Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
FIU Alm.del Bilag 2
Offentligt
1949145_0001.png
TIL ORIENTERING AF TRU OG FIU
2. oktober 2018
Notat om afledte effekter af infrastrukturinvesteringer
Sammenfatning
Den 20. september 2018 afholdt Finansudvalget (FIU) et lukket ekspertmøde
om dynamiske effekter af infrastrukturinvesteringer. Transport-, Bygnings- og
Boligudvalget (TRU) holdt den 12. september 2018 en åben høring om store
anlægsinvesteringer, der berørte samme emne. TRU har bedt de økonomiske
konsulenter udarbejde en opsummering af mødet i FIU som baggrundsmateriale
til udvalgets samråd med finansminister Kristian Jensen den 3. oktober 2018 om
investeringsudfordringen
1
.
Både Thomas Odgaard, direktør og partner i Incentive, og Mogens Fosgerau,
professor ved Økonomisk Institut på Københavns Universitet, vurderer, at
samfundsøkonomiske analyser omfatter de dynamiske effekter, der med
rimelig sikkerhed kan kvantificeres. Agglomeration (øget produktivitet som
følge af, at virksomheder og mennesker er placeret tæt på hinanden) mangler
dog ifølge Thomas Odgaard. Et groft overslag er ifølge Thomas Odgaard, at
det vil give 1 procentpoint højere samfundsøkonomisk afkast, hvis effekter af
agglomeration medregnes.
Medregning af agglomerationseffekten vil medføre, at flere
infrastrukturprojekter vil være samfundsøkonomisk rentable, men også ændre
den interne rangordning af projekter. Storbritannien indregner desuden
lokaliseringseffekter og effekter via konkurrence. Ifølge Mogens Fosgerau er
effekter via konkurrence dog for usikre og bør derfor ikke medregnes.
Finansministeriet (FM) påpeger, at dynamiske effekter af offentlige investeringer
i praksis allerede medregnes i deres fremskrivninger af dansk økonomi.
Korrektioner af dynamiske effekter af investeringer i infrastruktur kan
forholdsvis let foretages i modeller ifølge Peter Stephensen, forskningschef i
DREAM-gruppen. Problemet er, at der mangler tilstrækkelig solid evidens, og
studierne viser betydelig kontekstafhængighed, bemærker Peter Stephensen.
Kontaktperson
Birgitte Lange
Lokalnr: 3335
1
Notatet er udarbejdet på baggrund af de skriftlige præsentationer af
oplæggene. Hvor det er fundet relevant, er notatet suppleret med uddybende
forklaringer fra andre kilder.
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Opsummering af lukket ekspertmøde om dynamiske effekter af infrastrukturinvesteringer
1949145_0002.png
Finansministeriets (FM) præsentation
Fokus i FM’s oplæg var, hvordan potentielle afledte virkninger på velstand og
arbejdsudbud skal tænkes i de mellemfristede fremskrivninger sammenlignet
med opgørelse af afledte virkninger i enkeltstående konsekvensvurderinger af
konkrete investeringsprojekter (cost-benefit-analyser).
FM opgør afledte effekter af infrastrukturinvesteringer forskelligt i
fremskrivninger af dansk økonomi og i konkrete konsekvensvurderinger af
enkeltprojekter. Ydermere skelner FM mellem fremskrivninger på mellemlangt
og længere sigt. Næste afsnit handler om, hvordan FM indregner afledte
effekter af infrastrukturinvesteringer i fremskrivninger på længere sigt.
Fremskrivninger på længere sigt
FM forudsætter grundlæggende, at det offentlige kapitalapparat følger med
udviklingen i den økonomiske aktivitet på længere sigt, så eksempelvis
infrastrukturen holder trit med det samlede aktivitetsniveau. Efter 2025
fremskrives de offentlige investeringer beregningsteknisk således, at forholdet
mellem kapitalapparat og produktion (K/Y-forholdet) holdes konstant.
Den grundlæggende antagelse er, at forholdet mellem kapitalapparat og
produktion på længere sigt vender tilbage til det historiske gennemsnit for en
given periode. I konvergensprogrammet for 2017 antages eksempelvis, at
forholdet mellem kapital og produktion på længere sigt vender tilbage til det
historiske gennemsnit for perioden 1983-2015
2
.
FM påpeger, at fremskrivningerne overordnet tager højde for effekten af
offentlige investeringer på BNP og produktivitet. Næste afsnit gennemgår,
hvordan afledte effekter af infrastrukturinvesteringer indgår i de mellemfristede
fremskrivninger.
Fremskrivninger på mellemfristet sigt
I de mellemfristede fremskrivninger indgår en politisk bestemt
investeringsramme frem til planlægningshorisonten i 2025
3
. I de
mellemfristede planer har udmøntning af investeringer inden for
investeringsrammen samme gennemsnitlige effekt uafhængigt af, om der
investeres i kampfly, daginstitutioner eller infrastruktur. FM bemærker dog, at
de forskellige investeringer i realiteten har forskellige virkninger, men at de
mellemfristede planer ikke tager højde for disse. Det mellemfristede forløb
afspejler ”bedst mulige” antagelse ifølge
FM. Efterfølgende virkninger bliver
konstateret, når de opstår, og løbende samlet op i de mellemfristede
fremskrivninger ifølge FM.
2
Økonomi- og Indenrigsministeriet (2017): Danmarks Konvergensprogram
2017. Regeringen.
3
Finansministeriet (2018): Regneprincipper og modelanvendelse
–
dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer.
2/5
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Opsummering af lukket ekspertmøde om dynamiske effekter af infrastrukturinvesteringer
1949145_0003.png
FM har dog fastlagt et overordnet princip om, at ved løft af
investeringsrammen indregnes et vækstbidrag af offentlige investeringer, som
afspejler en forøgelse af produktionskapaciteten i økonomien.
Prioritering af enkeltprojekter
–
udfyldning af rammen
Investeringsrammen udfyldes løbende med konkrete projekter ved
udmøntning af rammen til offentlige investeringer med udgangspunkt i de
årlige finanslove og økonomiaftaler med kommuner og regioner
4
. Som
redskab til den løbende prioritering af enkeltprojekter udarbejdes
samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger.
Gennemførelsen af konkrete projekter anses af FM som en del af de
løbende forbedringer af infrastrukturen inden for de allerede afsatte rammer,
og derfor indregner de ikke eventuelle dynamiske effekter på eksempelvis
arbejdsudbuddet
–
opgjort i en isoleret cost-benefit-analyse
–
i de
mellemfristede fremskrivninger. I konkrete konsekvensvurderinger benytter
centraladministrationen en ”bottom-up”-tilgang,
mens tilgangen i
fremskrivninger kan beskrives som
en ”top-down”-tilgang.
DREAM
Oplægget af Peter Stephensen, forskningschef i DREAM-gruppen, handlede
om modellering af makroøkonomiske modeller og praktiske udfordringer ved
indregning af afledte effekter af offentlige transportinvesteringer.
Peter Stephensen mener grundlæggende, at det er vanskeligt at opstille
generelle regneregler for offentlige trafikinvesteringer. Forudsat at
regnereglerne foreligger, er det dog ikke noget problem at lægge dem ind i
modellerne ifølge Peter Stephensen. Korrektioner af arbejdsudbud og
produktivitet kan forholdsvis let foretages i modeller.
Peter Stephensen bemærker dog, at der p.t. er to grundlæggende
udfordringer ved indregning af dynamiske effekter af transportinvesteringer i
modeller.:
1) at der mangler tilstrækkelig solid evidens, og
2) at studierne afhænger af konteksten.
Peter Stephensens konklusion er, at specifikke analyser er nødvendige.
Incentive
Oplægget af Thomas Odgaard, direktør og partner i Incentive, omhandler bl.a.
hvilke andre typer væsentlige dynamiske effekter, der ikke indregnes i
samfundsøkonomiske analyser i dag, hvor store disse effekter kan tænkes at
være samt om de udeladte effekter kan ændre konklusionerne.
4
www.ft.dk/samling/20171/almdel/fiu/spm/197/svar/1467608/1860072.pdf
3/5
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Opsummering af lukket ekspertmøde om dynamiske effekter af infrastrukturinvesteringer
Thomas Odgaard vurderer, at samfundsøkonomiske analyser i dag omfatter
de effekter, der med rimelig sikkerhed kan kvantificeres. Agglomeration
mangler dog. Agglomeration dækker over, at produktiviteten stiger, når
virksomheder og mennesker rykker tættere sammen. Disse effekter udelades
ofte på grund af metodemæssige udfordringer. Et groft overslag er ifølge
Thomas Odgaard, at det vil give 1 procentpoint højere samfundsøkonomisk
afkast, hvis effekter af agglomeration medregnes. Formentlig er det et
overkantsskøn, vurderer Thomas Odgaard.
Et groft overslag er, at det vil medføre, at 93 pct. i stedet for 86 pct. af
vejprojekter vil være samfundsøkonomisk rentable, mens 57 pct. i stedet for
55 pct. af projekter til kollektiv trafik vil være samfundsøkonomisk rentable.
Ydermere vil det ændre rangordningen af projekter. Det kan således i visse
tilfælde ændre konklusionerne.
Det er formentlig dynamiske effekter for projekter i storbyområder og områder
med videnstunge erhverv, der undervurderes mest. Det vil sige, at effekten er
størst for projekter i storbyer ved indregning af effekter af agglomeration.
Københavns Universitet
Præsentationen af Mogens Fosgerau, professor ved Økonomisk Institut på
Københavns Universitet, berører bl.a., hvordan Storbritannien indregner
dynamiske effekter i samfundsøkonomiske analyser samt hvilke udfordringer,
der eksisterer ved indregning af flere typer dynamiske effekter i
samfundsøkonomiske analyser.
Mogens Fosgerau bemærker, at Danmark generelt er på fronten mht.
udarbejdelse af samfundsøkonomiske analyser af transportprojekter.
Mogens Fosgerau vurderer ligesom Thomas Odgaard, at de væsentligste
dynamiske effekter i samfundsøkonomiske analyser er medregnet. Ydermere
påpeger han, at metoden til udarbejdelse af samfundsøkonomiske analyser af
transportområdet er længere fremme end på andre områder.
Mogens Fosgerau nævner også, at der er flere typer af dynamiske effekter.
Han påpeger, at Storbritannien indregner flere typer dynamiske effekter end
os, idet de indregner lokaliseringseffekter og effekter via konkurrence.
Indregning af lokaliseringseffekter kræver et stort, tungt og dyrt modelapperat,
vurderer Mogens Fosgerau. Effekter af konkurrence håndteres på en grov
måde i Storbritannien, og det er nok for usikkert at indregne dem, vurderer
Mogens Fosgerau.
4/5
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 2: Opsummering af lukket ekspertmøde om dynamiske effekter af infrastrukturinvesteringer
1949145_0005.png
Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for
medlemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter
Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herunder
lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at yde
upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af
Folketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.
5/5