EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 14: EU-Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
EUU Alm.del EU-note E 14
Offentligt

EU-note

Til orientering af Europaudvalget

Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

Sammenfatning

Europa-Kommissionens varslede i september 2018, at den som led i debatten om

EU’s fremtid ville foreslå et skift fra enstemmighed til kvalificeret flertal i Rådet

inden for bl.a. social- og arbejdsmarkedspolitikken, skatte- og afgiftspolitikken og

udenrigspolitikken. Kommissionen har nu præsenteret de første to udspil om

udenrigspolitikkken og på skatte og afgiftsområdet, mens vi venter på

Kommissionens forslag om et procedureskift inden for social- og

arbejdsmarkedspolitikken og klima og energiområdet. Få en status på

Kommissionens udspil her og en forklaring på, hvordan dette kan gøres uden at

revidere traktaterne, men med en vetomulighed for Folketinget.

Det Internationale

Sekretariat

Morten Knudsen

EU-konsulent

9. januar 2019

Kommissionens formand Jean-Claude Juncker varslede i september 2018 i

forbindelse med sin tale om Unionens tilstand, at Kommissionen som led i

debatten om EU’s fremtid

ville foreslå et skift fra enstemmighed til kvalificeret

flertal i Rådet inden for bl.a. social- og arbejdsmarkedspolitikken, skatte- og

afgiftspolitikken og udenrigspolitikken. EU skulle til dette formål benytte, hvad

han betegnede som ”Lissabontraktatens glemte skat”,

traktatens såkaldte

passarellebestemmelser,

som gør det muligt at ændre EU’s

beslutningsprocedurer uden traktatændringer.

Men hvad er Lissabontraktatens passarellebestemmelser egentlig, og

hvordan kan de tages i brug? Og hvad er det, Kommissionen foreslår at

bruge dem til? Det ser vi nærmere på i denne EU-note.

EU-traktatens passareller

EU-traktaterne indeholder flere forskellige passarellebestemmelser, som for

størstedelens vedkommende blev traktatfæstet med Lissabontraktaten

Bortset fra de to passareller på miljøområdet og arbejdsmarkeds- og socialområdet blev alle

eksisterende passareller indskrevet i traktatgrundlaget med Lissabontraktaten, der trådte i kraft

Side 1 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 14: EU-Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

Bestemmelserne gør det muligt for Det Europæiske Råd eller Rådet at

revidere

EU’s beslutningsprocedurer efter forenklede

procedurer

–

dvs. uden

om en egentlig traktatrevisionsprocedure, som kræver indkaldelsen af en

regeringskonference og efterfølgende national ratifikation i de enkelte EU-

lande.

Den almindelige lovgivningsprocedure i EU

Som hovedregel vedtages EU lovgivning efter den almindelige

lovgivningsprocedure i TEUF art. 294. Det betyder, at Rådet og Europa-

Parlamentet deler lovgivningsmagten, og at Rådet træffer sine afgørelser

med kvalificeret flertal. På visse følsomme områder som skatter og afgifter,

dele af miljø- og energipolitikken, social- og arbejdsmarkedspolitkken og

udenrigs- og sikerhedspolitkkken træffer Rådet dog fortsat afgørelse med

enstemmighed, ligesom Parlamentet typisk kun er høringsberettiget og ikke

medlovgiver.

Den generelle passarelle

For det første er der traktatens

generelle passerelle

i TEU art. 48, stk. 7, som

bemyndiger Det Europæiske Råd til at beslutte, at EU på et nærmere

bestemt område:

Skifter fra afstemning med enstemmighed i Rådet til kvalificeret flertal

eller

Gør Europa-Parlamentet til Rådets medlovgiver ved at skifte fra en

særlig lovgivningsprocedure til en almindelig lovgivningsprocedure

Skiftet kan foretages på et helt politikområde, men man kan også beslutte at

overgangen kun omfatter afgrænsede dele af dette område

Det Europæiske Råd træffer afgørelse om dette med enstemmighed efter

godkendelse af Europa-Parlamentet. Hvert enkelt EU-lands nationale

i 2009. Før Lissabontraktaten var der dog også passarellebestemmelser til at indføre fælles be-

slutningstagning på områder som visa, asyl, migration (TEF art. 67, stk. 2) og til at flytte områ-

der til EF-samarbejdet fra det mellemstatslige samarbejde om fri bevægelighed (TEU art. 42).

Skift fra en særlig til en almindelig lovgivningsprocedure i TEUF art. 294 betyder, samtidig at

Rådet går fra enstemmighed til kvalificeret flertal.

Ifølge TEUF art. 48 stk. 7, kan DER skifte beslutningsprocedure på enten ”et bestemt område

eller i et bestemt tilfælde”.

Side 2 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 14: EU-Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

parlament har dog en traktatfæstet vetoret over for sådanne beslutninger

Den generelle passarelle kan anvendes på store dele af EU-samarbejdet,

men kan ikke anvendes på eksempelvis afgørelser, som har indvirkning på

militær- eller forsvarsområdet eller på traktatens afsluttende bestemmelser,

hvor man bl.a. finder traktatrevisonsproceduren og proceduren for et EU-

lands udtræden.

De særlige passareller

EU-traktaten indeholder også en række sektorspecifikke passereller, som

kan bruges til at foretage et skift i beslutningsproceduren inden for nærmere

definerede områder. Det gælder f.eks. inden for den fælles udenrigs- og

sikkerhedspolitik

(TEU art. 31) og for vedtagelsen af EU’s flerårige finansielle

ramme (TEUF art. 312). Begge steder kan Det Europæiske Råd med

enstemmighed beslutte at skifte afstemningsprocedure i Rådet fra

enstemmighed til kvalificeret flertal. Hverken Europa-Parlamentet eller de

nationale parlamenter skal konsulteres her.

Inden for dele af miljøpolitikken (TEUF art. 192), arbejdsmarkeds- og

socialpolitikken (TEUF art. 153) og familieretten (TEUF art. 81) er der i

traktaten særlige sektorspecifikke passareller, som gør det muligt at skifte

beslutningsprocedure fra en særlig lovgivningsprocedure til en almindelig

lovgivningsprocedure. I alle tre tilfælde træffes beslutningen af Rådet med

enstemmighed efter høring af Europa-Parlamentet. På det familieretlige

område har de nationale parlamenter desuden en vetoret.

Har EU brugt passarellerne?

Eneste gang en passarelle er taget i anvendelse, var den 22. december 2004, da

Rådet besluttede at indføre fælles beslutningstagning for grænsekontrol, visa,

asyl og migrationspolitik (Rådets afgørelse 2004/927/EF).

I Danmark skal regeringen dog have Folketingets samtykke til ethvert forslag

om at benytte en passarellebestemmelse. Dette blev aftalt mellem de

politiske partier og er indskrevet tiltrædelsesloven i forbindelse med

Danmarks tiltrædelse af Lissabontraktaten (L 2008 321 §1, stk. 2).

II.

Hvad foreslår Kommissionen

I det følgende vil vi kort gøre status for, på hvilke politikområder Kommissio-

nen foreslår passarellebestemmelserne brugt, hvor langt den er med de vars-

lede udspil, og hvad vi ved om deres indhold.

De nationale parlamenter kan her gøre indsigelse inden for en frist på seks måneder og ned-

lægge veto.

Side 3 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 14: EU-Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

Kommissionen har allerede præsenteret de to første konkrete udspil om et

skift fra enstemmighed til kvalificeret flertal i Rådet inden for

udenrigspolitikken og skatte- og afgiftspolitikken. Forslag inden for social- og

arbejdsmarkedspolitikken og klima- og energipolitikken ventes ifølge kommis-

sionens arbejdsprogram for 2019 at komme i marts eller april i år.

Udenrigs- og sikkerhedspolitiske område

Den 12. september 2018 præsenterede Kommissionen sit første udspil

, hvil-

ket var på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Kommissionen fore-

slog, at Rådet her skulle skifte afstemningsprocedure fra enstemmighed til

kvalificeret flertal på følgende tre områder:

Holdninger til menneskerettighedsspørgsmål i internationale fora

som FN’s Menneskerettighedsråd

Afgørelser om indførelse af sanktionsordninger

Afgørelser om at iværksætte eller gennemføre civile missioner som

reaktion på kriser i udlandet.

Skiftet til kvalificeret flertal på ovenstående områder kan gennemføres ved at

anvende den særlige passarelle i TEU art. 31, stk. 3. Det kræver en enstem-

mig beslutning i Det Europæiske Råd.

Skatte- og afgiftsområdet

Næste udspil fra Kommissionen kom den 15. januar 2019, hvor den foreslog

at foretage et skift på skatte- og afgiftsområdet fra den særlige lovgivnings-

procedure til EU’s almindelige lovgivningsprocedure

.Kommissionen foreslår

dog en gradvis overgang til den almindelige lovgivningsprocedure på skatte-

og afgiftsområdet efter en køreplan i fire etaper:

1. Hurtig enighed om overgang iværksættes for forslag, der ikke har

direkte indflydelse på EU-landenes beskatningsret, skattebase eller

skattesatser, men som er afgørende for bekæmpelsen af skattesvig,

-unddragelse og -undgåelse. F.eks. administrativt samarbejde

mellem EU-landenes skattemyndigheder.

2. Hurtig enighed om overgang iværksættes for forslag af fiskal

karakter, der har til formål at understøtte andre politikmål såsom

bekæmpelse af klimaforandringer, miljøbeskyttelse, forbedring af den

offentlige sundhed eller transportpolitik.

Se Kommissionens meddelelse: En stærkere global aktør: en mere effektiv beslutningstagning

for EU’s fælles udenrigs-

og sikkerhedspolitik

–

Kom(2018)0647 af 12. september 2018.

Se Kommissionens meddelelse: På vej mod en mere effektiv beslutningstagning inden for EU’s

skattepolitik

–

Kom(2019)0008 af 15. januar 2019.

Side 4 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 14: EU-Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

3. Overgang inden udgangen af 2025 iværksættes for forslag, som skal

revidere allerede harmoniserede EU-regler på skatteområdet

–

herunder forslag om moms og punktafgifter.

4. Overgang inden udgangen af 2025 iværksættes for forslag, som skal

fremme det indre marked og fair beskatning i EU, såsom vedtagelsen

af fælles konsolideret selsskabskattebase, skat på den digitale

økonomi, mv.

Beslutningen om at ændre beslutningsprocedure skal

–

med en enkelt

undtagelse - ske efter traktatens

generelle passerelle i TEU art. 48.

Det vil

kræve en enstemmig beslutning i Det Europæiske Råd og godkendelse i Eu-

ropa-Parlamentet. Nationale parlamenter har vetoret.

Forslaget om et procedureskift for fiskale foranstaltninger til beskyttelse af

miljøet vil dog kræve brug af den

særlige miljøpasserelle

i TEUF 192. Det

giver en lidt enklere beslutningsprocedure, idet beslutningen ikke skal i Det

Europæiske Råd, men kan træffes af Rådet med enstemmighed efter høring

af Europa-Parlamentet. De nationale parlamenter har her ingen vetoret.

Arbejdsmarkeds- og socialpolitikken

Kommissionen har endnu ikke præsenteret noget konkret forslag på det so-

cial- og arbejdsmarkedspolitiske område. Men ifølge Kommissionens ar-

bejdsprogram skal udspillet komme i løbet af årets første kvartal, hvilke for-

mentligt vil sige i løbet af marts eller april.

Det er uvist, hvad kommissionen har i tankerne med det varslede udspil. Men

vedtagelsen af lovgivning på det social- og arbejdsmarkedspolitiske område

kræver i dag enstemmighed på fire områder:

1) Arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse

2) Beskyttelse af arbejdstagerne ved ophævelse af arbejdskontrakt

3) Repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagerne og ar-

bejdsgivernes interesser, herunder medbestemmelse

4) Beskæftigelsesvilkår for tredjelandsborgere, der opholder sig lovligt

på Unionens område

Et beslutningsprocedureskift for arbejdstagernes sociale sikring og sociale

beskyttelse kan kun ske efter den generelle passarelle i TEU art. 48, mens

de sidstnævnte tre områder skal ske efter den særlige passarellebestem-

melse i TEUF art. 153, som gør det muligt for Rådet med enstemmighed efter

høring af Europa-Parlamentet at indføre den almindelige lovgivningsproce-

dure.

Klima- og energipolitik

Side 5 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 14: EU-Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

Kommissionen har heller ikke præsenteret noget konkret forslag på klima og

energiområdet endnu. Men Kommissionen har i sit arbejdsprogram for 2019

annonceret et forlag i årets første kvartal om øget brug af kvalificeret flertal i

Rådet inden for klima- og energipolitikken og en mulig reform af Euratomtrak-

taten.

Det er også her uvist, hvad Kommissionen nærmere har i tankerne med det

varslede udspil. Men der er kun nogle få områder, som kan komme på tale

på miljø- og energiområdet, som kræver enstemmighed. For miljøpolitikken

drejer sig om følgende områder:

Bestemmelser af hovedsagelig fiskal karakter

Foranstaltninger, der berører:

fysisk planlægning,

kvantitativ forvaltning af vandressourcerne, eller som direkte

eller indirekte berører disse ressourcers disponibilitet

arealanvendelse bortset fra affaldshåndtering.

Et skift fra særlig til almindelig lovgivningsprocedure på ovenstående områ-

der skal ske efter den særlige passarellebestemmelse i TEUF art. 192, stk. 2,

som gør det muligt for Rådet med enstemmighed efter høring af Europa-Par-

lamentet at skifte procedure.

Hertil kommer, at EU også på det energipolitiske område kræver enstemmig

beslutningstagning i Rådet, hvis der er tale om bestemmelser af hovedsage-

lig fiskal karakter (TEUF art. 194, stk. 3). Her vil et skift af beslutningsproce-

dure kun kunne ske efter den generelle passarelle i TEU art. 48.

III.

Hvad sker der nu?

Kommissionens forskellige forslag vil i løbet af de kommende måneder blive

drøftet i Rådet og Europa-Parlamentet samt i de enkelte EU-lande. Derefter

er det Kommissionens forhåbning, at EU-landene vil støtte Kommissionens

forslag til køreplan samt nogle af Kommissionens forslag. Men bolden er nu

på EU-landenes bane, idet de formelle forslag om at foretage et procedure-

skift på et område skal komme fra Det Europæiske Råd eller Rådet og ikke

fra Kommissionen.

Side 6 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 14: EU-Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

BILAG 1:

Passereller i EU-traktaterne, som gør det muligt at gå fra enstemmighed i Rådet til

kvalificeret flertal eller gøre Europa-Parlamentet til Rådets medlovgiver på områder, hvor

Parlamentet kun er høringsberettiget.

Artikler i

traktaten

TEU art.

31, stk. 3

Emneområde

Formål med pas-

serelle

Hvem beslut-

ter det?

Enstemmig-

hed i DER

Særlig passerelle

for den fælles

udenrigs- og sikkerhedspolitik undta-

gen afgørelser, der har indvirkning

på militær- eller forsvarsområdet.

Gå fra enstemmig-

hed til kvalificeret

flertal i Rådet

TEU art.

48, stk. 7.

Generel passerelle,

som gør det

muligt inden for alle områder i TEUF

og afsnit V i TEU at gå fra enstem-

mighed til kvalificeret flertal i Rådet

samt for indførelsen af den alminde-

lige lovgivningsprocedure på områ-

der, hvor Parlamentet ikke er Rådets

medlovgiver.

Gå fra enstemmig-

hed til kvalificeret

flertal i Rådet eller

gå fra høring af Eu-

ropa-Parlamentet til

fuld medlovgiver.

Enstemmig-

hed i DER ef-

ter godken-

delse i EP

med et flertal

af dets med-

lemmer. Veto

til hvert enkelt

nationalt par-

lament.

TEUF art.

81, stk. 3

Særlig passerelle

for visse aspekter

vedrørende familieret med grænse-

overskridende virkning.

Gå fra enstemmig-

hed til kvalificeret

flertal i Rådet og fra

høring af Europa-

Parlamentet til fuld

medlovgiver.

Enstemmig-

hed i Rådet og

høring af Eu-

ropa-Parla-

mentet. Veto

til hvert enkelt

nationalt par-

lament.

TEUF art.

153, stk. 2

Særlig passerelle

for følgende dele

af EU’s social-

og arbejdsmarkedspo-

litik:

Beskyttelse af arbejdstagerne

ved ophævelse af en arbejds-

kontrakt

Repræsentation af og kollektivt

forsvar for arbejdstagernes og

arbejdsgivernes interesser

Gå fra enstemmig-

hed til kvalificeret

flertal i Rådet og fra

høring af Europa-

Parlamentet til fuld

medlovgiver.

Enstemmig-

hed i Rådet ef-

ter høring af

Europa-Parla-

mentet

Beskæftigelsesvilkår for tredje-

landsborgere, der opholder sig

lovligt på Unionens område

Side 7 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 14: EU-Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

TEUF art.

192, stk. 2

Særlig passerelle

for følgende dele

af EU’s miljøpolitik:

Bestemmelser af fiskal karakter

Fysisk planlægning

Kvantitativ forvaltning af vand-

ressourcerne

Gå fra enstemmig-

hed til kvalificeret

flertal i Rådet og fra

høring af Europa-

Parlamentet til fuld

medlovgiver.

Enstemmig-

hed i Rådet ef-

ter høring af

Europa-Parla-

mentet

TEUF art.

312, stk. 2

Arealanvendelse bortset fra af-

faldshåndtering

Særlig passerelle

for EU’s flerårige

finansielle ramme

Gå fra enstemmig-

hed til kvalificeret

flertal i Rådet

Enstemmig-

hed i DER

TEUF art.

333

Særlig passerelle

for såkaldt for-

stærket samarbejde (undtagen for-

svar)

Gå fra enstemmig-

hed til kvalificeret

flertal i Rådet og fra

høring af Europa-

Parlamentet til fuld

medlovgiver.

Enstemmig-

hed i Rådet ef-

ter høring af

Europa-Parla-

mentet.

Side 8 | 9

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 14: EU-Kommissionen foreslår opgør med vetoret i Rådet

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Side 9 | 9