Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
FIU Alm.del Bilag 41
Offentligt
1986135_0001.png
UDENRIGSMINISTERIET
Danida
DECEMBER 2018
EVALUERING
RESUMÉ
Evaluering af Afrika
Fredsprogrammet 2004-2017
Danmarks bistand gennem ”Africa
Programme for Peace” (APP) er
yderst relevant – ikke mindst fordi
Afrika er hjemsted for langt den
største del af verdens væbnede
konflikter. Men det kniber med de
konkrete resultater, og derfor bør
den danske støtte justeres i den
fjerde fase fra 2018 til 2021.
Støtte til knap
en milliard kroner
Afrikanske freds- og sikkerhedsinitia-
tiver støttes af flere donorlande. Dan-
mark er blandt de største bidragydere
og vil, når den nuværende fjerde fase i
bistanden udløber i 2021, have støttet
APP med knap en milliard kroner.
Formålet med APP er at fremme fred,
sikkerhed og god regeringsførelse ved
at styrke kapaciteten i kontinentets
regionale organisationer - såsom Den
Afrikanske Union (AU), der er det store
panafrikanske samarbejdsforum - i
dens medlemslande og hos andre
involverede aktører. Udgangspunktet
for APPs virke er, at det skal være
afrikanske løsninger på Afrikas
problemer, og evalueringen konklude-
rer, at APP har bidraget til at udvikle
AUs generelle kapacitet til at arbejde
med fred og sikkerhed i Afrika.
Også i forhold til de to andre større
regionale samarbejdsorganisationer,
ECOWAS (for landene i Vestafrika)
samt IGAD (for landene i Østafrika),
har den danske bistand gjort en
positiv forskel. Støtten har betydet, at
ECOWAS og IGAD på den ene side har
kunnet fortsætte det vigtige arbejde
og på den anden side har kunnet
udvide deres virke. Samlet set har den
langsigtede og fleksible bistand været
afgørende for, at organisationerne
OM EVALUERINGEN
Evalueringen af APP er
foretaget af den hollandske
konsulentvirksomhed ECORYS
i samarbejde med Clingendael
Instituttet og dækker perioden
fra 2004 til 2017. Den er bestilt
af Udenrigsministeriet med
henblik på en vurdering af
resultaterne af den danske
bistand til afrikanske regionale
organisationer, der medvirker i
bestræbelserne for at fremme
fred, sikkerhed og god rege-
ringsførelse på kontinentet.
Der er tale om støtte til Den
Afrikanske Union (AU) samt til
den vestafrikanske organisa-
tion ECOWAS, og til IGAD som
er en udviklingsorganisation på
Afrikas Horn.
Evalueringen er baseret på en
kritisk gennemgang af APP-
rapporter og andre relevante
dokumenter, samt interviews
og besøg hos samarbejdsorga-
nisationer i Abuja, Accra, Addis
Ababa og Nairobi. I alt blev
over 100 personer involveret i
APP-interviews.
Danmark fortjener ros for at hjælpe
de afrikanske lande med at fremme
fred og sikkerhed og forebygge kon-
flikter, for det er der i høj grad brug
for. Ikke bare fordi væbnede konflikter
er gift for politisk stabilitet og økono-
misk udvikling, men også fordi Afrika
er hjemsted for en betydelig del af
denne verdens voldelige konflikter. I
årene mellem 1990 og 2015 udspil-
lede over 75 procent af alle krige og
konflikter sig i Afrika.
I evalueringen roses også Danmarks
vedholdende og forudsigelige støtte
til APP - på dansk: Afrika Fredspro-
grammet. De fleksible betingelser i
den danske bistand har givet mulig-
hed for planlægning og skiftende
prioriteter, konstaterer evalueringen.
FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 41: Offentliggørelse af evaluering af Afrika Fredsprogrammet 2004-2017, fra ministeren for udviklingssamarbejde
1986135_0002.png
kan reagere hurtigt på mulighederne,
når de opstår, fremgår det af evalu-
eringen.
Danmark skal anerkendes for at
investere i initiativer, der er yderst
relevante. Samtidig er APP i tæt
overensstemmelse med de mål, der
er knyttet til dansk udviklingsbistand
og udenrigspolitik, konkluderer
evalueringen.
har, påpeger evalueringen, der dog
samtidig noterer sig den danske
udlægning: Et mindre team sikrer
bedre sammenhæng og overensstem-
melse mellem danske initiativer på
det politiske og udviklingsmæssige
niveau.
Mere overordnet kan udfordringen
med at fremme fred og sikkerhed
i Afrika forklares med de regionale
samarbejdsorganisationers mang-
lende gennemslagskraft. De har
svært ved få gennemført de trufne
beslutninger.
Ifølge evalueringen synes AU, IGAD
og ECOWAS at have større succes med
at sætte normerne i medlemslandene
- især med hensyn til konfliktforebyg-
gelse og mægling - end med at
udvikle og gennemføre transnationale
politikker og operationer. To undta-
gelser er AUs mission i Somalia og
AUs medvirken til at løse en politisk
krise i Gambia efter præsidentvalget
i december 2016. Først efter pres fra
AU, anført af Nigeria, indvilligede
landets enerådende præsident siden
1994, Yahya Jammeh, i at træde
tilbage efter et valgnederlag, som han
ikke ville anerkende.
For at få løst denne ”implementerings-
krise,” som den kaldes, har AU-
landene bedt Rwandas præsident,
Paul Kagame, om stå i spidsen for
en reformproces, der ventes at blive
fremlagt i januar 2019. Reformen
skal blandt andet forholde sig til,
at de økonomiske bidrag til AU fra
medlemslandene stadig er mindre
end budgetteret, uforudsigelige og
utilstrækkelige.
Så som så med resultaterne
Men både for AU, ECOWAS og IGAD
gælder det, at deres kapacitet – både
kvalitativt og kvantitativt – fortsat er
svag, og der er ifølge evalueringen et
fortsat behov for at styrke organisa-
tionerne økonomisk, organisatorisk
og teknisk. Derfor er det ifølge
evalueringsrapporten også indtil
videre så som så med resultaterne.
Mens evalueringen finder APP og
dens partnerorganisationer relevante,
er de umiddelbare resultater af
støtten mindre klare. Evalueringen
bedømmer de overordnede resultater
af den APP-bistand, der er givet til en
række mindre organisationer, som
acceptable. Til gengæld er de opnå-
ede resultater i evalueringsperioden
i de store regionale institutioner som
AU, ECOWAS (Vestafrika) samt IGAD
(Østafrika) utilfredsstillende. Det er
uklart, om den danske støtte har
haft nogen effekt på den rolle, som
de tre organisationer konkret har
spillet i forhold til fred, sikkerhed og
god regeringsførelse i Afrika, fastslår
rapporten. Det klareste eksempel
på at APP har haft en effekt synes
at være i forhold til ECOWAS, hvor
Danmark har været ledende i arbejdet
med det freds- og sikkerhedsmandat,
som ECOWAS opererer under.
VERDENS MEST
USTABILE KONTINENT
Antallet af væbnede konflikter
i Afrika har været konstant
stigende siden afslutningen
på Den Kolde Krig og har gjort
Afrika til det mest ustabile
kontinent i verden. Ifølge Upp-
sala Conflict Data Programme
(UCDP) foregik over 75 procent
af verdens voldelige konflikter
i Afrika i årene mellem 1990
og 2015 – svarende til anslået
630. Konflikterne har raset i
ca. 30 af kontinentets lande,
men omkring tre fjerdedele er
foregået i blot syv af landene:
Den Demokratiske Republik
Congo (DRC), Etiopien, Kenya,
Nigeria, Somalia, Sydsudan og
Sudan.
De fleste af konflikterne er
en fortsættelse af en tidligere
konflikt. Med undtagelse af
revolutionen i Libyen og det
efterfølgende væbnede opgør
med landets daværende leder,
Muammar Gaddafi, er hver
eneste borgerkrig, der er
indledt siden 2003, en fortsæt-
telse af en tidligere borgerkrig.
Det skyldes delvist den politiske
orden – eller uorden – i de kon-
fliktramte lande: Samfund, hvor
regeringer, ledere og eliten kun
i begrænset omfang drages
til ansvar af befolkningen, er
mere udsat over for konflikter.
Det rejser ifølge evalueringen
spørgsmål om, hvorvidt de
traditionelle modsvar på
konflikter, er rigtige. Militære
interventioner og sanktioner
synes eksempelvis at være
mindre effektive i de lang-
trukne afrikanske konflikter,
påpeger evalueringen.
Terrorangreb steget
med 1000 procent
Evalueringen er også kritisk over for
APPs tilpasningsevne til det stærkt
ændrede konfliktmønster i Afrika (se
boks). Det er ikke indlysende, at APPs
fokus og tilgang i tilstrækkelig grad
er tilpasset de nye trusler, der blandt
andet kommer fra paramilitære
grupper, kriminelle bander og terror-
organisationer. Siden 2006 er antallet
af terrorangreb i Afrika steget med
hele 1000 procent, og i de lande hvor
staten er svag, hvor centralregeringen
ikke har kontrol med hele territoriet,
hvor sikkerhedsstyrkerne er uprofes-
sionelle, og hvor der ikke er andre
konfliktløsninger til rådighed end
magtanvendelse, er staten ofte en
del af problemet. Og her er der brug
for nye former for konfliktløsning,
der ikke bare skal tage højde for den
lange række af ikke-statslige aktører
såsom krigsherrer, stammer, klaner
Programstyring
Der er flere forklaringer på de
sparsomme resultater af APP-støtten.
En af dem er, at den danske støtte kun
håndteres af tre medarbejdere – på
ambassaden i Etiopiens hovedstad
Addis Ababa. Andre nordiske lande
har flere folk til opgaven og hævder,
at deres fingeraftryk er større end
det danske, hedder det i rapporten.
Den større svenske og norske tilste-
deværelse tillader et dedikeret fokus
og engagement med embedsmænd
på et niveau, som Danmark ikke
FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 41: Offentliggørelse af evaluering af Afrika Fredsprogrammet 2004-2017, fra ministeren for udviklingssamarbejde
1986135_0003.png
KAMPEN OM MAGTEN
Årsagerne til væbnet konflikt
i Afrika har stort set været de
samme i de seneste årtier:
kampen om ressourcer, jord
og især statsmagt. Ifølge en
undersøgelse fra 2016 foreta-
get af det afrikanske ”Institute
for Peace and Security Studies”
(IPSS) – der også modtager
støtte fra Danmark - fordeler
årsagerne sig således:
kamp om magten i landet:
22 procent
kamp mellem systemer/
idelogier: 20 procent
regional/lokal kamp om
magt og dominans: 19
procent
kamp om ressourcer: 17
procent
autonomi: 9 procent
løsrivelse: 6 procent
kamp om jord/territorium:
4 procent
Andre årsager: 3 procent
måde at nedbringe migrationen over
Middelhavet - bidrage til utilfredshed
og kritik lokalt i Afrika og derved
styrke potentielt destabiliserende
kræfter, påpeger evalueringen. Dette
skaber en potentiel eksplosiv situation
i allerede ustabile regioner såsom
Afrikas Horn og Sahel, hvor der kun er
få økonomiske alternativer, fremgår
det af rapporten.
APP er institutionsopbygning, der i
sagens natur er svær.
Desuden ser evalueringen et behov
for, at Danmark i højere grad koordi-
nerer med andre donorer for at sikre,
at den danske støtte gør mest mulig
gavn. Tættere koordinering er også
tiltrængt, fordi Danmark har en mere
fleksibel og mere partnerbaseret
tilgang til APP end andre donorer,
påpeger evalueringen.
Bæredygtigt?
Vil Programmet kunne stå på egne
ben og løfte opgaven med at støtte
kapacitetsopbygningen i AU og de
andre regionale samarbejdsorganisa-
tioner uden dansk bistand? Svaret er
ikke entydigt. Det er ikke klart, hedder
det i rapporten, der dog slår fast, at
bæredygtigheden i den danske støtte
til APP svækkes af, at Den Afrikanske
Union, ECOWAS og de andre regionale
fora er meget afhængige af økonomi-
ske bidrag udefra, herunder Danmark.
ECOWAS har ganske vist i teorien de
økonomiske midler, der skal til for at
håndtere freds- og sikkerhedsdags-
ordenen, men indtil videre bruges
størstedelen af medlemslandenes
bidrag ikke til dette formål. Derfor bør
Danmark ifølge evalueringen overveje
”at vise muskler” og forlange et bedre
udbytte af den danske investering i
ECOWAS.
FOKUS PÅ AFRIKAS
MANGE UNGE
Den danske bistand til Afrika
Fredsprogrammet støtter nu
også et øget tværgående fokus
i AU og i de andre afrikanske
organisationers arbejde med
ligestilling og de unge. Og
det er ifølge evalueringen
yderst relevant, da der er en
klar sammenhæng mellem
antallet af voldtægter og lande
med væbnede konflikter –
eksempelvis Sydsudan, Sudan
og Den Centralafrikanske
Republik. Samtidig oplever
Afrikas mange unge - omkring
60 procent af kontinentets
befolkninger er under 25 år –
høj arbejdsløshed, begrænset
social mobilitet og let adgang
til våben. Dertil udgør de
vedvarende konflikter mellem
forskellige grupper en farlig
cocktail. De afrikanske lande,
der har den yngste befolkning,
er også de mest konfliktramte
på kontinentet, hvor unge
mænd mellem 15 og 29 år
udgør hovedparten af ofrene
for vold med dødbringende
våben.
og militser, men også med proble-
merne i landenes sikkerhedsstyrker.
Evalueringen understreger det
afgørende spørgsmål, om hvor den
ekstra værdi af de regionale organi-
sationer er – ikke bare i relation til
den forandrede karakter af konflikter
i Afrika, men også til de skiftende
aktører og geopolitiske dagsordener.
Anbefalinger
Trods udfordringerne anbefaler
evalueringen, at Danmark fortsætter
støtten til afrikanske institutioner, der
bidrager til fred og stabilitet på kon-
tinentet. Men for at gøre APP mere
effektiv og sikre flere umiddelbare,
målbare resultater, bør de danske
myndigheder – Udenrigsministeriet
og involverede ambassader – kigge
samarbejdet med organisationerne,
der støttes gennem APP, efter i
sømmene.
Dette bør blandt andet indebære, at
Danmark gør det mere klart, hvad
der skal komme ud af det danske
bidrag; ikke mindst fordi der er valgt
en fleksibel tilgang med stor tillid og
ansvar til partnerne i APP. Derudover
skal der udvikles en metode, der gør
det muligt at måle, hvad APP gør
rigtigt, og hvad der skal laves om. Det
er vigtigt, fordi den danske støtte til
Migration giver problemer
Med de seneste års fokus på at ned-
bringe den irregulære migration fra
Afrika til Europa er arbejdet med fred
og sikkerhed – og dermed Danmarks
støtte til APP – blevet yderligere
udfordret. Irregulær migration opfat-
tes ikke nødvendigvis som en kriminel
– endsige problematisk – handling i
de afrikanske lokalsamfund, hvor folk
ofte er afhængige af den århundrede
gamle tradition med at krydse
landegrænser for at finde jobs og
købe/sælge varer. Derfor kan Europas
bestræbelser på at kontrollere migra-
tionen internt i Afrika – for på den
FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 41: Offentliggørelse af evaluering af Afrika Fredsprogrammet 2004-2017, fra ministeren for udviklingssamarbejde
1986135_0004.png
Udenrigsministeriets kommentarer
Udenrigsministeriet hilser evaluerin-
gen af Afrika Fredsprogrammet (APP)
velkommen. I lyset af mange års
støtte til en række regionale organi-
sationer, herunder Den Afrikanske
Union, samt i lyset af bestræbelser
for at finde løsninger på de mange
konflikter på kontinentet, er vurderin-
ger af APPs resultater og udfordringer
meget vigtige. Forslag til hvordan
bistanden bør udformes og tilpasses
i løbet af programmets fjerde fase er
ligeledes af stor værdi.
Evalueringen finder, at den danske
støtte til de regionale organisationer
har været både relevant og i overens-
stemmelse med bistands- og uden-
rigspolitiske målsætninger. At bidrage
til styrkelse af afrikanske løsninger
på Afrikas konflikter er væsentligt.
Programmet udgør således et vigtig
grundlag for politisk dialog med en
række samarbejdspartnere, der med-
virker i freds- og sikkerhedsprocesser
og i god regeringsførelse på kontinen-
tet. Som opfølgning på evalueringens
anbefalinger vil Udenrigsministeriet
styrke den politiske dialog, bl.a.
gennem et årligt forum for drøftelse
med de afrikanske partnere, der også
vil forbedre koordinationen mellem
de forskellige aktører.
Evalueringen peger på de fortsatte
svagheder og den manglende
kapacitet, der præger de regionale
organisationer samt på vanskelighe-
der med rapportering af resultater
opnået gennem den danske støtte.
Med yderligere teknisk bistand og
fornyede drøftelser med organisatio-
nerne vil Udenrigsministeriet søge
at fremme resultatmålinger samt
rapportering. Evalueringens forslag
til redskaber, der kan anvendes for at
måle fremskridt med institutionsop-
bygning, hilses også velkommen.
Gennem ambassaderne og kontoret
for Afrika vil Udenrigsministeriet
medvirke til fornyet dialog med de
regionale organisationer og med
andre donorer, der også yder støtte
til ”freds- og sikkerhedsarkitekturen”
samt til god regeringsførelse, bl.a.
gennem støtte til afholdelse af valg.
Det erkendes, at koordination mellem
nationale, regionale og internationale
aktører er meget vigtig i konflikt-
løsninger og i forhold til de nye
udfordringer, herunder terrorisme,
der præger mange områder - ikke
mindst Sahel og Afrikas Horn. Mens
ambassaden i Addis Ababa fortsat vil
stå for den overordnede koordination
og styring af programmet, vil der
tages skridt til, at ambassaden i Abuja
kan spille en større rolle i forhold
til det vestafrikanske samarbejde
gennem ECOWAS.
Det forventes, at den kommende
midtvejs-gennemgang af den fjerde
fase af Afrika Fredsprogrammet
vil bygge videre på evalueringens
anbefalinger.
Evalueringsrapporten er udgivet af:
Udenrigsministeriet
Evalueringskontoret
Asiatisk Plads 2
1448 København K
Danmark
Foto: ECORYS
Den fulde evalueringsrapport kan
downloades fra internettet via
http://danida-publikationer.dk
eller evaluering.um.dk
For yderligere oplysninger,
kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83
eller [email protected]