Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
EUU Alm.del Bilag 120
Offentligt
1970006_0001.png
DA
2018
nr.
27
Særberetning
Faciliteten for flygtninge
i Tyrkiet: Støtten er nyttig,
men bør forbedres for at
give mere valuta for
pengene
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0002.png
REVISIONSHOLDET
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker
og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik
på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under
hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de
pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og
offentlige interesse.
Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - Foranstaltninger udadtil/Sikkerhed og
retfærdighed, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, som også var ansvarlig for
denne beretning. Bettina Jakobsen fik støtte fra kabinetschef Katja Mattfolk og attaché Kim Storup,
ledende administrator Alejandro Ballester Gallardo, opgaveansvarlig Cyril Messein samt revisorerne
Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic og Nikolaos Zompolas.
Fra venstre til højre:
Katja Mattfolk, Florin-Alexandru Farcas, Bettina Jakobsen, Andrej Minarovic,
Cyril Messein, Kim Storup.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
2
INDHOLD
Punkt
Akronymer og forkortelser
Resumé
Indledning
Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet
Facilitetens styringsudvalg
Revisionens omfang og revisionsmetoden
Bemærkninger
Faciliteten mobiliserede hurtigt relevant støtte, men var ikke fuldt effektiv
som koordineringsmekanisme
Faciliteten håndterede flygtningenes væsentligste behov
hensigtsmæssig, undtagen behovene vedrørende kommunal
infrastruktur og socioøkonomisk støtte
Faciliteten nåede målet om indgåelse af kontrakter for 3 milliarder euro
på to år
Faciliteten bidrog til øget koordinering, men der blev ikke systematisk
opnået strømlining og komplementaritet i bistanden
I en udfordrende kontekst hjalp de humanitære projekter med at opfylde
flygtningenes grundlæggende behov, men de gav ikke altid den forventede
valuta for pengene
Der er muligheder for at forbedre projekternes produktivitet
Der var mangler i overvågningen af projekter for kontant bistand og i
resultatmålingen
De reviderede projekter har positive virkninger for flygtninge, men
halvdelen af dem har endnu ikke opnået de forventede udfald
Konklusion og anbefalinger
I - XI
1-11
6-9
10-11
12-15
16-63
16-35
17-24
25-29
30-35
36-63
38-47
48-54
55-63
64-74
Bilag I
Bilag II
- Nationale bidrag til faciliteten for flygtninge i Tyrkiet
- Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet: en koordineringsmekanisme
Bilag III A - Oversigt over de reviderede humanitære projekter
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
3
Bilag III B
Bilag IV
Bilag V
Bilag VI
Bilag VII
Bilag VIII
- Resultaterne af de reviderede projekter
- Liste over revisionssamtaler, der blev gennemført i Tyrkiet i 2018
- Vigtige datoer og begivenheder i forbindelse med faciliteten
- Hastigheden for kontraktindgåelse under faciliteten sammenlignet med EU's
trustfonde
- Kompleksiteten af EU's bistand til flygtninge i Tyrkiet - eksempel fra
uddannelsessektoren
- Datastrøms- og dataadgangsbegrænsninger vedrørende ESSN-modtagere
Kommissionens svar
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0005.png
4
AKRONYMER OG FORKORTELSER
CCTE
Projektet om betingede kontantoverførsler til uddannelse (Conditional Cash
Transfer for Education)
DCI
EBRD
EIB
ESSN
FN
GD ECHO
Instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde
Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling
Den Europæiske Investeringsbank
Det sociale krisesikkerhedsnet (Emergency Social Safety Net)
De Forenede Nationer
Generaldirektoratet for Civilbeskyttelse og Humanitære
Bistandsforanstaltninger på Europæisk Plan
GD NEAR
IcSP
(I)NGO
IPA
KfW
Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger
Instrumentet til fremme af stabilitet og fred
(International) ikkestatslig organisation
Instrumentet til førtiltrædelsesbistand
Kreditanstalt für Wiederaufbau
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0006.png
5
RESUMÉ
I.
Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet er EU's reaktion på Det Europæiske Råds opfordring
om at afsætte betydelige ekstra midler til at hjælpe flygtninge i Tyrkiet. Den er en
mekanisme, der skal koordinere og strømline bistand for 3 milliarder euro fra EU og
medlemsstaterne. Støtten dækker humanitære og ikkehumanitære aktiviteter med en
bevilling på henholdsvis 1,4 milliarder euro og 1,6 milliarder euro. Faciliteten har til formål at
styrke produktiviteten og komplementariteten i bistanden til flygtninge og værtssamfund i
Tyrkiet.
II.
I vores revision undersøgte vi, om faciliteten ydede effektiv støtte til flygtningene i
Tyrkiet. Vi fokuserede på forvaltningen af den første tranche af facilitetens budget og på de
hidtil opnåede resultater på det humanitære område.
III.
Vi konstaterede, at faciliteten for flygtninge i Tyrkiet i en udfordrende kontekst hurtigt
mobiliserede 3 milliarder euro fra EU-budgettet og EU's medlemsstater, så der kunne
reageres hurtigt på flygtningekrisen. Ikke desto mindre nåede den ikke fuldt ud sit mål om at
koordinere denne reaktion effektivt. De reviderede projekter gav nyttig støtte til flygtninge;
de fleste af dem har leveret deres output, men halvdelen af dem har endnu ikke opnået de
forventede udfald. Vi konstaterede endvidere, at der var muligheder for at øge
produktiviteten i projekter for kontant bistand. Vi konkluderer derfor, at faciliteten kunne
have været mere effektiv, og at den kunne levere mere valuta for pengene.
IV.
Kommissionen identificerede flygtningenes prioriterede behov på grundlag af en
omfattende behovsvurdering. Men uoverensstemmelser mellem Tyrkiet og EU om, hvordan
de prioriterede behov for kommunal infrastruktur og socioøkonomisk støtte skulle
håndteres, medførte, at disse områder ikke blev dækket tilstrækkeligt.
V.
På sundheds- og uddannelsesområdet støttede faciliteten den samme type aktiviteter
under forskellige instrumenter. Dette gjorde koordineringen mere kompleks og medførte, at
der blev brugt parallelle forvaltningsstrukturer til finansiering af den samme type projekter.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
6
VI.
Selv om vi identificerede nogle gode eksempler på sundhedsområdet, hvor
Kommissionen støttede overgangen fra humanitær til mere vedvarende udviklingsbistand,
blev denne komplementaritet ikke systematisk opnået.
VII.
Vi konstaterede også, at der var muligheder for at forbedre produktiviteten i de
humanitære projekter under faciliteten. For det første vurderede Kommissionen i sin
gennemgang af projektforslagene ikke på en konsekvent og sammenhængende måde, om de
budgetterede omkostninger var rimelige. For det andet var den kompensation for indirekte
omkostninger, som blev betalt til de partnere, der gennemførte store projekter for kontant
bistand, høj - om end i overensstemmelse med den retlige ramme - og forhåndsbetalingerne
var ikke tilpasset projekternes faktiske udgående pengestrømme.
VIII. Kommissionen indførte passende foranstaltninger til at overvåge de humanitære
projekter. Den største begrænsning var de tyrkiske myndigheders afvisning af at give adgang
til data om modtagerne under de to projekter for kontant bistand. Faktisk kunne hverken
Kommissionen eller Revisionsretten følge projektets modtagere fra registrering til betaling.
IX.
Facilitetens resultatramme, som rapporterer om de konsoliderede resultater, var
stadig under udvikling: Der var endnu ikke fastsat basislinjer, delmål eller kvantificerede mål
for indikatorerne på højt niveau. Den offentlige rapportering var begrænset og omfattede
ikke hele EU's bistand til flygtninge i Tyrkiet.
X.
Alle de reviderede humanitære projekter bidrog til at opfylde flygtningenes behov,
hovedsagelig gennem kontantbaseret bistand. De fleste af dem leverede alle eller de fleste
af deres forventede output. Men halvdelen af dem har endnu ikke opnået de forventede
udfald, og ni ud af ti måtte forlænges. De udfordrende arbejdsforhold var den vigtigste af de
faktorer, som hindrede en rettidig gennemførelse af de projekter, der forvaltes af INGO'er.
XI.
Beretningen indeholder seks anbefalinger, som har til formål at forbedre
produktiviteten og effektiviteten af den anden tranche af facilitetens budget. Kommissionen
bør:
-
tage bedre hånd om flygtningenes behov for kommunal infrastruktur og
socioøkonomisk støtte
-
forbedre strømliningen og komplementariteten i bistanden
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
7
-
-
-
gennemføre en strategi for overgang fra humanitær bistand til udviklingsbistand
forbedre produktiviteten i projekter for kontant bistand
føre dialog med de tyrkiske myndigheder om behovet for at sikre (I)NGO'er bedre
arbejdsforhold
-
udvide overvågningen og rapporteringen vedrørende faciliteten for flygtninge i Tyrkiet.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0009.png
8
INDLEDNING
Tyrkiet har siden 1963 været knyttet til EU ved en associeringsaftale. Det Europæiske
Råd gav Tyrkiet status af kandidatland til EU-medlemskab i december 1999, og
tiltrædelsesforhandlingerne blev indledt i 2005. Tyrkiet er langt den største modtager af
støtte fra instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA), som EU bruger til at forberede
kandidatlandene til EU-medlemskab, idet der er bevilget over 9 milliarder euro til Tyrkiet i
perioden 2007-2020
1
.
På grund af sin beliggenhed er Tyrkiet både modtagelses- og transitland for mange
flygtninge. Som følge af de øgede migrationsstrømme, primært på grund af konflikten i
Syrien, har Tyrkiet den største flygtningebefolkning i verden: næsten 4 millioner
mennesker
2
. Blandt disse er der omkring 3,5 millioner syrere, hvoraf omkring 94 % bor uden
for flygtningelejrene
3
. Siden starten af krisen har Tyrkiet ydet en betydelig og kontinuerlig
støtte til flygtningene.
1
Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 7/2018 "EU's førtiltrædelsesbistand til Tyrkiet".
Kilde:
UNHCR, 31. maj 2018 (http://www.unhcr.org/tr/en/unhcr-turkey-stats).
Tyrkiet selv giver kun flygtningestatus til mennesker, som er ramt af hændelser, der har fundet
sted i Europa. Landet gav i 2013 syrerne særstatus som "syrere under midlertidig beskyttelse".
Medmindre andet er angivet, bruger vi i denne beretning udtrykket "flygtning" om alle
personer, der søger international eller midlertidig beskyttelse.
2
3
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0010.png
9
Kort 1 - Fordelingen af flygtninge og asylansøgere på Tyrkiets provinser i juni 2018
Kilde:
UNHCR.
Den syriske flygtningekrise påvirkede ikke kun Tyrkiet, men også EU's medlemsstater.
Alene i 2015 krydsede omkring 850 000 flygtninge Middelhavet fra Tyrkiet til Grækenland
4
og søgte asyl i EU-lande. Efter vedtagelsen af den europæiske dagsorden for migration i maj
2015 traf EU og medlemsstaterne flere foranstaltninger for at håndtere de identificerede
udfordringer.
Den 15. oktober 2015 foreslog Kommissionen en fælles handlingsplan mellem EU og
Tyrkiet for at hjælpe Tyrkiet med at forvalte migrationskrisen. Handlingsplanen beskriver de
foranstaltninger, som skal gennemføres af EU og Tyrkiet med det formål at a) yde støtte til
syrere under midlertidig beskyttelse og deres tyrkiske værtssamfund og b) forbedre
samarbejdet med henblik på at forhindre irregulære migrationsstrømme til EU.
4
"ECHO factsheet" - Tyrkiet - marts 2016.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0011.png
10
Det første, EU skulle gøre i henhold til handlingsplanen, var at mobilisere betydelige
midler for at støtte Tyrkiets håndtering af den udfordring, som tilstedeværelsen af syrere
under midlertidig beskyttelse udgør
5
. Midlerne skulle mobiliseres så fleksibelt og hurtigt som
muligt. Til dette formål oprettede Kommissionen faciliteten for flygtninge i Tyrkiet.
Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet
Faciliteten er en koordineringsmekanisme, som skal bistå Tyrkiet med at "håndtere de
umiddelbare humanitære og udviklingsmæssige behov hos flygtningene og deres
værtssamfund, nationale og lokale myndigheder i forbindelse med forvaltningen og
håndteringen af følgerne af tilstrømningen af flygtninge." Dens mål er at koordinere og
strømline de tiltag, der finansieres af Unionens budget og bilaterale bidrag fra EU's
medlemsstater, og at styrke effektiviteten og komplementariteten af bistand til flygtninge og
værtssamfund i Tyrkiet
6
. Faciliteten er et innovativt poolingværktøj, som adskiller sig fra
andre poolingmekanismer, der anvendes i EU, f.eks. EU's trustfonde
7
(jf.
tabel 1).
5
Handlingsplanen kan læses i sin helhed på
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-
5860_fr.htm.
Artikel 1 og 2 i Kommissionens afgørelse (C(2015) 9500) som ændret ved Kommissionens
afgørelse af 10. februar 2016.
En "trustfond" er et retligt arrangement med en særlig finansiel struktur, der samler midlerne
fra forskellige donorer med henblik på i fællesskab at finansiere en foranstaltning på grundlag af
mål og rapporteringsformater, der er vedtaget i fællesskab (kilde: "Working Document XI - EU
Trust Fund - Draft General Budget of the European Union for the Financial Year 2018").
6
7
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0012.png
11
Tabel 1 - Centrale elementer i faciliteten for flygtninge i Tyrkiet sammenlignet med EU's
trustfonde
Faciliteten
Inden for EU-budgettet
Poolingmekanisme
Faste donorbidrag
Åben for ikke-EU-donorer
Ansvarlig for projektudvælgelse
Specifik resultatramme
Specifikt årsregnskab
Kilde:
Den Europæiske Revisionsret.
EU-trustfond
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Faciliteten blev oprettet den 1. januar 2016 og har et budget på 3 milliarder euro, som
skal anvendes i 2016 og 2017
8
. Af dette beløb finansieres 1 milliard euro over EU-budgettet
og 2 milliarder euro af EU's medlemsstater
9
(bilag I viser de nationale bidrag til faciliteten for
flygtninge i Tyrkiet). Støtten dækker humanitære og ikkehumanitære aktiviteter med en
bevilling på henholdsvis 1,4 milliarder euro og 1,6 milliarder euro. Faciliteten koordinerer
finansiering fra forskellige eksisterende instrumenter (jf.
tabel 2).
8
Artikel 4 og 9 i Kommissionens afgørelse (C(2015) 9500) som ændret ved Kommissionens
afgørelse af 10. februar 2016.
EU's medlemsstater leverede disse 2 milliarder euro til EU-budgettet i form af eksternt
formålsbestemte indtægter, og de 2 milliarder euro blev tildelt instrumentet til
førtiltrædelsesbistand og budgetposterne for humanitær bistand. Retligt finansieres
instrumentet således fuldt ud af EU-budgettet.
9
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0013.png
12
Tabel 2 - Kilderne til facilitetens midler
Finansieringsinstrumenter (millioner euro)
Humanitær bistand (1)
Instrumentet til førtiltrædelsesbistand
Instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde
Instrumentet til fremme af stabilitet og fred
Subtotal ikkehumanitær bistand (2)
I ALT (1+2)
EU-
budgetpost
23 02 01
22 02 03
21 02
19 02 01
EU-budget (a)
310
650
20
20
690
1 000
Bidrag fra
medlemsstaterne
(b)
1 090
910
Samlet budget
under faciliteten
(a+b)
1 400
1 560
20
20
1 600
3 000
910
2 000
Kilde:
Europa-Kommissionen, "Første årlige rapport om flygtningefaciliteten for Tyrkiet".
Bistanden har fokus på seks prioritetsområder: 1) humanitær bistand, 2)
migrationsstyring, 3) uddannelse, 4) sundhed, 5) lokal infrastruktur og 6) socioøkonomisk
støtte
10
. De projekter, som finansieres af faciliteten, udvælges og gennemføres via de
underliggende instrumenter (jf.
tabel 2)
og derfor i overensstemmelse med deres regler og
krav
11
. Dette omfatter gennemførelse via EU's regionale trustfond som reaktion på krisen i
Syrien- "EUTF Madad"
12
.
Bilag II
illustrerer mere detaljeret, hvordan dette fungerer.
I erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016
13
bekræftede medlemmerne af Det
Europæiske Råd og Tyrkiet deres tilsagn om at gennemføre handlingsplanen og sætte en
stopper for irregulær migration fra Tyrkiet til Grækenland
14
. Ved denne lejlighed blev de
også enige om, at facilitetens budget kunne tilføres yderligere 3 milliarder euro inden
10
Referat af det andet møde i styringsudvalget, 12. maj 2016.
Artikel 6, stk. 3, i Kommissionens afgørelse (C(2015) 9500) som ændret ved Kommissionens
afgørelse af 10. februar 2016.
"EUTF Madad" blev oprettet i december 2014 med det formål at opfylde de langsigtede
økonomiske, uddannelsesmæssige og sociale behov blandt syriske flygtninge i nabolandene,
herunder Tyrkiet. Efter oprettelsen af faciliteten for flygtninge i Tyrkiet gennemføres en del af
facilitetens midler via EUTF Madad.
Den anden erklæring fra EU og Tyrkiet kan læses på:
http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-
statement/pdf
I april 2018 rapporterede Kommissionen, at de irregulære ankomster fra Tyrkiet til Grækenland
stadig er 97 % lavere end i perioden, før erklæringen trådte i kraft. Yderligere oplysninger findes
i "EU-Turkey statement - Two years on" på
https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-
do/policies/european-agenda-migration/background-information_en
11
12
13
14
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0014.png
13
udgangen af 2018. Den 28. juni 2018 vedtog Det Europæiske Råd at iværksætte anden
tranche af facilitetens budget.
Facilitetens styringsudvalg
Faciliteten styres af et styringsudvalg, som ledes af Kommissionen og omfatter
repræsentanter fra alle EU's medlemsstater. Repræsentanter fra Tyrkiet deltager i møderne
som rådgivere og deltager i drøftelserne vedrørende gennemførelsen af støtten.
Styringsudvalgets rolle er at give strategisk vejledning. Dette omfatter "fastsættelse af
overordnede prioriteter, den type tiltag, der støttes, de instrumenter, der skal anvendes […]
og koordineringen af tiltagene", som finansieres under faciliteten
15
. Det er også ansvarligt
for at overvåge og evaluere gennemførelsen af tiltagene.
Kommissionen bevarer det endelige ansvar for forvaltningen af tiltagene.
Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger (GD NEAR) er sammen
med EU's delegation i Tyrkiet ansvarligt for at gennemføre projekter, som finansieres via IPA,
hvorimod Generaldirektoratet for Civilbeskyttelse og Humanitære Bistandsforanstaltninger
på Europæisk Plan (GD ECHO) er ansvarligt for den humanitære del. Kommissionen er også
ansvarlig for de projekter, som gennemføres via EUTF Madad.
REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN
Vores mål var at vurdere forvaltningen af faciliteten og de resultater, som er opnået
indtil videre. Revisionen dækkede perioden fra oprettelsen af faciliteten frem til den
31. marts 2018. Det overordnede revisionsspørgsmål var: "Yder faciliteten for flygtninge i
Tyrkiet effektiv støtte til flygtningene?" Spørgsmålet blev opdelt i to underspørgsmål:
a)
Bidrog facilitetens udformning og funktionsmåde til at sikre en relevant, hurtig og
velkoordineret støtte?
15
Artikel 5, stk. 1, i Kommissionens afgørelse (C(2015) 9500) som ændret ved Kommissionens
afgørelse af 10. februar 2016.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0015.png
14
For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi, om Kommissionen identificerede
flygtningenes mest presserende behov og behandlede dem på en hurtig og koordineret
måde.
b)
Har de humanitære projekter, som faciliteten har finansieret, nået deres forventede
resultater?
For at besvare dette spørgsmål undersøgte vi gennemførelsen, overvågningen og
resultaterne af en stikprøve af projekter, som blev støttet af faciliteten. Da de fleste
ikkehumanitære projekter endnu ikke var tilstrækkeligt fremskredne på
revisionstidspunktet
16
, fokuserede vi i denne del af vores analyse på humanitære
projekter.
Vi reviderede en stikprøve på ti humanitære projekter til i alt 458 millioner euro (jf.
bilag III A).
Ved udvælgelsen af stikprøven sigtede vi mod at få en afbalanceret dækning af
projekterne med hensyn til finansiel betydning, sektorer (grundlæggende behov,
beskyttelse, sundhed, uddannelse) og typer af gennemførelsespartnere (FN-agenturer,
INGO'er). Stikprøven blev udvalgt blandt i alt 45 humanitære kontrakter og udgør 33 % af
det samlede beløb, der var indgået kontrakter for vedrørende humanitær bistand.
Revisionen omfattede skrivebordsgennemgange og samtaler med forskellige
tjenestegrene i Kommissionen, EU-delegationen og GD ECHO's kontorer i Tyrkiet, nogle af
EU-medlemsstaternes repræsentanter i facilitetens styringsudvalg, de tyrkiske myndigheder,
internationale organer og ikkestatslige organisationer samt endelige modtagere
17
. Vi
besøgte otte af de ti projekter i vores stikprøve under et besøg i Tyrkiet i januar 2018
18
.
16
Ikkehumanitær bistand er primært længerevarende udviklingsbistand med fokus på uddannelse,
sundhed, migrationsstyring og socioøkonomisk støtte. På grund af deres karakter tager det tid
at gennemføre dem, normalt mellem to år (for operationelle tiltag såsom uddannelse og
sundhedsrelateret udstyr mv.) og fire år (for infrastrukturrelaterede tiltag såsom
sundhedscentre og skoler).
Bilag III
indeholder en liste over alle de organisationer, som blev interviewet under
revisionsbesøget i Tyrkiet.
De resterende to befandt sig i et fjerntliggende område, som det ikke var praktisk muligt at
besøge.
17
18
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0016.png
15
Det tyrkiske ministerium for familie- og socialpolitik gav os ikke adgang til sin database
over støtteberettigede modtagere under de reviderede projekter om kontantoverførsler
(det sociale krisesikkerhedsnet (ESSN) og projektet om betingede kontantoverførsler til
uddannelse (CCTE)). Vi kunne derfor ikke følge de endelige modtagere fra registrering til
betaling.
Punkt 53
indeholder flere oplysninger.
BEMÆRKNINGER
Faciliteten mobiliserede hurtigt relevant støtte, men var ikke fuldt effektiv som
koordineringsmekanisme
Vi vurderede følgende:
a)
om faciliteten identificerede og håndterede flygtningenes væsentligste behov ved hjælp
af en omfattende og stringent behovsvurdering
b)
om facilitetens administrative ordninger muliggjorde hurtig indgåelse af kontrakter om
bistanden på 3 milliarder euro, dvs. i perioden 2016-2017 som fastlagt i Kommissionens
afgørelse om oprettelse af faciliteten
c)
om faciliteten koordinerede bistanden effektivt. Vi undersøgte især, om procedurerne
for udvælgelse og godkendelse af tiltag strømlinede bistanden og sikrede
komplementaritet mellem: i) de forskellige anvendte EU-udgiftsprogrammer og ii)
humanitær og ikkehumanitær støtte.
Faciliteten håndterede flygtningenes væsentligste behov hensigtsmæssig, undtagen
behovene vedrørende kommunal infrastruktur og socioøkonomisk støtte
Tildelingen af de 3 milliarder euro i finansiering var resultatet af en politisk beslutning
truffet af EU's medlemsstater og Tyrkiet. Dette beløb udgjorde en betydelig forhøjelse af den
samlede bistand, som EU stiller til rådighed i Tyrkiet. Målet var dog ikke at dække alle
omkostningerne i forbindelse med støtte til flygtninge
19
.
19
I den første behovsvurdering anslog de tyrkiske myndigheder, at der i alt var behov for
14 454 millioner euro i perioden 2016-2018.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0017.png
16
En behovsvurdering med visse begrænsninger
I henhold til den fælles handlingsplan mellem EU og Tyrkiet (jf.
punkt 4)
skulle
EUinstitutionerne og Tyrkiet foretage en omfattende fælles behovsvurdering, inden de
anvendte budgettet på 3 milliarder euro
20
. Selv om de tyrkiske myndigheder var involveret i
behovsvurderingen, godkendte de den ikke officielt.
Behovsvurderingen blev afsluttet i juni 2016. Den var omfattende, idet den vurderede
både humanitære og udviklingsmæssige behov, indeholdt relevante oplysninger om
situationen for de syriske flygtninge og identificerede huller, som skulle dækkes, under
hensyntagen til tidligere, igangværende og planlagt bistand til syrere under midlertidig
beskyttelse i Tyrkiet. Den var dog ikke tilstrækkelig stringent:
a)
De fleste af de numeriske data (f.eks. sektorstatistikker) i behovsvurderingen kom fra de
tyrkiske myndigheder. De konsulenter, som udførte behovsvurderingen, kunne ikke få
adgang til primære data. De kunne derfor ikke validere de anslåede omkostninger
vedrørende de foranstaltninger, som var nødvendige for at imødekomme flygtningenes
og værtssamfundenes behov.
b)
Der manglede ajourførte demografiske oplysninger om flygtningene - køn, aldersgruppe
og opholdssted - samt oplysninger om sårbarheder (husstande med kvindeligt
overhoved, børn, ældre osv.). Konsulenterne beskrev dette som en alvorlig hindring for
at kunne vurdere behovene og udforme programmer og interventioner. I sektoren for
social støtte og samhørighed var den seneste nationale sårbarhedsvurdering f.eks. fra
2013.
c)
Behovsvurderingen fokuserede på syrere under midlertidig beskyttelse og vurderede
ikke behovene hos den ikkesyriske flygtningepopulation (hovedsagelig afghanere og
irakere). Langt størstedelen af flygtningene i Tyrkiet er syrere under midlertidig
beskyttelse (jf.
punkt 2),
og de var derfor den primære målgruppe, som blev støttet
20
Punkt 3, del 1, i handlingsplanen mellem EU og Tyrkiet.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0018.png
17
under faciliteten. Dette var imidlertid ikke i overensstemmelse med facilitetens
erklærede mål om at håndtere alle flygtninges behov.
Facilitetens prioritetsområder (jf.
punkt 8)
var stort set afstemt med
behovsvurderingen. Den eneste undtagelse var "migrationsstyring", som styrelsesudvalget
udvalgte som prioritetsområde, selv om det ikke indgik i behovsvurderingen. I lyset af, at
facilitetens vigtigste mål var at støtte flygtninge og værtssamfund, og at migrationsstyringen
i Tyrkiet allerede var blevet støttet med ca. 350 millioner euro under IPA (uden for
faciliteten), er årsagerne til at identificere dette som et prioritetsområde tvivlsomme. Efter
at have finansieret to migrationsstyringsprojekter besluttede styringsudvalget rent faktisk, at
det ikke ville tildele flere penge til dette område.
Prioritetsområderne blev defineret bredt for at sikre den nødvendige fleksibilitet i en
vanskelig kontekst under hastig forandring. De enkelte projekter skulle rettes mod
flygtningenes specifikke behov. Vi gennemgik begrundelsen for udvælgelsen af de ti
reviderede projekter og konstaterede, at dette rent faktisk var sket i forbindelse dem alle (jf.
bilag III B
for nærmere oplysninger). Ved indsendelse af et forslag til finansiering skal den
partner, som gennemfører et humanitært projekt, beskrive problemerne samt de
identificerede behov og risici, og angive, hvorfor det foreslåede tiltag er fyldestgørende og i
overensstemmelse med Kommissionens overordnede humanitære strategi i Tyrkiet.
Tekstboks 1
viser, hvordan EU's største humanitære projekt, som finansieres af faciliteten,
imødekommer flygtninges behov.
Tekstboks 1 - ESSN: Et innovativt projektdesign til at imødekomme flygtninges behov
Det sociale krisesikkerhedsnet (ESSN), er det største humanitære projekt, som EU nogensinde har
finansieret, og det har til formål at yde bistand til 1,3 millioner flygtninge. Projektet gennemføres i to
faser, der dækker perioden 2016-2018 og 2018-2019, med et budget på henholdsvis
348 millioner euro og 650 millioner euro. ESSN imødekommer basale behov (for mad, nonfoodvarer
og tjenester) ved at yde kontant bistand. Projektet gennemføres i hele Tyrkiet af et FN-agentur i
samarbejde med en lokal gennemførelsespartner og de tyrkiske myndigheder. Det er innovativt, fordi
det er et hybridprojekt vedrørende humanitær bistand, som er indlejret i det nationale system for
social beskyttelse.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0019.png
18
Trods den formodede risiko for misbrug af midler har der i de seneste år været stigende konsensus
blandt de humanitære interessenter om fordelene ved kontant bistand
21
. Dette blev afspejlet ved
det humanitære verdenstopmøde i juni 2016, hvor det blev anbefalet at benytte kontantoverførsler,
hvor det er relevant.
Projektet er rettet mod flygtninge, som bor uden for lejrene, og som har begrænset mulighed for at
komme ind på arbejdsmarkedet. Det giver en stabil og forudsigelig indtægtskilde til dækning af deres
basale behov, primært husly og mad. I praksis modtager flygtningene et fast månedligt beløb (ca.
30 euro pr. person). De bruger et hævekort til at hæve kontanter i pengeautomater eller til at betale
med i butikker.
To prioritetsområder blev ikke støttet tilstrækkeligt
Faciliteten fokuserede sine udgifter på prioritetsområderne uddannelse, sundhed og
humanitær bistand (primært ESSN). Disse områder tegnede sig for ca. 90 % af det samlede
beløb, der var indgået kontrakter for (jf.
figur 1).
21
Jf. f.eks.:
https://interagencystandingcommittee.org/grand-bargain-hosted-iasc
og
https://www.devex.com/news/for-humanitarian-response-a-cash-based-payment-consensus-
88238.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0020.png
19
Figur 1 - Fordelingen af facilitetens bistand på de forskellige prioritetsområder (baseret på
kontraktbeløb)
Socioøkonomisk
støtte
7%
Migrationsstyring
3%
Anden
humanitær
bistand
13 %
Uddannelse
28 %
ESSN
34 %
Sundhed
15 %
Kilde:
Revisionsretten baseret på data fra Kommissionen.
Det er vanskeligt at vurdere, om denne fordeling af finansieringen står i et rimeligt
forhold til omfanget af behovene på prioritetsområderne, eftersom styringsudvalget ikke
fastsatte vejledende forhåndstildelinger for hvert prioritetsområde. Dette øger fleksibiliteten
i tildelingen af midlerne, men giver ikke mulighed for at vurdere forskellene mellem
planlagte og faktiske udgifter på de enkelte prioritetsområder.
Vi konstaterede, at prioritetsområderne "kommunal infrastruktur" og "socioøkonomisk
støtte" ikke var blevet behandlet tilstrækkeligt. Som vist i
tekstboks 2
var hovedårsagen, at
Kommissionen og de tyrkiske myndigheder var uenige om, hvordan de skulle behandles.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0021.png
20
Tekstboks 2 - Vanskeligheder med programmeringen på prioritetsområderne "kommunal
infrastruktur" og "socioøkonomisk støtte"
Kommunal infrastruktur
I juli 2016 tildelte Kommissionen 200 millioner euro til håndtering af behov i forbindelse med
kommunal infrastruktur. De forventede resultater var øget kapacitet inden for vand- og
spildevandsforvaltning samt indsamling af fast affald. To partnere, Den Europæiske Investeringsbank
(EIB) og Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD), blev udvalgt til at gennemføre
relevante tiltag på stedet. EBRD ønskede at gøre sin deltagelse betinget af, at der kunne indgå en
lånekomponent i dens støtte, men denne betingelse blev ikke accepteret af de tyrkiske myndigheder.
Efter omfattende forhandlinger måtte EBRD erstattes af Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). I
sidste ende blev både EIB og KfW tvunget til at aflyse deres projekter, fordi de lokale institutioner og
kommuner ikke fremlagde passende og tilstrækkelig modne projekter. Det betød, at
prioritetsområdet "kommunal infrastruktur" ikke blev behandlet af faciliteten
22
. De midler, der var
tildelt dette prioritetsområde, blev overført til prioritetsområdet "uddannelse" ved udgangen af
2017.
Socioøkonomisk støtte (adgang til arbejdsmarkedet, erhvervsuddannelse og social inklusion)
Kommissionen indgik kontrakter til en samlet værdi af 215 millioner euro under prioritetsområdet
"socioøkonomisk støtte", hovedparten (68 %) i december 2017, ved udgangen af kontraktperioden.
Indgåelsen af kontrakter på dette område blev forsinket, fordi det indledningsvis ikke blev prioriteret
af de tyrkiske myndigheder, og på grund af uenighed om de kreditkomponenter, der indgik i
projekterne. Men i lyset af krisens stadig mere langstrakte karakter mente de fleste af de
interessenter, vi mødte, at der burde tildeles mere finansiering til dette område for at udvikle
flygtningenes modstandsdygtighed og øge deres deltagelse i økonomien og i samfundet.
22
Tyrkiets regionale plan for 2018-2019 vedrørende flygtningehjælp og styrket modstandsevne
(3RP) som reaktion på krisen i Syrien nævner i den forbindelse, at investeringer i kommunal
infrastruktur og kapaciteter fortsat prioriteres højt (s. 5).
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0022.png
21
Faciliteten nåede målet om indgåelse af kontrakter for 3 milliarder euro på to år
Beslutningen om at oprette en "facilitet" afspejlede behovet for at mobilisere ekstra
midler. En vigtig fordel ved faciliteten var, at medlemsstaterne indgik aftale
23
om deres
bidrag på 2 milliarder euro i februar 2016, umiddelbart efter oprettelsen af faciliteten. Dette
dannede grundlag for hurtig anvendelse af midlerne baseret på et foruddefineret
budgetbeløb.
Facilitetens retlige og administrative ramme blev også fastlagt relativt hurtigt.
Kommissionen og EU's medlemsstater vedtog facilitetens forretningsorden på det første
møde i styringsudvalget den 17. februar 2016. Dette betød, at faciliteten blev operationel
mindre end tre måneder efter topmødet mellem EU og Tyrkiet den 29. november 2015.
Bilag V
viser de vigtigste datoer og begivenheder i forbindelse med oprettelsen og styringen
af faciliteten.
Facilitetens midler blev udbetalt via en blanding af eksisterende instrumenter (jf.
punkt
8)
og gennemførelsespartnere. Dette gav mulighed for, at faciliteten hurtigt kunne
absorbere den store forhøjelse af de EU-midler, som blev kanaliseret til Tyrkiet, og indgå
kontrakter for 3 milliarder euro på to år. Som vist i
figur 2
var opskaleringen af
finansieringen navnlig høj i forbindelse med humanitær bistand.
23
Aftalen blev indgået den 3. februar 2016, da faciliteten startede (jf.
http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2016/02/03/refugee-facility-for-
turkey/).
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0023.png
22
Figur 2 - Opskaleringen af EU's humanitære bistand i Tyrkiet 2015-2017 (baseret på EU's
budgetterede humanitære bistand vedrørende menneskeskabte kriser)
2 000
1 800
EU's humanitære
bistand i Tyrkiet
1 600
1 400
1 200
EU's humanitære
bistand i hele
verden undtagen
Tyrkiet
millioner euro
1 000
800
600
400
200
Tyrkiet
36
Tyrkiet
561
Tyrkiet
782
0
2015
2016
2017
Kilde:
Revisionsretten baseret på data fra Kommissionen.
Bortset fra den hurtige etablering af faciliteten og den effektive samling af midlerne var
Kommissionens valg af gennemførelsesmekanismer som beskrevet ovenfor en vigtig faktor
med hensyn til at gøre det muligt for faciliteten at nå målet om at levere hurtig bistand.
a)
Kommissionen gav de tyrkiske myndigheder tre direkte tilskud på i alt
660 millioner euro til store projekter under den ikkehumanitære del uden indkaldelser
af forslag. I Tyrkiet anvendes direkte EU-tilskud normalt til langt mindre projekter med
et gennemsnitligt beløb på 1 million euro.
b)
70 % af budgettet på 3 milliarder euro blev kanaliseret til FN-organisationer og
internationale finansielle institutioner (jf.
bilag II).
Dette bidrog til at øge
absorptionskapaciteten, eftersom denne type organisationer normalt har midlerne til at
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0024.png
23
gennemføre store projekter, f.eks. projektet om generel kontant bistand, ESSN, som var
det vigtigste redskab til at yde humanitær bistand, og som modtog 998 millioner euro i
finansiering (jf.
tekstboks 1).
De kombinerede elementer, som er beskrevet i
punkt 25-28,
er ikke altid tilgængelige
for andre EU-instrumenter eller EU-trustfonde uden for faciliteten. Dette forklarer, hvorfor
kontraktindgåelsen for de IPA-midler, der blev kanaliseret gennem faciliteten, var fem gange
hurtigere end for den traditionelle IPA-bistand i Tyrkiet. Som vist i
bilag VI
var
kontraktindgåelsen under faciliteten også hurtigere end under EU's trustfonde.
Faciliteten bidrog til øget koordinering, men der blev ikke systematisk opnået strømlining
og komplementaritet i bistanden
Vi vurderede, om faciliteten koordinerede og strømlinede den bistand, der ydes under
de forskellige instrumenter, med henblik på at reducere risikoen for ineffektivitet (f.eks.
overlappende projekter), og om den styrkede støttens komplementaritet med det formål at
lette overgangen fra humanitær til ikkehumanitær bistand.
Vi konstaterede, at Kommissionen koordinerede facilitetens strategiske retning ved
hjælp af en fælles behovsvurdering, forvaltningsstrukturen (styringsudvalget) og en
resultatramme, som omfattede både humanitær og ikkehumanitær støtte. Dette gjorde det
muligt at koordinere og udveksle oplysninger mellem Kommissionens to hovedansvarlige
tjenestegrene (GD NEAR og GD ECHO) og EUTF Madad.
Kommissionen opstillede imidlertid ikke klare skillelinjer mellem instrumenter og
gennemførelsespartnere. I nogle tilfælde konstaterede vi, at de finansieringsinstrumenter,
som faciliteten benyttede, støttede aktiviteter inden for sundhed og uddannelse, som var
meget ens. Dette tydede på, at der blev brugt parallelle forvaltningsstrukturer til finansiering
af den samme type aktiviteter, og at det derfor krævede en omfattende
koordineringsindsats fra Kommissionens og partnernes side at mindske risikoen for
overlapninger. Dette var ikke i overensstemmelse med facilitetens mål om strømlining af EU-
bistanden.
Tekstboks 3
indeholder eksempler på, hvordan faciliteten finansierede den
samme type aktiviteter under forskellige instrumenter.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0025.png
24
Tekstboks 3 - Eksempler på finansiering af den samme type aktiviteter under forskellige
instrumenter
Uddannelse
På uddannelsesområdet modtog gennemførelsespartnere midler gennem tre instrumenter under
faciliteten, gennem IPA-finansiering (uden for faciliteten) og i form af bilaterale bidrag fra EU-
medlemsstater. GD ECHO's nøgleprojekt inden for uddannelse (projektet om betingede
kontantoverførsler til uddannelse - CCTE) fokuserer på formel uddannelse. Men EUTF Madad og IPA
støttede også formelle og ikkeformelle uddannelsesaktiviteter under og uden for faciliteten
24
. Dette
resulterede i, at der under GD ECHO, IPA og EUTF Madad var tre forskellige
projektudvælgelsesudvalg, der arbejdede parallelt med godkendelse af den samme type projekter.
Derudover støttede andre donorer i Tyrkiet også uddannelsessektoren, hvilket komplicerede
koordineringen.
Bilag VII
viser kompleksiteten af de uddannelsesaktiviteter, der blev finansieret
under og uden for faciliteten.
Beskyttelse
-
Et projekt til en værdi af 40 millioner euro, som i juni 2016 blev forelagt med henblik på
finansiering under det humanitære prioritetsområde, blev stillet i bero og senere afvist, da de
foreslåede aktiviteter allerede var omfattet af en kontrakt indgået med en anden partner under
EUTF Madad. Denne kontrakt blev indgået den 31. marts 2017, ni måneder efter forelæggelsen
af det oprindelige forslag for GD ECHO.
-
Aktiviteter til etablering af sikre steder for kvinder og piger blev gennemført af en
gennemførelsespartner med samtidig EU-finansiering fra to forskellige kilder: i) under faciliteten
på vegne af GD ECHO og ii) uden for faciliteten som underleverandør i et IPA-projekt til
40 millioner euro. I praksis indebar dette, at både GD ECHO og EU-delegationen forvaltede og
overvågede den samme type aktiviteter parallelt, men i forskellige geografiske områder. I dette
særlige tilfælde indgik de aktiviteter, der blev finansieret uden for faciliteten, desuden ikke i
24
Kommissionen beskriver i den humanitære gennemførelsesplan for Tyrkiet 2017 formel
uddannelse som et uddannelsessystem med hierarkiske strukturer og en kronologisk
progression gennem niveauer eller trin med fast begyndelse og slutning, som normalt finder
sted i en institution og omfatter en form for vurdering, der fører til et kvalifikationsbevis.
Derimod beskrives ikkeformel uddannelse som en fleksibel tilgang til uddannelse ved hjælp af
alternative metoder uden for det formelle system.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0026.png
25
facilitetens resultatramme, selv om de i høj grad svarede til de andre aktiviteter i karakter og
timing.
Som nævnt ovenfor fik Kommissionen ved at kanalisere støtte gennem forskellige
instrumenter mulighed for at sætte fart i facilitetens finansiering (jf.
punkt 27).
På den anden
side øgede dette kompleksiteten i forvaltningen, gennemførelsen og overvågningen af
faciliteten som helhed. De anvendte instrumenter har nemlig forskellige mandater og retlige
rammer, forskellige leveringsmekanismer og forskellige rapporterings- og overvågningskrav,
og de forvaltes af forskellige tjenestegrene. Endvidere blev EU-midlerne til Tyrkiet uden for
faciliteten også brugt til at støtte nogle af de samme prioritetsområder som faciliteten
25
.
Nogle af de interessenter, vi interviewede under vores besøg i Tyrkiet, bekræftede, at denne
situation var forvirrende, navnlig med hensyn til den rolle, som de enkelte instrumenter
forventedes at spille.
Facilitetens erklærede mål om at styrke støttens komplementaritet omfatter
sammenhængen mellem humanitær og ikkehumanitær støtte. Selv om vi identificerede
nogle gode eksempler på sundhedsområdet, hvor Kommissionen sikrede, at humanitær
bistand ville blive afløst af mere vedvarende udviklingsbistand, blev denne
komplementaritet ikke systematisk opnået. Kommissionen udarbejdede f.eks. ikke fælles
gennemførelsesplaner mellem GD ECHO, GD NEAR og EU's medlemsstater
26
, selv om
sådanne planer kunne have styrket den overordnede sammenhæng og strømlining i EU's
bistand. Vi anser fælles gennemførelsesplaner for at være en god praksis, og Kommissionen
fulgte den i forbindelse med udarbejdelsen af fælles humanitære og udviklingsmæssige
rammer for Jordan og Libanon med det formål at udforme en omfattende og fælles
reaktion
27
.
25
Der blev gennemført EU-projekter for over 200 millioner euro uden for faciliteten samtidig med
den støtte, som blev ydet til flygtninge i Tyrkiet gennem faciliteten.
Direkte bilaterale bidrag fra EU's medlemsstater, navnlig Tyskland (over 175 millioner euro for
2017), til finansiering af aktiviteter og partnere, som ligner dem under faciliteten (jf.
bilag VII
vedrørende uddannelsessektoren).
Den fælles humanitære udviklingsramme for Jordan som reaktion på den syriske krise har til
formål at håndtere humanitære prioriteter, mellemfristede prioriteter og udviklingsprioriteter
26
27
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0027.png
26
I syv af de ti humanitære projekter, vi reviderede, fandt vi ikke bevis for nogen aftalt
overgangs- eller exitstrategi, hvorved humanitære projekter, som skulle dække akutte
behov, kunne overtages af facilitetens ikkehumanitære del eller af Tyrkiet, hvis disse behov
varede ved på mellemlang til lang sigt. I flere tilfælde var de reviderede projekter genstand
for opfølgende tiltag, stadig med humanitær finansiering og med en gennemførelsesperiode,
der varede til efter 2018. Den vejledende frist, som GD ECHO havde fastsat for overgangen
fra humanitær bistand, var udgangen af 2018
28
. Denne frist blev senere udsat.
Tekstboks 4
indeholder eksempler på gode og svage overgangsstrategier fra de reviderede projekter i
stikprøven.
Tekstboks 4 - Eksempler på gode og svage projektovergangsstrategier
Projekt 4, "Støtte til afpassede og kulturelt følsomme sundhedstjenester for syriske flygtninge", viser,
hvordan Kommissionen anvendte faciliteten til at fremme synergier mellem GD ECHO- og IPA-
finansiering for at sikre en smidig overgang fra humanitær bistand til udviklingsbistand.
Efter en oprindelig kontrakt til en værdi af 2 millioner euro gav GD ECHO 10 millioner euro til at
uddanne syrisk sundhedspersonale (læger og sygeplejersker), så de kunne arbejde i det tyrkiske
sundhedssystem fra marts 2017 til marts 2018. Efter denne dato fortsatte uddannelsesaktiviteterne
takket være yderligere finansiering på 11,5 millioner euro kanaliseret gennem EUTF Madad. Efter
endt uddannelse blev disse personer tilknyttet et sundhedscenter for migranter. Deres lønninger blev
derefter betalt af sundhedsministeriet ved hjælp af finansiering fra det direkte tilskud på
300 millioner euro under den særlige IPA-foranstaltning.
Projekt 1, det sociale krisesikkerhedsnet (ESSN, jf.
tekstboks 1),
blev i 2016 udformet til at bygge på
eksisterende nationale strukturer for at sikre dets bæredygtighed og integrere de flygtninge, som
støttes af ESSN, i de nationale ordninger for social beskyttelse.
med henblik på bedre at integrere og afstemme de planlagte reaktioner fra GD NEAR, EUTF
Madad og GD ECHO.
28
Det fremgår af GD ECHO's forvaltningsramme for Tyrkiet fra marts 2017, at målet er at lade
flygtningetilpassede tjenester overgå til den tyrkiske regerings system, andre nationale aktørers
systemer eller andre udviklingsinstrumenter, i takt med at kapaciteten udvikles, og at
overgangen forventes næsten afsluttet den 31. december 2018, eventuelt med undtagelse af
visse specialiserede tjenester.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0028.png
27
I henhold til Kommissionens retningslinjer for kontantoverførsler
29
bør kontant bistand, navnlig i
langvarige kriser, ydes med det formål, at den langsigtede udviklingsindsats eller statslige indgreb
hurtigst muligt tager over.
På tidspunktet for revisionen var der ingen klar exitstrategi, som beskrev hvem der skulle overtage
ansvaret for ESSN, når EU's finansiering stoppede, og drøftelserne om dette var ikke afsluttet. Selv
om ESSN var integreret i det nationale beskyttelsessystem, var det fortsat helt afhængigt af EU-
finansiering.
Forlængelsen af dette projekt i 2018 gav Kommissionen mere tid til at forhandle om en exitstrategi.
Ikke desto mindre afhænger en vellykket overdragelse i sidste ende af de tyrkiske myndigheders vilje
til at overtage projektet og afsætte tilstrækkelige ressourcer til at finansiere det.
I en udfordrende kontekst hjalp de humanitære projekter med at opfylde flygtningenes
grundlæggende behov, men de gav ikke altid den forventede valuta for pengene
Vi vurderede produktiviteten og effektiviteten
30
af den humanitære bistand, som blev
ydet under faciliteten, og undersøgte navnlig:
a)
om Kommissionen sikrede, at de finansierede projekters omkostninger var rimelige i
forhold de forventede resultater, og om projekterne blev gennemført rettidigt
b)
om Kommissionen overvågede facilitetens udgifter på en omfattende måde og gav
tilstrækkelige relevante oplysninger om de opnåede resultater
c)
om de humanitære projekter gav de forventede output (dvs. det der blev produceret
eller udrettet) og opnåede de forventede udfald (dvs. ændringer som følge af
outputtene).
Vi gennemgik ti humanitære projekter, som blev gennemført under indirekte forvaltning
(af FN-agenturer) eller direkte forvaltning (af INGO'er) (jf.
bilag III A).
Trods forsinkelser i
29
Retningslinjer til partnere finansieret af GD ECHO vedrørende levering af mellemstore til store
kontantoverførsler inden for rammerne af den humanitære gennemførelsesplan for 2017.
Vi definerede "produktivitet" som forholdet mellem de anvendte ressourcer og de leverede
output eller resultater og "effektivitet" som graden af målopfyldelse.
30
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0029.png
28
gennemførelsen var ni igangværende projekter
31
tilstrækkeligt fremskredne til, at vi kunne
rapportere om de opnåede output og udfald på revisionstidspunktet.
Der er muligheder for at forbedre projekternes produktivitet
Kommissionens vurdering af omkostningernes rimelighed har svagheder
I de humanitære gennemførelsesplaner for 2016 og 2017 anførte Kommissionen, at de
støttede tiltag skulle have overordnet fokus på effektivitet og omkostningseffektivitet. Vi
konstaterede, at Kommissionen i sin gennemgang af projektforslagene ikke på en
konsekvent og sammenhængende måde vurderede, om de budgetterede omkostninger var
rimelige. Nærmere bestemt konstaterede vi:
a)
at forholdet mellem administrationsomkostninger og operationelle omkostningerne
blev ikke vurderet korrekt i fem af de ti projekter
b)
at der ikke blev foretaget en beregning af omkostningerne pr. modtager i fire af de ti
projekter. Når omkostningerne pr. modtager blev beregnet, førte det ikke altid til en
vurdering af, om det opnåede forhold var rimeligt.
Vi anerkender, at de forskellige miljøer, som Kommissionen arbejder i, når den yder
humanitær bistand, kan gøre det vanskeligt at anvende standardomkostninger eller
kvantitative benchmarks. Ikke desto mindre mener vi, at disse værktøjer kan bruges, navnlig
når flere projekter i træk gennemføres af de samme partnere. Dette gjaldt for fem af de
reviderede projekter, men Kommissionen foretog ikke en grundig sammenligning af
projekterne.
Tekstboks 5
giver eksempler på Kommissionens utilstrækkelige vurdering af
omkostningernes rimelighed.
31
Med hensyn til projekt 3, CCTE, var de foreløbige resultater vedrørende skolegang og -
indskrivning stadig ikke tilgængelige på tidspunktet for revisionen, og dette forhindrede os i at
vurdere projektets udfald.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0030.png
29
Tekstboks 5 - Eksempler på utilstrækkelig vurdering af omkostningernes rimelighed
Kommissionen analyserede og omtalte ikke omkostningernes rimelighed i forbindelse med projekt 4.
I forbindelse med projekt 10 vurderede Kommissionen, at forholdet mellem
administrationsomkostningerne og de operationelle omkostninger var acceptabelt. Den
dokumenterede imidlertid ikke den analyse, der lå til grund for denne vurdering.
Projekt 5 var et opfølgningsprojekt vedrørende to tidligere tilskud, som var gennemført af samme
INGO. Formålet var oprindelig at levere flere forskellige sundhedstjenester i Tyrkiet, f.eks. livsvigtige
sundhedsydelser, fysisk genoptræning, mental sundhed, støtte til overlevende efter kønsbaseret vold
og beskyttelse. Kommissionen beregnede, at omkostningerne pr. modtager var 19,50 euro
sammenlignet med 10,88 euro og 105,11 euro under de to foregående tilskud. Nogle af aktiviteterne
var ikke identiske, men analysen var ikke tilstrækkeligt dokumenteret til at identificere årsagerne til
denne forskel eller til at afgøre, om den var rimelig.
Med hensyn til de humanitære projekter, der blev gennemført af FN-partnere, havde
Kommissionen ikke et fuldstændigt overblik over de omkostninger, der var forbundet med
outsourcing til (lokale) gennemførelsespartnere. Uden en sådan oversigt kan Kommissionen
ikke foretage en omfattende vurdering af omkostningernes rimelighed.
ESSN har et højt effektivitetsforhold, men kunne være mere produktivt
Kontantbaseret bistand giver mulighed for at foretage en bedre vurdering af
omkostningseffektiviteten, eftersom det er lettere at fastslå, hvor meget af bistanden der er
nået frem til de endelige modtagere. Projektets omkostningseffektivitet måles ved at
sammenholde det beløb, modtagerne har fået, med tiltagets andre omkostninger og dermed
beregne et "effektivitetsforhold".
For ESSN (jf.
tekstboks 1)
havde Kommissionen i 2016 fastsat et foreløbigt mål om et
effektivitetsforhold på 85:15
32
. Målet blev i 2018 forhøjet til 87,5:12,5. Vi sammenlignede
32
Det faktisk opnåede effektivitetsforhold var endnu ikke kendt på revisionstidspunktet.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0031.png
30
med andre projekter vedrørende basale behov, som Kommissionen finansierede i regionen,
og konstaterede, at disse projekter i gennemsnit havde et effektivitetsforhold på 79:21
33
.
På den anden side konstaterede vi, at det beregnede effektivitetsforhold for ESSN ikke
omfatter alle de omkostninger, som er direkte forbundet med projektet, herunder navnlig
de udgifter der er afholdt af det tyrkiske ministerium for familie- og socialpolitik, som støtter
projektets gennemførelse gennem fonde for social bistand og solidaritet. Disse fonde
modtager flygtningenes ansøgninger om at deltage i ESSN, vurderer deres støtteberettigelse
og aflægger husstandsbesøg fra ca. 1 000 kontorer i Tyrkiet.
Vi identificerede også følgende muligheder for at øge ESSN's produktivitet.
a)
Projektet gennemføres af en FN-organisation, som kan beholde op til 7 % af de samlede
direkte projektomkostninger som kompensation for indirekte omkostninger, f.eks.
forvaltnings- og administrationsomkostninger i hovedkvarteret. Vi konstaterede, at
denne procentsats - som ganske vist er i overensstemmelse med den finansielle og
administrative rammeaftale
34
mellem Kommissionen og FN - normalt gælder for
projekter med et langt mindre budget. På grund af dette projekts store omfang
35
var de
budgetterede indirekte omkostninger for de to faser 64 millioner euro
36
. Trods beløbets
størrelse forelå der ingen dokumentation for, at disse omkostninger var rimelige og var
holdt på et absolut minimum
37
. I stedet var det sat til den øvre grænse.
b)
Midlerne til ESSN overføres fra FN-gennemførelsespartneren til banken via en lokal
gennemførelsespartner. For overførslen af midlerne modtager den lokale
33
Stikprøven omfattede både faktiske og budgetterede effektivitetsforhold.
Artikel 19.4 i de generelle betingelser i den finansielle og administrative rammeaftale.
Projekter finansieret af GD ECHO har et gennemsnitligt budget på 9 millioner euro under
faciliteten og 2 millioner euro på verdensplan.
Satsen for indirekte omkostninger var 7 % under den første fase af ESSN og 6,5 % under den
anden fase.
Dette var et krav i det tekniske bilag til den humanitære gennemførelsesplan for 2016, hvor det
blev nævnt, at det som mindstekrav skulle gælde for ESSN, de indirekte omkostninger holdes på
et absolut minimum og begrundes behørigt.
34
35
36
37
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0032.png
31
gennemførelsespartner et "kontantoverførselsgebyr" på 8,9 millioner euro (beregnet
som 1 % af de samlede overførsler). Eftersom midlerne kunne overføres direkte til
banken uden at kanalisere dem gennem den lokale gennemførelsespartner, kunne
Kommissionen ikke fremlægge tilstrækkelig dokumentation for, at dette gebyr var
nødvendigt. Desuden blev der ikke opkrævet et sådant gebyr under det andet projekt
for kontant bistand i vores stikprøve (projekt 3 - CCTE). Endvidere opkræver den lokale
gennemførelsespartner yderligere en fast takst på 7 % som kompensation for indirekte
omkostninger.
c)
Forfinansieringens omfang er ikke passende. I henhold til den retlige ramme for
partnerskabet mellem EU og FN skal Kommissionen betale 80 % af det samlede
kontraktbeløb i forfinansiering, før projektet starter. Vi konstaterede, at dette
forfinansieringsniveau ikke er tilpasset de specifikke udgiftsmønstre for begge de
reviderede projekter vedrørende kontant bistand (ESSN og CCTE). Under ESSN blev der
f.eks. på forhånd betalt 278 millioner euro for fase 1 og 520 millioner euro for fase 2 til
gennemførelsespartneren. Midlerne skulle imidlertid udbetales lineært over
henholdsvis 16 og 13 måneder. Under fase 2 i CCTE betalte Kommissionen et forskud på
40 millioner euro i december 2017, mens den første udbetalingsrunde ventes
gennemført i slutningen af september 2018. Eventuelle renter på forhåndsbetalingerne
beholdes af gennemførelsespartnerne og bliver ikke geninvesteret i ESSN og CCTE.
Forsinket gennemførelse undergravede produktiviteten i de fleste reviderede projekter
Det har stor betydning for produktiviteten, om et projekt gennemføres rettidigt eller ej.
Det kan også påvirke omkostningseffektiviteten, for når et projekt er forsinket, skal der
måske stadig betales administrationsomkostninger såsom lejeudgifter og lønninger, hvilket
kan betyde, at der er færre midler tilbage til de endelige modtagere. Ni af de ti reviderede
projekter blev forsinket og måtte forlænges, i gennemsnit med 60 %
38
. I et enkelt tilfælde
38
I gennemsnit var projekterne oprindeligt planlagt til at vare 12 måneder og blev forlænget med
syv måneder.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0033.png
32
blev det oprindelige budget opjusteret, og i tre tilfælde blev budgettet reduceret, fordi nogle
af de planlagte aktiviteter ikke kunne gennemføres (jf.
bilag III A).
Vi identificerede flere årsager til disse forsinkelser. I fem tilfælde skyldtes forsinkelserne
primært tekniske og administrative begrænsninger i forbindelse med projekterne, f.eks.
mangel på nødvendigt teknisk udstyr eller erfarent personale til at gennemføre projekterne.
I ét tilfælde gav Kommissionen en forlængelse for at sikre en bedre overførsel af aktiviteter
til det nationale system. I tre tilfælde forhindrede begrænsninger knyttet til den juridiske og
lovgivningsmæssige ramme, som de tyrkiske myndigheder havde pålagt NGO'erne, at
projekterne kunne gennemføres rettidigt
39
. De EU-projekter, der blev gennemført af
INGO'er, som havde arbejdet i Tyrkiet indtil da, oplevede derfor store forsinkelser eller
reduktioner i omfanget af deres aktiviteter. Hvor det var hensigtsmæssigt, reagerede
Kommissionen fleksibelt ved at give kontraktforlængelser og i nogle tilfælde ved at revidere
de oprindeligt fastsatte mål.
Kommissionen oplevede også vanskeligheder med at få de tyrkiske myndigheders
godkendelse til at inddrage INGO'er på finansieringsstadiet. Ministeriet for familie- og
socialpolitik ville f.eks. ikke godkende INGO'er til at udføre visse nøgleaktiviteter inden for
beskyttelse, nemlig sagsbehandling og husstandsbesøg. Kommissionen måtte aflyse fire
projekter med et samlet budget på 14 millioner euro, selv om de blev anset for at være
relevante at finansiere i lyset af det presserende behov for at beskytte
flygtningebefolkningen.
Tekstboks 6
indeholder eksempler på forsinkelser og vanskeligheder
i forbindelse med projekter.
39
Mange NGO'er er blevet lukket ved regeringsdekreter eller har fået deres aktiviteter begrænset
væsentligt ved en meget strengere anvendelse af eksisterende lovkrav eller ved indførelse af
nye. Eksempelvis havde nogle INGO'er svært ved at få fornyet deres registrering, åbne
bankkonti og opnå arbejdstilladelser eller den nyligt indførte samarbejdstilladelse, som gør det
muligt for en INGO at arbejde med lokale gennemførelsespartnere.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0034.png
33
Tekstboks 6 - Eksempler på forsinkelser og vanskeligheder i forbindelse med projekter
Projekt 2 - Beskyttelse af og varige løsninger for flygtninge og asylansøgere i Tyrkiet
En vigtig aktivitet under projekt 2 var at hjælpe det tyrkiske generaldirektorat for migrationsstyring
med at kontrollere, ajourføre og korrigere registreringsdataene for 2,7 millioner syriske flygtninge.
Dette projekt blev gennemført af et FN-agentur. Starten af kontrollen blev forsinket med syv
måneder. De vigtigste årsager til forsinkelserne var konsekvenserne af kupforsøget i juli 2016, som
førte til interne ændringer i de statslige institutioner efter suspensionen af højtstående
embedsmænd i generaldirektoratet for migrationsstyring og yderligere sikkerhedsbegrænsninger.
Derudover var den tidsplan, der blev fastlagt i projektets udformningsfase, overambitiøs i
betragtning af de tekniske, kapacitetsmæssige og administrative problemer i marken. F.eks.
besværliggjorde det projektet, at der i begyndelsen manglede erfarne medarbejdere i
kontrolcentrene, at der var funktionsproblemer i generaldirektoratet for migrationsstyrings
database, og at der var problemer med internetforbindelsen.
Disse vanskeligheder førte til to kontraktændringer i form af en forlængelse på 12 måneder efterfulgt
af en budgetforhøjelse på 8 millioner euro.
Projekt 8 - Afbødning af centrale risici med hensyn til beskyttelsen af flygtninge
Det reviderede projekt har til formål at forbedre beskyttelsen af sårbare flygtninge gennem
sagsbehandling, individuel beskyttelsesbistand og tilvejebringelse af oplysninger og juridisk bistand.
Det blev lanceret i 2017 og er en fortsættelse af et tidligere projekt, som Kommissionen også
finansierede, og som blev gennemført af samme INGO fra 2015. Fra begyndelsen havde
gennemførelsespartnerne svært ved at få tilladelser fra de tyrkiske myndigheder til at operere i de
oprindeligt planlagte områder (Gaziantep, Ankara og Sanliurfa) og ved at opnå de nødvendige
samarbejdstilladelser, så de kunne arbejde med lokale NGO'er. Projektet blev derfor forlænget fra 13
til 22 måneder, aktiviteterne blev omstruktureret, og budgettet blev reduceret med 20 %, da
gennemførelsespartneren ikke kunne operere i Ankara.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0035.png
34
Projekt 10 - Støtte til de mest sårbare kvindelige flygtninge, herunder piger
Projektet havde til formål at give kvinder og piger bedre adgang til sikre steder og specialiserede
ydelser ved at oprette og drive særlige centre. En lokal gennemførelsespartner med ansvar for seks
af de 20 GD ECHO-finansierede centre blev lukket ved et regeringsdekret. FN-agenturet anmodede
som den vigtigste gennemførelsespartner GD ECHO om delvis at suspendere projektets aktiviteter i
fem måneder, så aktiviteterne kunne overføres til andre lokale partnere.
Der var mangler i overvågningen af projekter for kontant bistand og i resultatmålingen
Overvågning er regelmæssig undersøgelse af udgifter, aktiviteter og resultater, der giver
ajourførte oplysninger om, hvorvidt projekterne skrider frem efter hensigten. Vi vurderede
Kommissionens overvågning af faciliteten på to niveauer. For det første undersøgte vi, om
overvågningen af humanitære projekter var omfattende og rettidig. For det andet
undersøgte vi, om facilitetens resultatramme, et særligt værktøj udformet af Kommissionen
til at vise aggregerede data om facilitetens resultater, gav relevante og kvantificerbare
oplysninger.
Kommissionen indførte en passende ramme for overvågning af humanitære projekter. I
overensstemmelse med sine egne retningslinjer besøgte den alle de reviderede projekter
mindst én gang. Projektovervågningen gav Kommissionens personale i marken og i
hovedkvarteret mulighed for at følge projektoperationerne løbende.
Manglende adgang til primære data i forbindelse med programmet for kontant bistand
Vi konstaterede imidlertid, at overvågningen af de to projekter for kontant bistand var
begrænset, fordi Kommissionen og dens FN-gennemførelsespartnere ikke havde adgang til
originale data om modtagerne (dvs. en liste over de støtteberettigede modtagere med navn,
id-nummer og adresse). Ministeriet for familie- og socialpolitik ligger inde med disse
oplysninger, men nægtede at dele dem med FN og Kommissionen under henvisning til den
tyrkiske databeskyttelseslovgivning. I stedet modtog FN-gennemførelsespartneren
anonymiserede data, hvor hver modtagers navn og id-nummer var erstattet med et unikt
nummer genereret af den lokale gennemførelsespartner.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0036.png
35
Det er en vigtig opgave for de FN-partnere, som gennemfører humanitære projekter på
vegne af Kommissionen, at føre tilsyn med betalingsprocessen og overvåge
projektgennemførelsen. Den manglende adgang til de primære data, som ministeriet for
familie- og socialpolitik ligger inde med, begrænsede FN-partnernes og dermed
Kommissionens mulighed for at varetage deres overvågnings- og tilsynsfunktioner produktivt
og effektivt.
FN-gennemførelsespartnerne måtte justere deres interne kontrolramme, fordi de ikke
havde adgang til de centrale primære data. De indførte yderligere trianguleringskontroller
for at efterprøve de anonymiserede data, de havde modtaget, og afstemme dem med de
anonymiserede betalingsdata, de havde modtaget fra banken. Trods denne yderligere
kontrol var FN-gennemførelsespartnerne ikke i stand til at følge modtagerne fra registrering
til betaling. Vi anser dette for at være en væsentlig svaghed i overvågningen af programmet
for kontant bistand.
Som led i vores revisionshandlinger og i overensstemmelse med vores
revisionsrettigheder bad vi om at få adgang til de primære ESSN- og CCTE-data i ministeriet
for familie- og socialpolitik. Denne adgang blev nægtet, og vi kunne kun få adgang til de
anonymiserede data, som FN-gennemførelsespartnerne havde. Vi kunne derfor etablere et
fuldt revisionsspor fra registreringen af støtteberettigede flygtninge til de betalinger, der er
foretaget under disse to projekter.
Bilag VIII
viser dataadgangsbegrænsningerne for de
forskellige involverede aktører.
Svagheder i facilitetens resultatramme
Med hensyn til facilitetens resultatramme identificerede vi følgende svagheder:
a)
Der var endnu ikke fastsat basislinjer og mål for facilitetens indikatorer på højt niveau,
der gjorde det muligt at foretage en objektiv måling af de opnåede fremskridt.
Derudover var der ingen mellemliggende milepæle til at måle fremskridt midtvejs
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0037.png
36
b)
Det vil blive svært at isolere facilitetens faktiske bidrag til de aggregerede indikatorer på
højt niveau
40
. Den vigtigste årsag til dette er, at EU-fonde uden for faciliteten, den
tyrkiske regering, nogle EU-medlemsstater og andre donorer støtter de samme mål (jf.
beskrivelsen af projekt 10 i
tekstboks 3)
c)
Resultatrammen giver ikke et fuldstændigt overblik over gennemførelsen af EU's
bistand til flygtninge i Tyrkiet, fordi den ikke omfatter EU-bistand ydet uden for
faciliteten
d)
På grund af uoverensstemmelse med den tyrkiske regering var der ingen aggregerede
indikatorer til at måle fremskridtene med hensyn til seksuel og kønsbaseret vold,
skolefrafald og børnebeskyttelse. Disse aspekter var imidlertid vigtige elementer i nogle
humanitære projekter. Endvidere henviste nogle specifikke mål og indikatorer kun til
syrere under midlertidig beskyttelse og omfattede ikke flygtninge af andre
nationaliteter
e)
Facilitetens resultatramme gav endnu ikke et ajourført billede af de opnåede resultater.
I maj 2018 dækkede den seneste tilgængelige overvågningsrapport outputindikatorerne
(f.eks. antallet af sundhedsplejekonsultationer) for perioden fra januar til juli 2017. Den
indeholdt ingen oplysninger om de opnåede udfald (f.eks. andelen af flygtninge, som
har adgang til sundhedsydelser)
f)
Facilitetens resultatramme var ikke tilgængelig for offentligheden.
De reviderede projekter har positive virkninger for flygtninge, men halvdelen af dem har
endnu ikke opnået de forventede udfald
Vi baserede vores vurdering af de reviderede humanitære projekters effektivitet på en
analyse af overvågningsindikatorerne, gennemførelsespartnernes statusrapporter,
besøgsrapporter fra GD ECHO's medarbejdere i marken, vores egne besøg på stedet
41
og
40
Såsom "Procentdelen af flygtninge i skolealderen, som modtager undervisning" eller
"Forekomsten af overførbare sygdomme hos flygtninge og værtssamfund".
Vi besøgte alle projekterne i vores stikprøve med undtagelse af projekt 5 og 7.
41
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0038.png
37
vores samtaler med Kommissionen, de tyrkiske myndigheder og projekternes
gennemførelsespartnere og modtagere. Vores konklusioner er sammenfattet i
bilag III B).
Kommissionens udvælgelsesprocedurer sikrede, at projekterne var relevante for
flygtningenes behov (jf.
punkt 21).
Det betød, at alle de reviderede projekter bidrog til at
opfylde flygtningenes basale behov for husly, mad, sundhedspleje, uddannelse og
beskyttelse. Seks af de ti projekter leverede alle eller de fleste af deres forventede output.
Halvdelen af de reviderede projekter, hvoraf nogle stadig var i gang, har imidlertid endnu
ikke opnået de forventede udfald, som blev defineret på det tidspunkt, hvor de blev
godkendt til finansiering
42
.
De to projekter for kontant bistand, som udgør 83 % af vores stikprøve, formåede at
levere kontant bistand til flere modtagere end oprindelig planlagt. Det fremgår af data fra
FN-gennemførelsespartnerne, at ESSN nåede op på 1,2 millioner modtagere i marts 2018,
sammenlignet med et oprindeligt mål på 1 million flygtninge, og i marts 2018 havde over
330 000 elever modtaget mindst én CCTE-betaling siden projektets lancering, sammenlignet
med et oprindeligt mål på 230 000 børn
43
.
De foreløbige ESSN-resultater, som blev rapporteret i maj 2018, viser, at projektet
bidrog positivt til at opfylde flygtningenes basale behov. En af de vigtigste indikatorer for
ESSN er indekset for overlevelsesstrategier. Det har til formål at måle flygtninges brug af
negativ overlevelsesmekanismer
44
til at opfylde basale behov. De foreløbige ESSN-resultater
viser, at målet om et fald på 30 % i indekset for overlevelsesstrategier er blevet nået
45
.
42
Mere konkret var to projekter fuldt effektive (projekt 4 og 10), to var overvejende effektive
(projekt 1 og 6), og fem projekter havde endnu ikke opnået deres oprindeligt planlagte udfald
(2, 5, 7, 8 og 9).
CCTE-gennemførelsespartneren rapporterede, at omkring 81 % af CCTE-modtagerne også var
omfattet af ESSN, hvilket vidner om en stærk komplementaritet mellem de to projekter.
Negative overlevelsesmekanismer spænder fra mindre alvorlige (såsom madrationering) til
meget alvorlige (såsom børnearbejde).
Foreløbig ESSN-rapport af 31. maj 2018.
43
44
45
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0039.png
38
ESSN's effekt med hensyn til at forbedre levestandarden for flygtninge afhænger af
bistandens målretning (hvem der er støtteberettiget) og det overførte kontantbeløb.
Målretningen blev baseret på grundlæggende demografiske kriterier
46
for at rette bistanden
mod de mest sårbare flygtninge. Behovet for hurtig gennemførelse berettigede anvendelsen
af disse kriterier, da de er lettere at kontrollere end socioøkonomiske kriterier såsom
husstandsindkomst.
På den anden side er anvendelsen af demografiske kriterier mindre præcis og kan føre
til, at flygtninge fejlagtigt bliver inkluderet i eller udelukket fra projektet. Dette måles i form
af udelukkelsesfejl (sårbare familier, som ikke opfylder kriterierne for støtteberettigelse) og
inklusionsfejl (støtteberettigede familier, som opfylder de demografiske kriterier, men ikke
er fattige). Det fremgår af de seneste tilgængelige overvågningsdata
47
, at ESSN nåede ESSN
sit planlagte mål med hensyn til udelukkelsesfejl (4 % sammenlignet med et oprindeligt mål
på under 10 %), men ikke med hensyn til inklusionsfejl (18 % sammenlignet med et
oprindeligt mål på 5 %).
Hvad angår det overførte kontantbeløb var projektets primære mål at opfylde de mest
sårbare flygtninges basale behov fuldt ud. Den nødvendige finansiering til at opfylde disse
behov blev oprindelig anslået til at være 180 tyrkiske lira
48
pr. person pr. måned. Efter
drøftelser med de tyrkiske myndigheder blev kontantoverførselsbeløbet fastsat til 100
tyrkiske lira
49
. Det blev forhøjet til i gennemsnit 133 tyrkiske lira i juni 2017
50
, svarende til
74 % af det oprindeligt anslåede behov. Trods den høje inflation i Tyrkiet er beløbet ikke
46
Husstande, som opfylder følgende kriterier, er støtteberettigede: 1. Enlige voksne kvinder (18-
59 år) uden andre personer i familien. 2. Enlige forældre uden andre voksne i familien og mindst
ét barn under 18 år. 3. Ældre personer, 60 år eller derover, uden andre voksne i familien. 4.
Familier med én eller flere handicappede personer. 5. Familier med fire børn eller derover. 6.
Familier med mindst 1,5 forsørgelsesberettiget person for hver rask voksen.
Overvågning foretaget af FN-gennemførelsespartneren efter første udbetalingsrunde.
Ca. 50 euro ved udgangen af 2016.
En af de vigtigste årsager var, at de tyrkiske myndigheder ikke ønskede at give højere bistand til
flygtninge end til tyrkiske borgere, da dette kunne øge spændingerne.
Ca. 33 euro i juni 2017.
47
48
49
50
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0040.png
39
blevet ajourført siden juni 2017. Dette mindsker løbende projektets effekt for de mest
sårbare modtagere.
Eksempler på projekter, som har leveret de fleste af deres forventede resultater, er
beskrevet i
tekstboks 7.
Tekstboks 7 - Projekter med positive resultater
Projekt 4
Ved at uddanne syrisk sundhedspersonale styrkede projektet disse personers evne til at arbejde
inden for det tyrkiske sundhedssystem i de 15 tyrkiske provinser, hvor der er flest flygtninge.
Projektet forbedrede således flygtningenes adgang til primær sundhedspleje på deres eget sprog og
resulterede i over 140 000 konsultationer.
Projekt 10
Projektet nåede sit mål om en væsentlig forøgelse af andelen af flygtningekvinder og -piger, som har
adgang til sikre steder i deres egen provins, hvor de kan modtages på deres eget sprog. I alt 337 525
modtagere benyttede sig af tjenester vedrørende seksuel og reproduktiv sundhed og modtog
hygiejnesæt gennem 20 EU-finansierede sikre steder for kvinder og piger i 2017. Derudover
benyttede 194 719 modtagere sig af tjenester vedrørende seksuel og kønsbaseret vold og modtog
hygiejnesæt. Otte af de ti planlagte output blev leveret.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0041.png
40
Billede 1 - Sikre steder for kvinder og piger i Gaziantep (projekt 10)
Kilde:
Den Europæiske Revisionsret.
Mindre positivt konstaterede vi, at fire af de fem reviderede projekter, som var
gennemføres af INGO'er, endnu ikke har leveret de oprindeligt planlagte output eller udfald.
De vanskelige og skiftende arbejdsforhold for (I)NGO'er i Tyrkiet førte til suspension,
ændring eller annullering af planlagte aktiviteter (jf.
punkt 46)
og revision af de oprindelige
mål. Selv om Kommissionen ydede fleksibel støtte, navnlig i form af støtteerklæringer og
forlængelser af fristerne, havde vanskelighederne i forbindelse med gennemførelsen en
direkte negativ effekt på resultaternes omfang og rettidighed (jf.
bilag III B).
KONKLUSION OG ANBEFALINGER
Vi konstaterede, at faciliteten for flygtninge i Tyrkiet i en udfordrende kontekst hurtigt
mobiliserede 3 milliarder euro fra EU-budgettet og medlemsstaterne, så der kunne reageres
hurtigt på flygtningekrisen. Ikke desto mindre nåede den ikke fuldt ud sit mål om at
koordinere denne reaktion effektivt. De reviderede projekter gav nyttig støtte til flygtninge;
de fleste af dem har leveret deres output, men halvdelen af dem har endnu ikke opnået de
forventede udfald. Vi konstaterede endvidere, at der var muligheder for at øge
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0042.png
41
produktiviteten i projekter for kontant bistand. Vi konkluderer derfor, at faciliteten kunne
have været mere effektiv, og at den kunne levere mere valuta for pengene.
Kommissionen identificerede flygtningenes prioriterede behov på grundlag af en
omfattende behovsvurdering. Men uoverensstemmelser mellem Tyrkiet og EU om, hvordan
de prioriterede behov for kommunal infrastruktur og socioøkonomisk støtte skulle
håndteres, medførte, at disse områder ikke blev dækket tilstrækkeligt. Endvidere var
inddragelsen af migrationsstyring som et prioritetsområde ikke klart begrundet.
Det var vanskeligt at vurdere, om de midler, som blev brugt på de enkelte
prioritetsområder, stod i et rimeligt forhold til behovenes omfang, eftersom styringsudvalget
ikke fastsatte vejledende forhåndstildelinger for hvert prioritetsområde. Dette øger
fleksibiliteten, men svækker ansvarligheden, fordi det ikke er muligt at sammenligne
planlagte og faktiske udgifter på de enkelte prioritetsområder (punkt
18-24).
Anbefaling 1 - Bedre håndtering af flygtningenes behov for kommunal infrastruktur og
socioøkonomisk støtte
Med hensyn til anden tranche af facilitetens budget bør Kommissionen:
a)
sikre, at faciliteten bidrager bedre til at imødekomme behovene på prioritetsområderne
"kommunal
infrastruktur"
og "socioøkonomisk
støtte"
b)
c)
revurdere behovet for at beholde migrationsstyring som et af facilitetens prioritetsområder
fastsætte en vejledende tildeling af midler til hvert prioritetsområde, før udgifterne begynder.
Måldato for gennemførelsen: 31. december 2019.
Kommissionen og medlemsstaterne etablerede hurtigt facilitetens administrative
ordninger. Hertil kom, at den effektive samling af midlerne og Kommissionens valg af
gennemførelsesmekanismer - en blanding af instrumenter og partnere til gennemførelse af
store projekter - gjorde det muligt for faciliteten at nå sit mål om at indgå kontrakter til en
værdi af 3 milliarder euro inden udgangen af 2017 (punkt
25-29).
Kommissionen koordinerede facilitetens strategiske retning ved hjælp af en fælles
behovsvurdering, forvaltningsstrukturen og en resultatramme, som omfattede både
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0043.png
42
humanitær og ikkehumanitær støtte, men bistanden kunne være strømlinet yderligere. På
sundheds- og uddannelsesområdet støttede faciliteten den samme type aktiviteter under
forskellige instrumenter. Dette gjorde koordineringen mere kompleks og medførte, at der
blev brugt parallelle forvaltningsstrukturer til finansiering af den samme type projekter.
Endvidere blev EU-midlerne til Tyrkiet uden for faciliteten også brugt til at støtte nogle af de
samme prioritetsområder som faciliteten (punkt
31-33).
Anbefaling 2 - Mere strømlining og komplementaritet i bistanden
Med hensyn til anden tranche af facilitetens budget bør Kommissionen udvikle en fælles strategi med
en klar opgavefordeling mellem de forskellige instrumenter og EU's medlemsstater for at styrke
sammenhængen og strømliningen i bistanden.
Måldato for gennemførelsen: 31. december 2019.
Facilitetens erklærede mål om at sikre komplementaritet i bistanden vedrører også
forbindelserne mellem den humanitære del og den ikkehumanitære del. Selv om vi
identificerede nogle gode eksempler på sundhedsområdet, hvor Kommissionen støttede
overgangen fra humanitær til mere vedvarende udviklingsbistand, blev denne
komplementaritet ikke systematisk opnået. På revisionstidspunktet var betingelserne for en
overgang fra humanitær bistand til udviklingsbistand endnu ikke til stede i de fleste
reviderede projekter (punkt
34-35).
Anbefaling 3 - Gennemførelse af en strategi for overgang fra humanitær bistand til
udviklingsbistand
Kommissionen bør udarbejde og gennemføre en overgangsstrategi med det endelige mål at
overdrage både humanitære og ikkehumanitære aktiviteter til de nationale myndigheder.
Måldato for gennemførelsen: 31. december 2021.
Vi konstaterede også, at der var muligheder for at forbedre produktiviteten i de
humanitære projekter under faciliteten. For det første vurderede Kommissionen i sin
gennemgang af projektforslagene ikke på en konsekvent og sammenhængende måde, om de
budgetterede omkostninger var rimelige. For det andet var den kompensation for indirekte
omkostninger, som blev betalt til de partnere, der gennemførte store projekter for kontant
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0044.png
43
bistand, høj og utilstrækkeligt begrundet - om end i overensstemmelse med den retlige
ramme - og forhåndsbetalingerne var ikke tilpasset projekternes faktiske udgående
pengestrømme (punkt
38-44).
Anbefaling 4 - Forbedret produktivitet i projekter for kontant bistand
Kommissionen bør bestræbe sig på at øge produktiviteten i store projekter for kontant bistand med
henblik på bedre at afspejle deres særlige karakter og omfang, navnlig ved at:
a)
forhandle om en reduktion af den procentsats, som FN-gennemførelsespartneren opkræver for
indirekte omkostninger i forbindelse med gennemførelsen af ESSN
b)
sikre, at kontantoverførselsgebyret (for ESSN) kun betales, når det er behørigt begrundet og
nødvendigt
c)
forhandle med partnerne om en lavere forfinansiering, som er bedre tilpasset projekternes
forventede udgående pengestrømme.
Måldato for gennemførelsen: 31. december 2020.
Projekternes produktivitet afhænger også af, om de gennemføres rettidigt. Når et
projekt er forsinket, skal omkostninger såsom lejeudgifter og lønninger måske stadig betales
i længere tid. Ni af de ti reviderede projekter måtte forlænges og krævede i gennemsnit en
tidsforlængelse på 60 %. De udfordrende arbejdsforhold var den vigtigste af de faktorer, som
hindrede en rettidig gennemførelse af de projekter, der forvaltes af INGO'er (punkt
45-46).
Anbefaling 5 - Dialog med de tyrkiske myndigheder om behovet for at sikre (I)NGO'er bedre
arbejdsforhold
Kommissionen bør gennem sin politik og sin politiske dialog på højt plan med de tyrkiske
myndigheder forbedre arbejdsforholdene for (I)NGO'er i Tyrkiet.
Måldato for gennemførelsen: 31. december 2019.
Kommissionen indførte passende foranstaltninger til at overvåge de humanitære
projekter og var klar over, om projekterne skred frem efter planen. Den største begrænsning
var de tyrkiske myndigheders afvisning af at give adgang til den oprindelige liste over
støtteberettigede modtagere under de to projekter for kontant bistand. Dette forhindrede
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0045.png
44
os og Kommissionen i at følge modtagerne fra registrering til betaling i forbindelse med
denne væsentlige andel af facilitetens humanitære del (punkt
49-53).
Facilitetens resultatramme rapporterer om de konsoliderede resultater, men har nogle
svagheder: Der er ikke fastsat basislinjer, milepæle eller kvantitative mål for de aggregerede
indikatorer. Den offentlige rapportering var begrænset og omfattede ikke hele EU-bistanden
til flygtninge i Tyrkiet (punkt
54).
Anbefaling 6 - Udvidet overvågning og rapportering vedrørende faciliteten for flygtninge i Tyrkiet
Kommissionen bør:
a)
insistere på, at de tyrkiske myndigheder giver gennemførelsespartnere med ansvar for projekter
vedrørende kontant bistand fuld adgang til dataene om støtteberettigede modtagere med
henblik på at forbedre ansvarligheden og effektiviteten af overvågningsrammen for disse
flagskibsprojekter
b)
forbedre udformningen af facilitetens resultatramme, navnlig ved at fastsætte milepæle, mål og
basislinjer for de aggregerede resultatindikatorer
c)
rapportere om de udgifter til støtte for flygtninge i Tyrkiet, der afholdes af EU-instrumenter
uden for faciliteten.
Måldato for gennemførelsen: 31. december 2019.
Alle de reviderede projekter bidrog til at opfylde flygtningenes vigtigste behov for husly,
mad, sundhedspleje, uddannelse og beskyttelse. Seks af de ti projekter leverede alle eller de
fleste af deres forventede output. Halvdelen af de reviderede projekter, hvoraf nogle stadig
er i gang, har imidlertid endnu ikke opnået de forventede udfald, som blev defineret på det
tidspunkt, hvor de blev godkendt til finansiering (punkt
56-63).
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
45
Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, i
Luxembourg på mødet den 2. oktober 2018.
På Revisionsrettens vegne
Klaus-Heiner Lehne
Formand
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0047.png
46
BILAG I
Nationale bidrag til faciliteten for flygtninge i Tyrkiet
Bulgarien Den Tjekkiske Republik
Belgien
Danmark
Det Forenede Kongerige
Sverige
Finland
Slovakiet
Tyskland
Slovenien
Rumænien
Portugal
Polen
Østrig
Nederlandene
Μalta
Ungarn
Luxembourg
Litauen
Letland
Italien
Frankrig
Cypern
Kroatien
Spanien
Grækenland
Estland
Irland
Kilde:
Figuren er baseret på oplysninger fra Rådet.
Nationale bidrag til faciliteten for flygtninge i Tyrkiet (millioner euro)
Belgien
Bulgarien
Den Tjekkiske Republik
Danmark
Tyskland
Estland
Irland
Grækenland
Spanien
Frankrig
Kroatien
Italien
Cypern
Letland
57,6
5,9
20,4
38,4
427,5
2,8
22,9
25,1
152,8
309,2
5,9
224,9
2,3
3,5
Litauen
Luxembourg
Ungarn
Μalta
Nederlandene
Østrig
Polen
Portugal
Rumænien
Slovenien
Slovakiet
Finland
Sverige
Det Forenede Kongerige
5,2
4,3
14,7
1,1
93,9
45,6
57,0
24,4
21,6
5,2
10,5
28,4
61,3
327,6
Kilde:
Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra Rådet for Den Europæiske Union.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0048.png
47
BILAG II
Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet: en koordineringsmekanisme
(milliarder euro)
FINANSIERINGSKILDER
TILDELINGER
GENNEMFØRELSESPARTNERE
EU-MS
2 mia. euro
FN 1,4 mia.
euro
UDEN FOR
EU-budgettet
Madad
0,3 mia.
euro
IPA
0,7 mia.
euro
FACILITETEN 3 mia.
euro
IPA
1,3 mia.
euro
TM
0,7 mia.
euro
DCI
HUMA
ICsP
Instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde
Humanitær bistand
Instrumentet til fremme af stabilitet og fred
Internationale finansielle institutioner
Instrumentet til førtiltrædelsesbistand
EU's medlemsstater
Ikkestatslige organisationer
Tyrkiske myndigheder
De Forenede Nationers agenturer
HUMA
0,3 mia.
euro
IFI
IPA
0,01 mia. euro
DCI
HUMA
1,4 mia. euro
IFI
0,7 mia.
euro
EU-MS
NGO
TM
0,02 mia. euro
IcSP
FN
NGO
0,2 mia. euro
INDEN FOR
EU-budgettet
ICsP
0,02 mia. euro
Bidrag
Tildeling
Til gennemførelsespartnere
Kilde:
Revisionsretten baseret på data fra Kommissionen.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0049.png
48
BILAG III A
Oversigt over de reviderede humanitære projekter
Finansielle oplysninger (millioner euro)
Ændret
kontraktbeløb Difference (b-a)
(b)
(euro)
(euro)
Tid
Nr.
Projekttitel
Sektor
Type partner
Tildelt beløb
(euro)
Kontraktbeløb
(a)
(euro)
Betalt beløb
(euro)
Startdato
Oprindelig Slutdato efter
slutdato
forlængelse
Difference
(måneder)
1
Det sociale krisesikkerhedsnet (ESSN) er et generelt kontantoverførselssystem til håndtering af
flygtninges daglige behov i Tyrkiet
Basale behov
FN-agentur
348,0
348,0
348,0
-
278,4
09/2016
12/2017
08/2018
8
2
Beskyttelse af og varige løsninger for flygtninge og asylansøgere i Tyrkiet
Beskyttelse
FN-agentur
43,3
35,0
43,3
8,3
34,6
08/2016
07/2017
07/2018
12
3
Betingede kontantoverførsler til uddannelse med henblik på at øge indskrivningen og forbedre
fremmødet blandt flygtningebørn
Uddannelse -
beskyttelse
FN-agentur
34,0
34,0
34,0
-
27,2
03/2017
02/2018
07/2018
5
4
Støtte til afpassede og kulturelt følsomme sundhedsydelser for syriske flygtninge
Sundhed
FN-agentur
10,0
10,0
10,0
-
8,0
03/2017
12/2017
03/2018
3
5
Livsvigtige primære sundhedsydelser til de mest sårbare befolkningsgrupper og styrkelse af
deres modstandsdygtighed gennem mental sundhed og psykologisk bistand,
rehabiliteringsaktiviteter og støtte til beskyttelse af overlevende efter kønsbaseret vold
Sundhed -
beskyttelse
INGO
2,4
8,0
2,4
-5,6
2,4
04/2017
12/2017
05/2018
5
6
Lettelse af flygtninges adgang til sundhedstjenester og psykosociale tjenester
Sundhed
INGO
3,0
3,0
3,0
-
2,4
04/2017
12/2017
06/2018
6
7
Akut humanitær bistand til syriske flygtninge i Tyrkiet
Uddannelse -
beskyttelse
INGO
3,0
3,0
3,0
-
2,4
09/2016
08/2017
05/2018
9
8
Afbødning af centrale risici med hensyn til beskyttelsen af flygtninge, gennem målrettet
oplysning, styrkelse af henvisningsordningerne og specialiseret bistand
Beskyttelse
INGO
3,7
4,6
3,7
-0,9
3,7
04/2017
04/2018
01/2019
9
9
En reaktionsmekanisme, som omfatter flere interessenter og flere sektorer, sikrer forbedret
adgang til inkluderende kvalitetstjenester for de mest sårbare syriske og ikkesyriske flygtninge i
Tyrkiet, herunder personer med handicap (Izmir og Istanbul by)
Sundhed
INGO
2,0
2,5
2,0
-0,5
2,0
09/2016
08/2017
01/2018
5
10
Støtte til de mest sårbare kvindelige flygtninge, herunder piger, så de kan få adgang til tjenester
for seksuel og reproduktiv sundhed og tjenester vedrørende seksuel og kønsbaseret vold
Sundhed -
beskyttelse
FN-agentur
9,0
9,0
9,0
-
7,2
08/2016
12/2017
12/2017
-
Kilde:
Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen (april 2018).
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0050.png
49
BILAG III B
Resultaterne af de reviderede projekter
Udformning
Gennemførelse
Effektivitet
Overgangs-
/exitstrategi
Nr.
Projekttitel
Sektor
Type partner
Relevans
Rettidig
Budget
Output
leveret
Udfald opnået
1
Det sociale krisesikkerhedsnet (ESSN) er et generelt kontantoverførselssystem til håndtering af flygtninges daglige behov i Tyrkiet
Basale behov
FN-agentur
Beskyttelse af og varige løsninger for flygtninge og asylansøgere i Tyrkiet (resultat 1: kontrol)
2
Beskyttelse
FN-agentur
Ikke relevant
Relevans
Tid
Budget
Output
Udfald
Overgang
Beskyttelse af og varige løsninger for flygtninge og asylansøgere i Tyrkiet (resultat 2-4: registrerings- og beskyttelsesaktiviteter)
Tilfredsstillende
Ingen
forlængelse
> 80 % forbrug
Fuldt ud nået
Fuldt ud nået
Gennemført og
afsluttet
3
Betingede kontantoverførsler til uddannelse med henblik på at øge indskrivningen og forbedre fremmødet blandt flygtningebørn
Uddannelse -
beskyttelse
FN-agentur
Ikke tilgængelig
Overvejende
tilfredsstillende
Forlænget uden
indvirkning på Ikke relevant
aktiviteterne
Overvejende
nået
Overvejende
nået
Vedtaget
4
Støtte til afpassede og kulturelt følsomme sundhedsydelser for syriske flygtninge
Sundhed
FN-agentur
Overvejende
Ikke relevant
utilfredsstillende
Lavt
budgetforbrug
Overvejende
ikke nået
Overvejende
ikke nået
Under drøftelse
5
Livsvigtige primære sundhedsydelser til de mest sårbare befolkningsgrupper og styrkelse af deres modstandsdygtighed gennem mental
sundhed og psykologisk bistand, rehabiliteringsaktiviteter og støtte til beskyttelse af overlevende efter kønsbaseret vold
Sundhed -
beskyttelse
INGO
Forlænget med Ekstra
Utilfredsstillende indvirkning på finansiering
aktiviteterne
leveret
Ikke nået
Ikke nået
Planer ikke
fastlagt
6
Lettelse af flygtninges adgang til sundhedstjenester og psykosociale tjenester
Sundhed
INGO
7
Akut humanitær bistand til syriske flygtninge i Tyrkiet
Uddannelse -
beskyttelse
INGO
8
Afbødning af centrale risici med hensyn til beskyttelsen af flygtninge, gennem målrettet oplysning, styrkelse af henvisningsordningerne
og specialiseret bistand
Beskyttelse
INGO
9
En reaktionsmekanisme, som omfatter flere interessenter og flere sektorer, sikrer forbedret adgang til inkluderende kvalitetstjenester
for de mest sårbare syriske og ikkesyriske flygtninge i Tyrkiet, herunder personer med handicap (Izmir og Istanbul by)
Sundhed
INGO
10
Støtte til de mest sårbare kvindelige flygtninge, herunder piger, så de kan få adgang til tjenester for seksuel og reproduktiv sundhed og
tjenester vedrørende seksuel og kønsbaseret vold
Sundhed -
beskyttelse
FN-agentur
Kilde:
Den Europæiske Revisionsret.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0051.png
50
BILAG IV
Liste over revisionssamtaler, der blev gennemført i Tyrkiet i 2018
Besøg
22. januar
22. januar
23. januar
23. januar
23. januar
24. januar
24. januar
24. januar
24. januar
24. januar
25. januar
25. januar
25. januar
25. januar
25. januar
25. januar
25. januar
25. januar
26. januar
26. januar
26. januar
26. januar
29. januar
29. januar
29. januar
30. januar
30. januar
30. januar
Navn på den besøgte enhed
EU's delegation, ambassadøren, GD ECHO's kontor
Verdensfødevareprogrammet (WFP)
Den fælles forvaltningsenhed, ESSN
Verdenssundhedsorganisationen (WHO)
Sundhedsministeriet
Ministeriet for familie- og socialpolitik
De Forenede Nationers Befolkningsfond (UNFPA)
Indenrigsministeriet - generaldirektoratet for migrationsstyring
International Medical Corps
Uddannelsesministeriet
De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR)
KfW Development Bank
Verdensbanken
Katastrofe- og krisehåndteringsenheden (AFAD)
De Forenede Nationers Børnefond (UNICEF)
Handicap International
De Forenede Nationers Befolkningsfond (UNFPA)
GD ECHO's kontor i Istanbul
Modtagere under CCTE og ESSN
Fond for social bistand og solidaritet
Médecins du Monde
Verdenssundhedsorganisationen (WHO)
Servicecentret for Tyrkisk Røde Halvmåne
De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge (UNHCR)
Fond for social bistand og solidaritet
Modtagere under CCTE og ESSN
Cooperative for Assistance and Relief Everywhere (CARE)
GD ECHO's kontor i Gaziantep
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0052.png
51
BILAG V
Vigtige datoer og begivenheder i forbindelse med faciliteten
Kilde:
Den Europæiske Revisionsret.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0053.png
52
BILAG VI
Hastigheden for kontraktindgåelse under faciliteten sammenlignet med EU's trustfonde (millioner euro)
3000
2500
2000
Facilitet
lanceret
1500
EUTF
Madad
lanceret
EUTF
Afrika
lanceret
EUTF AFRIKA
EUTF BEKOU
EUTF MADAD
Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet
1000
EUTF
Bekou
lanceret
500
0
3. KV.
2014
4. KV.
1. KV.
2. KV.
2015
3. KV.
4. KV.
1. KV.
2. KV.
2016
3. KV.
4. KV.
1. KV.
2. KV.
2017
3. KV.
3. KV.
Kilde:
Revisionsretten baseret på data fra Kommissionen.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0054.png
53
BILAG VII
Kompleksiteten af EU's bistand til flygtninge i Tyrkiet - eksempel fra uddannelsessektoren
Finansieringskilde
Instrument
Ikkeformel
uddannelse
Vinterforberedelse
Børnebeskyttelse
og kuponer til
basale behov
Betingede
kontantoverførsler Skolebustransport
til uddannelse
Uddannelse og
ansættelse af
lærere
Undervisning i
tyrkisk
Videregående
Mindre børn uddannelse og
erhvervsuddannelse
Skoleinfrastruktur
Bæredygtig
Skoleudstyr og -
energi for
materialer
skoler
Andet (f.eks.
institutionel
støtte)
Uddannelsesministeriet
UNICEF
UNHCR
Faciliteten for
flygtninge i Tyrkiet
Faciliteten,
GD ECHO
Faciliteten,
EUTF MADAD
Faciliteten,
IPA
Verdensbanken
KfW
Concern Worldwide
DAAD
EU-
finansiering
(uden for
faciliteten)
MADAD uden
for faciliteten
IPA uden for
faciliteten
Spark
IOM
GiZ
EU MS
(uden for
faciliteten)
Tyskland
(eksempel)
Kilde:
Den Europæiske Revisionsret.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0055.png
54
BILAG VIII
Datastrøms- og dataadgangsbegrænsninger vedrørende ESSN-modtagere
FLYGTNINGE I
TYRKIET
1. Modtagers navn
2. Id-nummer
3. Adresse
4. Demografiske data
5. Socioøkonomiske data
Ministeriet for
familie- og
socialpolitik
1. Modtagers navn
2. Id-nummer
3. Data om opholdssted
4. Demografiske data
5. -
LOKAL
GENNEMFØREL
SESPARTNER
Bankrapporter
BANK
Betalingsinstrukser
Ingen adgang til
primære data om
modtager
1. -
2. Id-nummer, hashet og maskeret
3. Anonymiserede data om opholdssted
4. Anonymiserede demografiske data
5. -
Anonymiserede
data
FN-PARTNER
Anonymiserede bankrapporter
Kilde:
Den Europæiske Revisionsret.
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0056.png
KOMMISSIONENS SVAR PÅ DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETS SÆRBERETNING
"FACILITETEN FOR FLYGTNINGE I TYRKIET: STØTTEN ER NYTTIG, MEN BØR
FORBEDRES FOR AT GIVE MERE VALUTA FOR PENGENE"
RESUMÉ
III. Faciliteten er i fokus i erklæringen fra EU og Tyrkiet fra marts 2016. Erklæringen har medvirket
til at løse den akutte migrationskrise, som satte Den Europæiske Union under alvorligt pres i
slutningen af 2015 og starten af 2016. Efter at der blev opnået enighed om erklæringen fra EU og
Tyrkiet, stoppede tilstrømningen af flygtninge til de græske øer næsten fra den ene dag til den
anden, og antallet af migranter, der døde under irregulær grænsepassage, faldt med mere end 95 %.
Faciliteten er den eneste del af erklæringen, der trådte i kraft med det samme, og som konsekvent
har skabt resultater i de seneste to år, hvilket bekræfter, at EU er i stand til at holde sine løfter på en
måde, som er håndgribelig og synlig for både alle de politiske aktører og den brede offentlighed.
Faciliteten er i løbet af de seneste to år blevet EU's flagskibsinitiativ og en model for
gennemførelsen af koordineret EU-bistand inden for rammerne af EU's migrationspolitik, som er
under udvikling.
Faciliteten har givet mulighed for hurtig mobilisering af 3 mia. EUR i støtte fra EU og
medlemsstaterne til flygtninge i Tyrkiet, hvor de eksisterende EU-instrumenter er anvendt på en
koordineret måde. I en politisk ustabil periode, hvor der bl.a. havde været et mislykket kupforsøg i
Tyrkiet, blev der indgået forpligtelser og kontrakter for 3 mia. EUR, og tæt på 2 mia. EUR blev
udbetalt inden for en tidsramme på 20 måneder i fuld overensstemmelse med EU's
proceduremæssige og retlige rammer.
Kommissionen vil gerne understrege, at de fleste projekter har skabt de forventede resultater. Det
største projekt, det sociale krisesikkerhedsnet (ESSN), som udgør 76 % af de bevilgede midler,
opfyldte sine målsætninger i tilfredsstillende grad. Endvidere bemærker Kommissionen, at kun to
projekter blev afsluttet i løbet af den reviderede periode, eftersom de fleste projekter måtte
forlænges, hvilket primært skyldtes den meget vanskelige situation.
IV. Kommissionen bemærker, at begge prioriterede områder var blevet programmeret, og at
kommunale infrastrukturtiltag ikke kunne gennemføres, fordi de projekter, som Tyrkiet havde
ansøgt om støtte til, ikke var modne nok.
V. Kommissionen mener, at støtte til samme type aktiviteter gennem parallelle instrumenter gav
mulighed for komplementaritet og ikke førte til dobbeltarbejde eller overlapning, ligesom det gav
Kommissionen mulighed for at reagere hurtigere, fordi forskellige instrumenter blev mobiliseret på
forskellige tidspunkter.
Faciliteten er en koordineringsmekanisme, som har til formål at koordinere mobiliseringen af EU-
budgettet og medlemsstaternes ressourcer,
og
som giver mulighed for at mobilisere de eksisterende
instrumenter
parallelt.
VI. Kommissionen vil gerne fremhæve, at der er andre eksempler på komplementaritet: Eksempler
på uddannelsesområdet omfatter mobilisering af det direkte tilskud til uddannelsesministeriet i
komplementaritet med projektet om betingede kontantoverførsler til uddannelse. I denne sektor var
støtten til formel uddannelse i det væsentlige rettet mod at fjerne de økonomiske hindringer for
adgang til skole og at udarbejde alternative læseplaner for børn, som ikke går i skole.
I sundhedssektoren har koordineringsindsatsen resulteret i gradvis integration af klinikker, der
forvaltes af INGO, i sundhedsministeriets ordning med sundhedscentre for migranter.
For den anden tranche bør ESSN's overgang suppleres af skræddersyet socioøkonomisk støtte
baseret på en omfattende profilering af ESSN-støttemodtagere.
1
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0057.png
VII. Kommissionen vil gerne understrege, at budgetterne nu i overensstemmelse med en anbefaling
fra Revisionsretten i forbindelse med en tidligere revision systematisk analyseres, når forslagene
vurderes.
Denne vurdering har siden slutningen af 2017 indgået i den obligatoriske oversigt, der skal
udfyldes, før et tilskud tildeles. Projekterne i stikprøven til denne beretning fik tildelt støtte før
slutningen af 2017.
Kommissionen er bundet af bestemmelserne i den gældende FAFA
1
, som foreskriver klare grænser
for forfinansiering og indirekte omkostninger, der kan være på op til 7 %. Eftersom FN-agenturet
imidlertid generelt nedbragte sine indirekte administrationsomkostninger fra 7 % til 6,5 %, er de
indirekte administrationsomkostninger for den anden ESSN-aftale også blevet reduceret.
Kommissionen opfordrer fortsat indtrængende partnerne til at nedbringe deres indirekte
omkostninger for store kontanttransaktioner, men det er ikke muligt, medmindre partneren er
indforstået hermed.
VIII. Eftersom Kommissionen ikke kan indgå aftale direkte med en statslig enhed, er det
kontraktlige forhold mellem Kommissionen og den internationale organisation i overensstemmelse
med FAFA. Derfor deles data til overvågningsformål ikke direkte med Kommissionen, men
gennem partneren.
Kommissionen anerkender, at partnerne ikke havde fuld adgang til data om modtagerne på grund af
juridiske begrænsninger relateret til databeskyttelseslovgivningen. De har imidlertid etableret
systemer, der er så robuste, som det var muligt med disse begrænsninger.
For ESSN, projektet for kontant bistand, giver de data, der deles med partnerne gennem den lokale
gennemførelsespartner, mulighed for at foretage en grundig kontrol.
Endelig forsøger partnerne og Kommissionen stadig at overbevise de tyrkiske myndigheder om, at
der skal være bedre adgang til data. Der er gjort fremskridt på dette område i de seneste måneder,
hvor partnerne eksempelvis har fået adgang til den finansielle platform.
IX. Indikatorer og mål er ved at blive færdigbehandlet, og den offentlige rapportering var
begrænset, fordi overvågningen af faciliteten stadig var i pilotfasen.
I henhold til reglerne for faciliteterne skal Kommissionen kun rapportere om facilitetens resultater.
Kommissionen bruger andre værktøjer til at rapportere om sin samlede bistand til Tyrkiet.
X. Det er vigtigt at tage hensyn til projekternes ambitionsniveau, kompleksitet og hidtil usete
omfang. Justeringer i tidsrammen, budgettet eller output/resultater er tilpasninger, som er
nødvendige for at nå målene.
Det største projekt, ESSN, som tegner sig for 76 % af de tildelte midler, opfyldte sine målsætninger
i tilfredsstillende grad. Den hurtige opskalering af dette projekt og dets effektivitet med hensyn til at
nå befolkningen er stadig uden fortilfælde.
XI. Kommissionen accepterer alle anbefalingerne.
Fjerde led: ESSN og CCTE er allerede meget omkostningseffektive efter humanitære standarder,
men Kommissionen vil forhandle sig frem til de lavest mulige indirekte omkostninger med sine
partnere (se punkt VII ovenfor og anbefaling 4(a)).
Femte led: Kommissionen vil fortsat samarbejde med de tyrkiske myndigheder om at forbedre
arbejdsforholdene for (I)NGO'er i Tyrkiet.
INDLEDNING
1
FAFA: Finansiel og administrativ rammeaftale, undertegnet af Det Europæiske Fællesskab og De Forenede Nationer i 2003.
2
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0058.png
7. Kommissionen vil gerne understrege, at faciliteten har to trancher, der skal programmeres og
indgås kontrakter for i henholdsvis 2016-17 og 2018-2020. Det betyder, at facilitetens overgangs-
eller exitstrategier bør evalueres under hensyntagen til den anden tranche.
10. Kommissionen bemærker, at Europa-Parlamentets medlemmer inviteres til møder i
styringsudvalget og regelmæssigt deltager i disse møder, hvilket sikrer ansvarligheden i faciliteten.
BEMÆRKNINGER
19.
c) Kommissionen bemærker, at der blev taget hensyn til de ikkesyriske flygtninges behov i begge
facilitetens dele efter "én flygtning"-tilgangen, hvor der ikke forskelsbehandles mellem personer af
forskellig nationalitet/oprindelse.
Tekstboks 1
–
ESSN: Et innovativt projektdesign til at imødekomme flygtninges behov
Kommissionen vil gerne fremhæve, at ESSN er innovativ og ambitiøs og allerede har over
1,3 millioner støttemodtagere, og at den dermed har opfyldt sine mål i tilfredsstillende grad.
28.
a) Kommissionen bekræfter, at kontraktindgåelsen for de pågældende projekter var i
overensstemmelse med de gældende retlige rammer.
32. Kommissionen mener, at støtten til samme type aktiviteter gennem parallelle instrumenter gav
mulighed for komplementaritet og ikke førte til dobbeltarbejde eller overlapning. Den gav
Kommissionen mulighed for at reagere hurtigere, fordi forskellige instrumenter blev mobiliseret på
forskellige tidspunkter, hvilket er afgørende for indsatsen i nødsituationer.
Endvidere skyldes anvendelsen af forskellige instrumenter med forskellige gennemførelsespartnere
til samme type aktiviteter i samme sektorer med samme mål facilitetens karakter, idet den er en
mekanisme, som koordinerer flere EU-instrumenter.
Tekstboks 3
–
Eksempler på finansiering af den samme type aktiviteter under forskellige
instrumenter
Uddannelse
Kommissionen vil gerne understrege, at der på trods af kompleksiteten i forvaltningen og
koordineringen ikke har været nogen tilfælde af overlapning eller dobbeltarbejde.
Beskyttelse
Første led: Kommissionen mener, at det eksempel, som Revisionsretten angiver, faktisk viser, hvor
effektiv koordineringsmekanismen er. I stedet for at et projekt modtager dobbeltfinansiering,
arbejdede Kommissionens tjenestegrene tæt sammen for at sikre, at partneren modtog den rette
støtte til den rette type aktiviteter.
Andet led: Facilitetens resultatramme dækker i henhold til mandatet udelukkende projekter
finansieret under faciliteten.
33. Kommissionen vil gerne understrege, at støtte til samme type aktiviteter gennem parallelle
instrumenter gav mulighed for komplementaritet og ikke førte til dobbeltarbejde eller overlapning,
ligesom det gav Kommissionen mulighed for at reagere hurtigere, fordi forskellige instrumenter
blev mobiliseret på forskellige tidspunkter.
Faciliteten er en koordineringsmekanisme, som har til formål at koordinere mobiliseringen af EU-
budgettet og medlemsstaternes ressourcer,
og
som giver mulighed for at mobilisere de eksisterende
instrumenter
parallelt.
Beretningen indeholder ikke nogen eksempler på dobbeltarbejde eller
3
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0059.png
overlapning, hvilket giver Kommissionen grund til at konkludere, at koordineringen af faciliteten
var effektiv.
34. Kommissionen har forsøgt at sikre den størst mulig komplementaritet i alle sektorer. Ud over
sundhed nævnes der andre eksempler som GD NEAR's mobilisering af direkte uddannelsestilskud
med GD ECHO's betingede kontantoverførsel til uddannelse.
At udarbejde fælles gennemførelsesplaner ville have været meget tidskrævende og have
undermineret målet om hurtig mobilisering af ressourcer. Situationen i Tyrkiet i 2016 og de enorme
mangler i indsatsen betød, at det var nødvendigt at fokusere på at opnå hurtige resultater frem for på
processen.
Kommissionen vil se på, hvordan komplementariteten og sammenhængen kan forbedres for den
humanitære og ikkehumanitære bistand.
35. Kommissionen vil gerne understrege følgende punkter:
i) Overgang og exit fra humanitær bistand er fuldt ud integreret i strategien for facilitetens anden
tranche. Sidstnævnte drøftes primært på politik-/sektorniveau og ikke på projektniveau.
Kommissionen handlede på grundlag af tilsagnet i erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016,
som blev opfyldt af Rådet i juni 2018, om, at der ville være en anden tranche og dermed en
gennemførelsesperiode efter 2018.
ii) Forvaltningsrammen er et internt planlægningsdokument, som har til formål at fremme
overvågningen af gennemførelsen. Det er som sådan et levende dokument, som vil ændre sig i takt
med situationen. Forvaltningsrammen identificerer kontekstuelle risici, der kunne bringe
gennemførelsen og overgangen i fare. Mange af disse blev faktisk til virkelighed og forsinkede
denne proces på trods af de afhjælpende foranstaltninger, som Kommissionen og dens partnere traf.
iii) Overgang kan kun lade sig gøre, når projekterne er modne nok. Dette var ikke tilfældet for de
fleste projekter i de første 18 måneder, hvor størstedelen af dem var lige ved at blive rullet ud. Dette
gjaldt navnlig flagskibsprojekterne.
Tekstboks 4
–
Eksempler på gode og svage projektovergangsstrategier
Femte afsnit: ESSN er finansieret frem til starten af 2019 (afhængig af udrulning og valutakurs).
Overgangen kræver en vis grad af modenhed for projektet samt kapacitet for de aktører, der skal
medvirke i overdragelsen. Hvis overgangen sker for tidligt, kan det risikere at blive en rodet exit,
som muligvis kan skabe forstyrrelser i ydelsen af bistand. Der er planlagt drøftelser om overgang og
exit i forbindelse med den anden del af faciliteten for flygtninge i Tyrkiet (FRiT II).
38.
a) På baggrund af en nylig revisionsberetning traf Kommissionen foranstaltninger til at sikre, at
analysen af de budgetterede omkostninger sker på en ensartet og omfattende måde for alle
projektforslag. Endvidere har den obligatoriske oversigt, enhedsformularen ("Single Form"), siden
slutningen af 2017 indeholdt et nyt felt, hvor projekternes direkte omkostninger opdeles i
operationelle omkostninger og administrationsomkostninger. Projekterne i stikprøven til denne
beretning fik tildelt støtte før slutningen af 2017.
b) Kommissionen vil gerne understrege, at omkostningerne pr. modtager i de fleste projekter
afhænger af omstændighederne og den enkelte sag. Derfor er det vanskeligt at analysere
omkostningerne og anvende kvantitative benchmarks, og en sammenligning mellem forslagene er
ikke nødvendigvis altid relevant som følge af arten og udviklingen i den ydede tjeneste, de
administrative forhindringer og ændringen af forretningsmodellen.
Kommissionen er enig i, at det er vanskeligt at fastsætte benchmarks for budgetterne.
Eksperter på stedet og landeansvarlige vurderer koncist projekternes omkostningseffektivitet.
4
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0060.png
Eftersom de enkelte projekter er baseret på en konkret behovsvurdering, der afhænger af tid og sted,
foretager Kommissionen projektspecifikke vurderinger, men det er ikke altid relevant at
sammenligne forslagene.
Tekstboks 5
–
Eksempler på utilstrækkelig vurdering af omkostningernes rimelighed
Første afsnit: Se svarene på afsnit 38(a).
Andet afsnit: For dette specifikke projekt kan omkostningerne pr. støttemodtager ikke
sammenlignes fra ét tilskud til et andet, fordi det drejede sig om meget forskellige tjenester. De
leverede tjenester var i første omgang primær sundhedspleje til et stort antal modtagere, men
udviklede sig til postoperativ og fysisk rehabilitering til et mindre antal modtagere.
Forretningsmodellerne er også forskellige i de enkelte projekter: I dette tilfælde har partnerens
model for integration af både primær og sekundær sundhedspleje i den samme facilitet givet
mulighed for at nedbringe nogle af administrationsomkostningerne, mens andre sundhedsprojekter
støttede forskellige faciliteter, som var tilpasset forskellige sundhedsydelser, og dermed havde
højere administrationsomkostninger.
40. Kommissionen er underlagt FAFA-bestemmelserne om den detaljeringsgrad, den kan kræve af
partnerne. Ændringer af betingelserne i FAFA kan ikke gennemføres af Kommissionen alene, men
skal aftales mellem partnerne. Kommissionen insisterede ikke desto mindre på at indhente flere
oplysninger, ikke mindst om overførsler til gennemførelsespartnerne. Dette er sket i form af
forklarende beskrivelser af omkostningerne.
Det bør også bemærkes, at de humanitære projekter, som FN står for, gennemføres under indirekte
forvaltning efter en søjlevurdering.
42. ESSN har været et internt benchmark, og de vigtigste spørgsmål under forhandlingerne om dette
program har dannet grundlag for Kommissionens retningslinjer for kontantoverførsler, som er
blevet anvendt i varierende grad i alle efterfølgende programmer for store kontantoverførsler.
Tyrkiet er et særligt tilfælde, navnlig på grund af omfanget af aktiviteterne, som ligger langt over
den tærskel på 10 millioner EUR, der er angivet i retningslinjerne for kontantoverførsler.
43. I de fleste humanitære projekter og udviklingsprojekter i verden måles de nationale regeringers
bidrag som led i deres eksisterende systemer ikke i forhold til budgettet for specifikke projekter,
men som en del af den tilgængelige infrastruktur for gennemførelsen af projekterne.
Med hensyn til overgang er den nationale regering altid velkommen til at yde et bidrag og overtage
omkostninger. Vi bør ikke rejse tvivl om donorernes bidrag.
44.
a) Kommissionen vil bestræbe sig på at nedbringe de indirekte omkostninger for kontantprojekter,
som det allerede er fastlagt i retningslinjerne for kontantoverførsler (se også punkt VII i resuméet
og anbefaling 4a)).
Kommissionen forhandlede om størrelsen af de indirekte omkostninger for dette projekt med
partneren, som det kan ses af den relevante dokumentation. Den kan imidlertid ikke ensidigt
pålægge partneren dette. Eftersom de indirekte omkostninger ifølge FAFA-bestemmelserne kan
være på op til 7 %, og da partnerens interne regler, som kun kan ændres af dens bestyrelse,
foreskriver, at de indirekte omkostninger skal være 7 % og 6,5 % fra slutningen af 2017, var der
ikke meget at forhandle om.
b) Det lokale partnerskabs merværdi skal fremhæves, fordi det var en afgørende forudsætning for
projektets succes. Den platform, som de lokale partnere har udviklet, sikrer kritiske aspekter
vedrørende ansvarlighed over for den berørte befolkning, hvilket giver mulighed for at følge
5
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0061.png
modtagerne og informere dem rettidigt. Platformen er også det værktøj, der bruges til at oplyse
modtagerne om deres konkrete situation, når der konstateres uregelmæssigheder i betalingerne.
Størrelsen af det gebyr, der opkræves fra den partner, der er ansvarlig for forvaltning af platformen,
er normal praksis for programmer for kontantoverførsler, hvor et FN-agentur er involveret. Hvis der
blev opkrævet samme gebyrer i CCTE-programmet, ville det medføre dobbeltfinansiering: Årsagen
til, at gebyret ikke var med i CCTE, var netop, at Kommissionen ikke ville betale for den samme
tjeneste to gange.
c) Der blev gjort en stor indsats for at forhandle sig frem til lavere forfinansieringsniveauer, men
dette blev ikke accepteret af partnerne og kan ikke pålægges ensidigt af Kommissionen.
Kommissionen er underlagt FAFA-bestemmelserne.
45. Kommissionen vil gerne gentage betydningen af fleksibilitet, når den gennemfører projekter,
med henblik på at give partnerne mulighed for at gennemføre projektet i praksis på trods af de
retlige/administrative eller operationelle udfordringer, der måtte opstå. Omkostningsfrie
forlængelser er ikke forsinkelser som sådan, men en mekanisme, som sikrer og tilpasser leveringen
under ofte ugunstige og udfordrende omstændigheder. Uden sådanne forlængelser kan det blive
meget vanskeligere at nå målene, hvilket kan medføre ressourcespild, dvs. ineffektivitet.
Forlængelser af projekter påvirker ikke systematisk et projekts effektivitet eller reducerer den støtte,
der er til rådighed for de endelige modtagere. For så vidt angår de reviderede projekter, hvis
varighed blev forlænget, er forlængelserne blevet overvåget nøje. Forlængelserne kan få en neutral
eller endda en positiv virkning på projekternes effektivitet.
Generelt er de yderligere administrative omkostninger ved en omkostningsfri forlængelse beskedne
i forhold til de fordele, der opnås ved at give partneren mere tid til at gennemføre sine aktiviteter
under sådanne vanskelige omstændigheder, hvor problemerne ofte er uden for dens kontrol.
Endvidere medfører den aftalte forlængelse ikke altid øgede administrative omkostninger generelt,
eftersom den fuldstændige struktur ikke nødvendigvis er på plads i begyndelsen af projektet.
46. Kommissionen vil gerne understrege vigtigheden af at overbevise partnerne om, at de skal
vælge ambitiøse mål, og hjælpe dem med at nå dem. Dette har været tilfældet for de fleste projekter,
og målene er i overvejende grad blevet nået, selv om det i nogle tilfælde har været med forsinkelse.
Kommissionen mener, at det ikke vil give meget incitament til at søge at opnå forbedringer, hvis
partnerne får mulighed for at vælge at ende med uambitiøse resultater. Det er lige så vigtigt for
partnerne at vide, at de ikke vil blive straffet, hvis de sætter overliggeren højt, men vil få lov til at
foretage ændringer, hvis det er nødvendigt for at opfylde målene.
Tekstboks 6
–
Eksempler på forsinkelser og vanskeligheder i forbindelse med projekter
Projekt 2
–
Beskyttelse af og varige løsninger for flygtninge og asylansøgere i Tyrkiet
Kommissionen er enig i, at partneren havde en lang række administrative og tekniske problemer
under gennemførelsen af projektet. Kommissionen vil også gerne fremhæve ambitionsniveauet og
vigtigheden af projektet, eftersom kontrolprocessen var af et hidtil uset omfang, som sandsynligvis
vil kræve mere tid og flere ressourcer.
Den iværksatte kontrol er blevet forbedret med tiden. I starten af projektet, hvor de ansatte
medarbejdere var uerfarne, kunne de afholde 10-15 samtaler om dagen. Efterhånden som projektet
skred frem, fik personalet mere erfaring og var i stand til at sætte farten op. I dag afholder de 20-25
samtaler.
Dette har betydet, at antallet af kontrollerede personer er gået fra omkring 1 million på tidspunktet
for revisionen til 1,82 millioner i juli 2018.
Projekt 10
–
Støtte til de mest sårbare kvindelige flygtninge, herunder piger
6
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
Kommissionen har allerede aftalt en klar overgangsproces med sundhedsministeriet med henblik på
at integrere sikre steder til kvinder og piger i netværket af sundhedscentre for migranter.
51. Adgang til modtagernes personoplysninger er en del af den bredere debat om
databeskyttelsesreglerne. Ifølge Kommissionens retningslinjer til partnerne om store
kontantoverførsler skal det garanteres, at alle personoplysninger beskyttes i overensstemmelse med
de internationale og nationale databeskyttelsesstandarder.
52. Kommissionen anerkender, at der er svagheder i adgangen til personoplysninger (modtagernes
navne), men vil gerne understrege, at partnerne på trods af den manglende adgang til modtagernes
navne har etableret robuste kontrolmekanismer (se svaret til punkt VIII). Endvidere har partnerne
fået selvstændig adgang til bankportalen og udviklet et system med unik identifikation for at
afhjælpe risikoen for falske indtastninger (eftersom modtagernes navn og id-nummer var blevet
erstattet af et unikt nummer, som genereres af den lokale gennemførelsespartner).
54. Resultatrammen for faciliteten var under udarbejdelse på tidspunktet for revisionen, og
Kommissionen arbejder fortsat på den. Derfor er der ikke nogen iboende svagheder i
resultatrammen, men kun midlertidige problemer, der løses hen ad vejen.
a) Kommissionen bemærker, at resultatrammen stadig var under udarbejdelse på tidspunktet for
revisionen. Indikatorer og mål er ved at blive færdiggjort.
b) Det vil blive svært at isolere facilitetens faktiske bidrag til indikatorerne på højt niveau, hvilket er
et problem for evalueringen af alle udviklingsprogrammer.
c) Resultatrammen for faciliteten har kun mandat til at dække bistand udbetalt under faciliteten.
d) Kommissionen vil gerne tilføje, at beslutningen om ikke at medtage beskyttelsesindikatorer i
resultatrammen for faciliteten også blev truffet med den begrundelse, at beskyttelse er et
altovervejende problem, som i sidste ende sigter mod at lette adgangen til tjenester.
e) Kommissionen vil gerne understrege, at eftersom en lang række foranstaltninger finansieret af
faciliteten først blev gennemført fra 2018, er det vanskeligt at rapportere om udfaldene på en
omfattende og meningsfuld måde.
f) Facilitetens resultatramme var i pilotfasen i 2017 og er nu ved at blive revideret, hvorfor den
endnu ikke er offentliggjort.
56. Nogle af projekterne er stadig i gang, hvorfor deres effektivitet ikke kan vurderes på nuværende
tidspunkt. Vurderingen af deres resultater bør tage højde for de udfordrende omstændigheder, som
partnerne oplevede under gennemførelsen.
57. ESSN er nu nået op på mere end 1,3 millioner flygtninge.
Baseret på en analyse af dataene og en gennemgang af CCTE 1 blev målet for CCTE 2 endda hævet
til 450 000, fordi det var blevet påvist, at CCTE var et nyttigt instrument til at nå ud til skolebørn.
60. Kommissionen vil gerne fremhæve betydningen af at sikre en hurtig gennemførelse, hvor det er
afgørende at anvende demografiske og ikke socioøkonomiske kriterier på grund af adgangen til
data. Endvidere blev ESSN-systemet designet til så vidt muligt at efterligne bestemmelserne i det
nationale socialsikringssystem, hvorfor demografiske kriterier blev prioriteret efter aftale med den
tyrkiske regering.
Kommissionen vil også gerne fremhæve, at antallet af inklusions-/udelukkelsesfejl i lignende
projekter ifølge undersøgelser og evalueringer i gennemsnit er meget højere.
61. Det oprindelige beløb (100 tyrkiske lira) blev fastsat ud fra den betragtning, at det ikke måtte
være højere end det overførselsbeløb, som fattige tyrkiske familier normalt modtog gennem
regeringens socialsikringssystem (ISAS), af hensyn til den sociale samhørighed. Endvidere har det
7
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0063.png
aktuelle overførselsbeløb en positiv indvirkning, hvilket kan konstateres i de forskellige
udfaldsindikatorer, som partneren overvåger. Det er også værd at bemærke, at CCTE-modtagerne
overlapper med ESSN-modtagerne med omkring 80 %, hvilket betyder, at overførselsbeløbet i
realiteten er højere for mange.
Under alle omstændigheder skal overførselsbeløbet for programmer for kontantoverførsler vurderes
i forhold til den bistand, der ydes til værtssamfundene. På trods af at overførselsbeløbet er lavere
end de faktiske behov, viste PDM at have en meningsfuld indvirkning på modtagernes økonomiske
situation samt deres kostindtag og en klar reduktion i brugen af negative overlevelsesmekanismer
(forbundet med kost og levegrundlag). Den eksterne evaluering af ESSN 1 viste, at dækningen af
husholdninger ifølge modtagerne var vigtigere end størrelsen af overførselsbeløbet.
KONKLUSION OG ANBEFALINGER
64. Kommissionen vil gerne understrege, at de fleste projekter har skabt de forventede resultater.
Det største projekt, det sociale krisesikkerhedsnet (ESSN), som udgør 76 % af de bevilgede midler,
opfyldte sine målsætninger i tilfredsstillende grad. Endvidere bemærker Kommissionen, at kun to
projekter blev afsluttet i løbet af den reviderede periode, eftersom de fleste projekter måtte
forlænges, hvilket primært skyldtes den meget vanskelige situation.
65. Kommissionen fremhæver, at begge prioriterede områder var blevet planlagt, og at kommunale
infrastrukturtiltag ikke kunne gennemføres, fordi de projekter, som Tyrkiet havde ansøgt om støtte
til, ikke var modne nok.
Anbefaling 1
–
Bedre håndtering af flygtningenes behov for kommunal infrastruktur og
socioøkonomisk støtte
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
68. Kommissionen mener, at støtte til samme type aktiviteter gennem parallelle instrumenter gav
mulighed for komplementaritet og ikke førte til dobbeltarbejde eller overlapning, ligesom det gav
Kommissionen mulighed for at reagere hurtigere, fordi forskellige instrumenter blev mobiliseret på
forskellige tidspunkter.
Anbefaling 2
–
Mere strømlining og komplementaritet i bistanden
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Anbefaling 3
–
Gennemførelse af en strategi for overgang fra humanitær bistand til
udviklingsbistand
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Anbefaling 4
–
Forbedret produktivitet i projekter for kontant bistand
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Kommissionen bemærker, at gennemførelsen af denne anbefaling ikke udelukkende afhænger af
Kommissionen, men også af partnernes villighed til at acceptere disse betingelser.
Anbefaling 5
–
Forbedrede arbejdsforhold for (I)NGO'er
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
72. På trods af den manglende adgang til modtagernes navne har partnerne etableret robuste
kontrolmekanismer. Partnerne og Kommissionen vil fortsat slå til lyd for bedre adgang til primære
data over for den tyrkiske regering under behørig hensyntagen til den gældende lovgivning.
Anbefaling 6
–
Forbedret overvågning og rapportering vedrørende EU's bistand til flygtninge
i Tyrkiet
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
8
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
a) Kommissionen vil fortsat drøfte dette spørgsmål med de tyrkiske myndigheder for at sikre fuld
dataadgang for gennemførelsespartnerne under behørig hensyntagen til den gældende lovgivning.
c) Kommissionen bemærker, at det ikke er formålet med faciliteten at koordinere al EU-bistand til
flygtninge i Tyrkiet. Dens overvågnings- og rapporteringsmandat omfatter kun bistand under
faciliteten. Kommissionen er allerede i en anden sammenhæng ved at udarbejde en global rapport
om gennemførelsen af bistand i forbindelse med migrationskrisen, som vil supplere den specifikke
rapportering om faciliteten.
9
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0065.png
Begivenhed
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen
(eller en anden revideret enhed)
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske
procedure
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds)
officielle svar på alle sprog
Dato
17.10.2017
12.7.2018
2.10.2018
9.11.2018
DA
DA
PDF
ISBN 978-92-847-1125-3
doi:10.2865/3613
doi:10.2865/985912
QJ-AB-18-025-DA-N
QJ-AB-18-025-DA-Q
HTML ISBN 978-92-847-1109-3
 EUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 120: Rapport fra revisionsretten om finansieringen og anvendelsen af midlerne under Tyrkiet-faciliteten for flygtninge
1970006_0066.png
Faciliteten for flygtninge i Tyrkiet er EU’s reaktion på Det
Europæiske Råds opfordring om at afsætte betydelige
ekstra midler til at hjælpe flygtninge i Tyrkiet. Den er en
mekanisme, der skal koordinere og strømline bistand fra
EU og medlemsstaterne. I vores revision undersøgte vi, om
faciliteten ydede effektiv støtte til flygtningene i Tyrkiet,
idet vi fokuserede på forvaltningen af faciliteten og på de
hidtil opnåede resultater på det humanitære område. Vi
konstaterede, at faciliteten for flygtninge i Tyrkiet i en
udfordrende kontekst hurtigt mobiliserede 3 milliarder
euro, så der kunne reageres hurtigt på flygtningekrisen.
Ikke desto mindre nåede den ikke fuldt ud sit mål om at
koordinere denne reaktion effektivt. De reviderede
projekter gav nyttig støtte til flygtninge; de fleste af dem
har leveret deres output, men halvdelen af dem har endnu
ikke opnået de forventede udfald. Vi konstaterede
endvidere, at der var muligheder for at øge
produktiviteten i projekter for kontant bistand. Vi
konkluderer derfor, at faciliteten kunne have været mere
effektiv, og at den kunne levere mere valuta for pengene.
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt:
eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted:
eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
©Den Europæiske Union, 2018.
Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har
ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.