddybes nedenfor.

Tortur

Tortur er ifølge FN’s torturkon-

vention fra 1984 defineret som

forsætlig påførelse af stærk

fysisk eller psykisk smerte el-

ler lidelse for at opnå informa-

tion eller tilståelse, for at straf-

fe eller skræmme eller af an-

den grund udført af en repræ-

sentant for eller med accept

af en offentlig myndighed.

Medicinsk modtagelse

Dette skema indeholder oplysninger om den nyankomne asylansøgers tidligere

og nuværende sygdomme og symptomer. Skemaet udfyldes af en sygeplejer-

ske i asylcentret ved en standardiseret samtale og undersøgelse. Undersøgel-

sen omfatter en kortlægning af asylansøgerens fysiske og psykiske helbred,

herunder symptomer på psykiske problemer. Den indebærer desuden scree-

ning for følger af tortur. Den medicinske modtagelse indgår som en del af sund-

hedsjournalen.

Sundhedsjournal

Sundhedsjournalen indeholder oplysninger om asylansøgerens helbred fra start

til slut af opholdet i asylcentret. Oplysningerne er registreret af sygeplejersker

og læger på baggrund af sundhedsfaglige samtaler og observationer samt un-

dersøgelser og behandling af asylansøgeren. Journalen indeholder desuden

oplysninger fra de regionale sygehuse, hvis asylansøgeren har været i kontakt

med disse.

Overgivelsesskema

Skemaet skal indeholde følgende oplysninger om asylansøgeren/flygtningen, i

det omfang oplysningerne er relevante for kommunens integrationsindsats:

•

baggrundsinformation

•

afdækning af kompetencer og kvalifikationer

•

helbredsmæssig afdækning.

Medarbejdere på asylcentret skal løbende ajourføre oplysningerne om asylan-

søgeren og opdatere skemaet, hvis asylansøgeren får opholdstilladelse og skal

bosættes som flygtning i en kommune. Oplysningerne i skemaet er en kombi-

nation af asyloperatørens oplysninger og flygtningens egne informationer. For-

målet med skemaet er så tidligt som muligt at give modtagerkommunen rele-

vante oplysninger om flygtningen, så kommunen kan tilrettelægge integrations-

indsatsen. Relevant dokumentation fra bl.a. sundhedsjournalen, inkl. den medi-

cinske modtagelse, vedlægges som bilag, hvis operatøren har indhentet sam-

tykke til at videregive dem.

Når en kommune modtager en flygtning, skal sagsbehandleren tilrettelægge integra-

tionsindsatsen ud fra flygtningens forudsætninger, fx kvalifikationer og helbred. Det

skal bl.a. ske på baggrund af foreliggende oplysninger, som kommunen kan modtage

via overgivelsesskemaet eller indhente fra sundhedsjournalen, inkl. den medicinske

modtagelse, hos asyloperatørerne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Introduktion og konklusion |

Asyloperatørerne er ikke pålagt en særskilt opgave med at opspore traumer, men de

oplysninger, som operatørerne indsamler, bliver relevante for kommunernes opspo-

ring, når flygtninge får ophold i en kommune. Helbredsoplysningerne har kommunen

behov for, når den som en del af integrationsindsatsen skal vurdere nyankomne flygt-

ninges behov for en generel helbredsvurdering (herefter omtalt som helbredsunder-

søgelse). Hvis den kommunale sagsbehandler vurderer, at der er behov for det, skal

flygtningen tilbydes helbredsundersøgelsen snarest muligt og inden for 6 måneder

efter sin ankomst til kommunen. Helbredsundersøgelsen uddybes nedenfor.

Helbredsundersøgelse

Helbredsundersøgelsen skal indeholde oplysninger om den nyankomne

flygtnings fysiske og psykiske helbredssituation og eventuelle behov for

behandling. Den kommunale sagsbehandler skal anmode flygtningens læ-

ge om at gennemføre helbredsundersøgelsen via en attest (LÆ 141F),

hvor kommunen kort skal oplyse lægen om flygtningens situation og kend-

skab til særlige belastninger/traumer. Kommunen kan desuden vedlægge

relevante oplysninger, fx helbredsoplysninger, fra asyloperatøren. Atte-

sten vejleder samtidig lægen om at være særligt opmærksom på, om der

er behov for yderligere helbredsmæssig udredning og behandling, især for

psykiske helbredsproblemer.

Helbredsundersøgelsen blev indført i juli 2013, hvor kommunerne blev forpligtet til at

tilbyde den til alle nyankomne flygtninge, bl.a. for at forhindre, at traumer udvikler sig

til en væsentlig barriere for integrationen. I juli 2016 blev helbredsundersøgelsen mål-

rettet de flygtninge, som har behov, hvormed kommunerne fik til opgave at vurdere

behovet hos hver enkelt nyankommen flygtning.

Det fremgår af forarbejderne fra Folketingets behandling af lovforslaget til ændrin-

gen af integrationsloven i 2016, at kommunerne ved vurderingen kan tage udgangs-

punkt i de oplysninger, der er tilvejebragt i asylfasen, herunder ved det sundhedstjek

(den medicinske modtagelse), der sker her. Det fremgår også af forarbejderne, at Ud-

lændinge- og Integrationsministeriet vil fremme, at der sker en mere systematisk vi-

deregivelse af relevante oplysninger fra asyloperatørerne til kommunerne, herunder

af helbredsoplysninger. Endelig fremgår det, at der vil blive taget højde for det behov,

kommunerne vil have for oplysninger, der kan anvendes til at vurdere behovet for at

tilbyde en helbredsundersøgelse. Til dette udviklede ministeriet ovennævnte overgi-

velsesskema. Når flygtninge overgår til kommunen, bliver de desuden omfattet af

den offentlige sygesikring og får derved tildelt en praktiserende læge.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Introduktion og konklusion

Det fremgår også af figur 1, at lægen, fx i forbindelse med helbredsundersøgelsen af

nyankomne flygtninge, kan henvise flygtninge til yderligere udredning og behandling

for traumer ved sygehuse i de 5 regioner. Der findes på landsplan 10 specialiserede

behandlingstilbud for traumatiserede flygtninge. 7 varetages af regionernes egne

psykiatriske sygehusafsnit, mens 3 varetages af private specialsygehuse. De private

tilbud drives af selvejende humanitære organisationer og foreninger, som selv har ret

til at tilrettelægge behandlingen. Behandlingen foregår i alle tilfælde ambulant og ty-

pisk over flere måneder.

Patientrettigheder

Patienter har ret til udredning

inden for 30 dage og behand-

ling inden for 30 dage efter

endt udredning.

Når en flygtning er blevet henvist til traumebehandling, er det for det første væsent-

ligt, at flygtningen har adgang til udredning og behandling inden for de frister, som føl-

ger af patientrettighederne. For det andet er det væsentligt, at behandlingsforløbet

koordineres med kommunens integrationsindsats, så indsatsen bliver tilpasset flygt-

ningens forudsætninger og understøtter rehabilitering og beskæftigelse. Som det og-

så fremgår af figur 1, kan dette ske via korrespondance fra regionens specialiserede

behandlingstilbud til kommunen. Behandlingskorrespondancen uddybes nedenfor.

Behandlingskorrespondance

Behandlingskorrespondancen fra regionen indeholder typisk oplysninger

om flygtningens behandling og/eller helbredssituation i form af diagnoser

og funktionsevne. Konkret foregår korrespondancen via fx informations-

breve, notater til opfølgning på netværksmøder om patienten eller som

statusattester. Korrespondancen sker ofte via behandlingstilbuddets so-

cialrådgivere eller lægesekretærer. Dog skal statusattesterne, som kom-

munerne selv skal anmode om, udfyldes af en sundhedsfaglig medarbej-

der. Dette sker på baggrund af behandlingsstedets journaloplysninger om

flygtningen. I alle tilfælde forudsættes samtykke fra flygtningen, hvis op-

lysningerne skal videregives.

Samtykke

Det kræver som altovervejen-

de hovedregel samtykke at vi-

deregive personoplysninger

om rent private forhold og an-

dre fortrolige oplysninger. Dog

kan forvaltningsmyndigheder

efter konkret vurdering uden

samtykke videregive person-

oplysninger, herunder fortro-

lige oplysninger, til en anden

forvaltningsmyndighed, hvis

oplysningerne er nødvendige

for myndighedens sagsbe-

handling.

7. De mange forskellige aktører i forløbet for flygtninge med traumer i form af asyl-

operatører, kommuner og regioner nødvendiggør videndeling og koordinering i alle

overgange for at sikre tidlig opsporing og eventuel behandling samt en effektiv inte-

grationsindsats. Det stiller særlige krav til de involverede aktører, så oplysninger, der

har relevans for den samlede indsats, ikke går tabt. Videregivelse af helbredsoplys-

ningerne forudsætter i alle overgange et samtykke fra flygtningen.

Flygtninge, som har fået opholdstilladelse og bosættes i en kommune, får tildelt en

praktiserende læge og har adgang til social- og sundhedsydelser ligesom andre bor-

gere. Flygtninge og deres familier har desuden kontakt til offentlige institutioner og

myndigheder, fx dagtilbud, skoler og socialforvaltninger, hvor det vil være muligt at

identificere behov for sundhedstilbud, undersøgelse og behandling. Flygtninge har

imidlertid begrænset kendskab til og forudsætning for at navigere i systemet. Vi un-

dersøger derfor indsatsen hos de aktører, som har et særligt ansvar for tidlig opspo-

ring og behandling af målgruppen, så traumer ikke udvikler sig til en væsentlig barri-

ere for integration og beskæftigelse.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Introduktion og konklusion |

Statens udgifter

8. Statens udgifter til Udlændinge- og Integrationsministeriets drift af asylsystemet

(inkl. medicinsk modtagelse mv.) og refusion til kommunernes forsørgelse og integra-

tion af nyankomne flygtninge er på finansloven for 2018 budgetteret til ca. 2,1 mia. kr.

Udgifterne til den specialiserede behandling af traumatiserede flygtninge har regio-

nerne for 2018 budgetteret til knap 150 mio. kr., som i 2 regioner også inkluderer be-

handling af bl.a. danske krigsveteraner. Den specialiserede traumebehandling af flygt-

ninge udgør således en relativt lille andel af det samlede budget til sygehusvæsenet.

Selv om udgifterne til den specialiserede traumebehandling af flygtninge er lav, er der

en betydelig afledt økonomisk væsentlighed i forhold til målgruppen. Undersøgelser

har vist, at traumatiserede flygtninge har et meget højt niveau af kontakt til og der-

med udgiftstræk på det ikke-specialiserede sygehusvæsen. Det bekræftes af vores

registeranalyse. Analysen viser, at flygtninge med en traumediagnose i gennemsnit

har haft over 4 gange så meget kontakt til sygehusene for undersøgelse og behand-

ling af

fysiske

problemer som flygtninge uden en psykiatrisk traumediagnose. Trau-

matiserede flygtninge medfører således et stort udgiftstræk, ikke blot i overførsels-

indkomster på grund af deres lave beskæftigelsesgrad, men også på grund af deres

brug af sundhedsydelser.

Specialiseret behandling

af traumatiserede flygt-

ninge

Specialiseret behandling af

traumatiserede flygtninge i

sygehusvæsenet hører under

voksenpsykiatrien, som er ét

af i alt 36 lægefaglige specia-

ler. Den specialiserede be-

handling under de 36 specia-

ler udgør ca. 10

af sygehu-

senes aktivitet.

Udlændingeloven

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

9. I denne undersøgelse fokuserer vi på, om forvaltningen af indsatsen for at opspore

og behandle flygtninge med traumer er hensigtsmæssig og effektiv, herunder om ak-

tørerne lever op til gældende regler de steder, hvor der er specifikke lovkrav til deres

indsats.

10. Revisionskriterierne, som knytter sig til undersøgelsens første del om opsporing,

(kapitel 2) tager udgangspunkt i Udlændinge- og Integrationsministeriets ansvar for

driften af asylsystemet og understøttelsen af kommunernes integration af flygtninge.

Ifølge udlændingeloven og ministeriets kontrakter med asyloperatørerne skal opera-

tørerne tilbyde undersøgelse af flygtningens helbred i form af den medicinske mod-

tagelse og nødvendige, uopsættelige undersøgelser og behandling.

Ifølge integrationsloven skal kommunerne vurdere, om der er behov for nærmere hel-

bredsundersøgelse. Opsporing af traumer er ikke en særskilt opgave i asylsystemet,

men de oplysninger, som asyloperatørerne indsamler, kan være relevante at videre-

give til brug for kommunernes vurdering af behovet for en helbredsundersøgelse.

Oplysninger fra asylcentrene indgår dermed som en del af det samlede grundlag for

kommunernes opsporing af flygtninge med traumer og lægens henvisning til speciali-

seret traumebehandling.

Ifølge udlændingelovens (lov-

bekendtgørelse nr. 117 af 2.

oktober 2017) § 42a tilveje-

bringer og driver Udlændinge-

styrelsen asylcentre. Driften

varetages af asyloperatører,

som styrelsen har kontrakt

med. Ifølge kontrakten skal

operatørerne bl.a. tilbyde ny-

ankomne asylansøgere den

medicinske modtagelse.

Integrationsloven

Ifølge integrationslovens (lov-

bekendtgørelse nr. 1127 af 11.

oktober 2017) § 15 skal kom-

munen efter konkret vurde-

ring tilbyde flygtninge og fami-

liesammenførte til flygtninge

en helbredsundersøgelse. Ved

vurderingen skal kommunen

inddrage allerede foreliggen-

de helbredsoplysninger om

flygtningen fra fx asylcentre-

ne. Kvoteflygtninge skal altid

have tilbudt en helbredsun-

dersøgelse.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Introduktion og konklusion

Kommunernes stats-

refusion

Kommunernes statsrefusion

er bl.a. betinget af, at kommu-

nen har givet ydelsen eller

indsatsen i overensstemmelse

med lovgivningen. Ministerier-

ne aflægger regnskab for eg-

ne bevillinger over for Folke-

tinget og har dermed bl.a. an-

svaret for at følge op på, at

bevillingerne er brugt i over-

ensstemmelse med det for-

mål, som Folketinget har be-

vilget dem til, jf. grundlovens

§ 46, stk. 2.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har det direkte myndighedsansvar for asylsy-

stemet og betaler asyloperatørerne for driften af asylcentrene. Ministeriet har derud-

over det overordnede ansvar for integrationsindsatsen i kommunerne, som ministe-

riet yder refusion til. Ministeriet har således en lovbestemt pligt til at sikre, at bevillin-

gerne på ministerområdet på finansloven afholdes med hjemmel i lovgivningen. Der-

udover har ministeriet en generel forpligtelse til på ulovbestemt grundlag at følge

med i, hvordan lovgivningen inden for ressortet forvaltes, herunder om lovgivningen

overholdes og er hensigtsmæssig.

11. Revisionskriterierne, som knytter sig til undersøgelsens anden del om behandling

(kapitel 3), tager udgangspunkt i regionernes og Sundheds- og Ældreministeriets an-

svar ifølge sundhedsloven. Vi undersøger bl.a. ventetiden til de specialiserede be-

handlingstilbud for traumatiserede flygtninge i sygehusvæsenet og regionernes sty-

ring af tilbuddenes kapacitet, samt om regionerne koordinerer med kommunerne for

at skabe sammenhæng mellem behandlings- og integrationsindsatsen i forløbet.

Regionerne har driftsansvaret for behandlingen, som er finansieret via bloktilskud,

mens Sundheds- og Ældreministeriet har ansvaret for de lovgivningsmæssige ram-

mer for sundhedsvæsenet. Ministeriet har dermed ret og pligt til at følge med i, om lo-

ven overholdes, og om den er hensigtsmæssig.

Revisionskriterierne uddybes i kapitel 2 og 3.

Metode

Sundhedsloven

Sundhedsloven (lovbekendt-

gørelse nr. 191 af 28. februar

2018) fastsætter kravene til

sundhedsvæsenet.

12. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af materiale fra Udlændinge- og In-

tegrationsministeriet (herunder 4 asyloperatører), Sundheds- og Ældreministeriet,

de 5 regioner og 68 af landets 98 kommuner. Kommunerne er tilfældigt udvalgt som

en del af undersøgelsens repræsentative stikprøver blandt flygtninge. Derudover har

vi gennemført en registeranalyse, hvis resultater indgår i kapitel 1.

Kvoteflygtninge

Siden 1989 har Danmark mod-

taget ca. 500 kvoteflygtninge

om året. På grund af det øge-

de antal asylansøgere som

følge af flygtningekrisen har

regeringen besluttet ikke at

modtage kvoteflygtninge i

2017 og 2018.

I undersøgelsens første del om opsporing har vi udtaget 3 stikprøver. Stikprøverne

omfatter i alt 214 tilfældigt udvalgte personer, som er fordelt på 83 flygtninge, 73 fa-

miliesammenførte til flygtninge, som er ankommet til kommunerne i 1. kvartal 2017, og

58 kvoteflygtninge, som er ankommet i 2016. Alle 3 stikprøver er repræsentative. Ma-

terialet i stikprøverne omfatter oplysninger om helbred fra både asyloperatører (den

medicinske modtagelse og andre sundhedsundersøgelser) og kommuner (helbreds-

undersøgelser, anden kontakt med sundhedsvæsenet og integrationsindsats). Desu-

den har vi holdt møder med og gennemgået redegørelser og materiale fra Udlændin-

ge- og Integrationsministeriet om bl.a. asyloperatørernes opgaver og ministeriets

indsats i forhold til kommunernes opsporing af flygtninge med traumer.

I undersøgelsens anden del om behandling har vi gennemgået redegørelser og mate-

riale om Sundheds- og Ældreministeriets planlægning af og opfølgning på den specia-

liserede behandling af traumatiserede flygtninge i sygehusvæsenet og regionernes

kapacitetsstyring og koordinering af behandlingen i forhold til kommunerne. Vi har

desuden gennemført en mindre og derfor ikke-repræsentativ stikprøve på i alt 50 ny-

ligt afsluttede patientforløb. Materialet i stikprøven omfatter oplysninger om korre-

spondancen mellem behandlingstilbud og kommuner fra opstart til afslutning af be-

handlingen. Vi har desuden holdt møder med ministeriet, regionerne og udvalgte spe-

cialiserede psykiatriske behandlingstilbud for traumatiserede flygtninge.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Introduktion og konklusion |

13. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

14. Undersøgelsens første del handler om Udlændinge- og Integrationsministeriets

indsats i forhold til nyankomne flygtninge, der er omfattet af integrationsprogrammet,

som kan vare op til 5 år. Flygtninge, som ikke er i beskæftigelse efter 5 år, vil fortsat

modtage en kommunal indsats, som bl.a. Beskæftigelsesministeriet har det overord-

nede ansvar for. Denne indsats er ikke omfattet af undersøgelsen. Undersøgelsen

vedrører primært Udlændinge- og Integrationsministeriets indsats i perioden 2016-

2018. I 2016 blev det obligatoriske tilbud om helbredsundersøgelse af nyankomne

flygtninge afskaffet. Kommunerne skal nu vurdere behovet hos den enkelte. Vores

primære stikprøve består af flygtninge, som er ankommet til kommunerne i 1. kvartal

2017. Stikprøven indeholder materiale fra deres ophold i asylcentre og fra deres før-

ste år i kommunerne (frem til stikprøvetidspunktet i starten af 2018). Vi inddrager des-

uden oplysninger om ministeriets indsats og opfølgning på kommunernes integrations-

indsats for nyankomne flygtninge tilbage til 2013, som er det år, hvor helbredsunder-

søgelsen blev indført.

15. Undersøgelsens anden del vedrører regionernes og Sundheds- og Ældreministeri-

ets indsats med fokus på perioden 2016-2018. Vi inddrager desuden oplysninger om

behandlingen af traumatiserede flygtninge tilbage til regionernes etablering i 2007 og

regionernes 4-årige sundhedsaftaler med kommunerne for perioden 2015-2018. Un-

dersøgelsen omfatter alene den specialiserede sygehusbehandling af traumatisere-

de flygtninge, jf. ministeriets specialeplan, og ikke øvrig ikke-specialiseret behandling

af målgruppen eller kommunale social- og sundhedstilbud, som kan benyttes før, un-

der og efter behandling. Undersøgelsen fokuserer på rammerne for og styringen af

sygehusbehandlingen og omhandler ikke indholdet eller kvaliteten af behandlingen.

Vi undersøger bl.a. ventetid og fokuserer her på ventetiden til behandling. Det skyl-

des, at alle behandlingstilbuddene har oplyst, at de kan tilbyde udredning inden for 4

uger, og at Rigsrevisionen tidligere har undersøgt udredningsretten i en særskilt be-

retning (nr. 3/2018).

Undersøgelsen omfatter ikke de praktiserende læger, da vi fokuserer på de aktører,

som via deres ressortansvar eller specialiserede sygehusbehandling af traumatise-

rede flygtninge har et særligt ansvar i forhold til målgruppen. Når vi reviderer hel-

bredsundersøgelsen af nyankomne flygtninge, reviderer vi således ikke den lægelige

vurdering, men om redskabet, som fremgår af Udlændinge- og Integrationsministeri-

ets lovgivning, og som er en del af kommunernes grundlag for at tilrettelægge inte-

grationsindsatsen, anvendes efter lovens hensigt.

16. I

bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.

Bilag 2 indeholder en ord-

liste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Specialeplanen

Specialeplanen er Sundheds-

og Ældreministeriets oversigt

over, hvilke sygehuse der må

varetage særligt specialisere-

de behandlinger. Formålet er

at øge kvaliteten og sikre, at

der på landsplan kan tilbydes

specialiseret behandling med

den nødvendige kapacitet,

forsyningssikkerhed og til-

gængelighed.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Opsporing af flygtninge med traumer

2. Opsporing af flygtninge

med traumer

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Udlændinge- og Integrationsministeriet ikke har sikret en

tidlig og sammenhængende indsats for at understøtte kommunernes opsporing af

flygtninge med traumer. Det skyldes primært, at ministeriet ikke har sørget for, at re-

levante oplysninger om psykiske problemer videregives fra asylcentrene. Ifølge forar-

bejderne fra Folketingets behandling af lovforslaget til ændringen af integrationsloven

i 2016 ville ministeriet fremme systematisk videregivelse af helbredsoplysninger til

brug for kommunernes nye opgave med at vurdere behovet for helbredsundersøgelse

af nyankomne flygtninge. Når oplysningerne ikke videregives, kan det markant forrin-

ge kommunernes forudsætninger for at tilrettelægge en effektiv integrationsindsats,

der kan indfri målet om, at flygtningene skal i beskæftigelse inden for 1 år.

Medicinsk modtagelse

Medicinsk modtagelse er en

kortlægning af det fysiske og

psykiske helbred og indebæ-

rer også en screening for føl-

ger af tortur. Alle nyankomne

asylansøgere skal tilbydes

denne undersøgelse.

Ifølge Udlændinge- og Integrationsministeriet kan manglende oplysninger i overgivel-

sesskemaet, som ministeriet har udviklet, skyldes, at der ikke er relevante oplysninger

at videregive, eller at flygtningene ikke ønsker, at oplysningerne videregives. Undersø-

gelsen viser, at 99 % af flygtningene i Rigsrevisionens stikprøve er blevet tilbudt en

medicinsk modtagelse, da de ankom til asylcentrene. Det finder Rigsrevisionen posi-

tivt. For 51 % af flygtningene er der i den medicinske modtagelse eller i den øvrige

sundhedsjournal registreret oplysninger om psykiske problemer. Der er dog kun vide-

regivet oplysninger om psykiske problemer for 5 % af flygtningene via overgivelsesske-

maet. Rigsrevisionen vurderer derfor, at skemaet for så vidt angår helbredsoplysnin-

ger ikke indfrier sit formål om tidligt at give kommunerne relevante oplysninger.

Da stort set alle flygtningene i Rigsrevisionens stikprøve har givet samtykke til, at bl.a.

helbredsoplysninger videregives, vurderer Rigsrevisionen, at samtykke ikke er en bar-

riere for videregivelse i overgivelsesskemaet. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at

den begrænsede videregivelse skyldes, at Udlændinge- og Integrationsministeriet ikke

har stillet krav om, at helbredsoplysningerne i skemaet skal udfyldes af en sundheds-

faglig medarbejder, som har adgang til sundhedsjournalen og dermed kan vurdere,

hvilke oplysninger der er relevante at overføre til skemaet og vedlægge som dokumen-

tation. Således beror videregivelsen primært på, om den asylmedarbejder, som udfyl-

der skemaet, men ikke har adgang til sundhedsjournalen, har kendskab til flygtnin-

gens helbred. Dermed er videregivelsen efter Rigsrevisionens opfattelse i høj grad per-

sonafhængig og ikke systematisk understøttet.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Opsporing af flygtninge med traumer |

Rigsrevisionen vurderer, at den begrænsede videregivelse af helbredsoplysninger i

overgivelsesskemaerne kan vildlede kommunerne til at tro, at flygtningene ikke har

psykiske problemer, så de ikke selv indhenter supplerende oplysninger fra sundheds-

journalen i asylcentrene. Undersøgelsen viser, at kommunerne blot for 4 % af flygtnin-

gene har oplysninger om psykiske problemer fra sundhedsjournalerne, som ikke frem-

går af overgivelsesskemaerne.

Kommunerne har brug for helbredsoplysninger fra asylcentrene som en del af grundla-

get for at vurdere den enkelte flygtnings behov for en helbredsundersøgelse, som med

lovændringen i 2016 ikke længere er et obligatorisk tilbud for alle. Når kommunerne i

langt de fleste tilfælde ikke modtager helbredsoplysninger, er der en risiko for, at hel-

bredsundersøgelserne ikke målrettes de flygtninge, som har behovet. Rigsrevisionens

undersøgelse viser, at knap ⅓ ikke bliver tilbudt en helbredsundersøgelse, selv om op-

lysninger i asylcentrene for mange indikerer et behov. Desuden har kommunerne for

⅓ af flygtningene og lidt flere familiesammenførte til flygtninge ikke vurderet, om der

var behov for helbredsundersøgelsen. Hermed lever de ikke op til integrationsloven.

For den sidste ⅓, som får tilbudt og oftest gennemfører helbredsundersøgelsen, omfat-

ter 29 % af undersøgelserne ikke det psykiske helbred, som integrationsloven kræver.

Rigsrevisionen vurderer, at det bl.a. kan skyldes, at lægerne ikke altid har sundheds-

journalen fra asylcentrene som grundlag for at udføre undersøgelsen.

Ministerierne har ikke afklaret, om det er Udlændinge- og Integrationsministeriets el-

ler Sundheds- og Ældreministeriets ansvar at følge op på videregivelse af sundheds-

journaler fra asylcentre til læger. Udlændinge- og Integrationsministeriet er i gang

med at følge op på udfordringer med overgivelsesskemaet fra asylcentrene og kom-

munernes praksis med at vurdere behovet for helbredsundersøgelser.

17. Dette kapitel handler om Udlændinge- og Integrationsministeriets sikring af en tid-

lig og sammenhængende indsats i forhold til at understøtte kommunernes opsporing

af flygtninge med traumer.

2.1. Helbredsoplysninger fra asylcentrene

18. Vi har ved hjælp af en repræsentativ stikprøve af 83 tilfældigt udvalgte flygtninge

undersøgt, om de ved ankomst til asylcentret har fået tilbudt en medicinsk modtagel-

se, som bl.a. skal afdække det psykiske helbred. Vi har også undersøgt, i hvilket om-

fang Udlændinge- og Integrationsministeriet har sørget for, at helbredsoplysninger

om psykiske problemer er blevet videregivet fra asylcentrene til kommunerne, som

har brug for dem til at tilrettelægge integrationsindsatsen. I den forbindelse har vi og-

så undersøgt indhentelsen af flygtninges samtykke som forudsætning for videregi-

velsen. Endelig har vi undersøgt ministeriets initiativer og opfølgning på området. I

dette afsnit fokuserer vi på indsamling og videregivelse af oplysninger i overgangen

mellem asylcentre og kommuner, som varetager integrationsindsatsen, jf. figur 2.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Opsporing af flygtninge med traumer

Figur 2

Helbredsoplysninger fra asylcentrene til kommunerne

FLYGTNING

Medicinsk

modtagelse

Sundheds-

journal

INTEGRATIONS-

INDSATS

Overgivelsesskema

ASYLCENTER

KOMMUNE

UDLÆNDINGE- OG INTEGRATIONSMINISTERIET

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet.

Det fremgår af figur 2, at sundhedsfagligt personale i asylcentrene registrerer hel-

bredsoplysninger i den mediciske modtagelse, som tilbydes asylansøgere, der siden-

hen kan opnå opholdstilladelse og blive bosat i kommuner som flygtninge. Den medi-

cinske modtagelse indgår som en del af sundhedsjournalen, og helbredsoplysninger

herfra kan med flygtningens samtykke videregives til den kommune, hvor flygtningen

bosættes.

19. Det fremgår af forarbejderne fra Folketingets behandling af lovforslaget til æn-

dringen af integrationsloven i 2016, som bl.a. afskaffede det obligatorisk tilbud om

helbredsundersøgelse til alle nyankomne flygtninge, at Udlændinge- og Integrations-

ministeriet vil fremme en mere systematisk videregivelse af relevante oplysninger,

herunder helbredsoplysninger, fra asyloperatørerne til kommunerne. Ifølge lovforar-

bejderne kan kommunerne efter lovændringen tage udgangspunkt i de oplysninger,

der er tilvejebragt i asylfasen, herunder ved den medicinske modtagelse, når de skal

vurdere behovet for en helbredsundersøgelse af hver enkelt nyankommen flygtning.

Det fremgår også, at der i forbindelse med arbejdet med at fremme systematisk vi-

deregivelse af relevante oplysninger vil blive taget højde for kommunernes behov for

oplysninger, der kan anvendes til at vurdere behovet for at tilbyde en helbredsunder-

søgelse.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Opsporing af flygtninge med traumer |

Udlændinge- og integrationsministeren og sundheds- og ældreministeren var i decem-

ber 2016 i Folketinget i et fælles samråd om psykisk syge og traumatiserede asylan-

søgere og flygtninge. Af materiale fra samrådet fremgår det, at asylcentrene har fo-

kus på at identificere og behandle asylansøgere, der udviser tegn på psykiske proble-

mer og traumer, bl.a. ved hjælp af den medicinske modtagelse. Det fremgår også, at

Udlændinge- og Integrationsministeriet har taget en række initiativer for at lette kom-

munernes opgave og sikre en tidlig indsats, herunder at ministeriet har sørget for, at

den viden, der indsamles i asylfasen, systematiseres og følger med den enkelte flygt-

ning ud i kommunen. Ifølge samrådsmaterialet har ministeriet udarbejdet et overgi-

velsesskema med oplysninger om personlige og familiemæssige forhold og helbred

mv., som udfyldes af asylcentret og med flygtningens samtykke sendes til kommunen.

20. Udlændinge- og Integrationsministeriet udsendte overgivelsesskemaet, inkl. vej-

ledning til asyloperatørerne, i juli 2016, og det fremgår af ministeriets kontrakter med

asyloperatørerne for 2017, at operatørerne skal benytte overgivelsesskemaet. Ifølge

vejledningen er formålet med skemaet tidligt at give kommunerne adgang til relevan-

te oplysninger fra asylcentrene, så de kan tilrettelægge integrationsindsatsen. Mini-

steriet har oplyst, at overgivelsesskemaet hovedsageligt omhandler flygtningenes

kompetencer og kvalifikationer. Rigsrevisionen kan konstatere, at dette punkt fylder

mere i skemaet og vejledningen end de 2 øvrige punkter om baggrundsinformation

og helbredsmæssig afdækning. Rigsrevisionen finder dog, at helbredsoplysninger

kan være lige så relevante for kommunen at modtage, jf. overgivelsesskemaets for-

mål og oplysningerne på omtalte samråd.

Indsamling af helbredsoplysninger i asylcentrene

21. Når asylansøgere ankommer til asylcentret, har Udlændinge- og Integrationsmini-

steriet i kontrakter pålagt operatørerne af asylcentrene at tilbyde asylansøgerne en

medicinsk modtagelse. Modtagelsen skal ifølge operatørkontrakterne omfatte en

kortlægning af det fysiske og psykiske helbred og indebærer også en screening for

følger af tortur.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at den medicinske modtagelse har

til formål at afdække eventuelle behov for nødvendig behandling, og at det ikke er et

formål i sig selv at afdække psykiske problemer, som kan være tegn på traumer, hvis

der ikke er et uopsætteligt behandlingsbehov. Rigsrevisionen er enig i, at asylcentre-

ne ikke derudover er pålagt et ansvar for at opspore traumer. Men ifølge vejledningen

til den medicinske modtagelse er PTSD en hyppig tilstand blandt asylansøgere, og

den ledsages ofte af angst og depression og kan være socialt invaliderende. Derfor

kan oplysninger, som asyloperatørerne registrerer, efter Rigsrevisionens opfattelse

være relevante at videregive til kommunerne i de sager, hvor asylansøgeren opnår

opholdstilladelse og bliver bosat i en kommune som flygtning.

Undersøgelsen viser, at asyloperatørerne har tilbudt 99

af flygtningene i Rigsrevisio-

nens stikprøve en medicinsk modtagelse, som 90

har gennemført. Resultaterne

herfra indgår som en del af asylansøgerens øvrige sundhedsjournal, som alle flygtnin-

ge får oprettet i asylcentrene, og som indeholder oplysninger om lægebesøg, medicin

og øvrig behandling.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Opsporing af flygtninge med traumer

Videregivelse af helbredsoplysninger til kommunerne

Registrering af psykiske

problemer

Vi gengiver de oplysninger,

som det sundhedsfaglige per-

sonale i asylcentrene har regi-

streret om psykiske proble-

mer. Da diagnosticering først

sker efter udredning på et sy-

gehus (og asylansøgere kun i

begrænset omfang har ad-

gang til sygehuse), gengiver vi

overvejende registreringer af

symptomer.

22. Vi har med udgangspunkt i asyloperatørernes registreringer om fx PTSD, angst

og depression i den medicinske modtagelse og øvrige sundhedsjournal undersøgt vi-

deregivelsen af oplysninger om psykiske helbredsproblemer til kommunerne via

overgivelsesskemaet. Skemaet indeholder både en del om kvalifikationer og en del

om helbred. Helbredsdelen uddybes i boks 2.

Boks 2

Overgivelsesskemaets del om helbredsmæssig afdækning

Overgivelsesskemaets del om helbred indeholder følgende punkter:

•

Eventuelt erstatningscpr-nummer

udleveret ved hospitalsbehandling.

•

Sygdomshistorik

(fx oplysninger fra tidligere sygdomme og behandling, der kan ha-

ve relevans for nuværende situation).

•

Aktuel helbredstilstand

(fx relevante oplysninger fra helbredsundersøgelse i asyl-

perioden, kognitive forhold som fx koncentrationsbesvær).

•

Igangsat behandling mv. i Danmark

(igangsat eller aftalt sundhedsmæssig behand-

ling og eventuelle forebyggende sundhedsmæssige tiltag).

•

Igangsat behandling mv. i udlandet

(igangsat eller aftalt sundhedsmæssig behand-

ling og eventuelle forebyggende sundhedsmæssige tiltag).

•

Medicinforbrug

(medicin ordineret i forbindelse med behandling samt håndkøbsme-

dicin).

•

Ægtefælles helbredstilstand

(oplysninger om ægtefælles helbredstilstand, der kan

have betydning for egen deltagelse i en beskæftigelsesrettet indsats – fysisk og psy-

kisk).

•

Børns helbredstilstand og behandling

(Fx resultatet af helbredsundersøgelse af

børn i asylperioden. Forhold, der kan have betydning for forældres deltagelse i en be-

skæftigelsesrettet indsats. Medicinsk journal sendes til kommunens sundhedsple-

jerske).

Dokumentation om undersøgelse og behandling vedlægges som bilag, hvis operatøren

har indhentet samtykke til at videregive oplysningerne.

Note: Udlændinge- og Integrationsministeriet justerede i december 2017 opsætningen af skemaet

og vejledningen, men indholdet, herunder punkterne i forhold til helbredsmæssig afdæk-

ning, er uændret.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet.

23. Figur 3 viser andelen af flygtninge i vores stikprøve, hvor asyloperatørerne har re-

gistreret oplysninger om psykiske problemer i den medicinske modtagelse og/eller i

sundhedsjournalen og andelen af oplysningerne, der er videregivet i overgivelsesske-

maet.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Opsporing af flygtninge med traumer |

Figur 3

Psykiske problemer registreret i medicinsk modtagelse og/eller sund-

hedsjournal og videregivet i overgivelsesskema

60%

51%

50%

40%

30%

20%

10%

Registreret i

medicinsk modtagelse

Registreret i

sundhedsjournal

Registreret i medicinsk

modtagelse og/eller

sundhedsjournal

Videregivet i

overgivelsesskema

28%

40%

Note: N=83. Nogle flygtninge med psykiske problemer registreres i både den medicinske modtagelse og i den

øvrige sundhedsjournal og optræder derfor i begge de 2 første søjler. Andre er kun registreret det ene

sted. Den grå søjle viser andelen, som er registreret med psykiske problemer mindst ét af stederne.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Det fremgår af figur 3, at 51 % af flygtningene er registreret med psykiske problemer i

asylcentrenes medicinske modtagelser og/eller sundhedsjournaler, men at oplysnin-

gerne kun for 5 % af flygtningene er videregivet i overgivelsesskemaerne. Der er såle-

des registreret en 10 gange højere andel af flygtninge med psykiske problemer, end

kommunerne får oplyst i skemaerne.

Ifølge Udlændinge- og Integrationsministeriet er de registrerede psykiske problemer

ikke nødvendigvis alvorlige eller fortsat til stede ved overgangen til integration. Base-

ret på gennemgangen af sagsmaterialet i stikprøven er det dog ikke Rigsrevisionens

opfattelse, at der er tale om forbigående psykiske problemer, da vi af forsigtigheds-

hensyn kun har gengivet operatørernes registreringer om PTSD, angst, depression o.l.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at kommunerne også selv kan ind-

hente oplysninger fra sundhedsjournalen i asylcentrene, og at ministeriet i en opdate-

ret vejledning til kommunerne om overgivelsesskemaet fra december 2017 har gjort

kommunerne opmærksomme herpå. Undersøgelsen viser, at kommunerne for 4 % af

flygtningene har oplysninger om psykiske problemer fra sundhedsjournalerne, som

ikke var oplyst i overgivelsesskemaerne. Dermed har kommunerne på asylcentrenes

eller eget initiativ fået oplysninger om psykiske problemer for samlet set 9 % af flygt-

ningene og dermed knap 1/5 af dem, som i asylcentrene er registreret med psykiske

problemer. Da vores stikprøve stammer fra starten af 2017, kan vi ikke vurdere, om

ministeriets justerede vejledning har medført, at kommunerne i højere grad end tidli-

gere selv anmoder asylcentrene om at sende oplysninger fra sundhedsjournalen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Opsporing af flygtninge med traumer

Udlændinge- og Integrationsministeriet har desuden oplyst, at overgivelsesskemaet

alene indeholder flygtningens selvoplyste sundhedsoplysninger, hvis pågældende

har haft et ønske om, at der skal ske videregivelse heraf til integrationskommunen.

Ifølge ministeriet kan det derfor i sagens natur ikke være formålet med overgivelses-

skemaet at sikre, at alle oplysninger med relevans for integrationsindsatsen altid vi-

deregives til kommunen.

Rigsrevisionen kan konstatere, at det af forarbejderne fra Folketingets behandling af

lovforslaget til ændringen af integrationsloven i 2016 og ministeriets vejledning til

asyloperatørerne fremgår, at overgivelsesskemaet som redskab har til formål tidligt

at give kommunerne adgang til relevante oplysninger fra asylcentrene om bl.a. flygt-

ningenes helbred. Ifølge vejledningen og overgivelsesskemaet udfyldes det ikke

alene på baggrund af flygtningens egne oplysninger, men primært på baggrund af op-

lysninger fra en asylmedarbejder, som vedlægger dokumentation for undersøgelser

og behandling, hvis flygtningen har givet samtykke til det.

Samtykke til indsamling og videregivelse af oplysninger

24. Udlændinge- og Integrationsministeriet har i forbindelse med overgivelsesskema-

et udarbejdet en skabelon til samtykkeerklæring til brug for asyloperatørerne. Flygt-

ningen giver med sin underskrift på samtykkeerklæringen asyloperatøren lov til at

indsamle og videregive bl.a. helbredsoplysninger. Boks 3 viser samtykkeerklæringens

formulering på tidspunktet for vores stikprøve.

Boks 3

Samtykkeerklæring om indsamling og videregivelse af oplys-

ninger fra asylcenter til kommune

”Jeg giver herved samtykke til, at indkvarteringsoperatøren kan indsamle og videregive

oplysninger om mig, herunder oplysninger om mine rent private forhold og andre fortro-

lige oplysninger til den koordinerende forvaltning i kommunen, som har ansvaret for min

integration. Det drejer sig om oplysninger om mine personlige forhold, kompetencer og

kvalifikationer samt helbredsmæssige forhold. Oplysningerne videregives til brug for

kommunens varetagelse af opgaver efter integrationsloven.”

Kilde:

Udlændinge- og Integrationsministeriet.

I vores stikprøve har asyloperatørerne for 93 % af flygtningene registreret et samtyk-

ke til at videregive bl.a. helbredsoplysninger til kommunen. Tallet er det samme for

flygtninge med og uden registrerede psykiske problemer.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Udlændinge- og Integrationsministeriet i sin opda-

terede skabelon til samtykkeerklæringen i december 2017 har indsat en ekstra sæt-

ning i ovenstående formulering (i boks 3), så den specifikt henviser til videregivelse af

oplysninger i overgivelsesskemaet. I den opdaterede vejledning til overgivelsesske-

maet har ministeriet desuden tydeliggjort, at ikke alle flygtninge tager imod en overgi-

velsessamtale, men at asyloperatøren alligevel skal opdatere og videregive skemaet.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Opsporing af flygtninge med traumer |

Det er også tydeliggjort, at operatøren allerede ved modtagelsen af en asylansøger

skal afklare, om vedkommende ønsker at give samtykke til, at operatøren kan ind-

samle og videregive oplysninger til kommunen.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at samtykket kun dækker oplys-

ningerne i selve overgivelsesskemaet og ikke kan udstrækkes til at omfatte videregi-

velse af hele eller dele af sundhedsjournalen, som ifølge skemaet skal vedlægges

som dokumentation. Det vil efter ministeriets opfattelse kræve et særskilt samtykke.

Rigsrevisionen finder, at det gælder generelt ved indsamling og videregivelse af per-

sonoplysninger, at oplysningerne skal være relevante og nødvendige. Det skal såle-

des understreges, at Rigsrevisionen ikke lægger op til, at asyloperatørerne skal vide-

regive hele sundhedsjournalen, inkl. den medicinske modtagelse, men blot de oplys-

ninger herfra, som asyloperatøren vurderer er relevante for kommunens integrations-

indsats, og som flygtningen samtykker til at videregive.

25. Det er sundhedsfagligt personale hos asyloperatøren, der registrerer oplysninger

i sundhedsjournalen, mens overgivelsesskemaet ifølge Udlændinge- og Integrations-

ministeriets vejledning til skemaet udfyldes af en ikke-sundhedsfaglig medarbejder

hos asyloperatøren, der ikke har adgang til sundhedsjournalen, inkl. den medicinske

modtagelse.

Da nogle af oplysningerne i sundhedsjournalen kan være relevante for integrations-

kommunen, er det efter Rigsrevisionens opfattelse afgørende, at der hos asylopera-

tøren sker en vurdering af, om og i givet fald hvilke oplysninger fra journalen der er re-

levante at videregive. Rigsrevisionen kan konstatere, at den ikke-sundhedsfaglige

medarbejder, som udfylder overgivelsesskemaet (herunder oplysninger om kvalifika-

tioner), på grund af sin manglende adgang til sundhedsjournalen ikke har mulighed

for at foretage en sådan vurdering af journalens helbredsoplysninger. Medarbejderen

kan derfor hverken overføre relevante oplysninger herfra til skemaet eller vedlægge

relevant dokumentation fra journalen.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har i sin vejledning stillet krav om, at en sund-

hedsfaglig medarbejder med forældrenes samtykke skal oversende helbredsoplys-

ninger, herunder relevante bilag fra sundhedsjournalen, for flygtningebørn. Dette kan

efter Rigsrevisionens opfattelse også være relevant for voksne flygtninge.

Udfyldelsen af overgivelsesskemaet

26. Vi har undersøgt, i hvilken grad overgivelsesskemaernes del om helbredsmæssig

afdækning er udfyldt, herunder om punkterne nævnt i boks 2 er udfyldt, og særligt

om punktet ”Aktuel helbredstilstand” er meningsfuldt udfyldt. Efter Rigsrevisionens

opfattelse vil dette punkt altid være relevant at udfylde, om ikke andet for at oplyse

kommunen om, at der ikke er helbredsproblemer, så kommunen effektivt kan tilret-

telægge integrationsindsatsen.

Undersøgelsen viser, at helbredsdelen i overgivelsesskemaet til kommunerne for

størstedelen af flygtningene enten ikke var udarbejdet eller var begrænset udfyldt.

Figur 4 viser, hvor mange overgivelsesskemaer der var udfyldt, og hvor mange af dis-

se der indeholdt oplysninger om aktuel helbredstilstand.

Meningsfuld udfyldelse

af overgivelsesskema

Med meningsfuld udfyldelse

menes, at overgivelsesskema-

ets informationer er brugbare

for kommunen. ”Det vides ik-

ke” og ”Ja” er eksempler på

udfyldelse af punktet Aktuel

helbredstilstand, som ikke er

meningsfuldt og brugbart for

kommunen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Opsporing af flygtninge med traumer

Figur 4

Helbredsoplysninger i overgivelsesskemaer

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Skema er ikke

udarbejdet

Helbreds-

oplysninger er

ikke udfyldt

Helbreds-

oplysninger

er delvist udfyldt

Alle helbreds-

oplysninger

er udfyldt

11%

28%

23%

61 %

14 %

39%

18 %

Aktuel helbredstilstand er ikke udfyldt

Aktuel helbredstilstand er meningsløst

udfyldt

Aktuel helbredstilstand er udfyldt,

men ej fuldstændig

Aktuel helbredstilstand er udfyldt og

oplyser om psykiske problemer

Note: Venstre del af figuren: N=83. Højre del af figuren: N=51. De 8 % i figurens højre del svarer til de 5 % i figur 3. Andelen varierer, fordi der er tale om

2 forskellige populationer (4 ud af 51 skemaer i denne figur og 4 ud af 83 flygtninge i figur 3).

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Det fremgår af figur 4 (venstre del), at helbredsdelen indgår helt eller delvist i knap ⅔

af overgivelsesskemaerne (39 % + 23 % = 62 %). Når man ser nærmere på de skema-

er, hvor helbredsdelen indgår, viser figuren (højre del), at der i knap ⅓ af dem (14 % +

18 % = 32 %) enten ikke er oplysninger om aktuel helbredstilstand, eller at dette punkt

ikke er meningsfuldt udfyldt. I 61 % af skemaerne, hvor helbredsdelen indgår, er punk-

tet om aktuel helbredstilstand meningsfyldt udfyldt, men oplysningerne er som oftest

meget sparsomme og afspejler yderst sjældent de oplysninger, der fremgår af sund-

hedsjournalen. Således er der i blot 8 % af skemaerne oplyst om psykiske problemer.

Boks 4 viser et eksempel på et forløb, hvor oplysninger om psykiske problemer ikke

blev indført i skemaet og videregivet til kommunen fra asylcentret, selv om der var gi-

vet samtykke, og overgivelsesskema var udarbejdet.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Opsporing af flygtninge med traumer |

Boks 4

Case om tab af oplysninger mellem asylcenter og kommune

Flygtningen har kort efter ankomst til asylcentret gennemført en medicinsk modtagelse,

hvoraf det fremgår, at hun har psykiske problemer. Ifølge den øvrige sundhedsjournal

fra hendes ophold i asylcentret har hun fra starten klaget over rygsmerter. I de kom-

mende måneder har hun mange klager og smerter, som betyder, at hun har vanskeligt

ved at gå. Hun er desuden plaget af søvnløshed og er meget glemsom. Hendes tilstand

forklares med stressvirkninger på kroppen. Smerterne udvikler sig til også at omfatte

mavepine, hovedpine og tandpine. Desuden forværres hendes korttidshukommelse,

hvilket betyder, at hun udebliver fra lægeaftaler.

Flygtningen har givet samtykke til, at asyloperatøren kan videregive bl.a. helbredsoplys-

ninger til kommunen, men i overgivelsesskemaet står om flygtningens sygdomshistorik

og aktuelle helbredstilstand: ”Det vides ikke”. Kommunen har heller ikke modtaget hel-

bredsoplysninger i form af uddrag fra sundhedsjournalen i asylcentret, som med flygt-

ningens samtykke skal vedlægges som bilag.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet og en

kommune.

27. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at når kommunerne modtager overgivelsesske-

maer, hvor helbredsoplysninger om psykiske problemer ikke indgår, kan det have den

konsekvens, at kommunerne antager, at oplysningerne i skemaet er fyldestgørende,

og at kommunen derfor ikke nærmere afdækker flygtningens psykiske helbred. Kom-

munen risikerer derfor at tilrettelægge integrationsindsatsen ud fra en opfattelse af,

at flygtningen ikke har psykiske problemer, dvs. på et uoplyst grundlag i forhold til

flygtningens forudsætninger.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at ministeriet i en vejledning om

overgivelsesskemaet, som er udsendt til alle kommuner i oktober 2016, har beskre-

vet, at de oplysninger, som fremgår af skemaet, ikke kan betragtes som en medicinsk

vurdering, og at de medarbejdere, som har noteret oplysningerne i skemaet, ikke er

sundhedsfagligt personale og derfor ikke fagligt kan kvalificere og verificere oplysnin-

gerne. Efter ministeriets opfattelse er det således klart beskrevet for kommunerne,

at oplysningerne i skemaet ikke er fyldestgørende. Rigsrevisionen kan konstatere, at

omtalte vejledning ikke fremgår som en del af selve overgivelsesskemaet. Dvs. at den

enkelte sagsbehandler i langt de fleste tilfælde (hvor der er udarbejdet et overgivelses-

skema) modtager et skema, hvor det ikke fremgår, at flygtningen har psykiske pro-

blemer. I vores stikprøve gælder det for 92 % (100 % ÷ 8 %, jf. højre del af figur 4).

Udlændinge- og Integrationsministeriets initiativer og opfølgning

28. Udlændinge- og Integrationsministeriet har primo 2017 som led i sin opfølgning på

lovændringen i juli 2016 undersøgt asylcentrenes brug af overgivelsesskemaer gen-

nem en spørgeskemaundersøgelse til kommunerne. Undersøgelsen gav klare indika-

tioner på, at der var problemer med overdragelsen til kommunerne, og at ikke alle kom-

muner modtog skemaet fra asyloperatørerne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Opsporing af flygtninge med traumer

I december 2017 gav Udlændinge- og Integrationsministeriet kommunerne elektro-

nisk adgang til overgivelsesskemaerne, så asyloperatørerne ikke længere skal frem-

sende skemaerne. I stedet skal kommunerne nu selv tilgå skemaet digitalt. Ministeri-

et har oplyst, at størstedelen af kommunerne siden har anvendt den digitale løsning.

Ministeriet har også oplyst, at ministeriet som led i implementeringen af digitaliserin-

gen i august 2018 har afholdt en temadag om overgivelsesproceduren mellem asyl-

center og kommune, som ministeriet er i gang med at følge op på.

Udlændinge- og Integrationsministeriets spørgeskemaundersøgelse fra primo 2017

viste desuden, at 59 % af kommunerne var meget utilfredse eller utilfredse med

ud-

fyldelsen

af skemaets helbredsdel. Ministeriet har gennem en mindre stikprøve ul-

timo 2017 fulgt op på, om asylcentrene udarbejder overgivelsesskemaerne. Opfølg-

ningen viste, at skemaerne blev udarbejdet, men opfølgningen omfattede ikke indhol-

det af skemaerne, herunder om de forskellige dele af skemaerne var udfyldt.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har endnu ikke fulgt op på, om overgivelses-

skemaerne lever op til formålet om tidligst muligt at give kommunerne relevante op-

lysninger, så de kan tilrettelægge integrationsindsatsen. Men ministeriet har oplyst, at

ministeriet for at styrke kvaliteten af de oplysninger, der overgives fra operatørerne

til kommunerne, i forsommeren 2017 har afviklet 5 regionale kurser med fokus på

overgivelsesskemaet. Desuden har ministeriet bestilt en undersøgelse af kvaliteten

af overgivelsesskemaerne, som på grund af udfordringer med at tilvejebringe de op-

lysninger, der skal ligge til grund for den, er 1 år forsinket. Ministeriet forventer en af-

rapportering inden udgangen af 2018.

Resultater

Asyloperatørerne har tilbudt 99 % af de flygtninge, der indgår i Rigsrevisionens stik-

prøve, en medicinsk modtagelse, som bl.a. kortlægger deres psykiske helbred. 90 %

af flygtningene har gennemført den medicinske modtagelse. Resultaterne fremgår af

flygtningenes sundhedsjournaler i asylcentrene. Udlændinge- og Integrationsministe-

riet har dog trods flere initiativer ikke sørget for, at relevante oplysninger om psykiske

problemer videregives til kommunerne. Det skal ses i lyset af, at ministeriet ifølge for-

arbejderne fra Folketingets behandling af lovforslaget til ændringen af integrationslo-

ven i 2016 ville fremme systematisk videregivelse af bl.a. helbredsoplysninger. På et

samråd i Folketinget i december 2016 fremgik det, at ministeriet havde sørget for vi-

deregivelsen til kommunerne ved hjælp af et overgivelsesskema.

Skemaets formål er tidligt at give kommunerne relevante oplysninger om flygtningens

kvalifikationer og helbred, så kommunerne kan tilrettelægge integrationsindsatsen.

Men den medarbejder, som udfylder skemaet, har ikke adgang til flygtningens sund-

hedsjournal og kan således hverken vurdere, om foreliggende helbredsoplysninger er

relevante for kommunen at modtage og overføre dem til skemaet eller vedlægge even-

tuel dokumentation i form af uddrag fra journalen. Udlændinge- og Integrationsmini-

steriet har stillet krav om, at en sundhedsfaglig medarbejder skal oversende sundheds-

oplysninger for flygtningebørn. Det er efter Rigsrevisionens opfattelse også relevant

for voksne flygtninge, hvis overgivelsesskemaets formål skal indfris.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Opsporing af flygtninge med traumer |

Rigsrevisionens stikprøve viser, at 51 % af flygtningene i asylcentrene er registreret

med psykiske problemer, men at overgivelsesskemaerne kun for 5 % af flygtningene

har oplyst kommunerne herom. For yderligere 4 % har kommunerne modtaget oplys-

ningerne direkte fra sundhedsjournalerne. Ifølge Rigsrevisionens stikprøve er det at

få flygtningenes samtykke ikke en barriere for videregivelse, da 93 % af flygtningene

her har givet samtykke til, at asyloperatørerne kan videregive bl.a. helbredsoplysnin-

ger til kommunen. Rigsrevisionen finder, at overgivelsesskemaet kan forlede kommu-

nerne til at tro, at flygtningene ikke har psykiske problemer, så kommunerne ikke selv

indhenter supplerende oplysninger fra sundhedsjournalen.

2.2. Helbredsundersøgelse i kommunerne

29. Vi har undersøgt, i hvilket omfang kommunerne vurderer behovet for at tilbyde

nyankomne flygtninge og familiesammenførte til flygtninge en helbredsundersøgelse,

og hvordan Udlændinge- og Integrationsministeriet har understøttet og fulgt op på

kommunernes brug af helbredsundersøgelser. Undersøgelsen er foruden stikprøven

af 83 flygtninge baseret på stikprøver af 58 kvoteflygtninge og 73 familiesammenfør-

te til flygtninge. Alle personer i de 3 repræsentative stikprøver er tilfældigt udvalgt. I

dette afsnit fokuserer vi på den del af forløbet, hvor flygtningene fra asylcentrene,

kvoteflygtningene og de familiesammenførte til flygtninge er ankommet til kommu-

nerne og får en integrationsindsats, jf. figur 5.

Figur 5

Helbredsundersøgelse i kommunerne

FLYGTNING

KVOTE-

FLYGTNING

INTEGRATIONS-

INDSATS

LÆGE

FAMILIE-

SAMMENFØRT

Helbredsundersøgelse

KOMMUNE

UDLÆNDINGE- OG

INTEGRATIONSMINISTERIET

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Opsporing af flygtninge med traumer

Det fremgår af figur 5, at kommunerne kan tilbyde nyankomne flygtninge og familie-

sammenførte til flygtninge en helbredsundersøgelse, som læger gennemfører. Un-

dersøgelsen er bl.a. et redskab til at opspore dem, der har traumer, og tilrettelægge

integrationsindsatsen ud fra deres helbredsmæssige forudsætninger, så de hurtigst

muligt kommer i beskæftigelse.

Helbredsundersøgelser

Helbredsundersøgelse af flygtninge fra asylcentre

30. Figur 6 viser kommunernes vurdering, tilbud og gennemførelse af helbredsunder-

søgelser af flygtninge, fordelt på flygtninge med eller uden registrerede psykiske pro-

blemer i asylcentrene. På grund af den begrænsede videregivelse af helbredsoplys-

ninger er kommunerne oftest ikke bekendt med de tidligere registrerede psykiske

problemer.

Figur 6

Helbredsundersøgelse af flygtninge med eller uden registrerede

psykiske problemer i asylcentre

35%

30%

25%

33%

31%

30%

22%

19%

20%

15%

10%

Behov ikke

vurderet

11%

22%

12%

Vurderet, men

ikke tilbudt

Tilbudt, men

ikke gennemført

Gennemført

Flygtninge med psykiske problemer registreret i asylcentre

Flygtninge uden psykiske problemer registreret i asylcentre

Note: N=83.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Det fremgår af figur 6, at kommunerne for 33 % af de nyankomne flygtninge ikke hav-

de vurderet behovet for helbredsundersøgelse, heraf var ⅓ registeret med psykiske

problemer i asylcentret. I 33 % af sagerne lever kommunerne således ikke op til inte-

grationsloven. Det fremgår også af figuren, at kommunerne vurderede, at 31 % af flygt-

ningene ikke havde behov for at blive tilbudt en helbredsundersøgelse, selv om over

⅓ af dem var registreret med psykiske problemer i asylcentret. Det viser, at der er en

risiko for, at langt fra alle flygtninge, som kan have behovet, får vurderet og tilbudt en

helbredsundersøgelse.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Opsporing af flygtninge med traumer |

Endelig fremgår det af figuren, at 30 % af flygtningene har fået vurderet, tilbudt og

har gennemført en helbredsundersøgelse, hvoraf langt størstedelen var registreret

med psykiske problemer allerede i asylcentret.

Helbredsundersøgelse af kvoteflygtninge og af familiesammenførte til flygtninge

31. Til forskel fra flygtninge, som først opholder sig i et asylcenter, ankommer kvote-

flygtninge og familiesammenførte til flygtninge direkte til kommunerne. For disse 2

grupper foreligger der således ikke helbredsoplysninger fra et asylcenter, som kom-

munerne vil kunne basere deres indsats på.

For de familiesammenførte til flygtninge har Udlændinge- og Integrationsministeriet

derfor på baggrund af bemærkningerne til lovændringen i 2016 vejledt kommunerne

om, at det kan være relevant at inddrage helbredsoplysninger om den flygtning, som

vedkommende er familiesammenført til, når kommunerne skal vurdere behovet for

en helbredsundersøgelse. Det forudsætter samtykke fra den flygtning, som oplysnin-

gerne vedrører. Vores undersøgelse viser, at kommunerne i meget få tilfælde (7 %)

inddrager oplysninger om flygtningen, når kommunen skal vurdere den familiesam-

menførtes behov for en helbredsundersøgelse.

Kommunerne skal ifølge integrationsloven – også efter lovændringen i 2016 – altid til-

byde en kvoteflygtning en helbredsundersøgelse. Figur 7 viser brugen af helbredsun-

dersøgelser for familiesammenførte til flygtninge og for kvoteflygtninge sammenlig-

net med gruppen af flygtninge fra asylcentrene.

Figur 7

Helbredsundersøgelse af flygtninge, familiesammenførte til flygtninge

og kvoteflygtninge

Flygtninge

33%

31%

30%

Familiesammenførte

til flygtninge

39%

30%

24%

Kvoteflygtninge

10%

22%

68%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Behov ikke vurderet

Tilbudt, men ikke gennemført

Vurderet, men ikke tilbudt

Gennemført

Note: N for flygtninge = 83. N for familiesammenførte = 73. N for kvoteflygtninge = 58.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Opsporing af flygtninge med traumer

Det fremgår af figur 7, at kommunerne har tilbudt 90 % (22 % + 68 %) af kvoteflygt-

ningene en helbredsundersøgelse, hvormed 10 % af kvoteflygtningene ikke er blevet

tilbudt helbredsundersøgelsen, selv om det er et lovkrav.

For de familiesammenførte til flygtninge fremgår det af figuren, at kommunerne for

39 % ikke har vurderet behovet for en helbredsundersøgelse, sådan som de skal iføl-

ge integrationsloven. For yderligere 30 % har kommunerne vurderet behovet, men

har ikke tilbudt helbredsundersøgelsen, mens den sidste tredjedel (24 % + 7 %) af de

familiesammenførte har fået tilbudt en helbredsundersøgelse, som de fleste også har

gennemført. Sammenlignet med flygtningene får færre familiesammenførte til flygt-

ninge altså vurderet behovet, tilbudt og gennemført en helbredsundersøgelse.

Helbredsundersøgelse af det psykiske helbred

32. Når flygtninge og deres familiesammenførte gennemfører en helbredsundersø-

gelse, skal den ifølge integrationsloven omfatte både det fysiske og psykiske helbred.

Undersøgelsen viser, at 29 % af de gennemførte helbredsundersøgelser af flygtninge

og familiesammenførte til flygtninge ikke omfatter det psykiske helbred. Boks 5 viser

et eksempel herpå.

Boks 5

Case om helbredsundersøgelse, som ikke omfatter det psykiske

helbred

Ifølge sundhedsjournalen i asylcentret har en flygtning lige fra ankomsten til landet haft

psykiske problemer, samtidig med at han er besværet af en somatisk sygdom. Under

opholdet i asylcentret har han været meget følelsesmæssigt påvirket og har bl.a. udvist

truende adfærd og talt om selvmord. Han beskrives som ustabil.

I overgivelsesskemaet er helbredsdelen ikke udarbejdet, selv om flygtningen har givet

samtykke til, at helbredsoplysninger kan videregives til kommunen. Kommunen har så-

ledes ikke viden om flygtningens psykiske helbredstilstand, da den anmoder lægen om

helbredsundersøgelsen. Af lægens skriftlige rapport fremgår det, at flygtningen er psy-

kisk upåfaldende, men henvises til yderligere undersøgelse af den somatiske sygdom.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsminiateriet og en

kommune.

For lægerne, som skal undersøge og behandle flygtninge, vil det – modsat for kommu-

nerne – altid være relevant at have adgang til hele flygtningens sundhedsjournal fra

asylcentret. Men Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at ikke alle læger kender

til muligheden for at anmode asylcentrene om at få tilsendt sundhedsjournalen, og at

dem, der gør, kan opleve barrierer for at modtage den. Uden journalerne fra asylcen-

trene har lægerne ikke oplysninger om de tidligere konstaterede psykiske problemer,

som kan lægges til grund for helbredsundersøgelsen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Opsporing af flygtninge med traumer |

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke har kendskab til

de omtalte barrierer, eller i hvilket omfang lægerne modtager journalerne. Rigsrevisio-

nen kan konstatere, at konsekvensen af manglende oplysninger om det psykiske hel-

bred i helbredsundersøgelserne er, at kommunerne selv med en helbredsundersø-

gelse ikke altid får et fuldstændigt billede af flygtningens helbredssituation. I disse til-

fælde har kommunen således heller ikke et tilstrækkeligt grundlag at tilrettelægge in-

tegrationsindsatsen på.

En mulig forklaring på helbredsundersøgelsernes manglende afdækning af det psyki-

ske helbred kan i øvrigt være, at kommunerne ikke i alle tilfælde anvender den korrek-

te attest (LÆ 141F), som er udarbejdet specifikt til at anmode om helbredsundersø-

gelsen af nyankomne flygtninge. Vi har i vores stikprøver set eksempler på, at kom-

munerne i stedet benytter den generelle attest (LÆ 141), som ikke vejleder lægen om

at være særligt opmærksom på psykiske helbredsproblemer og traumer hos nyan-

komne flygtninge.

Udlændinge- og Integrationsministeriets initiativer og opfølgning

33. Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at ministeriet har iværksat pul-

jeprojekter, som bl.a. skal afdække

best practice,

bidrage med værktøjer til opsporing

og håndtering af traumatiserede flygtninge og udbrede viden blandt læger om hel-

bredsundersøgelsen af nyankomne flygtninge.

Ministeriet har bl.a. med inddragelse af Sundheds- og Ældreministeriet i maj 2015 ud-

arbejdet anvisninger til læger om helbredsundersøgelsen og i 2017 og 2018 afholdt 3

kurser herom for praktiserende læger. Her er de fremmødte læger bl.a. blevet oplyst

om, at de kan anmode asylcentrene om at få tilsendt flygtningens sundhedsjournal

som grundlag for at udføre undersøgelsen. Ingen af de 2 ministerier har fulgt op på

omfanget af eller barrierer for videregivelse af sundhedsjournaler fra asylcentre til

læger. Rigsrevisionen kan konstatere, at det hidtil har været og fortsat er uklart, hvilket

ministerium der har ressortansvaret for en eventuel opfølgning.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har endnu ikke fulgt op på, om kommunerne

ved vurderingen af, om nyankomne flygtninge skal tilbydes en helbredsundersøgelse,

inddrager foreliggende helbredsoplysninger, herunder oplysninger fra asylcentrene.

Vores undersøgelse viser, at ministeriet ikke har viden om, hvorvidt kommunernes

grundlag eller deres vurdering af flygtningenes behov for helbredsundersøgelsen le-

ver op til hensigten i integrationsloven. Ministeriet har dog primo 2017 via en spørge-

skemaundersøgelse som led i sin opfølgning på lovændringen i juli 2016 skabt et

overordnet billede af, i hvilken grad kommunerne tilbyder helbredsundersøgelsen til

nyankomne flygtninge. Her fremgik det, at en række kommuner tilbyder helbredsun-

dersøgelserne til mindre end hver 4. flygtning og familiesammenført til en flygtning.

Udlændinge- og Integrationsministeriet vurderer, at der er behov for en mere syste-

matisk indsamling af viden om brugen af helbredsundersøgelser og har oplyst, at mi-

nisteriet i oktober 2018 har udsendt en spørgeskemaundersøgelse, som bl.a. skal af-

dække kommunernes praksis for at vurdere behovet for helbredsundersøgelsen. Mi-

nisteriet vil i den forbindelse afdække kommunernes attestanvendelse.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Opsporing af flygtninge med traumer

Resultater

Undersøgelsen viser, at kommunerne ikke har vurderet behovet for helbredsunder-

søgelse for ⅓ af de nyankomne flygtninge og for en lidt større andel af de familiesam-

menførte til flygtninge. Dermed lever kommunerne i disse tilfælde ikke op til integra-

tionsloven. For endnu knap ⅓ af flygtningene og de familiesammenførte til flygtninge

har kommunen vurderet behovet, men ikke tilbudt helbredsundersøgelsen. Desuden

får 10 % af kvoteflygtningene ikke tilbudt helbredsundersøgelsen, som de skal ifølge

loven. Samlet set får ca. ⅓ af nyankomne flygtninge og familiesammenførte til flygt-

ninge tilbudt helbredsundersøgelsen, som de fleste også gennemfører. Men 29 % af

helbredsundersøgelserne omfatter ikke det psykiske helbred, selv om det er et krav i

integrationsloven. Dermed får blot hver 5. flygtning og familiesammenførte til flygtnin-

ge en helbredsundersøgelse, som omfatter det psykiske helbred.

Den manglende afdækning af det psykiske helbred kan bl.a. skyldes, at ikke alle læger,

som udfører helbredsundersøgelserne, kender til muligheden for at anmode asylcen-

trene om at få tilsendt flygtningens sundhedsjournal, trods ministeriets vejledning.

Det er ifølge Sundheds- og Ældreministeriet heller ikke alle læger, der modtager jour-

nalerne, når de anmoder om dem. Dermed kan lægerne ikke lægge oplysninger om

tidligere registrerede psykiske problemer til grund for undersøgelsen. Udlændinge-

og Integrationsministeriet har ikke kendskab til de barrierer, der efter Sundheds- og

Ældreministeriets opfattelse kan være for asylcentrenes videregivelse af sundheds-

journaler til læger. Rigsrevisionen kan konstatere, at ministerierne fortsat ikke har af-

klaret, hvilket ministerium der har ressortansvaret for en eventuel opfølgning på vide-

regivelsen.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har ikke indsamlet viden om, hvorvidt kom-

munerne anvender foreliggende helbredsoplysninger fra asylcentrene, og om de vur-

derer nyankomne flygtninges og familiesammenførte til flygtninges behov for en hel-

bredsundersøgelse, sådan som kommunerne skal efter lovændringen i 2016. Ministe-

riet har oplyst, at ministeriet i oktober 2018 er gået i gang med at følge op på kommu-

nernes praksis på området.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Behandling af flygtninge med traumer |

3. Behandling af

flygtninge med traumer

Delkonklusion

Regionerne har i de seneste år sikret, at traumatiserede flygtninge, som er blevet op-

sporet, kan starte specialiseret behandling mindst ét sted i hver region inden for de 4

uger, som følger af patientrettighederne. Dog er forløbet for en væsentlig del af flygt-

ningene udfordret af længere ventetid og af begrænset koordinering mellem regioner-

ne og kommunerne, som skal tilpasse integrationsindsatsen efter flygtningens forud-

sætninger.

Regionerne har i de seneste år nedbragt de tidligere lange ventetider til behandling for

traumatiserede flygtninge. Det finder Rigsrevisionen positivt. Dog har 3 af de i alt 10 be-

handlingstilbud fortsat svingende og ofte lange ventetider på op til 2 år, særligt i Re-

gion Hovedstaden. Der er her tale om private tilbud, der varetages af selvejende huma-

nitære organisationer, som behandler ca. ⅓ og dermed en væsentlig andel af de henvi-

ste flygtninge. Regionerne visiterer ikke selv til de private tilbud, men skal inden for

en økonomisk ramme, som ikke tilpasses antallet af henviste patienter, betale for de-

res behandling.

Rigsrevisionen vurderer, at regionerne har begrænset incitament til og mulighed for at

styre kapaciteten i de private tilbud. Kapaciteten har ikke været tilstrækkelig til at mod-

svare efterspørgslen og undgå ventetid. Ventetid er et problem, fordi det kan forværre

flygtningenes helbred, mindske udbyttet af integrations- og beskæftigelsesindsatsen og

påvirke de pårørendes trivsel og integration. Selv om patienterne har frit sygehusvalg,

venter mange flygtninge i praksis 1-2 år på den private behandling, som deres læge har

henvist dem til. Rigsrevisionen kan konstatere, at de lange ventetider til privat behand-

ling er et tilbagevendende problem.

Sundheds- og Ældreministeriet har efter Rigsrevisionens vurdering ikke i helt tilstræk-

kelig grad understøttet regionernes specialiserede behandling af traumatiserede flygt-

ninge. Regionerne har oplysningspligten over for patienterne, men ministeriet har en

hjemmeside, som skal hjælpe patienterne med at få overblik over ventetider. Hjem-

mesiden omfatter generelt ikke de specialiserede områder, herunder behandlingen af

traumatiserede flygtninge. Ministeriet følger op på den specialiserede behandling ved

hjælp af årlige statusrapporter, men er ikke her blevet orienteret om ventetiderne. Mi-

nisteriet arbejder på at udvikle en databaseret monitorering af bl.a. aktiviteten på de

specialiserede områder.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Behandling af flygtninge med traumer

Ministeriet har imidlertid begrænsede muligheder for at monitorere behandlingen af

traumatiserede flygtninge på grund af mangelfuld indberetning af data fra både regio-

nale og private tilbud. Den mangelfulde indberetning fra de 3 private tilbud skyldes en

dispensation, som ministeriet har trukket tilbage i foråret 2018.

Rigsrevisionen vurderer, at regionerne ikke i tilstrækkelig grad koordinerer behand-

lingsforløbet med kommunerne, som det er formålet med sundhedsaftalerne. Det ud-

fordrer kommunernes muligheder for at tilrettelægge integrations- og beskæftigelses-

indsatsen ud fra flygtningens forudsætninger. Undersøgelsen viser, at der for ¼ af

flygtningene i vores stikprøve ikke har været korrespondance mellem region og kom-

mune, og at regionerne for de andre flygtninge ofte først sent i forløbet oplyser kom-

munerne om behandlingen. Region Hovedstaden er den region, som i flest tilfælde

har koordineret med kommunerne. 3 andre regioner har samarbejdsaftaler med kom-

munerne om traumatiserede flygtninge, men Rigsrevisionens undersøgelse viser, at

aftalerne ikke på patientniveau har medført højere grad af koordinering set i forhold

til de 2 regioner uden samarbejdsaftaler.

Undersøgelsen viser også, at der på grund af forskelligartede it-systemer i kommuner-

ne endnu ikke er etableret mulighed for systematisk digital understøttet korrespon-

dance mellem regionerne og kommunerne, undtagen på beskæftigelsesområdet i Re-

gion Hovedstaden og på socialområdet i Region Sjælland. Men selv her er brugen af

kliniske e-mails fortsat yderst begrænset, hvilket udgør en risiko i forhold til koordine-

ringen af forløbet for traumatiserede flygtninge. Det skal ses i lyset af, at Sundheds- og

Ældreministeriet og regionerne i samarbejde med kommunerne i 5 år har arbejdet på

at udbrede de kliniske e-mails fra andre forvaltningsområder, hvor de har eksisteret i

en længere årrække. Ministeriet har oplyst, at der i oktober 2018 er nedsat en styre-

gruppe for at fremme national implementering.

34. Dette kapitel handler om regionernes indsats for at behandle traumatiserede

flygtninge og koordinere forløbet med kommunerne samt Sundheds- og Ældremini-

steriets understøttelse af indsatsen.

3.1. Ventetid til traumebehandling

35. Når en flygtning med traumer er blevet opsporet og henvist til specialiseret be-

handling, er det væsentligt, at flygtningen hurtigt kan starte behandlingen. Ventetid

kan forværre flygtningens helbred, udbyttet af integrations- og beskæftigelsesindsat-

sen og familiens trivsel. Vi har derfor undersøgt ventetider til traumebehandling og

herunder regionernes styring af kapaciteten. Vi har også undersøgt, hvordan Sund-

heds- og Ældreministeriet ved hjælp af sin opfølgning og andre initiativer har under-

støttet de 5 regioners behandling. I dette afsnit fokuserer vi på overgangen til be-

handling for de flygtninge og familiesammenførte til flygtninge, som er blevet opspo-

ret i kommunerne, jf. figur 8.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Behandling af flygtninge med traumer |

Figur 8

Adgang og ventetid til behandling for traumatiserede flygtninge

LÆGE

FLYGTNING

SPECIALISERET

TRAUMEBEHANDLING

KVOTE-

FLYGTNING

INTEGRATIONS-

INDSATS

PRIVATE

TILBUD

REGIONALE

TILBUD

FAMILIE-

SAMMENFØRT

KOMMUNE

REGION

SUNDHEDS- OG

ÆLDREMINISTERIET

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundheds- og Ældreministeriet og regionerne.

Det fremgår af figur 8, at der på landsplan findes 10 specialiserede psykiatriske be-

handlingstilbud for traumatiserede flygtninge. Tilbuddene omfatter også kvoteflygt-

ninge og familiesammenførte til flygtninge. 7 af tilbuddene varetages af regionernes

egne sygehuse, og alle regionerne har mindst ét specialiseret behandlingstilbud, som

er regionalt.

Af de 3 private behandlingstilbud er 2 placeret i Region Hovedstaden og 1 i Region

Syddanmark. Disse tilbud varetages af specialsygehuse, som drives af selvejende

humanitære organisationer og foreninger. De private tilbud står samlet set for be-

handlingen af ca. ⅓ af de henviste traumatiserede flygtninge.

Da patienterne har frit sygehusvalg, kan udredning og behandling enten ske i patien-

tens egen region eller i en anden region, herunder på private sygehuse, hvis de har

kapacitet. Det er typisk alment praktiserende læger, som henviser flygtningene, og

de private tilbud visiterer derefter selv flygtningene til behandling.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Behandling af flygtninge med traumer

Regionernes styring af kapacitet og ventetid

Ventetid

Ventetid til behandling opgø-

res som et øjebliksbillede af,

hvor mange uger det på tids-

punktet for indberetningen af

ventetiden forventes at tage

fra afsluttet undersøgelse (ud-

redning) og indtil den dato,

hvor behandlingen indledes.

36. Ifølge patientrettighederne har traumatiserede flygtninge ligesom andre patienter

ret til udredning inden for 4 uger og derefter ret til behandling inden for nye 4 uger. Re-

gionerne fastsætter kapaciteten i de regionale behandlingstilbud ud fra antallet af

henvisninger og styrer især kapaciteten i forhold til at overholde de 4 ugers ventetid

til udredning og eventuel efterfølgende behandling. Patientrettighederne er ikke knyt-

tet til hvert behandlingstilbud, men til regionerne som helhed. Alligevel har regionerne

i de seneste knap 3 år kunnet tilbyde traumatiserede flygtninge specialiseret behand-

ling inden for 4 uger mindst ét sted i hver region.

Indtil for få år siden var ventetiden i både regionale og private behandlingstilbud 1-2

år. De 3 private tilbud har fortsat ventetider, som markant overskrider 4 uger. Figur 9

viser udviklingen i ventetid for voksne flygtninge til de 3 private behandlingstilbud over

de seneste 3 år.

Figur 9

Ventetid til behandling ved private tilbud for voksne traumatiserede

flygtninge

(Uger)

120

102

100

Ultimo 2016

Region Hovedstaden 1

Ultimo 2017

Forår 2018

Efterår 2018

Region Syddanmark 3

Region Hovedstaden 2

Patienterne oplyses om en forventet ventetid for individuel behandling på 22-24 måneder (svarende til 92

uger), mens den forventede ventetid for familiebehandling oplyses til 4-6 måneder.

Note: I 2016 trådte nye regler om ret til behandling inden for 4 uger i kraft for alle patienter.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundheds- og Ældreministeriet og regionerne.

Det fremgår af figur 9, at ventetiden til alle 3 private behandlingstilbud er væsentligt

forøget fra 2016 til 2017, mens ventetiden i 2018 er yderligere øget for ét af tilbudde-

ne, men faldet for de 2 andre. Ventetiden varierer dog markant mellem de 3 tilbud. I

Region Syddanmarks private tilbud er ventetiden – som opgøres som et øjebliksbille-

de – i efteråret 2018 nedbragt til 5 uger, men regionen har oplyst, at den i perioder har

været op til 1 år. I Region Hovedstaden har ventetiden i 2018 svinget mellem knap 1�½

og 2 år.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Behandling af flygtninge med traumer |

37. I modsætning til regionernes egne behandlingstilbud tilpasses kapaciteten i de

private tilbud ikke antallet af patienter og ventetid, men er begrænset til en fast øko-

nomisk ramme, som Sundheds- og Ældreministeriet fastsætter, jf. boks 6.

Boks 6

Den økonomiske ramme for de 3 private behandlingstilbud

I perioden 2003-2006 blev de 3 private rehabiliteringscentre for traumatiserede flygt-

ninge lagt ind under sundhedsloven. Ifølge lovbemærkningerne blev den økonomiske

ramme for hvert af de 3 private tilbud fastsat, så den svarer til deres primære indtægter

fra behandling betalt af det offentlige samt en merbevilling til løsning af ekstra behand-

lingsopgaver.

Det fremgår også af lovbemærkningerne, at beløbet overføres til regionerne via bloktil-

skuddet, og at beløbsrammen årligt reguleres på samme måde som bloktilskudsbelø-

bet. Således har Sundheds- og Ældreministeriet i 2018 pris- og lønreguleret beløbene til

hvert af de 3 private tilbud til henholdsvis ca. 19 og 20 mio. kr. i Region Hovedstaden og

ca. 14 mio. kr. i Region Syddanmark.

I perioden 2008-2011 blev der tilført 75 mio. kr. fra satspuljen til at udvide kapaciteten og

nedbringe ventetiden til behandling af traumatiserede flygtninge, hvoraf de private til-

bud modtog i alt 24 mio. kr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra Sundheds- og Ældreministeriet.

38. Region Hovedstaden og Region Syddanmark har driftsoverenskomster med de 3

private behandlingstilbud. Formålet med overenskomsterne er at sikre økonomisk

rationel drift og tilsyn med de private tilbud. Regionerne og de private tilbud skal selv

forhandle overenskomsterne, og Rigsrevisionen kan konstatere, at samarbejdet med

det private tilbud er tættere i Region Syddanmark, end det er i Region Hovedstaden,

hvor ventetiden er væsentligt længere.

Ingen af de 2 regioner har i de seneste år benyttet sig af muligheden for at tilføre yder-

ligere midler fra deres egne bloktilskud til de private tilbud for at udvide kapaciteten

og nedbringe ventetiderne. Det skyldes ifølge regionerne, at det ikke vil være økono-

misk rationelt, da de selv kan behandle flygtningene til en lavere pris, end de private

tilbud kan. Konsekvensen ville derfor ifølge regionerne samlet set være, at der ville

blive behandlet færre traumatiserede flygtninge.

39. De 2 private tilbud i Region Hovedstaden har oplyst, at de orienterer om venteti-

der på deres hjemmesider, og at henviste patienter både mundtligt og skriftligt får in-

formation om ventetiderne og muligheden for hurtig behandling i det regionale tilbud.

Rigsrevisionen kan konstatere, at dette ikke har forhindret lange ventelister og ven-

tetider, og at mange flygtningepatienter ikke i praksis benytter retten til frit sygehus-

valg. Boks 7 uddyber konsekvenserne af ventetid.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Behandling af flygtninge med traumer

Boks 7

Konsekvenser af ventetid til traumebehandling

Hvis en flygtning har nedsat funktionsevne på grund af traumer i form af fx smerter,

søvnløshed og koncentrationsbesvær, kan den kommunale sagsbehandler på baggrund

af en konkret vurdering fritage flygtningen fra fuld deltagelse i fx danskundervisning og

beskæftigelsesindsats, indtil helbredet er stabiliseret eller forbedret. Hvis flygtningen

bliver henvist til et specialiseret behandlingstilbud, hvor der er lang ventetid, kan det

medføre forlænget fritagelse fra kommunens integrationsindsats. Det kan også forvær-

re flygtningens helbred og gennem sekundær traumatisering påvirke ægtefællens og

børnenes trivsel i hjemmet og dermed hele familiens integration.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra regioner og kommuner.

40. For nogle af de flygtninge, som benytter sig af retten til frit sygehusvalg for at få

hurtig behandling ved et regionalt tilbud, kan det medføre længere transport. Det

gælder særligt i Region Syddanmark, hvor der er større afstand mellem det regionale

tilbud og det private tilbud, som i perioder har haft ventetid på op til 1 år. Ifølge Region

Syddanmark kan afstanden afskære især de flygtninge, som har lavest funktionsev-

ne, fra at benytte det frie sygehusvalg. Rigsrevisionen har i stikprøvematerialet set

eksempler på, at transportafstand kan være en barriere for behandling, jf. boks 8.

Boks 8

Case om transportafstand som barriere for behandling

En kvinde, der er familiesammenført til en flygtning, føler sig meget stresset og har søvn-

problemer samt smerter, som hindrer hendes mobilitet. Hun har flere gange været ind-

lagt på grund af hjerteproblemer og bliver af egen læge henvist til et behandlingstilbud

for traumatiserede flygtninge med symptomer på diagnosen PTSD og depression. På

grund af sin nedsatte mobilitet og familiens økonomi ser hun sig ikke i stand til at møde

til behandlingen. Afstanden er ca. 50 km., og transporttiden er med offentlig transport

ca. 1�½ time tur/retur.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra en kommune.

Det skal understreges, at denne problemstilling ikke kun gælder for traumatiserede

flygtninge, men også for andre udsatte patientgrupper med begrænsede resurser og

mobilitet, som bor langt fra et behandlingstilbud.

Sundheds- og Ældreministeriets understøttelse

41. Sundheds- og Ældreministeriet har hjemmesiden mitsygehusvalg.dk, der skal

hjælpe patienter med at vælge, hvor de vil undersøges eller behandles. Regionerne

har oplysningspligten i forhold til ventetider, men formålet med ministeriets hjemme-

side er at facilitere et overblik over bl.a. ventetiderne. Enkelte af de specialiserede

behandlingstilbud har indberettet til hjemmesiden, som ellers generelt ikke omfatter

specialiseret behandling. Det betyder, at det er vanskeligt for flygtningene og de hen-

visende læger via hjemmesiden at få et overblik over ventetiderne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Behandling af flygtninge med traumer |

42. Sundheds- og Ældreministeriet følger ventetiden i psykiatrien generelt, men har

oplyst, at ministeriet ikke er forpligtet til at lave særskilt systematisk eller løbende

ventetidsstatistik på specialiserede behandlingsområder. Ministeriet følger i stedet

op på den specialiserede behandling ved hjælp af årlige statusrapporter, hvor regio-

nerne forventes at rapportere om eventuelle udfordringer. Regionerne og de private

tilbud har ikke i rapporterne, men dog ad anden vej, oplyst ministeriet om ventetider-

ne på området for traumatiserede flygtninge. For det første har Region Syddanmark

siden 2016 inddraget ministeriet i en dialog med sit private tilbud om opdatering af

driftsoverenskomsten. For det andet har regionerne udarbejdet materiale til samrå-

det i Folketinget i december 2016 om bl.a. traumatiserede flygtninge. Da regionerne

har ansvaret for behandlingen, har ministeriet ikke fundet anledning til særskilte initi-

ativer på området.

Databaseret monitorering

43. Sundheds- og Ældreministeriet arbejder aktuelt på at udvikle en databaseret mo-

nitorering af aktivitet og kvalitet i den specialiserede behandling generelt, som grad-

vist kan udbygges i takt med øget datatilgængelighed. Monitoreringen skal bl.a. base-

res på oplysninger fra Landspatientregisteret (herefter LPR). LPR har siden 1995 in-

deholdt data om behandling af ambulante psykiatriske patienter, som flygtninge i

specialiseret traumebehandling tilhører. Undersøgelsen viser, at ministeriet vil have

begrænsede muligheder for at følge området ved hjælp af sin nye registerbaserede

monitorering af denne målgruppe ved hjælp af LPR-data.

Det skyldes for det første, at de 2 private behandlingstilbud for traumatiserede flygt-

ninge i Region Hovedstaden ikke hidtil har indberettet til LPR, fordi ministeriet i 2004

har givet de 2 private tilbud dispensation, som ikke har været begrundet eller tidsaf-

grænset. Også det private tilbud i Region Syddanmark har indtil 2016 været fritaget

fra at indberette. Ministeriet har trukket dispensationerne tilbage, da ministeriet i for-

bindelse med denne undersøgelse blev bekendt med dem i april 2018. For det andet

har ikke alle de regionale tilbud konsistent indberettet data til LPR. Det skyldes bl.a.

systemtekniske udfordringer med nye patientadministrative systemer. Desuden be-

tyder den konkrete organisering, at det for nogle behandlingstilbud ikke er muligt at

udskille data om traumatiserede flygtninge fra data om fx danske krigsveteraner.

Landspatientregisteret

(LPR)

I LPR registrerer sygehusene

en række oplysninger om pa-

tienters kontakt med sygehu-

sene, fx diagnose og behand-

ling samt sygehusafdeling og

tidspunkt for behandling. LPR

blev oprettet i 1976 og bruges

til at følge udviklingen i syge-

husenes behandling af patien-

ter.

Resultater

Undersøgelsen viser, at traumatiserede flygtninge kan opstarte specialiseret behand-

ling mindst ét sted i hver region inden for de 4 uger, som følger af patientrettigheder-

ne. Således har regionerne i løbet af de seneste år nedbragt de tidligere lange vente-

tider i de 7 regionale behandlingstilbud. Dog har de 3 private behandlingstilbud, som

varetages af selvejende humanitære organisationer, fortsat svingende og ofte lange

ventetider, som i Region Hovedstaden er op til 2 år.

Det er typisk alment praktiserende læger, der henviser, og de private tilbud selv, der

visiterer patienterne til behandlingen, men regionerne skal betale for behandlingen

inden for en økonomisk ramme, som Sundheds- og Ældreministeriet fastsætter, og

som ikke tilpasses antallet af henviste patienter. Uanset at flygtningene oplyses om

muligheden for hurtig behandling i regionale tilbud, benytter de i praksis ikke retten til

frit sygehusvalg, men venter på den private behandling.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Behandling af flygtninge med traumer

Regionerne har oplysningspligten over for patienterne, mens Sundheds- og Ældremi-

nisteriet har en hjemmeside, som skal hjælpe patienter med at få overblik over vente-

tider. Hjemmesiden omfatter dog generelt ikke de specialiserede områder, herunder

behandlingen af traumatiserede flygtninge. Ministeriet er ikke via de årlige statusrap-

porter blevet orienteret om ventetiderne i de private tilbud, men regionerne har bl.a. i

samrådsmateriale til ministeriet i 2016 oplyst herom. Ministeriet arbejder på at udvik-

le databaseret monitorering af de specialiserede områder, men ministeriets mulighed

for at følge behandlingen af traumatiserede flygtninge er begrænset af mangelfuld

indberetning af data. Det skyldes for de 3 private tilbuds vedkommende en dispensa-

tion, som ministeriet har trukket tilbage i foråret 2018.

3.2. Koordinering af forløbet under traumebehandling

44. Når en traumatiseret flygtning kommer i specialiseret behandling, er det af hen-

syn til sammenhængen i forløbet vigtigt, at regionen koordinerer med kommunen, så

det understøtter målet om integration og beskæftigelse. Vi har derfor undersøgt regio-

nernes rammer og praksis for at koordinere med kommunerne, og i hvilket omfang

koordineringen er systematisk, digitalt understøttet. I dette afsnit fokuserer vi på over-

gangen fra behandling til integrationsindsats, jf. figur 10.

Figur 10

Koordinering under behandling af traumatiserede flygtninge

FLYGTNING

SPECIALISERET

TRAUMEBEHANDLING

KVOTE-

FLYGTNING

INTEGRATIONS-

INDSATS

FAMILIE-

SAMMENFØRT

Behandlingskorrespondance

KOMMUNE

REGION

SUNDHEDS- OG

ÆLDREMINISTERIET

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra regionerne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Behandling af flygtninge med traumer |

Det fremgår af figur 10, at koordineringen kan ske via behandlingskorrespondance

mellem regioner og kommuner. Et koordineret og sammenhængende forløb sikrer, at

den regionale behandling og den kommunale integrationsindsats understøtter hinan-

den bedst muligt, så flygtningens sandsynlighed for at komme i beskæftigelse øges.

Sundheds- og samarbejdsaftaler mellem region og kommuner

45. Sundhedsaftalerne er den overordnede ramme for regionernes og kommunernes

koordinering, som har til formål at skabe sammenhængende forløb på tværs. Som led

i sundhedsaftalerne kan der for mindre patientgrupper med særlige tværsektorielle

udfordringer indgås samarbejdsaftaler, som beskriver arbejdsdeling og samarbejde

mellem aktørerne under og efter et behandlingsforløb.

46. Undersøgelsen viser, at 3 af de 5 regioner har indgået samarbejdsaftaler med

kommunerne om traumatiserede flygtninge. Aftalernes udformning, indhold og detal-

jeringsgrad varierer fra region til region. Region Midtjylland og Region Nordjylland har

i deres samarbejdsaftaler konkrete aftaler om kommunikationen med kommunerne

om patientforløbene. Samarbejdsaftalerne kan både omfatte initiativer på patientni-

veau og overordnede tiltag i forhold til koordineringen med kommunerne om målgrup-

pen. Boks 9 beskriver 2 af Region Syddanmarks overordnede tiltag.

Sundhedsaftaler

Sundhedsaftaler indgås mel-

lem regionsrådet og kommu-

nerne, der ligger i regionen, og

gælder for en 4-årig periode. I

aftaleperioden 2015-2018 har

aftalerne skullet dække 4 obli-

gatoriske indsatsområder: fo-

rebyggelse, behandling og re-

habilitering samt digitale ar-

bejdsgange.

Boks 9

Koordinerende tiltag i Region Syddanmarks samarbejdsaftale

med kommunerne om traumatiserede flygtninge

Temamøder

Regionen afholder temaeftermiddage 4 gange om året for praktiserende læger og kom-

munale samarbejdspartnere med særligt fokus på at formidle viden om traumatiserede

flygtninge og PTSD.

Besøgsrunde

Ledelsen fra regionens behandlingstilbud for traumatiserede flygtninge har i 2017 haft

en besøgsrunde, som har omfattet møder med repræsentanter fra både almen praksis

og fra den kommunale forvaltning i 17 af regionens 22 kommuner. Formålet var bl.a. at

opdatere hinanden på viden om flygtningestrømme og behandling.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Region Syddanmark.

Regionernes praksis for at koordinere med kommunerne

47. Regionernes koordinering med kommunerne om behandlingsforløb kan være et

vigtigt bidrag til, at kommunerne kan tilrettelægge integrationsindsatsen ud fra flygt-

ningenes helbredsmæssige forudsætninger og dermed på sigt bidrage til beskæftigel-

se. Rigsrevisionen har ved hjælp af en stikprøve på 50 flygtninge i specialiseret trau-

mebehandling, som er fordelt ligeligt på de 5 regioner, undersøgt regionernes praksis

for at koordinere med kommunerne gennem korrespondance pr. telefon, e-mail og

fysisk post. Stikprøven har et mindre omfang og er derfor ikke repræsentativ, men gi-

ver et billede af regionernes praksis og forskelle imellem dem i de forløb, hvor flygt-

ningene har givet samtykke til, at der kan videregives oplysninger til kommunen.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Behandling af flygtninge med traumer

Undersøgelsen viser, at der i mange behandlingsforløb ikke har været korrespondan-

ce mellem region og kommune, og at oplysninger om behandlingen i andre forløb er

udvekslet relativt sent. Det betyder, at kommunerne har begrænsede forudsætninger

for at tilpasse integrations- og beskæftigelsesindsatsen. Vi har undersøgt, hvor lang

tid der går, før regionerne oplyser kommunerne om behandlingen. Figur 11 viser resul-

tatet af gennemgangen.

Figur 11

Antal flygtninge, hvor regionerne har haft korrespondance med kom-

munerne, opgjort efter tidspunktet for 1. korrespondance

1 måned

efter opstart

1. kvartal

efter opstart

2. kvartal

efter opstart

3. kvartal

efter opstart

Mere end 1 år

1 år

efter opstart efter opstart

Kommunen er orienteret om behandling

Kommunen er ikke orienteret om behandling

Note: N=50.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Det fremgår af figur 11, at regionerne samlet set for 45 ud af 50 flygtninge ikke har op-

lyst kommunerne om behandlingen 1 måned efter opstart af behandling. Efter et halvt

år har der fortsat ikke været korrespondance for ca. halvdelen af flygtningene i stik-

prøven. I hele behandlingsforløbet var der for 14 af de 50 flygtninge ingen korrespon-

dance mellem region og kommune.

Region Sjælland har oplyst, at regionen ikke mener, at der er belæg for at konkludere,

at korrespondancen er for langsommelig, og at der inden for de første 3 måneder vil

være meget begrænset information, som kommunerne kan handle på. Mere handlings-

orienteret information vil ifølge regionen først foreligge ca. 6 måneder inde i patient-

kontakten.

Region Midtjylland, som i 5 ud af 10 undersøgte patientforløb ikke har haft korrespon-

dance med kommunen på noget tidspunkt, er den region i stikprøven, som har haft

mindst korrespondance.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Behandling af flygtninge med traumer |

Region Midtjylland har oplyst, at man ikke systematisk orienterer kommunen, når det

omhandler behandlingen af ambulante patienter, som bl.a. omfatter traumatiserede

flygtninge, men at kommunikationen tager udgangspunkt i patientens behov, dvs. en

konkret vurdering af det enkelte patientforløb. Regionen mener ikke, at det på bag-

grund af en overordnet konstatering af, om og hvornår kommunikationen foregår, kan

konkluderes, at den ikke er tilstrækkelig.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Region Midtjylland har indgået en samarbejdsafta-

le om traumatiserede flygtninge, hvoraf det fremgår, at en koordineret tværsektoriel

indsats er særlig vigtig for denne målgruppe, og at alle parter orienteres om forhold af

relevans for patientens sundhed og trivsel.

Region Hovedstaden har siden 2008 haft en formaliseret praksis om at sende op-

starts- og afslutningsbrev til kommunerne om behandling af traumatiserede flygtnin-

ge. Rigsrevisionens stikprøve viser således, at denne region i 9 ud af 10 tilfælde har

orienteret kommunerne om behandlingen. Boks 10 viser et eksempel på Region Ho-

vedstadens opstartsbrev og afslutningsbrev til kommunerne.

Boks 10

Eksempel på opstartsbrev og afslutningsbrev fra Region Hoved-

staden

Opstartsbrev

En flygtning, som har PTSD og smerter, er henvist til specialiseret traumebehandling.

Regionen sender et brev til kommunen om, at flygtningen er startet i traumebehandling.

Kommunen oplyses her om diagnosen, formålet med behandlingen og dens forventede

varighed. Desuden fremgår det, at kommunen kan kontakte behandlingstilbuddets so-

cialrådgiver, hvis der er brug for at drøfte sagen.

Afslutningsbrev

Regionen fremsender et brev til kommunen om, at flygtningens specialiserede behand-

ling er afsluttet. Her oplyser regionen bl.a. om behandlingens omfang, og at flygtningens

læge også er orienteret. Kommunen informeres desuden om, at den kan anmode om en

statusattest, hvis den ønsker uddybende helbredsoplysninger. I statusattesten oplyses

om flygtningens diagnoser og helbredstilstand ved afslutningen af behandlingen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Region Hovedstaden.

48. Undersøgelsen viser, at regionerne har relativt lidt korrespondance med kommu-

nerne i forbindelse med

opstart

af behandlingen. Det gælder især Region Sjælland,

Region Syddanmark og Region Midtjylland.

Undersøgelsen viser også, at regionerne oftere har korrespondance med kommuner-

ne ved

afslutning

af behandlingen. Dog har Region Nordjylland i blot 1 af 10 forløb ud-

vekslet oplysninger med kommunen ved afslutning af behandlingen. Dette selv om

den afsluttende korrespondance kan være vigtig for, at kommunerne kan tilpasse

den fremadrettede integrations- og beskæftigelsesindsats til flygtningens helbreds-

mæssige forudsætninger.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Behandling af flygtninge med traumer

Region Nordjylland har oplyst, at de indkalder alle kommuner til udskrivningskonfe-

rence. Rigsrevisionen kan konstatere, at korrespondance herom ikke fremgår af den

tilsendte dokumentation til Rigsrevisionens stikprøve.

49. Rigsrevisionens gennemgang af patientforløb viser, at samarbejdsaftalerne i Re-

gion Syddanmark, Region Midtjylland og Region Nordjylland ikke har medført højere

grad af koordinering med kommunerne i form af korrespondance i de

konkrete pa-

tientforløb

set i forhold til de 2 regioner uden samarbejdsaftaler. Region Syddanmark

har oplyst, at regionens samarbejdsaftale tidligt har været med til at sikre klare for-

løbsbeskrivelser for koordineringen mellem region og kommuner via systematiske

netværksmøder.

Digital understøttelse af korrespondancen mellem regioner og kommu-

ner

Medcom

Medcom er stiftet i 1994 og

ejes af Sundheds- og Ældre-

ministeriet, Danske Regioner

og KL. Medcom beskrives som

den digitale rygrad i sundheds-

væsenet og har til opgave at

udvikle og udbrede tværsek-

torielle digitale kommunika-

tionsløsninger, herunder klini-

ske e-mails (korrespondance-

meddelelser).

50. Når regionerne skal udveksle oplysninger med kommunerne om behandlingen af

traumatiserede flygtninge, er det vigtigt, at oplysningerne når sikkert og rettidigt frem,

så kommunen kan inddrage dem i sin tilrettelæggelse af integrations- og beskæfti-

gelsesindsatsen. Vi har undersøgt status med at etablere systematisk digital under-

støttelse af korrespondancen mellem region og kommuner i form af kliniske e-mails,

der er udviklet af Medcom. I forhold til almindelige sikre (krypterede) e-mails har dis-

se e-mails bl.a. den fordel, at de automatisk journaliseres på det cpr-nummer, som

korrespondancen vedrører. De kliniske e-mails har i en årrække været anvendt mel-

lem region og kommuner til korrespondance om pleje og genoptræning af patienter

med behov for hjemmepleje.

Undersøgelsen viser, at alle regionerne i sundhedsaftalerne med kommunerne for

perioden 2015-2018 har haft fokus på at etablere digital korrespondance på tværs af

regioner og kommuner på især socialområdet, men også på beskæftigelsesområdet.

Pr. 1. oktober 2018 er der i 3 ud af 5 regioner endnu ikke etableret mulighed for korre-

spondance via kliniske e-mails på disse områder, da de relevante forvaltninger i kom-

munerne ikke er i stand til at modtage denne type e-mails. Tabel 1 viser den aktuelle

status for muligheden for at udveksle kliniske e-mails mellem hver region og kommu-

nernes socialforvaltninger og beskæftigelsesforvaltninger.

Tabel 1

Status og planer for brug af kliniske e-mails mellem regioner og kommuner på socialområdet og

beskæftigelsesområdet

Region

Hovedstaden

Delvist implementeret

på beskæftigelses-

området og under

implementering på

socialområdet.

Region

Sjælland

Taget i brug

pr. 1. oktober 2018

på socialområdet.

Region

Syddanmark

Under implementering

på socialområdet og

besluttet udvidet til

beskæftigelses-

området.

Region

Midtjylland

Ikke taget i brug,

men planer om

implementering fra

efteråret 2019.

Region

Nordjylland

Ikke taget i brug og

ingen aktuelle planer

herom.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra regionerne.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Behandling af flygtninge med traumer |

Det fremgår af tabel 1, at det i Region Hovedstaden er muligt at bruge kliniske e-mails

til korrespondance mellem regionen og de fleste af kommunernes beskæftigelsesfor-

valtninger, mens der arbejdes på implementeringen på socialområdet. Region Sjæl-

land er for nylig begyndt at bruge kliniske e-mails mellem regionen og kommunernes

socialområde. Det fremgår videre af tabellen, at det alene er Region Nordjylland, som

ikke for nuværende har planer om at indføre kliniske e-mails til korrespondance med

kommunerne og således fortsætter med bl.a. at anvende almindelig, sikker e-mail.

Selv om det i 2 regioner er blevet teknisk muligt for regionen at afsende og for kom-

munerne at modtage de kliniske e-mails på social- og/eller beskæftigelsesområdet,

er der fortsat ikke et stabilt udvekslingsflow. Generelt er der fortsat meget begræn-

set udveksling af kliniske e-mails mellem sygehusafdelinger og kommunernes social-

og beskæftigelsesområder. Flere enheder har så lave tal pr. måned (ofte blot en en-

kelt), at der ifølge Medcom kan være tale om en fejlforsendelse.

51. Alle regioner har oplyst, at de kan afsende kliniske e-mails, og at de forsøger at sik-

re digitale aftaler med kommunerne, men at de ikke kan tvinge kommunerne til at an-

vende samme digitale løsninger, som er en forudsætning for, at kommunerne kan

modtage de kliniske e-mails. Medcom har oplyst, at når kommunernes social- og be-

skæftigelsesforvaltninger endnu ikke kan modtage de kliniske e-mails, som i en år-

række har været brugt af sundheds- og omsorgsforvaltningerne, skyldes det, at kom-

munernes it-landskab er meget komplekst og kendetegnet ved forskelligartede it-

systemer på tværs af forvaltninger.

Med de nuværende kommunikationsløsninger kan korrespondancen være en tung og

omstændelig proces. E-mails og post afhænger ligesom telefonkontakt i høj grad af

åbnings- og ekspeditionstider samt videresendelse til den rette (sags)behandler. Mens

telefonkontakt medfører en risiko for manglende journalisering, medfører e-mails (og

post) en risiko for, at relevante følsomme personoplysninger ikke rettidigt når frem til

den rette person og placeres på den rette sag. Det kan have konsekvenser for koor-

dineringen af forløbet, jf. boks 11.

Boks 11

Konsekvens af manglende digital understøttelse

Personhenførbare helbredsoplysninger, som sendes pr. e-mail, skal sendes krypteret.

Dette vil ofte ske til kommunens hovedpostkasse for sikker e-mail, hvorfra e-mailen in-

ternt skal videresendes til den rette sagsbehandler.

Rigsrevisionen har ved indhentningen af sagsmateriale til denne undersøgelse fra 68

kommuner oplevet væsentlige udfordringer med, at e-mails ikke har kunnet findes i

kommunernes hovedpostkasse. Desuden har der i mange tilfælde været betydelig eks-

peditionstid i forhold til at finde den rette sagsbehandler i kommunen. Korrespondance

med kommunerne kan derfor forudsætte, at afsenderen skal følge tæt op og genfrem-

sende materialet, hvilket er tids- og resursekrævende.

I sagsmaterialet fra regionerne har vi set flere tilfælde af forgæves forsøg på korrespon-

dance fra regioner til kommuner.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af stikprøver i regioner og kommuner.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Behandling af flygtninge med traumer

52. Sundheds- og Ældreministeriet, regionerne og kommunerne har siden 1990’erne i

regi af Medcom arbejdet på at fremme effektiv anvendelse af it i sundhedsvæsenet til

bl.a. at skabe sammenhængende patientforløb mellem sektorerne. Rigsrevisionen kan

konstatere, at det trods fokus i den nationale strategi for digitalisering af sundhedsvæ-

senet for 2013-2017 endnu ikke er lykkedes at udbrede brugen af de kliniske e-mails

hverken på socialområdet eller beskæftigelsesområdet.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at Medcom i oktober 2018 har nedsat en

operationel styregruppe for at fremme den nationale implementering. Medcom vur-

derer, at der med den rette resurseunderstøttelse de kommende 2-4 år er mulighed

for at udbrede de kliniske e-mails, som vil kunne anvendes, mens der udvikles mere

avancerede digitale løsninger, jf. den nye strategi for digital sundhed for 2018-2022.

Resultater

Undersøgelsen viser, at regionerne i mange tilfælde ikke koordinerer indsatsen for

traumatiserede flygtninge med kommunerne. Ifølge Rigsrevisionens stikprøve har der

for halvdelen af flygtningene ikke været korrespondance mellem parterne et halvt år

efter opstart af behandlingen. Det samme gælder for ¼ af de afsluttede patientforløb.

Dog har Region Hovedstaden i 9 ud af 10 patientforløb koordineret med kommunen

om behandlingen af traumatiserede flygtninge.

3 regioner har indgået samarbejdsaftaler med kommunerne om traumatiserede flygt-

ninge. Men disse regioner har i Rigsrevisionens stikprøve ikke koordineret de

konkre-

te patientforløb

i større omfang end de 2 regioner uden samarbejdsaftaler. Dog har

Region Syddanmark via sin aftale på et mere overordnet niveau understøttet opspo-

ring og behandling af traumatiserede flygtninge.

I 3 af de 5 regioner er der på grund af forskelligartede it-systemer i kommunerne end-

nu ikke etableret mulighed for systematisk digitalt understøttet korrespondance i

form af kliniske e-mails om behandlingen af bl.a. traumatiserede flygtninge. Selv om

det i Region Hovedstaden og Region Sjælland er muligt at udveksle kliniske e-mails

med henholdsvis kommunernes beskæftigelsesområde og socialområde, er brugen

af dem fortsat yderst begrænset. Dermed er der i alle regioner risiko for, at vigtige

oplysninger om behandlingen ikke når rettidigt frem til den rette modtager i kommu-

nen, som skal tilpasse indsatsen efter flygtningens forudsætninger. Det skal ses i ly-

set af, at Sundheds- og Ældreministeriet, regionerne og kommunerne siden 1990’er-

ne haft fokus på at udvikle og udbrede de kliniske e-mails, som i en årrække har væ-

ret i brug på andre kommunale forvaltningsområder. Ministeriet har oplyst, at der i

oktober 2018 er nedsat en styregruppe for at fremme national implementering.

Rigsrevisionen, den 12. december 2018

Lone Strøm

/Michala Krakauer

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Udlændinge- og Integrationsministe-

riet og regionerne sikrer en tilstrækkelig og sammenhængende indsats for at opspore

og behandle traumer hos flygtninge, så flygtningene hurtigst muligt kommer i beskæf-

tigelse. Derfor har vi undersøgt følgende:

Sikrer Udlændinge- og Integrationsministeriet en tidlig og sammenhængende ind-

sats i forhold til kommunernes opsporing af flygtninge med traumer?

•

Sikrer regionerne og understøtter Sundheds- og Ældreministeriet, at flygtninge

med traumer kan modtage specialiseret behandling, og koordinerer regionerne

behandlingen med kommunerne?

I undersøgelsen indgår Udlændinge- og Integrationsministeriet, Sundheds- og Ældre-

ministeriet og regionerne. Udlændinge- og Integrationsministeriet indgår, fordi mini-

steriet har det direkte ansvar for asylfasen og det overordnede ansvar for integrations-

indsatsen i kommunerne og deres opsporing af flygtninge med traumer. Sundheds-

og Ældreministeriet og regionerne er centrale i forhold til den specialiserede behand-

ling af traumatiserede flygtninge.

Undersøgelsen vedrører primært Udlændinge- og Integrationsministeriets indsats i pe-

rioden 2016-2018, som er den periode, materialet i stikprøverne hovedsageligt stam-

mer fra. Vi inddrager desuden oplysninger om ministeriets indsats og opfølgning på

kommunernes integrationsindsats for nyankomne flygtninge tilbage til 2013, hvor den

generelle helbredsvurdering (i denne beretning omtalt som helbredsundersøgelsen)

af nyankomne flygtninge blev indført.

Undersøgelsens anden del vedrører Sundheds- og Ældreministeriets og regionernes

indsats med fokus på perioden 2016-2018. Vi inddrager desuden oplysninger om be-

handlingen af traumatiserede flygtninge tilbage til regionernes etablering som led i

strukturreformen i 2007 og regionernes sundhedsaftaler med kommunerne for perio-

den 2015-2018.

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter, stikprøver, cases og regi-

sterdata. Vi har desuden holdt møder med og besøgt centrale aktører på området.

Væsentlige dokumenter

•

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

Stikprøvemateriale og redegørelser til Rigsrevisionen

•

214 sager om nyankomne flygtninges helbred og integrationsindsats fra 68 kom-

muner og 4 asyloperatører, som driver asylcentre

•

50 sager fra de 5 regioners specialiserede behandlingstilbud for traumatiserede

flygtninge om korrespondance med kommuner

•

redegørelser og dokumentation for ministeriernes og regionernes indsats i forhold

til opsporing og behandling af flygtninge med traumer.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Metodisk tilgang

Udlændinge- og Integrationsministeriet og Finansministeriet: rapporter og analyser

•

”Traumeundersøgelse – Undersøgelse af indsatsen for flygtninge med traumer i

Danmark”, Social-, Børne- og Integrationsministeriet 2013

•

”Økonomisk analyse: Beskæftigelsen stiger blandt ikke-vestlige indvandrere”, Fi-

nansministeriet februar 2018

•

”Økonomisk analyse: Indvandreres nettobidrag til de offentlige finanser i 2015”,

Finansministeriet februar 2018.

Integrations- og Udlændingeministeriet: love, inkl. lovforarbejder og samråd

•

udlændingeloven

•

integrationsloven, herunder forarbejder fra Folketingets behandling af lovforsla-

get til ændringen, som i 2013 indførte helbredsundersøgelsen af nyankomne flygt-

ninge og i 2016 ændrede vilkårene for den, fx:

•

notat om de indkomne høringssvar vedrørende udkast til lovforslag om æn-

dring af integrationsloven og forskellige andre love (bedre rammer for at mod-

tage og integrere flygtninge, styrket virksomhedsrettet integrationsprogram

m.v.), maj 2016 [lov nr. 189]

•

ministerens svar på udvalgsspørgsmål nr. 10 og nr. 16 til lov nr. 189 i forbindelse

med lovbehandlingen af ændringen af integrationsloven, maj 2016.

•

materiale til fælles samråd med sundheds- og ældreministeren og udlændinge- og

integrationsministeren om tilbud om psykiatrisk behandling til psykisk syge asyl-

ansøgere og flygtninge, december 2016.

Udlændinge- og Integrationsministeriet: overgivelsesskema og operatørkontrakter

•

overgivelsesskema, juli 2016

•

vejledning til udfyldelse af overgivelsesskema fra indkvarteringsoperatør til kom-

mune, juli 2016

•

vejledning om overgivelsesskema for nye flygtninge i kommunen, oktober 2016

•

overgivelsesskema, december 2017 (digitaliseret)

•

vejledning om videregivelse af oplysninger fra asyloperatør til kommune, decem-

ber 2017

•

vejledning til kommunerne vedrørende indsamling af oplysninger fra asyloperatø-

rerne om nye flygtninge i kommunen, december 2017

•

kontrakter for 2017 mellem Udlændingestyrelsen og asyloperatører.

Udlændinge- og Integrationsministeriet: helbredsundersøgelse af nyankomne flygt-

ninge

•

bekendtgørelse om tilbud om helbredsmæssig vurdering af nyankomne flygtninge

og familiesammenførte til flygtninge, 2016

•

vejledning om generelle helbredsmæssige vurderinger af familiesammenførte til

flygtninge, 2016

•

orienteringsskrivelse til kommunerne om ændring af integrationsloven, 2016

•

”Faglige anvisninger til praktiserende læger og andre læger, som gennemfører hel-

bredsmæssige vurderinger af nyankomne flygtninge og familiesammenførte til

flygtninge”, Styrelsen for International Rekruttering og Integration 2015

•

lægeattesterne LÆ 141 Anmodning om generel helbredsattest og LÆ 141F An-

modning om generel helbredsattest til nyankommen flygtning samt LÆ 145 Ge-

nerel helbredsattest.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Metodisk tilgang |

Sundheds- og Ældreministeriet og regioner: rapporter og forskning

•

opgørelse af beskæftigelsesgrad blandt flygtninge henvist til specialiseret traume-

behandling i forskningsprojektet: Pharmacological treatment and predictors of

treatment outcome, Region Hovedstaden i 2016 (omtalt i materiale til Udlændin-

ge- og Integrationsudvalget i maj 2017)

•

igangværende forskningsprojekt: Migranter og psykisk sygdom, Region Hoved-

staden (omtalt på regionens hjemmeside og i Børsen 12. april 2018)

•

”Rapport for arbejdsgruppen om hurtigere visiterende undersøgelser til det sær-

lige behandlingstilbud for traumatiserede flygtninge”, Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelse 2008

•

”Rapport fra arbejdsgruppen om afklaring af ansvarsforhold for tilbud om behand-

ling ved visse af de foreningsejede specialsygehuse”, Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelse 2009

•

”MTV om behandling og rehabilitering af PTSD – herunder traumatiserede flygt-

ninge”, Center for kvalitet, Region Syddanmark 2008

•

”Etniske minoriteter i det danske sundhedsvæsen” (kapitel 4: Behov for en tidlig

indsats – behandling og rehabilitering af traumatiserede flygtninge), Sundheds-

styrelsen 2010

•

”Behandling af PTSD hos veteraner – anbefalinger for fremtidig planlægning i

sundhedsvæsenet”, Sundhedsstyrelsen 2010.

Sundheds- og Ældreministeriet og regioner: love, regler og standarder

•

sundhedsloven, herunder bekendtgørelse og vejledning om sundhedsaftaler

•

”Specialeplanlægning – begreber, principper og krav”, Sundhedsstyrelsen 2015

•

”Specialevejledning for psykiatri”, Sundhedsstyrelsen 2018

•

”Pakkeforløb for traumatiserede flygtninge – voksne”, Danske Regioner 2017.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har for det første været at skabe et

overblik over Udlændinge- og Integrationsministeriets indsats i forhold til kommuner-

nes opsporing af traumatiserede flygtninge, herunder hvilke helbredsoplysninger

asyloperatørerne, som driver asylcentrene på vegne af ministeriet, skal overdrage til

kommunerne, og om denne overdragelse har fundet sted. For det andet har formålet

været at skabe overblik over regionernes og Sundheds- og Ældreministeriets indsats

i forhold til behandlingen af traumatiserede flygtninge, herunder regionernes praksis

for korrespondance med kommunerne om patientgruppen. Endelig har formålet væ-

ret at opnå kendskab til området, herunder baggrund og præmisser for ændringen af

integrationsloven i 2016, rammer for den specialiserede sygehusbehandling af trauma-

tiserede flygtninge og problemstillinger i forhold til opsporing og behandling af flygt-

ninge med traumer.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Metodisk tilgang

Møder med ministerier, regioner og kommune

Vi har holdt møder med:

•

Udlændinge- og Integrationsministeriet, herunder repræsentanter fra departe-

mentet, Udlændingestyrelsen og Styrelsen for International Rekruttering og Inte-

gration

Sundheds- og Ældreministeriet, herunder repræsentanter fra departementet,

Sundhedsstyrelsen og Sundhedsdatastyrelsen

De 5 regioner, herunder et regionalt og et privat specialiseret behandlingstilbud

for traumatiserede flygtninge i Region Hovedstaden samt Indvandrermedicinsk

Klinik i Region Syddanmark

Danske Regioner

Næstved Kommune.

Formålet med møderne har været at opnå en bred forståelse af området, og desuden

har designet til undersøgelsen været drøftet med ministerierne og regionerne.

Cases

Der indgår flere cases i beretningen, som skal bidrage til at tydeliggøre de problemstil-

linger, som undersøgelsen har afdækket. De er udvalgt primært ud fra, om de er gode

eksempler, og de er således ikke repræsentative for hele populationen i de enkelte

stikprøver.

Stikprøve

Vi har udvalgt 3 repræsentative stikprøver på Udlændinge- og Integrationsministeri-

ets område og 1 mindre stikprøve i regionerne, som ikke er repræsentativ.

Stikprøve på Udlændinge- og Integrationsministeriets område

Vi har inddraget Udlændinge- og Integrationsministeriet i designet af stikprøven, her-

under stikprøveperiode, og indhentet materiale, som er suppleret med ministeriets

forslag til relevant dokumentation. Ministeriet har i forbindelse med høringen af be-

retningsudkastet bemærket, at overgivelsesskemaet i stikprøveperioden var på et

tidligt tidspunkt i implementeringsfasen. Ministeriet udsendte det standardiserede

overgivelsesskema med tilhørende vejledning til asyloperatørerne i juli 2016, og det

fremgår af ministeriets kontrakter med asyloperatørerne for 2017, at operatørerne

skal benytte overgivelsesskemaet. Rigsrevisionens stikprøve består af flygtninge,

som er overgået til kommunerne i 1. kvartal 2017, dvs. ca. et halvt år efter, at overgi-

velsesskemaet er introduceret. En kontrol af vores stikprøve viser ingen sammen-

hæng mellem en tidlig overgivelsesdato i stikprøveperioden, og at overgivelsesske-

maet ikke er udarbejdet.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Metodisk tilgang |

De 3 repræsentative stikprøver er beskrevet i tabellen nedenfor.

Stikprøve

Flygtninge,

som kommer

fra asylfasen

Population, stikprøven

er udtaget af

626 personer/asylan-

søgere over 18 år, som

i 1. kvartal 2017 er

overgivet til kommuner-

ne fra de 4 største ope-

ratører af asylcentre.

Antal i

stikprøven

Indhentet materiale (dokumentation)

Fra ministeriet (asylfasen):

•

medicinsk modtagelse (fx tjekskema udfyldt af sundhedsfagligt per-

sonale)

•

alle andre sundheds-/helbredsoplysninger fra asylcentrene

•

samtykkeerklæring om overgivelse af information til kommuner,

herunder helbredsoplysninger

•

overgivelsesskema fra det afgivende asylcenter til kommunen

•

dokumentation for oversendelse af ovenstående oplysninger til

kommunen

•

dokumentation for eventuel videresendelse af sundhedsjournalop-

lysninger fra asylsystemet til den praktiserende læge.

Fra kommuner:

Relevant dokumentation og journalnotater, som ligger til grund for

kommunens vurdering af behovet for en helbredsundersøgelse (inkl.

noter om afgivelse af tilbuddet, og om tilbuddet er accepteret eller af-

vist).

Alle foreliggende sundheds-/helbredsoplysninger fra asylsystemet, fx:

•

overgivelsesskemaet fra det afgivende asylcenter (om bl.a. helbred,

jf. del 3)

•

øvrige sundheds-/helbredsoplysninger fra det afgivende asylcenter

(herunder korrespondance og udtalelser herom)

•

eventuelle oplysninger fra den medicinske modtagelse og/eller an-

dre sundhedsfaglige (journal)oplysninger fra asylsystemet.

Helbredsundersøgelse, herunder:

•

blanket LÆ 141 F

•

blanket LÆ 145

•

e-mailkorrespondance og telefonnotater fra samtaler med læge om

helbredsundersøgelsen.

Eventuelle andre oplysninger fra og korrespondance med praktiseren-

de læge, psykolog, psykiater eller sygehusvæsen, herunder også pri-

vate behandlingstilbud til traumatiserede flygtninge.

Kvote-

flygtninge

144 personer/flygtnin-

ge over 18 år, som an-

kom til landet i 2016.

Fra ministeriet:

Sundhedsundersøgelse udarbejdet før ankomst til landet.

Fra kommuner:

Sundhedsundersøgelse udarbejdet før ankomst til landet.

Dokumentation for, at kommunen har tilbudt en helbredsvurdering (fx

journalnoter), og om flygtningen har taget imod tilbuddet, herunder:

•

blanket LÆ 141F

•

blanket LÆ 145.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Metodisk tilgang

Stikprøve

Familiesam-

menførte til

flygtninge

Population, stikprøven

er udtaget af

313 personer/familie-

sammenførte over 18

år, som ankom til landet

i 1. kvartal 2017.

Antal i

stikprøven

Indhentet materiale (dokumentation)

Fra kommuner:

Relevant dokumentation og journalnotater, som ligger til grund for

kommunens vurdering af behovet for en helbredsundersøgelse (inkl.

noter om afgivelse af tilbuddet, og om tilbuddet er accepteret eller af-

vist).

Eventuelle helbredsoplysninger om den person, som familiesammen-

føring er sket med, hvis det har ligget til grund for kommunens vurde-

ring af tilbud om helbredsundersøgelse (jf. orienteringsskrivelse fra

Udlændinge- og Integrationsministeriet fra 2016).

Helbredsundersøgelse, herunder:

•

blanket LÆ 141 F

•

blanket LÆ 145

•

e-mailkorrespondance og telefonnotater fra samtaler med læge om

helbredsundersøgelsen.

Eventuelle andre oplysninger fra og korrespondance med praktiseren-

de læge, psykolog, psykiater eller sygehusvæsen, herunder også pri-

vate behandlingstilbud til traumatiserede flygtninge.

Note: Helbredsundersøgelsen omtalt i tabellen refererer til helbredsvurderingen, jf. § 15 i lovbekendtgørelse nr. 1127 af 11. oktober 2017.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Konfidensniveau og

konfidensinterval

Konfidensniveau og konfiden-

sinterval knytter sig til sikker-

heden i stikprøven, dvs. hvor

sikker man kan være på, at re-

sultaterne er gældende for

hele populationen. Vi kan med

95 % sikkerhed fastslå, at den

procentvise fordeling af resul-

taterne ikke afviger mere end

±10 % fra populationen gene-

relt.

De 3 stikprøver har alle et konfidensniveau på 95 % og et konfidensinterval på 10 %.

Vores stikprøve af kvoteflygtninge er afgrænset til 2016, fordi der i 2017 alene ankom

2 kvoteflygtninge over 18 år. Vores stikprøve af flygtninge og familiesammenførte til

flygtninge er afgrænset til dem, der er ankommet til kommunerne i 1. kvartal 2017.

Denne periode er valgt for at sikre tid til, at kommunerne har nået at tilbyde helbreds-

undersøgelser, modtage resultatet fra lægen og tilrette integrationskontrakten i de

tilfælde, hvor det er relevant, før vores stikprøveanmodning til kommunerne i 1. kvar-

tal 2018. Vores frafaldsanalyse viser, at der generelt er stor overensstemmelse mel-

lem stikprøven og kvartalets population med hensyn til køn og nationalitet. Vi har

desuden sammenlignet kvartalets population med årets population, hvor der tilsva-

rende er stor overensstemmelse.

Der er indhentet materiale fra 68 kommuner og via ministeriet fra 4 operatører, som

driver asylcentre. I undersøgelsesperioden har der været flere asyloperatører, men af

hensyn til aktualiteten omfatter stikprøven alene sagsmateriale fra de 4 operatører,

som ministeriet på undersøgelsestidspunktet forventede at have i drift fremadrettet.

Vi har i vores gennemgang af stikprøvematerialet registreret, hvis der i den medicin-

ske modtagelse og den øvrige sundhedsjournal fra asyloperatørerne eller i kommu-

nernes dokumenter, herunder helbredsundersøgelsen, har været oplysninger om

psykiske problemer, fx symptomer på PTSD, angst og depression. Vi har også regi-

streret øvrige oplysninger om fx psykologbehandling eller selvskadende adfærd. Un-

dersøgelsens resultater er således en gengivelse af operatørernes og kommunernes

registreringer. Vi har ud fra et forsigtighedsprincip ikke registreret risikomarkører for

traumer, fx oplysninger om tortur, søvnproblemer og hukommelsesbesvær, medmin-

dre de optræder i sammenhæng med ovennævnte oplysninger.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Metodisk tilgang |

Formålet med de 3 stikprøver har været at få et overblik over praksis for overdra-

gelse af helbredsoplysninger fra asylcentrene til kommunerne. Desuden skulle stik-

prøverne vise kommunernes praksis for vurderingen af behovet for helbredsunder-

søgelser, herunder hvor mange flygtninge som fik tilbudt, og som gennemførte, en

helbredsundersøgelse.

Stikprøve i regionerne

Stikprøven omfatter 50 flygtninge og familiesammenførte til flygtninge, som har et

afsluttet behandlingsforløb i de 5 regioner i 3. kvartal 2017. Denne periode er valgt for

at sikre, at regionerne har haft tid til at orientere kommunen om afslutning af behand-

lingen, og kommunen har haft mulighed for eventuelt at anmode om en statusattest

og modtage den fra regionen før vores stikprøveanmodning til regionerne i starten af

2. kvartal 2018. Stikprøven er fordelt med 10 sager fra hver region. De private tilbud

indgår ikke i stikprøven.

Flygtningene skal – for at indgå i stikprøven – have haft mindst 3 fremmøder under

deres nu afsluttede behandlingsforløb. Flygtningene skal have været i et kommunalt

forløb samtidig med behandlingen, så der har været et behov for koordinering mel-

lem region og kommune. Desuden skal flygtningene have givet samtykke til, at oplys-

ninger videregives til kommunen. Vi har indhentet og gennemgået al korrespondance

mellem regionen og kommunen for de 50 flygtninge i form af standardiserede breve,

statusattester, e-mails, telefonnotater og øvrige journalnoter. Vi har ad 2 omgange

præciseret og indhentet materiale for at sikre, at regionerne har sendt os alt forelig-

gende (journaliseret) materiale på de cpr-numre, som indgår i stikprøven.

Formålet med denne ikke-repræsentative stikprøve har været at få et billede af, i

hvilket omfang regionerne koordinerer behandlingsindsatsen med kommunerne for

derved at opnå et sammenhængende forløb for flygtningen. Ifølge en forskningsover-

sigt fra 2008 (”MTV om behandling og rehabilitering af PTSD – herunder traumatise-

rede flygtninge”) er overgangen og overdragelsen mellem de specialiserede behand-

lingstilbud og kommunerne en svaghed, som det anbefales af have fokus på.

Registerdata

Formålet med analysen af registerdata har været at undersøge omfanget af beskæf-

tigelse og kontakt til sygehusvæsenet for flygtninge og familiesammenførte til flygt-

ninge med eller uden diagnosticerede traumer. Analysen er gennemført ved at sam-

menkøre anonymiserede data på individniveau fra registre på Udlændinge- og Inte-

grationsministeriets område med data fra registre på henholdsvis Sundheds- og Æl-

dreministeriets og Beskæftigelsesministeriets område. Sammenkøringen er sket via

Forskermaskinen hos Danmarks Statistik.

Grundpopulation

Undersøgelsens population omfatter voksne flygtninge og familiesammenførte til flygt-

ninge, som var 18 år eller ældre ved opholdstilladelsens begyndelse. Populationen er

afgrænset til flygtninge, der har fået opholdstilladelse i perioden 1997-2015, og fami-

liesammenførte til flygtninge, der har fået opholdstilladelse i perioden 2010-2015. Af-

grænsningen er betinget af den periode, hvor de data, vi bruger i analysen, er tilgæn-

gelige hos Danmarks Statistik.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Metodisk tilgang

Analysen omfatter 38.070 flygtninge og familiesammenførte til flygtninge, som forde-

ler sig som vist i tabellen nedenfor.

Antal personer

Flygtninge

Familiesammenførte

I alt

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistik.

Andel

89 %

11 %

100 %

33�½893

4�½177

38�½070

Populationen er udvalgt ud fra en bruttopopulation på i alt 84.477 flygtninge og fami-

liesammenførte til flygtninge. Vi har frasorteret følgende personer:

personer under 18 på tidspunktet for opholdstilladelsens start

personer, som har fået opholdstilladelse flere gange og dermed er rejst ind og ud

af Danmark flere gange

•

personer, som har fået opholdstilladelse én gang, men ikke er blevet i Danmark i

hele perioden.

Dette har vi gjort for at sikre, at analysen omfatter personer, som har stabilt ophold i

landet, hvorved vi kan identificere tidspunktet for den første traumerelaterede diag-

nose og den første ordinering af medicin.

Gruppering

Vi anvender i analyserne 3 grupper:

referencegruppen: flygtninge og familiesammenførte til flygtninge, som hverken

har en traumerelateret diagnose eller har fået ordineret medicin (psykofarmaka)

•

traumediagnosticerede: flygtninge og familiesammenførte til flygtninge, som har

fået en traumerelateret diagnose i perioden fra ankomst til Danmark og til 2016

•

medicinerede: flygtninge og familiesammenførte til flygtninge, som har fået ordi-

neret medicin (psykofarmaka) mindst én gang i perioden fra ankomst til Danmark

og til 2016.

I forhold til

diagnoser

har vi anvendt de psykiatriske diagnosekoder, som fremgår af

Danske Regioners pakkeforløb for traumatiserede flygtninge, og traume.dk, der er en

vidensportal i samarbejde mellem de specialiserede behandlingstilbud: Afdeling for

Traume- og Torturoverlevere (psykiatrien i Region Syddanmark), DIGNITY – dansk

institut mod tortur, OASIS, Videnscenter for Transkulturel Psykiatri (psykiatrien i Re-

gion Hovedstaden) og Dansk Flygtningehjælp.

Gruppen af

medicinerede

har vi anvendt til at ”rense” referencegruppen, så den ikke

indeholder flygtninge og familiesammenførte til flygtninge, som har psykiske proble-

mer uden at have en traumediagnose. Medicin kan udskrives af flygtningens egen læ-

ge, mens diagnosticering sker efter udredning på et sygehus. I de tilfælde, hvor en per-

son har fået både en diagnose og medicin, indgår vedkommende i populationen af

personer med en diagnose.

•

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Metodisk tilgang |

Vores fremgangsmåde med at bruge medicin til at udskille populationen er inspireret

af VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, som har analyse-

ret danske krigsveteraner med og uden psykiske problemer defineret ud fra psykia-

triske diagnoser eller udskrevet psykofarmaka. Analysen er afrapporteret i publikatio-

nen ”Trivsel hos børn af veteraner – med fokus på veteraner med psykisk mistrivsel”.

I forhold til ordineret medicin har vi – ligesom VIVE – anvendt psykofarmaka, som

bruges til medicinsk behandling af psykiatriske lidelser som depressions- og angsttil-

stande. Til forskel fra VIVE, som har udskilt en population, som har haft mindst 2 på

hinanden følgende recepter på mindre end 1 år i løbet af deres liv, har vi i vores ana-

lyse udskilt en population, som har haft én recept. Dette metodiske valg er taget ud

fra en betragtning om, at det er tilstrækkeligt, at en læge har taget stilling til behovet

for at ordinere medicinen, og at populationen af flygtninge og familiesammenførte til

flygtninge ofte har begrænsede økonomiske midler, som kan betyde, at de ikke anmo-

der om receptfornyelse.

Populationen fordeler sig på de 3 grupper som vist i tabellen nedenfor.

Antal

Referencegruppe

Traumediagnostiserede

I alt –

uden

medicinerede

Medicinerede

I alt –

med

medicinerede

26�½344

3�½571

29�½915

8�½155

38�½070

Andel

69�½20

9�½40

78�½60

21�½40

100�½00

Note: I de tilfælde, hvor en person har fået både en diagnose og medicin, indgår vedkommende i populationen

af traumediagnosticerede.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistik og Sundheds- og Ældreministeriet.

Da vi udskiller gruppen af medicinerede, er analyserne af beskæftigelse og sygehus-

kontakt for flygtninge og familiesammenførte til flygtninge med eller uden traumer fo-

retaget med en population på 29.915 personer. For gruppen med traumer skal diag-

nosticeringen have fundet sted før 2016, som er det senest tilgængelige år med regi-

steroplysninger om sygehuskontakt hos Danmarks Statistik og derfor også dette år,

vi måler kontakten og deres beskæftigelsesgrad (jf. afsnittet

Forbehold

nedenfor).

Dataregistre og variable

Dataregistre og variable, som indgår i analyserne, er beskrevet i tabellen nedenfor.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Metodisk tilgang

OPHGIN

Indhold

Opholds-

grundlag for

indvandrede

Variable

PNR

Kategori

Grundlag

Forklar

Specificeret indhold

Personnummer. Entydig identifikation af person.

Opholdstilladelsens type er defineret ved hjælp af 3 variable fra Udlændinge-

styrelsen:

Kategori, Grundlag

Forklar.

Kategori er den overordnede gruppering af opholdstilladelserne i 6 værdier:

Asyl mv., Det øvrige opholdsområde, Erhverv, EU/EØS, Familiesammenføring

Studie.

Variablene

Grundlag

Forklar

bruges til at underopdele opholdstilladelsesty-

pen fra

Kategori.

I de fleste tilfælde vil der være tale om at kombinere

Kategori

Grundlag.

Men kombination af kategorien

Familiesammenført

og bestemte

koder i

Forklar

bruges til at opdele familiesammenførte efter, om de er familie-

sammenførte til flygtninge, danske/nordiske statsborgere eller andet.

Forklar

kan ikke bruges for tilladelser givet før 2010.

Tilladelsesdato

VAN_TIL

Dato for opholdstilladelser. Danmarks Statistik har kun oplysninger om op-

holdstilladelser, der er meddelt fra 1997 og frem.

Dato for, hvornår indvandringen gælder fra. En person, der indvandrer flere

gange i løbet af en periode, medtages det tilsvarende antal gange og optræder

med flere indvandringsdatoer.

Personnummer. Entydig identifikation af person.

Fødselsdato på formlen åååå-mm-dd udledt fra PNR.

Personnummer. Entydig identifikation af person.

Den månedlige beskæftigelsesgrad i år (yyyy) og måned (mm). Graden er kon-

verteret til timer ved at gange med 160�½33.

Personnummer. Entydig identifikation af person.

Ekspeditionsdato.

Kode for aktivstoffer i psykofarmakologiske lægemidler på 3. niveau. Følgende

koder er anvendt:

•

NO5B (angstdæmpende midler)

•

NO5C (beroligende midler)

•

NO6A (antidepressive midler)

•

NO6B (psykostimulerende midler).

Personnummer. Entydig identifikation af person.

LPR-identnummer.

Indlæggelsesdato.

Udskrivningsdato.

Aktionsdiagnosekode (dvs. den diagnose, som der primært behandles for) i

henhold til

Klassifikation af Sygdomme,

jf. International Classification of Dis-

eases (ICD-10) fra World Health Organization (WHO). Følgende koder er an-

vendt:

•

DF 23.x1 (akutte og forbigående psykoser)

•

DF 32 (depressiv enkeltepisode)

•

DF 33 (periodisk depression)

•

DF 34.1 (dysthymi)

•

DF 43 (belastnings- og tilpasningsreaktion, herunder angst og PTSD)

•

DF 44 (dissociative tilstande eller forstyrrelser)

•

DF 45 (somatoforme tilstande)

•

DF 62 (personlighedsændring efter katastrofeoplevelse).

BEF

DREAM

Befolknings-

oplysninger

Forløbsdata-

base over

befolkningens

beskæftigelse

Lægemiddel-

databasen

PNR

FOED_DAG

PNR

Grad_yyyy_mm

PNR

Eksd

Atc3

LMDB

LPR

Landspatient-

registeret

PNR

RECNUM

D_inddto

D_uddto

C-adiag

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statestik.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Metodisk tilgang |

Analysemetoder

Analyserne er baseret på deskriptive analysemetoder med signifikanstest af for-

skelle mellem gruppernes andele eller forskelle i gruppernes gennemsnit betinget af

den afhængige variabel i de respektive analyser (beskæftigelse og kontakt til syge-

huse).

Vi har foretaget en deskriptiv analyse af beskæftigelsen for flygtninge og familiesam-

menførte til flygtninge, hvor beskæftigelsen er opgjort som antallet af timer, de har

arbejdet i 2016. For flygtninge med og uden traumer ser den gennemsnitlige beskæf-

tigelse ud, som det fremgår af tabellen.

Deskriptive analyse-

metoder

Deskriptive analysemetoder

beskriver, hvordan genstands-

feltet er, men ikke hvorfor, dvs.

de indeholder ikke årsagsfor-

klaringer.

Signifikanstest

Beskæftigelse

Referencegruppe

Traumediagnostiserede

I alt

Antal timer

(gennemsnit)

353�½70

161�½00

330�½70

Standardafvigelse

636�½20

454�½50

620�½40

Antal personer

26�½344

3�½571

29�½915

En signifikanstest er en syste-

matisk afprøvning af sandsyn-

ligheden for, at et resultat kan

være fremkommet ved en til-

fældighed.

Note: På baggrund af variansanalysen (envejs-ANOVA) er de 2 grupper signifikant forskellige fra hinanden på

et 0,001 signifikansniveau.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistik.

Vi har også udarbejdet en deskriptiv analyse af flygtninge og familiesammenførtes

somatiske kontakter til sygehusvæsenet siden ankomst til landet. Tallet dækker der-

for ikke over kontakter til alment praktiserende læger, andre speciallæger eller psyki-

atriske henvendelser. De 3 grupper har i gennemsnit følgende antal somatiske kon-

takter, som fremgår af tabellen.

Somatiske kontakter

Referencegruppe

Traumediagnostiserede

I alt

Antal kontakter

(gennemsnit)

4�½20

17�½80

5�½90

Standardafvigelse

7�½8

17�½20

10�½40

Antal personer

26�½344

3�½571

29�½915

Note: På baggrund af variansanalysen (envejs-ANOVA) er de 2 grupper signifikant forskellige fra hinanden på

et 0,001 signifikansniveau.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistik.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

| Metodisk tilgang

Forbehold

Som undersøgelsen har vist, har 3 af de i alt 10 behandlingstilbud for traumatiserede

flygtninge på grund af dispensation indtil tidligst 2016 ikke indberettet data til LPR-

registret. Det betyder, at der er en andel af populationen, som er diagnosticeret (og i

dette tilfælde også behandlet for traumer), men som ikke fremgår med diagnose i

LPR-registret. For at kunne inddrage disse personer i gruppen med traumediagnose,

har Rigsrevisionen via Sundhedsdatastyrelsen indhentet data fra de 3 behandlingstil-

bud, der i alt omfatter 1.439 personer, som er blevet koblet med dataene fra Danmarks

Statistik. Det har ikke ud fra de data, Sundhedsdatastyrelsen har leveret, været mu-

ligt for Rigsrevisionen at tidsbestemme diagnosticeringen. Det betyder, at en mindre

del af de traumediagnosticerede flygtninge, som indgår i analysen, kan være diagno-

sticeret tidligere end 1997 (tilbage til 1992) eller senere end 2016 (til og med 2018),

som er tidsafgræsningen for de øvrige data i registeranalysen.

Den mangelfulde indberetning fra behandlingstilbuddene, som ikke alene omfatter før-

omtalte 3 tilbud, men i perioder også de 7 andre tilbud, betyder desuden, at referen-

cegruppen uden diagnose og medicin kan omfatte personer, som har psykiske pro-

blemer, men som ikke er registreret med en diagnose. Dermed er forskellen i beskæf-

tigelse og kontakt til sygehuse mellem grupperne reelt større, end hvad det med de

foreliggende data er muligt at vise.

SHAK-koder

SHAK-koder anvendes bl.a.

ved indberetning til LPR og

angiver, hvilket sygehus, afde-

ling og afsnit der har varetaget

en given behandling. SHAK-ko-

derne kan således anvendes

til at stedfæste behandlingen.

Den manglende fuldstændighed af data blandt de resterende 7 behandlingstilbud,

som i forskellige perioder ikke har indberettet til LPR-registret, har desuden betydet,

at Rigsrevisionen ikke har kunnet gennemføre analyser af

behandlingen.

Analyse her-

af kræver, at det er muligt at koble patienternes cpr-numre til de specifikke behand-

lingstilbud på afdelingsniveau ved hjælp af såkaldte sygehusklassifikationskoder

(SHAK-koder) i en ubrudt periode, som er den samme for alle behandlingstilbud. Det-

te har vist sig ikke at være muligt, selv om alle behandlingstilbuddene er oprettet med

SHAK-koder i LPR-registret. Vi har derfor ikke kunnet sammenligne beskæftigelse og

sygehuskontakt for henholdsvis behandlede og ikke-behandlede, herunder forskelle

set i forhold til opholdstid forud for behandling, eller andel behandlede ved hver af de

10 tilbud i de 5 regioner, set i forhold til flygtningepopulationen i den enkelte region.

Sidstnævnte var tiltænkt at skulle underbygge revisionens resultater om betydningen

af nærhed og ventetid.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 49: Beretning nr. 6/2018 om forløbet for flygtninge med traumer

Ordliste |

Bilag 2. Ordliste

Alment praktiserende læge

Betegnes ofte som borgerens egen læge, som kan undersøge og behandle for sygdomme og hen-

vise til yderligere undersøgelse eller behandling i fx sygehusvæsenet.

Behandling uden indlæggelse på et sygehus.

Udlændinge kan få opholdstilladelse, hvis de er omfattet af FN’s flygtningekonvention af 28. juli

1951, eller hvis de risikerer dødsstraf, tortur mv., hvis de vender tilbage til hjemlandet.

Et indkvarteringssted for asylansøgere, hvor man opholder sig, mens asylsagen behandles.

En skriftlig udtalelse om en persons sundhedstilstand, som lægen laver til brug for en juridisk afgø-

relse i fx en kommune.

Når visse betingelser er opfyldt, kan udlændinge få opholdstilladelse efter reglerne om familiesam-

menføring. Reglerne omfatter ægtefæller og faste samlevere samt børn og øvrige familiemedlem-

mer.

En asylansøger, som får godkendt sin asylansøgning, får status som flygtning og dermed tidsbe-

grænset opholdstilladelse.

Borgerne har ret til frit at vælge mellem alle offentlige sygehuse og afdelinger i landet, inkl. visse pri-

vate sygehuse, når de skal undersøges eller behandles. Det gælder dog ikke, hvis fx den afdeling,

borgeren ønsker, ikke har kapacitet.

De private tilbud, som omtales i denne beretning, omfatter (jf. sundhedslovens § 79, stk. 2, og be-

mærkningerne til loven) 16 bevaringsværdige selvejende specialsygehuse, klinikker og hospices,

som yder ikke-kommerciel behandling af forskellige patientgrupper. 3 af dem behandler traumati-

serede flygtninge, mens andre behandler eller rehabiliterer patienter med fx epilepsi eller sclerose.

Tilkendegiver en hensigt. I forhold til personoplysninger skal samtykke ses som en frivillig tilkende-

givelse af, at personen, som oplysningerne omhandler, på informeret grundlag indvilger i, at oplys-

ningerne fx kan indsamles og videregives til et specifikt formål.

Kan i kommunerne fx omfatte personlig støtte, familierettede indsatser og forebyggende foranstalt-

ninger og genoptræning. De kommunale sundhedstilbud har forebyggende eller rehabiliterende ka-

rakter, mens behandling af ambulante eller indlagte patienter og genoptræning af indlagte patien-

ter varetages af sygehusene.

I sundhedsvæsenet er somatik defineret som al legemlig (fysisk) behandling. Til sammenligning

handler psykiatri om følelser, tanker og handlinger. Endelig findes somatoforme lidelser, hvor fysi-

ske gener som fx trykken i brystet, svimmelhed og smerter ikke skyldes somatisk sygdom, men kan

behandles med psykoterapi og medicin.

Kan forstås på 2 måder. Enten som behandling på et sygehus i stedet for hos egen læge, speciallæ-

ge eller andre praktiserende sundhedspersoner. Eller som en særlig specialiseret behandling inden

for sygehusvæsenet, som fremgår af Sundheds- og Ældreministeriets specialeplan. Specialiseret

behandling skal i denne beretning forstås som sidstnævnte.

Når sygehuset undersøger, hvad patienten fejler. Patienten er udredt, når der er foretaget de un-

dersøgelser, der er nødvendige for at kunne afklare, hvilken behandling patienten eventuelt skal

have.

Ambulant behandling

Asyl

Asylcenter

Attest

Familiesammenføring

Flygtning

Frit sygehusvalg

Private behandlingstilbud

Samtykke

Social- og sundhedstilbud

Somatisk

Specialiseret behandling

Udredning