ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2018-19 (1. samling)
ERU Alm.del Bilag 213
Offentligt

NOTAT

8. april 2019

Evaluering af udbudslovens

”opdel-

eller forklar”-princip 2018

1. Baggrund for evalueringen og dens hovedkonklusioner

Udbudsloven indeholder et krav om, at offentlige ordregivere skal opdele

kontrakter eller alternativt forklare, hvorfor de har valgt ikke at opdele.

Formålet med at indføre princippet har været at skabe bedre forudsætnin-

ger for, at mindre virksomheder kan deltage i konkurrencen om offentlige

opgaver. Overordnet set er andelen af de danske EU-udbud, som vindes af

mindre virksomheder (med under 50 ansatte

), steget efter udbudslovens

ikrafttræden fra 35 pct. i 2015 til 46 pct. i første halvår af 2017. Desuden

er der flere udbud, der opdeles efter ikrafttrædelsen af udbudsloven i

2016.

I forbindelse med udbudslovens vedtagelse blev det besluttet at evaluere

opdel eller forklar-princippet i 2017. Denne evaluering viste, at ca. 52 pct.

af de ordregivere, som ikke havde opdelt deres udbud, ikke umiddelbart

havde givet en forklaring. Som en del af evalueringen i 2017 lovede er-

hvervsministeren at følge udviklingen på området med henblik på at vur-

dere behovet for eventuelt at iværksætte yderligere initiativer.

På baggrund af ovenstående er der foretaget en ny evaluering af

”opdel-

eller forklar”-princippet i 2018. Det skal understreges, at denne evalue-

ring er baseret på data for en periode, hvor nogle af de yderligere initiati-

ver, som erhvervsministeren har igangsat for at skærpe regelefterlevelsen

på området, ikke har nået at have haft virkning. Blandt disse initiativer

var udsendelse af hyrdebrev og gennemførelse af informationsindsatser

om princippet til offentlige ordregivere.

Evalueringen er baseret på en stikprøve på 212 EU-udbud, der ikke er

opdelt. Disse udbud er udvalgt i perioden fra 15. juni 2017 til 15. juli

2018, hvor de endnu ikke var afsluttede og dermed havde offentligt til-

gængeligt udbudsmateriale,

jf. boks 1 nedenfor og bilag 1.

Boks 1: Evaluering af ”opdel eller forklar”-princippet

Evalueringen er baseret på en overordnet stikprøve på 308 EU-udbud fra peri-

oden d. 15. juni 2017 til 15. juli 2018. Af disse udbud er 86 opdelt i mindre

kontrakter, mens 222 udbud ikke er opdelt. Med henblik på at belyse, om

”op-

del- eller forklar”-princippet bliver efterlevet, blev der efterfølgende indhentet

udbudsmateriale for de 222 udbud, der ikke var opdelt. Det kunne konstateres,

Følger Danmarks Statistiks definition af små virksomheder, men afviger fra EU-definitionen,

som også har et omsætningskrav.

ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

2/10

at otte ikke-opdelte udbud er inden for Light-regimet (dvs. udbudt efter afsnit

III i udbudsloven) og dermed ikke omfattet af

”opdel-

eller forklar”-

princippet. For yderligere to af de ikke-opdelte udbud har det ikke været mu-

ligt at indsamle udbudsmateriale. Der er således samlet set 212 ikke-opdelte

udbud, der indgår i analysen.

2. Evalueringens hovedresultater



Andelen af udbud, der opdeles i mindre delkontrakter, er steget fra 21

pct. i 2015 til mellem 26 - 28 pct. i årene efter.

I knap halvdelen af de undersøgte udbud, der ikke var opdelt, har det

ikke været muligt at identificere en forklaring på, hvorfor der ikke er

foretaget en opdeling. Det er omtrent samme billede som i evaluerin-

gen fra 2017, hvor andelen var på 52 pct.

Hensyn til opgaveløsning og markedet benyttes ofte som forklaring

på, hvorfor et udbud ikke er opdelt.

Andelen, der ikke angiver forklaring, er størst for de såkaldte offent-

ligretlige organer

og herefter kommunale ordregivere. Herefter

kommer regionerne og så statslige ordregivere.

I ca. 70 pct. af udbuddene på bygge- og anlægsområdet ser det ud til,

at princippet ikke efterleves, idet der ikke er en forklaring på de ikke-

opdelte udbud.

Udbud, hvor ordregiverne har anvendt en ekstern rådgiver i udbuds-

processen har ikke systematisk højere efterlevelse af opdel eller for-

klar-princippet.

Kontraktværdien er ikke afgørende for, om

”opdel-

eller forklar”-

princippet efterleves.



3. Udbudslovens

”opdel-

eller forklar”-princip

Med udbudsloven blev der indført et krav om, at offentlige ordregivere

enten skal opdele kontrakter i delaftaler eller forklare, hvorfor der ikke er

foretaget en opdeling (”opdel- eller forklar”-princippet). Forklaringen

skal fremgå af udbudsmaterialet.

Det bagvedliggende formål med

”opdel-

eller forklar”-princippet er at

skabe bedre adgang for små og mellemstore virksomheder til at byde på

offentlige opgaver. Kravet om at opdele eller forklare følger af

EU’s

ud-

budsdirektiv og gælder kun, når ordregivere gennemfører udbud med en

Et offentligretligt organ er et almennyttigt organ, som har en nær tilknytning til offent-

lige myndigheder. De kan både være underlagt privatretlige forpligtelser, hvis det kon-

trolleres af en offentlig myndighed. Offentligretlige organer er underlagt udbudsreglerne

under visse omstændigheder. Offentligretlige organer kan eksempelvis være boligfor-

eninger, gymnasier eller universiteter, samt eksempelvis Staten og Kommunernes Ind-

købsservice.

ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

3/10

værdi over EU’s tærskelværdier

. Det er den enkelte offentlige ordregiver,

der skal vurdere, hvorvidt, og i givet fald hvordan, en kontrakt skal opde-

les i forhold til størrelse og genstand. Vurderingen kan eksempelvis base-

res på et økonomisk hensyn om mulige effektiviseringsgevinster ved at

udbyde større og samlede kontrakter.

Andelen af udbud, der opdeles, er steget

Udbud opdeles oftere efter indførelsen af den nye udbudslov fra 1. januar

2016 og

”opdel-

eller forklar”-princippet. Den andel af udbud, der opde-

les i mindre delkontrakter, er steget fra 21 pct. i 2015 til 26 - 28 pct. i åre-

ne efter. I nærværende evaluering, som bygger på en stikprøve af EU-

udbud fra 15. juni 2017 til 15. juli 2018, er det 27,9 pct. af de pågældende

udbud, der er opdelt.

Figur 1 - Andel opdelte udbud

Pct.

2015

Andel opdelte udbud

2016

2017

2018 stikprøve

21,0

28,2

26,4

27,9

Anm.:

Udbuddene er sorteret efter datoen for udbudsbekendtgørelsen. Ved manglende informati-

on om dato for udbudsbekendtgørelsen er der i 2016 og 2017 anvendt dato for bekendtgørelse om

indgået kontrakt. Figuren indeholder både offentlige kontrakter og rammeaftaler. 2018-stikprøven

er baseret på 308 EU-udbud, som er fra perioden d. 15. juni til 15. juli 2018.

Kilde:

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens egen kortlægning af alle danske EU-udbud i TED

2016-2017 samt stikprøve på baggrund af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens indsamling af

udvalgte EU-udbud i 2018.

Knap halvdelen af de danske ordregivere forklarer sig ikke

I 49,5 pct. af de ikke-opdelte udbud var det ikke muligt at identificere en

forklaring på, hvorfor udbuddet ikke var opdelt i delkontrakter. I evalue-

ringen fra 2017 var den sammenlignelige andel på 52 pct., jf. figur 2 og

boks 2 nedenfor. Der er således sket et mindre fald i andelen, der ikke

umiddelbart forklarer sig, men denne forskel ligger inden for usikkerhe-

den i stikprøverne.

EU-udbud under Light-regimet

er ikke underlagt ”opdel eller forklar”-princippet.

ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

4/10

Figur 2

–

Andelen af ikke-opdelte udbud, hvor en forklaring ikke kunne

identificeres

Pct

2017

2018

Anm.:

Stikprøverne er fremkommet ved gennemgang af udvalgte danske EU-udbud. I 2017 inde-

holdt stikprøven 137 ikke- opdelte udbud, og i 2018 indeholdt den 212 ikke- opdelte udbud.

Kilde:

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens egen stikprøve i 2017 og 2018 på baggrund af ind-

samling af udvalgte EU-udbud i TED.

Boks 2: Udvikling i andelen af udbud, hvor der ikke er angivet en forkla-

ring efter ”opdel eller forklar”-princippet

I denne evaluering sammenlignes med den tidligere evaluering fra 2017. I

2017-evalueringen blev der søgt efter forklaringer i to trin:

Først

blev ud-

budsmaterialet gennemlæst, og

derefter

blev et supplerende spørgeskema

sendt til ordregiverne. Efter gennemlæsning kunne der ikke umiddelbart iden-

tificeres forklaringer i 52 pct. af de ikke-opdelte udbud.

I den efterfølgende spørgeskemaundersøgelse angav ordregiverne i otte pct. af

de ikke-opdelte udbud, hvor der ikke var fundet forklaring, at de havde angi-

vet forklaringen i udbudsmaterialet. Da undersøgelsen blev gennemført ano-

nymt af hensyn til analysens præcision, var det ikke muligt at verificere disse

svar. Disse otte procentpoint blev kategoriseret som

potentielt

forklarede,

hvilket efterlod 44 pct. uden forklaring.

Ved udarbejdelsen af denne evaluering blev der ikke gennemført en sådan

supplerende spørgeskemaundersøgelse. Det relevante resultat, som evaluerin-

gen skal sammenlignes med, er derfor de 52 pct. og ikke 44 pct.

Forklaringer begrundes ofte med hensyn til opgaveløsning og markedet

De ordregivere, der har angivet en forklaring på, at de ikke har opdelt

udbuddene, giver forklaringer, som vedrører sammenhæng i opgaveløs-

ningen eller markedsmæssige hensyn, jf. figur 3.

ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

5/10

Figur 3 - Forklaringer for ikke at opdele udbuddet

Pct.

14,0

Transaktionsomkost

ninger i

udbudsprocessen

Andet

Administrative

fordele

Opgaven har et

begrænset omfang

9,3

4,7

6,5

Transaktionsomkost

ninger i

kontraktperioden

(kontraktadministr…

Økonomiske hensyn

Sammenhæng i

opgave-

løsningen/ydelsen/

sammenhæng…

Markedsmæssige

hensyn

Faglige/tekniske

hensyn

15,0

23,4

25,2

27,1

Anm.:

På baggrund af 107 ikke-opdelte udbud, hvor der er identificeret en forklaring. Kategorierne

er baseret på en vurdering af ordregivernes kvalitative svar. Idet ordregiverne kan pege på flere

forhold som baggrund for ikke at opdele kontrakten, summer andelene ikke til 100.

Kilde:

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens egen stikprøve i 2018 på baggrund af indsamling af

udvalgte EU-udbud i TED.

Ordregiverne angiver i høj grad samme type begrundelse som i 2017-

evalueringen. Den største forskel ift. den tidligere evaluering er, at hensy-

net til transaktionsomkostninger i enten udbudsprocessen eller i kontrakt

ikke i samme grad gør sig gældende i evalueringen fra 2018. I 2017 blev

denne forklaring anvendt i godt 27 pct. af udbuddene i stikprøven, hvor-

imod andelen udgør 20,5 pct. i denne evaluering.

Offentligretlige organer har den største andel af ikke-opdelte udbud uden

forklaring

I to ud af tre udbud, der var gennemført af et offentligretligt organ

, kunne

der ikke identificeres en forklaring på, hvorfor udbuddet ikke var opdelt.

For kommunerne er andelen over 50 pct. Statslige ordregivere efterlever i

højere grad ”opdel eller forklar”-princippet,

jf. figur 4, idet de har en

mindre andel af ikke opdelte udbud, som ikke er forklaret, og dermed

også en større andel, som er forklaret.

Et offentligretligt organ er et almennyttigt organ, som har en nær tilknytning til offentlige myn-

digheder. De kan både være underlagt privatretlige forpligtelser, hvis det kontrolleres af en offent-

lig myndighed. Offentligretlige organer er underlagt udbudsreglerne under visse omstændigheder.

Offentligretlige organer kan eksempelvis være boligforeninger, gymnasier eller universiteter..

ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

6/10

Figur 4

–

Andelen af ikke-opdelte udbud uden forklaring, fordelt på ordre-

givertype

Pct.

31,3

Stat

Region

Kommune

Offentligretligt organ

18,2

66,7

53,6

Anm.:

På baggrund af 212 ikke-opdelte udbud udvalgt i perioden 15. juni til 15. juli 2018.

Kilde:

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens egen stikprøve i 2018 på baggrund af indsamling af

udvalgte EU-udbud i TED.

Også ud fra den samlede mængde af udbud uden forklaring, udgør de

offentligt retlige organer en stor andel. Her udgør de mere end halvdelen

af de ikke-opdelte udbud uden forklaring. Også i den tidligere evaluering

af opdel eller forklar-princippet, udgjorde offentligretlige organer knap

halvdelen, der ikke efterlevede opdel eller forklar-princippet.

Stor forskel i andelen af udbud med forklaringer blandt de forskellige

udbudsprocedurer

Offentlige ordregivere kan gennemføre udbud ved at anvende forskellige

procedurer. I godt 56 pct. af de ikke-opdelte udbud, der er gennemført

som udbudsproceduren

udbud med forhandling

, har det ikke været mu-

ligt at finde en forklaring i udbudsmaterialet. Ikke-opdelte udbud, der

gennemføres som

begrænsede udbud,

indeholder derimod i højere grad

forklaringer på, hvorfor udbuddet ikke er opdelt, jf. figur 6.

Udbud med forhandling er en fleksibel udbudsform, der giver ordregiver mulighed for, på bag-

grund af et indledende tilbud, at gennemføre forhandlinger eller drøftelser med tilbudsgiverne med

henblik på at forbedre indholdet af tilbuddet, så anskaffelsen bliver tilpasset ordregivers behov.

ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

7/10

Figur 5 - Andelen af ikke-opdelte udbud uden en forklaring fordelt på ud-

budsprocedure

Pct.

49,2

Begrænset udbud

Offentlig udbud

Udbud med forhandling

42,1

56,4

Anm.:

På baggrund af 212 ikke opdelte udbud udvalgt i perioden 15. juni til 15. juli 2018. Andelen af

udbud med forhandling er ikke repræsentativ i evalueringens stikprøve.

Kilde:

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens egen stikprøve i 2018 på baggrund af indsamling af

udvalgte EU-udbud i TED.

Forklaringer er oftest fraværende i bygge- og anlægskontrakter

I godt 71 pct. af de ikke-opdelte bygge- og anlægskontrakter i stikprøven,

kunne forklaringen på, at udbuddet ikke var opdelt, ikke identificeres, jf.

figur 7. Til sammenligning var det ved knap halvdelen af de ikke opdelte

tjenesteydelseskontrakter og knap 43 pct. af de ikke opdelte varekøbs-

kontrakter, at forklaringen ikke kunne identificeres.

Figur 6

–

Andelen af ikke opdelte udbud uden en forklaring, fordelt på kon-

trakttyper

Pct.

Bygge- og anlægsarbejde

Levering af tjenesteydelser

Varekøb

48,6

42,7

71,4

Anm.:

På baggrund af 212 ikke opdelte udbud udvalgt i perioden 15. juni til 15. juli 2018.

Kilde:

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens egen stikprøve i 2018 på baggrund af indsamling af

udvalgte EU-udbud i TED.

ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

8/10

Den høje andel af ikke-opdelte udbud uden forklaring inden for bygge- og

anlægsopgaver skal ses i sammenhæng med, at disse kontrakter i høj grad

udbydes af kommunerne og de offentligretlige organer, jf. ovenfor.

Kontraktværdien er ikke afgørende for, om ”opdel eller forklar”-

princippet efterleves

For ikke-opdelte udbud, hvor der er fundet en forklaring, er kontraktvær-

dierne en smule større end for ikke-opdelte udbud, hvor forklaringen ikke

kunne identificeres, jf. tabel 1. Det trækker således i retning af, at udbud

med større kontraktværdi i højere grad angiver en forklaring. Forskellen

er dog lille.

Tabel 1 - Median og gennemsnit af kontraktværdien for udbud med og

uden forklaring

Median

Gennemsnit

-------------------------- Mio. kr. --------------------------

Med forklaring

Uden forklaring

11,3

10,3

48,5

45,2

Anm.:

På baggrund af 212 ikke opdelte udbud udvalgt i perioden 15. juni til 15. juli 2018.

Kilde:

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens egen stikprøve i 2018 på baggrund af indsamling af

udvalgte EU-udbud i TED.

Brugen af en rådgiver gør ikke, at forklaringen i højere grad optræder

Ordregivere kan hyre professionelle rådgivere til at gennemføre deres

udbud. Det gøres i høj grad for, at reglerne overholdes, og fordi ordregi-

verne eksempelvis vurderer, at de ikke har kompetencerne til selv at gen-

nemføre udbuddet.

Udbud, hvor der er anvendt en rådgiver har dog mindre tendens til at

overholde kravet i opdel eller forklar-princippet, end de udbud, hvor der

ikke er anvendt rådgiver, jf. tabel 2. Blandt de ikke-opdelte udbud, hvor

ordregiveren har anvendt en rådgiver, er der i knap 47 pct. af tilfældene

blevet identificeret en forklaring i udbudsmaterialet. Det er 5,3 procentpo-

int mindre end for de ikke-opdelte udbud, hvor der ikke er anvendt en

rådgiver. I 27 pct. af de ikke-opdelte udbud i stikprøven har ordregiveren

anvendt rådgiver til udformningen af udbuddet.

I andet halvår af 2017 blev der i 16 pct. af udbuddene i Danmark anvendt en rådgiver, jf. Kon-

kurrence- og Forbrugerstyrelsens egne beregninger på baggrund af TED.

ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

9/10

Tabel 2 - Andel ikke opdelte udbud med og uden forklaring i forhold til

brug af rådgiver

Med forklaring

Uden forklaring

-------------------------- Pct. --------------------------

Anvendt rådgiver

Ikke anvendt rådgiver

46,6

51,9

53,4

48,1

Anm.:

På baggrund af 212 ikke opdelte udbud udvalgt i perioden 15. juni til 15. juli 2018.

Kilde:

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens egen stikprøve i 2018 på baggrund af indsamling af

udvalgte EU-udbud i TED.

Det skal bemærkes, at det på den baggrund ikke kan konkluderes, at bru-

gen af rådgivere i sig selv skulle mindske efterlevelsen af opdel eller for-

klar-princippet. Det skyldes, at der ikke foreligger information om, i hvor

høj grad de samme ordregivere ville have forklaret sig, hvis de ikke havde

anvendt rådgivere i udformningen af udbudsmaterialet.

ERU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Bilag 213: Evaluering af udbudslovens opdel eller forklar-princip 2018, fra erhvervsministeren

10/10

Bilag 1: Opgørelsesmetode

Evalueringens opgørelse af udvikling i andelen af opdelte udbud er base-

ret på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens egen kortlægning af EU-

udbud i TED 2016-2017. For at belyse selve efterlevelsen af opdel eller

forklar-princippet er der udvalgt en stikprøve i perioden fra d. 15. juni

2017 til 15. juli 2018 baseret på 308 udbudsbekendtgørelser. Ud af disse

er 86 udbud opdelt, 212 er ikke opdelt, 8 udbud er inden for light-regimet

(og dermed ikke omfattet af opdel eller forklar-princippet) og ved to ud-

bud har det ikke været muligt at indsamle udbudsmateriale.

Denne stikprøve er undersøgt for repræsentativitet i forhold til henholds-

vis alle udbud i 2017, udbud i samme periode i 2017 samt stikprøven, der

blev anvendt til evalueringen af opdel eller forklar-princippet i 2017.

Repræsentativitetstesten viste, at stikprøven er repræsentativ på de fleste

parametre for udbud i 2017. I 2017-stikprøven blev udbuddene indsamlet

med henblik på repræsentativitet på opgavekategori, og 2018-stikprøven

er ligeledes repræsentativ på denne parameter.

Stikprøven fra den tidligere evaluering af opdel eller forklar-princippet i

2017 blev udvalgt med henblik på at sikre repræsentativiteten i forhold til

opgavekategorien for de udbudte opgaver i 2016. 2017-stikprøven er lige-

ledes repræsentativ, når der ses på opgavekategorierne målt ved CPV-

koderne.

Det komplette materiale

tilhørende stikprøvens 212 ikke opdelte udbud

er gennemlæst med fokus på at identificere en forklaring i henhold til

udbudslovens § 49, stk. 2. Såfremt forklaringen ikke kunne identificeres,

blev det komplette materiale dobbeltlæst af andre gennemlæsere.

Såfremt det komplette udbudsmateriale ikke var tilgængeligt, blev ordre-

giver eller det anvendte udbudssystem kontaktet af Konkurrence- og For-

brugerstyrelsen. Det var i to tilfælde ikke muligt at indhente materialet.

Materialet omfattede udbudsbekendtgørelse, udbudsbetingelser, kravspecifikationer, kontraktbe-

tingelser og eventuelle spørgsmål/svar.