FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 19: Offentliggørelse af evaluering af Ghana-Danmark partnerskabet 2007-2017

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
FIU Alm.del Bilag 19
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

NOVEMBER 2018

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af Ghana-Danmark

partnerskabet 2007-2017

Tydelige og afgørende fingeraftryk

– men udfordringer med bæredyg-

tigheden, når det danske udviklings-

samarbejde afsluttes i 2020.

Danmarks udviklingssamarbejde

med Ghana i tiåret fra 2007 til 2017

har på flere områder været en suc-

ces. I perioden har hovedområderne

for samarbejdet med Ghana været

generel budgetstøtte, regeringsfø-

relse (herunder decentralisering

og menneskerettigheder), sundhed,

skat/toldbehandling og udvikling af

den private sektor.

Men af forskellige grunde er samar-

bejdet samtidig på en række felter

uforløst.

Overordnet har omstændighederne

i Ghana ikke været befordrende for

arbejdet med udviklingsbistand i

den periode, evalueringen omfatter,

hedder det i rapporten.

Det er den overordnede konklusion

i en ny evaluering af Danmarks

udviklingssamarbejde med Ghana

i perioden 2007-2017, der er udar-

bejdet af konsulentvirksomhederne

Nordic Consulting Group og

Orbicon.

Bistandssamarbejdet har været

udfordret af både de økonomiske og

de politiske forhold i Ghana. Siden

2012 er det gået tilbage for landets

økonomi, der ellers indtil da havde

været igennem to årtier med frem-

gang og fire-fem år med høje vækst-

rater, der kulminerede i 2011 med 14

procent. Den økonomiske tilbagegang

har blandt andet påvirket de dansk-

støttede tiltag for at udbygge Ghanas

private sektor.

På den politiske front har Ghana

stabiliseret sit demokrati, men

på grund af fremgangen i den

ghanesiske økonomi og det forhold,

at Ghana fandt oliekilder som gav

landet status af middelindkomstland i

2011, faldt den ghanesiske regerings

interesse for at engagere sig i et ægte

partnerskab og en ægte dialog om

udviklingssamarbejde med Danmark

og andre donorlande.

de seneste ti år, skriver evaluerings-

holdet.

Der er også ros til det danske fokus

på sårbare grupper. Det har bidraget

til, at de har fået bedre adgang til

domstolene, og indsatserne for de

sårbare er nået ud til græsrødderne

og til fjerntliggende egne af Ghana.

Samtidig er civilsamfundet i Ghana

blev styrket og konsolideret, og netop

på det område har Danmark sammen

med andre donorlande afsat de

betydeligste fingeraftryk.

Den institutionelle ramme er delvist

på plads, og både centralt og på

regionalt og kommunalt niveau er

myndighederne blevet bedre til at

samarbejde med civilsamfundet. Det

er dog - understreger evalueringen

– svært at dokumentere, om der er

sket ændringer i serviceydelserne i

perioden, da der ikke systematisk er

indsamlet data.

Danmark har også bidraget til at

styrke retsvæsenet og Ghanas Kom-

mission for Menneskerettigheder og

Administrativ Retfærdighed (CHRAJ),

og det danske bidrag har været afgø-

rende for, at kommissionen er nået ud

til befolkningen i landområderne.

God regeringsførelse

Danmark har spillet en afgørende

rolle i accelerationen af reformerne i

decentraliseringsprocessen i Ghana i

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 19: Offentliggørelse af evaluering af Ghana-Danmark partnerskabet 2007-2017

Kommissionens ydelser, der er gratis,

er især rettet mod de fattiges og de

sårbare gruppers behov, ikke mindst

unge kvinder, der normalt ville være

tilbageholdende med at klage og gå

domstolens vej, eller som ganske

enkelt ikke ville have råd til det.

Men også her har evalueringen et par

forbehold: Ifølge de seneste tal i en

undersøgelse fra 2017 er der store

huller i ghanesernes viden om og

kendskab til menneskerettighederne,

trods massive oplysningskampagner

udført af det dansk støttede CHRAJ i

de seneste ti år. Eksempelvis svarer

kun 53 procent af de adspurgte, at

kvinder også har rettigheder.

Samtidig har Kommissionen for Men-

neskerettigheder og Administrativ

Retfærdighed - ligesom det dansk

støttede retsvæsen - stadig store

udfordringer med effektivitet og

økonomi. De er begge underfinansie-

rede, konstaterer evalueringen.

imidlertid ikke gennemført større

reformer i evalueringsperioden.

Danmarks vigtigste bidrag på

nationalt plan har været at agere

talsmand for den private sektor og

forsøge at fremme en offentlig-privat

dialog om, hvordan man kan for-

bedre de lokale og nationale rammer

for erhvervslivet.

Som følge af manglende fremskridt

i den overordnede politiske ramme

besluttede Danmark at fokusere

sin støtte på virksomhedsniveau

og på rammebetingelserne for den

private sektor på lokalt niveau.

Evalueringsholdet konstaterer, at

vægten på opnåelige resultater på

lokalt plan var den rigtige løsning på

det tidspunkt.

samarbejde med udviklingslandene,

hvor det mange steder halter

gevaldigt med skatteindkrævningen.

I Ghana, hvor hele 62 procent af virk-

somhederne ifølge en undersøgelse i

2016 ikke betaler skat, blev skattead-

ministrationen inddraget i det danske

udviklingsprogram i 2015. Støtten er

planlagt til at løbe frem til 2018, men

er nu forlænget og har et budget på

171 millioner kroner. Programmet er

blevet revideret og ambitionsniveauet

sænket for at skabe mere ejerskab

i Ghana Revenue Authority (GRA).

Interventionerne fokuserer nu

primært på toldafdelingen i GRA.

Evalueringen finder det overordentlig

relevant, at Danmark forsøger at bistå

med et effektivt skattesystem, fordi

det er afgørende, hvis Ghana – lige-

som andre udviklingslande - skal blive

uafhængige af udviklingsbistand.

Men i Ghana er skattevæsenet en

af de mest ineffektive institutioner

og - påpeger evalueringen – meget

svær at reformere, da det støder

på modstand internt i institutionen.

Skønt den danske indsats angiveligt

har bidraget til nogle forbedringer i

toldbehandlingen for varer i havne,

så konstaterer evalueringen, at

fremskridt er begrænsede, og rap-

porten stiller spørgsmålstegn ved

bæredygtigheden, når den danske

bistand ophører.

Bistand til skatteinddrivelse

Fremme af et effektivt skattevæsen

er blevet en ny prioritet i Danmarks

Sundhed

På sundhedsområdet, hvor Danmark

har bidraget med 825 millioner kroner

fra 2008 til 2017, har Danmarks

støtte være afgørende for at få en

national sundhedsforsikring stablet

på benene, og den danske indsats har

været udslagsgivende for at sikre, at

de fattigste og mest sårbare grupper

bliver omfattet heraf. Samtidig nyder

Danmark også anerkendelse for

at holde fanen højt på følsomme

områder såsom retten til abort, og

det er sket, mens de fleste andre

donorlande har trukket sig fra disse

sensitive emner, konstaterer evalu-

eringsrapporten.

Disse successer er kommet i hus,

fordi det fra dansk side er lykkedes

at opretholde et velfungerende

samarbejde med de ghanesiske myn-

digheder på sundhedsområdet og et

relativt godt partnerskab i arbejdet

med at fremme decentraliseringen,

fastslår evalueringen.

DET BEGYNDTE I 1957

Ghana har modtaget dansk

udviklingsbistand, siden

landet blev uafhængigt i 1957.

Bistanden voksede fra 6,9

millioner kroner i 1990 til 536

millioner i 2010. I 2015 beløb

bistanden sig til omkring 230

millioner kroner.

Ghana har i de seneste tre

årtier gjort store fremskridt i

arbejdet med at styrke demo-

kratiet og kaldes ofte Afrikas

demokratiske succeshistorie.

Men det er også et demokrati

domineret af politiske eliter

præget af nepotisme. Samtidig

har Ghana været friholdt for

de borgerkrige og væbnede

konflikter, der hærger andre

lande i Afrika. Alligevel er det

ikke lykkedes landet at holde

økonomien på en stabil og

bæredygtig kurs. Staten bruger

flere penge, end den får ind i

indtægter, hvilket fører til stor

gæld. Og importen er kronisk

større end eksporten – også

importen af landbrugsvarer,

selvom Ghana her selv har et

stort potentiale.

Korruptionsbekæmpelse

Korruption er fortsat udbredt i Ghana

trods flere forsøg siden 1990erne

på at komme den til livs gennem

lovgivning og etablering af forskellige

institutioner. Evalueringen peger

blandt andet på, hvordan korruption

gør det svært at nå de ønskede

resultater med den danske bistand til

OM EVALUERINGEN

Evalueringens formål er at

vurdere resultaterne af det

dansk-ghanesiske udviklings-

samarbejde i årene 2007-2017

og bæredygtigheden, nu hvor

bistandssamarbejdet gradvist

vil blive afløst af et politisk og

kommercielt partnerskab.

Privatsektor-fremme

Danmark har været en drivende kraft

i bestræbelserne på at koordinere

debatten og påvirke dialogen om

udvikling af den private sektor (PSD).

På trods af regeringens engagement

i fremme af den private sektor er der

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 19: Offentliggørelse af evaluering af Ghana-Danmark partnerskabet 2007-2017

den decentrale regeringsførelse. Her

er korruptionen ikke bare årsagen til –

men også konsekvensen af – en dårlig

implementeret regeringsførelse.

På Transparency International Index

ligger Ghana som nummer 81 ud af

180 lande. Ifølge en ny undersøgelse

har hver tredje borger i Ghana inden

for det seneste år været nødt til at

betale bestikkelse for at få en offentlig

service. Korruptionen rammer også

virksomhederne, der ser penge under

bordet som et af de største problemer

for den private sektor.

Danmark har skærpet fokus på

korruption, og det er sket i takt med,

at samarbejdet mellem Danmark

og Ghana i højere grad skal være

baseret på økonomisk samhandel og

mindre på traditionel bistand. Der er

sket en ændring i den danske tilgang

i de seneste få år med et større

fokus på at afsløre korruption og

uregelmæssigheder i de institutioner,

der støttes af Danmark, påpeger

evalueringen.

Makroøkonomisk er Ghana fortsat

ustabilt, forholdene for forretnings-

livet er fortsat problematiske, og det

samme gælder skatteinddrivelsen.

Evalueringen anfører, at det har

påvirket resultaterne i transitionen

negativt, at der ikke fra dansk side har

været en regelmæssig vurdering af

de potentielle konsekvenser af disse

forhold.

For eksempel er samhandlen mellem

Danmark og Ghana ikke vokset ret

meget i perioden. Dansk eksport til

Ghana er ganske vist øget, men den

er stadig relativ beskeden, påpeger

evalueringen, der også fastslår, at

den øgede eksport især er sket i

brancher, der i forvejen var aktive

i Ghana. Det gælder blandt andre

den maritime sektor, drikkevarer og

særligt udstyr til industrien. Ghanas

eksport til Danmark er lidt større end

den danske eksport den anden vej,

men den er ikke vokset i perioden

(2014-2018).

I dag har 20 danske virksomheder

kontor i Ghana. Det er flere end

i 2014, og ifølge evalueringen

tiltrækkes dansk erhvervsliv først

og fremmest af den fred og stabi-

litet, der kendetegner Ghana, de

relativt velfungerende institutioner

(sammenlignet med mange andre

afrikanske lande), muligheden for

gode overskud, relativ kort rejsetid

og begrænset tidsforskel til Dan-

mark. Omvendt afskrækker Ghanas

korruption og bureaukrati de danske

virksomheder.

De problemer arbejder den danske

ambassade sammen med Industriali-

seringsfonden for Udviklingslandene

(IFU) nu mere målrettet med end

tidligere, og der er ifølge evalueringen

en række aftaler på vej, der potentielt

kan føre til en betydelig vækst i

danske kommercielle engagementer,

herunder i form af privat-offentlige

partnerskaber, i Ghana i de kom-

mende år.

Der er allerede flere eksempler på

disse kommercielle partnerskaber

mellem private og offentlige

investeringer. Virksomheden Margins

ID Group, der er en joint venture

mellem en lille ghanesisk og en dansk

virksomhed, vandt for nylig opgaven

med at fremstille id-kort til alle

ghanesere. Id-kortene ventes blandt

andet at kunne give en mere effektiv

skatteopkrævning, hvilket er et af

de områder, som Danmark støtter i

Ghanas skattereform.

Er det bæredygtigt?

Og hvad er så udsigterne til, at de

danske fingeraftryk i Ghana bliver

siddende og ikke udvaskes, nu hvor

det egentlige udviklingssamarbejde

gradvist ophører?

Her er der ifølge evalueringen grund

til bekymring med hensyn til den

støtte, Danmark har givet til forskel-

lige programmer under overskriften

bedre regeringsførelse.

Generelt er de stærkt begrænsede

ressourcer en afgørende udfordring,

der går på tværs og påvirker alle

områder inden for menneskeret-

tigheder og anti-korruption i Ghana.

Næsten alle statsinstitutioner,

der arbejder med at beskytte og

Udviklingssamarbejdet

udfases

I 2014 besluttede Danmark og Ghana

at påbegynde en proces, der skal

ændre partnerskabet mellem de to

lande. De mange årtier med primært

udviklingssamarbejde skal afløses af

et strategisk partnerskab baseret på

politisk og kommercielt samarbejde.

I partnerskabsaftalen 2014-2018 er

der planlagt en fortsat dansk støtte

for at stimulere den private sektor

som en afgørende vækstmotor. Der

skal skabes jobs, og initiativerne skal

være grønne. Stærkere handelsforbin-

delser mellem Danmark og Ghana ses

i aftalen som en vigtig del af indsatsen

for at sikre en bæredygtig udvikling i

Ghana. Sideløbende er udviklingssam-

arbejdet om at fremme vækst, sociale

fremskridt, menneskerettigheder og

lighed fortsat, men gradvist med en

reduceret økonomisk ramme.

Som det gælder for det egentlige

programsamarbejde, er også transi-

tionen mod et strategisk partnerskab

baseret på politisk og kommercielt

samarbejde blevet hæmmet af

uindfriede antagelser om den

politisk-økonomisk kontekst i Ghana:

BILLIG

INTERNETFORBINDELSE

I Ghana har 18 af landets 26

millioner indbyggere ikke

adgang til internettet. Det

gælder især i landområderne,

hvor store dele af befolkningen

er fattige, hvor elforsyning er

en mangelvare, og hvor 3G er

en alt for dyr løsning.

Men nu er der hjælp på vej.

Med støtte fra ambassaden har

den danske telekommunika-

tionsvirksomhed Bluetown, der

er specialiseret i relativt billige

internetløsninger i fjerntlig-

gende områder, indgået et

privat-offentligt partnerskab

med Ghana Investment Fund

for Electronic Communication.

Og med en kontrakt med

regeringen i Ghana og strøm-

forsyning via solpaneler er det

dansk-ghanesiske partnerskab

godt på vej med at udbrede

Bluetowns hot-spot-løsning i

det vestafrikanske land.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 19: Offentliggørelse af evaluering af Ghana-Danmark partnerskabet 2007-2017

respektere retsstaten og efterleve

menneskerettighederne i Ghana,

er alvorligt underfinansierede. Det

gælder både Ghanas Kommission for

Menneskerettigheder og Administra-

tiv Retfærdighed, og retsvæsenet og

ikke kun med hensyn til finansielle

ressourcer, men også mandskab og

logistik. Det er en generel bekymring,

der har indvirkning på bæredyg-

tigheden af indsatserne inden

for regeringsførelse, konkluderer

evalueringsrapporten. Derfor foreslår

evalueringsholdet, at Udenrigs-

ministeriet i 2020 ved bistandens

udfasning etablerer en mindre pulje til

støtte til civilsamfundsorganisationer

og tænketanke, så de fortsat kan være

stærke stemmer i det ghanesiske

samfund og rette offentlighedens

søgelys på menneskerettighedernes

overholdelse og bekæmpelse af

korruption.

Udenrigsministeriets kommentar til evalueringen

Danmark og Ghana har haft et

langt og godt bistandssamarbejde,

der i 2020 overgår til et strategisk

samarbejde med fokus på handel og

politisk dialog. Udenrigsministeriet

er tilfreds med den velunderbyggede

rapport, der giver inspiration til det

danske udviklingssamarbejde i andre

lande, der som Ghana bevæger sig fra

bistand til handel og investeringer.

Et gennemgående tema i evaluerin-

gen er at finde den rette balance

mellem at opbygge lange samar-

bejdsrelationer med institutioner

og at kunne tilpasse sig ændrede

situationer ved at finde nye samar-

bejdspartnere. Udenrigsministeriet

er enig i, at denne balance skal

findes gennem en kritisk tilgang til

eksisterende partnerskaber, hvor man

løbende vurderer deres relevans.

Evalueringen konstaterer, at selvom

Ghana på mange områder er et

velfungerede land med et levende

demokrati, så har betingelserne for

udviklingssamarbejdet i perioden

ikke været optimale. Der peges på

den manglende regeringsdialog

med donorerne om udvikling af den

private sektor, anti-korruption og

reformer af skattesystemer. Udenrigs-

ministeriet er enig i denne analyse, og

i at det danske udviklingssamarbejde

på disse områder i begrænset omfang

har haft held til at bidrage til struk-

turelle ændringer i det ghanesiske

samfund – på trods af gode resultater.

Rapporten giver således anledning til

mere generel refleksion over i hvilket

omfang udviklingssamarbejde kan

påvirke fundamentale strukturer, når

egeninteresser hos beslutningsta-

gerne blokerer for reform.

Udenrigsministeriet er enig i

evalueringens anbefaling, om at

bæredygtigheden skal tackles fra

begyndelsen i udfasningen med

samarbejdspartnerne, og erkender,

at der har været blandede resultater

i Ghana på dette område. Det er

Udenrigsministeriets holdning, at

dansk-støttede aktiviteter ikke blot

skal fortsætte til bevillingernes udløb,

hvis der ikke er udsigt til, at de kan

enten konsolideres eller fortsætte

med anden finansiering. I overgangs-

fasen (transition) til et strategisk

samarbejde skal der udarbejdes en

Partnership Policy med de nationale

partnere. Dette dokument skal

indeholde fælles mål og indikatorer

og bør være genstand for regelmæs-

sig drøftelse med partnerne.

Evalueringens anbefaling, om at der

etableres en mindre pulje til at følge

op på strategiske udviklingsprocesser

i en periode efter udfasningen af

udviklingsbistanden, er en værdifuld

anbefaling. Udenrigsministeriet

mener, at denne indsats skal begræn-

ses til et mindre antal tænketanke

og civilsamfundsorganisationer,

som vil kunne forberede analyser og

lave fortalervirksomhed på områder

som anti-korruption, skattebetaling,

handel og miljømæssig beskyttelse.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Luc Gnago/Reuters/Ritzau Scanpix

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]