Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
FIU Alm.del Bilag 103
Offentligt
2031068_0001.png
Teknisk gennemgang vedr.
provenuberegninger af
tilbagetrækningsreformer
Oplæg for Finansudvalget d. 15. marts 2019
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0002.png
Indhold
1.
Levetidsudvikling, indeksering og erfaringer fra
tidligere reformer
Baggrund
Finansudvalget har ønsket en
”teknisk
gennemgang af beregningerne bag
provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer
–
herunder levetidsindeksering af
folkepensionsalderen, jf. også svar på FIU spm.
326.”
2.
Finansministeriets fremskrivninger
–
forudsætninger og hængekøjeudfordring
3.
Illustration af fremskrivning med og uden
indeksering af pensionsalderen
Illustration af alternative forudsætninger om
beskæftigelsesfrekvenser mv.
4.
I FIU-spørgsmål
326 spørges der til ”Vil
ministeren
oplyse, hvor meget den offentlige saldo vil blive
svækket i 2040, hvis Velfærdsforliget fra 2006
ophæves og pensionsalderen fastholdes på det
nuværende niveau?”
2
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
1. Levetidsudvikling, indeksering
og erfaringer fra tidligere reformer
3
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0004.png
Den sociale kontrakt
–
kræver holdbar finansiering
Antal personer
Levetid øges
Udenfor arbejdsmarkedet
(midlertidigt eller permanent)
Opvækst /
Studerende
Pension
Beskæftigelse
Indtræden på arbejdsmarked.
4
Tilbagetrækning
Alder/Levetid
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0005.png
Principper for levetidsindeksering
•
Folkepensionsalderen og efterlønsalderen reguleres med gældende regler om
levetidsindeksering,
som et bredt flertal i Folketinget står bag.
•
Indekseringer sker med 15 års varsel hvert femte år med udgangspunkt i den senest
opgjorte middellevetid for 60-årige og en forudsætning om, at middellevetiden stiger
med 0,6 år over varselsperioden. Folkepensionsalderen kan dog kun forhøjes i trin
af et halvt eller et helt år (eller holdes uændret).
•
Den første regulering af folkepensionsalderen i henhold til princippet om
levetidsindeksering blev besluttet i 2015, hvor folkepensionsalderen blev forhøjet til
68 år med virkning fra 2030.
•
Princippet om levetidsindeksring blev besluttet med Velfærdsaftalen fra 2006 og
videreført med Tilbagetrækningsreformen fra 2011. Det nuværende forlig om
levetidsindeksering blev indgået i 2015.
5
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0006.png
Middellevetiden er steget dobbelt så hurtigt som
forventet i 2006 og også hurtigere
end forventet i 2011
Figur a:
Middellevetid for 60-årige
Figur b:
Forventet pensionsperiode for 60-årige
6
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0007.png
Ret til tilbagetrækning
–
erfaringer
Tidligere tilbagetrækning ved nedsættelse af
folkepensionsalderen fra 67 til 65 år
Figur a.
Udvikling beskæftigelsesfrekvensen for årgange
tæt på folkepensionsalderen i 2004 for lønmodtagere,
der ikke overgår til efterløn
Indeks 63 år = 100
100
80
60
40
20
0
63
1938 (67 år)
1939, 1. halvår (67 år)
64
65
Alder
66
67
Indeks 63 år = 100
100
80
60
40
20
0
Årgange med forhøjet efterlønsalder forbliver i beskæftigelse
Figur b.
Beskæftigelsesfrekvens for årgange med forskellig
efterlønsalder fra 2014 og frem
Pct.
80
70
Pct.
80
70
60
50
40
30
59
59�½
60
60�½
60
50
40
30
61 61�½ 62 62�½ 63
Alder
Jan 53 (efterløn 60 år)
Jan 54 (efterløn 60�½ år)
Jul 54 (efterløn 61 år)
Jan 55 (efterløn 61�½ år)
Jul 55 (efterløn 62 år)
Jan 56 (efterløn 62�½ år)
1939, 2. halvår (65 år)
1940 (65 år)
7
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0008.png
Tilbagetrækningsalder og arbejdstid
Figur a:
Gennemsnitlig tilbagetrækningsalder
År
68
67
66
Figur b:
Gennemsnitlig arbejdstid for beskæftigede
omkring folkepensionsalderen, 2015
År
68
67
66
65
64
63
62
61
60
59
1990
2015
2010
2005
2000
1995
Folkepensionsalder
Efterlønsalder
Gennemsnitlig tilbagetrækningsalder i bred forstand
65
64
63
62
61
60
59
2020
8
Beregningsmetoden for den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder
tager ikke højde for, at den gennemsnitlige arbejdstid blandt de
beskæftigede aftager kraftigt omkring folkepensionsalderen.
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2. Finansministeriets fremskrivninger
–
forudsætninger og hængekøjeudfordring
9
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0010.png
Fremskrivninger af dansk økonomi
•
De mellemfristede fremskrivninger af dansk økonomi går aktuelt til 2025.
•
Inden for den mellemfristede horisont er der taget stilling til de overordnede prioriteringer og mål, herunder:
–
Niveau for de offentlige investeringer
–
Skattestop for punktafgifter
–
Prioriteret vækst i udgifterne til det offentlige forbrug
– Mål for den strukturelle saldo, finanspolitisk holdbarhed og afstand til EU’s grænse for ØMU-gæld.
•
Efter planlægningshorisonten (dvs. fra 2026 og frem) indregnes virkningen af gennemførte reformer og den
forventede udvikling i befolkningen, udtømning af olie- og gasressourcer mv.. De offentlige udgifter og
indtægter følger beregningstekniske principper med henblik på at vurdere om den politik, der planlægges frem
mod 2025 kan videreføres uden at gælden stiger uholdbart.
•
Det betyder blandt andet, at skatte- og afgiftsbelastningen fastholdes uændret og de offentlige udgifter til
forbrug fremskrives ud fra, at udgifterne pr. bruger følger lønudviklingen samt at brugergrundlaget følger det
demografiske træk.
10
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0011.png
Tiltagende pres på de offentlige finanser efter 2025
•
I forløbet efter 2025 svækkes den offentlige saldo frem mod midten af århundredet. Det skal ses i sammenhæng
med, at beskæftigelsesandelen falder samt at ressourcerne i Nordsøen udtømmes.
•
De langsigtede fremskrivninger indregner virkningen af kommende indekseringer af pensionsalderen. Uden disse
vil de offentlige finanser ikke være holdbare,
jf. punkt 3.
Figur a:
Udvikling i strukturel saldo efter 2025
illustrerer virkningen af demografisk modvind
Figur b:
Indtægter reduceres i takt med, at Nordsø-
ressourcer udtømmes
11
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0012.png
Selv med indekseringen udgør beskæftigelsen en faldende andel
af befolkningen, og der er demografisk modvind
•
Presset på de offentlige finanser efter 2025 afspejler primært, at beskæftigelsen udgør en faldende andel af
den samlede befolkning. De generationer, der går på pension mellem 2025 og 2040 er større, end de
årgange, som træder ind på arbejdsmarkedet.
•
Og de generationer, der går på pension har udsigt til en længere pensionsperiode end både tidligere og
kommende generationer.
Figur a:
Andel af befolkning i beskæftigelse
Figur b:
Pensionsalder- og periode i
grundforløb (dvs. med indeksering)
Alder
95
90
85
80
75
70
65
60
2000
17¾ år
16 år
Alder
95
90
85
80
75
70
65
60
2080
Figur c:
Til- og afgang fra gruppen af mest
erhvervsaktive aldre
2010
2020
2030
2040
2050
2060
2070
Middellevetid for 60-årige
Folkepensionsalder
12
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0013.png
Stigende andel på førtidspension, når pensionsalderen øges
•
Beregningsteknisk vurderes virkningen af forhøjelser
af efterløns- og folkepensionsalderen i de
mellemfristede fremskrivninger på basis af
Finansministeriets befolkningsregnskab, hvor der
bl.a. tages højde for, at andelen af en årgang, der fx
modtager førtidspension, stiger med alderen.
•
Ved de forhøjelser affolkepensionsalderen (som følge
af levetidsindekseringen), som er indregnet i de
mellemfristede fremskrivninger forlænges den
aldersafhængige trend, dvs. andelen af en årgang på
førtidspension antages at stige yderligere frem mod
folkepensionsalderen, når denne øges,
jf. illustration i
figur a.
•
For overførselstyper uden en tilsvarende stigende
aldersbetinget trend frem mod folkepensionsalderen,
strækkes de aldersbetingede andele.
13
Figur a:
Illustration af trendforlængelse: førtidspensionsfrekvens
for årgang 1971, danske mænd
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0014.png
Stigende antal selvpensionister
forudsættes i takt med
at pensionsalderen øges med levetidsudviklingen
•
I dag er der ikke ret mange, som benytter sig af muligheden for at selvfinansiere en pension før
folkepensionsalderen med egen pensionsformue. Andelen af selvpensionister i året før
folkepensionsalderen forventes mindre end 2 pct. i 2019. I Finansministeriets fremskrivninger
lægges til grund, at denne andel stiger til knap 5 pct. i 2030 og til ca. 13 pct. i 2050, hvor de
forventede folkepensionsaldre er henholdsvis 68 og 72 år.
Figur a:
Forventet udvikling i andelen af selvpensionerende
personer opdelt på alder
Figur b:
Udvikling i antallet af førtidspensionister som andel
af befolkningen i grundforløbet, 2020-2080
14
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
3. Illustration af forløb
med og uden indeksering
15
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0016.png
Velfærdsaftalen er afgørende for holdbare offentlige finanser
•
Folkepensionsalderen er 65�½ år i 2019. I 2022 er folkepensionsalderen tilbage på 67 år
som før 2004
–
selvom levetiden for 60 årige i mellemtiden er steget med ca. 4 år.
•
Både ufaglærte, faglærte og personer med videregående uddannelser har oplevet stigende
levetid.
•
Udsigt til en høj pensionsalder i Danmark set i forhold til andre lande afspejler, at Danmark
med
levetidsindekseringen
har udvist rettidig omhu for at sikre et bæredygtigt
pensionssystem.
•
Ikke alle EU-lande har i samme omfang sikret bæredygtigheden af deres
pensionssystemer. Andre (fx Sverige, Finland, Spanien og Tyskland) har valgt at sætte
reguleringen af de årlige offentlige pensionsydelser ned når levetiden stiger.
16
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0017.png
Udvikling i pensionsalder og beskæftigelse med og uden
levetidsindeksering (efter 2030)
Figur a:
Udvikling i folkepensionsalder
med og uden indeksering (fordelt på årgange)
Figur b:
Udvikling i efterlønsalder med og uden
Figur c:
Beskæftigelsesandelen reduceres
kraftigt uden levetidsindeksering efter 2030
indeksering (fordelt på årgange)
17
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0018.png
Illustration af beskæftigelsesfrekvens for årgange med og
uden levetidsindeksering
•
I fravær af levetidsindekseringen fastholdes de aldersafhængige andele for en given
årgang omtrent på det niveau, som forudsættes i året, hvor levetidsindekseringen er
fastholdt til. Det betyder, at beskæftigelsesfrekvensen reduceres for de årgange, der
er berørt i beregningen.
Figur a:
Beskæftigelsesfrekvens fordelt på aldre i årene, 2018, 2030, 2040 og 2050
(fuldt optrukne linjer er grundforløb fra august 2018 og stiplede linjer er beregning i FIU 326)
Virkning når pensionsalder fastholdes
på 2030-niveau
18
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0019.png
Illustration af andel af årgange på sociale ydelser med
og uden levetidsindeksering
Figur a:
Andel af befolkningen på sociale ydelser (eksklusiv folkepension) fordelt på aldre i årene, 2025, 2030, 2040 og 2050
(fuldt optrukne linjer er grundforløb fra august 2018 og stiplede linjer er beregning i FIU 326)
19
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0020.png
Illustration af ændringer i arbejdsmarkedsdeltagelse
mv. i 2041-2045 i fravær af indeksering
Tabel a:
Oversigt over ændringer (målt i hoveder) i 2041-45 (gns.)
1.000 personer
Folkepension
Beskæftigelse
Førtidspension
Fleksjob
Dagpenge, kontanthjælp, sygedagpenge
Selvpension og øvrige uden for arbejdsstyrken
Øvrige overførsler mv.
Samlet ændring
Fuldtidsbeskæftigede
20
148
-81
-30
-7
-11
-16
-2
0
-72
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0021.png
Fjernelse af indeksering af pensionsalderen svækker de
offentlige finanser med ca. 59 mia. kr.
•
Hvis pensionsalderen ikke hæves som forudsat
–
så vil de offentlige finanser isoleret set blive
svækket med ca. 59 mia. kr. om året.
•
Uden indeksering vil finanspolitikken skulle
strammes med en årlig saldovirkning på ca. 33
mia. kr.
–
svarende til 1�½ pct.af BNP - for at
holdbarhedsindikatoren kan være 0.*
•
Det vil således kræve modgående tiltag
–
og i
fravær af andre reformer mv.
–
vil det skulle ske
ved et strammere mål for den strukturelle saldo
og dermed et reduceret finanspolitisk råderum til
fx øget offentligt forbrug.
•
Saldoprofilen forudsætter, at levetiden
fremadrettet fortsat stiger.
21
*At dette tal er mindre end den isolerede virkning af fastholdte tilbagetrækningsaldre skal ses i lyset af, at
holdbarhedsindikatoren er opgjort til at være ca. 1¼ pct. af BNP i grundforløbet (inkl. de forudsatte virkninger af
stigende pensionsalder på langt sigt).
Figur a:
Udvikling i strukturel saldo uden yderligere
indeksering af pensionsalderen
Pct. af strukturelt BNP
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Pct. af strukturelt BNP
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
00
05
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
Fremskrivning fra august 2018
Uden yderligere indeksering af pensionsalder
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
4. Illustration af alternative forudsætninger om
beskæftigelsesfrekvenser
22
 FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 103: Teknisk gennemgang af beregningerne bag provenuvirkningen af tilbagetrækningsreformer, fra med finansministen
2031068_0023.png
Illustration af virkning af ændrede forudsætninger om
beskæftigelsesfrekvens
for seniorer
•
Hvis det illustrativt forudsættes, at
beskæftigelsesfrekvensen ændres med 1 pct. point
for 65+ årige fra 2032 og frem vil det isoleret
påvirke HBI med ca. 0,1 pct. af BNP i forhold til
forløbet i august. Det svarer til ca. 2 mia. kr.
•
Hvis pensionsalderen ikke indekseres som planlagt
efter 2030 svækker det isoleret den finanspolitiske
holdbarhed med ca. 59 mia. kr.
•
Hvis det illustrativt sker i forhold til et forløb, hvor
erhvervsfrekvensen for seniorer er 1 pct. point
højere vil den samlede virkning på den
finanspolitiske holdbarhed være ca. -61 mia. kr.
•
Hvis det modsat sker i forhold til et forløb, hvor
erhvervsfrekvensen for seniorer er 1 pct. point
lavere vil den samlede virkning på den
finanspolitiske holdbarhed være ca. -57 mia. kr.
23
Figur a:
Udvikling i strukturel saldo i forskellige scenarier