L 78 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra økonomi- og indenrigsministeren

Social-, Indenrigs- og Børneudvalget 2017-18
L 78 Bilag 1
Offentligt

KOMMENTERET HØRINGSNOTAT

over

Enhed

Kommunaljura

(Koordineret

med

[FVJUR])

Sagsnr.

2017 - 2687

Doknr.

484719

Dato

08-11-2017

Forslag til lov om ændring af lov om kommunernes styrelse og forskellige andre love

(Ophævelse af godkendelseskravet for små kommunale fællesskaber)

1. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Et udkast til lovforslaget blev den 12. september 2017 sendt i høring hos:

Advokatrådet, Akademikerne, Ankestyrelsen, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd,

BDO Kommunernes Revision A/S, Dansk Affaldsforening, Dansk Arbejdsgiverfor-

ening, Dansk Erhverv, Dansk Industri, Danske Beredskaber, Danske Havne, Danske

Regioner, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, DESA Dansk Erhvervssam-

menslutning, Digitaliseringsstyrelsen, Domstolsstyrelsen, Erhvervsstyrelsen, FSR

–

Danske Revisorer, Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd (FTF), Institut

for Menneskerettigheder, KL, Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte,

Kommunernes Lønningsnævn, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Landsorganisati-

onen i Danmark (LO), Stats- og Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab, Vestre

Landsret og Østre Landsret.

Økonomi- og Indenrigsministeriet har modtaget svar fra:

Ankestyrelsen, Affalds- og Ressourceindustrien, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk

Industri, Datatilsynet, DESA Dansk Erhvervssammenslutning, Digitaliseringsstyrelsen,

FSR

–

Danske Revisorer, Institut for Menneskerettigheder, KL, Kommunale Tjene-

stemænd og Overenskomstansatte (Forhandlingsfællesskabet), Kommunernes Løn-

ningsnævn, Landsorganisationen i Danmark (LO) og Østre Landsret.

Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.

2. Høringssvarene

Ankestyrelsen, Dansk Arbejdsgiverforening, DESA Dansk Erhvervssammenslutning,

Digitaliseringsstyrelsen, FSR

–

Danske Revisorer, Institut for Menneskerettigheder,

Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte (Forhandlingsfællesskabet),

Landsorganisationen i Danmark (LO) og Østre Landsret har ingen bemærkninger eller

har ikke ønsket at udtale sig om lovforslaget.

Affalds- og Ressourceindustrien, Dansk Industri, Datatilsynet, KL og Kommunernes

Lønningsnævn har afgivet bemærkninger til lovforslaget.

2.1. Om forslaget om at ophæve kravet om tilsynsmyndighedens godkendelse

efter § 60, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse for små kommunale fællesska-

ber

L 78 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra økonomi- og indenrigsministeren

Af høringssvaret fra

fremgår bl.a., at lovforslaget ligger i naturlig forlængelse af

regeringens og KL’s samarbejde

i regi af Moderniserings- og Effektiviseringspro-

grammet om større fleksibilitet i tværkommunale samarbejder, at de procedurer, der

fremadrettet skal gælde ved etablering og samarbejde i kommunale fælleskaber skal

indrettes, så de bedst muligt imødekommer målet om enkelhed og fleksibilitet, og at

ophævelse af godkendelseskravet efter § 60 i lov om kommunernes styrelse kan ud-

gøre et væsentligt element heri.

finder imidlertid, at behovet for mere enkle og

fleksible rammer også gælder for de kommunale fællesskaber, der ikke opfylder revi-

sorlovens kriterier for at være små virksomheder, og at godkendelseskravet bør op-

hæves for alle kommunale fællesskaber.

peger på, at den hensigtsmæssigheds-

prøvelse, som er en del af godkendelsesordningen, og som med lovforslaget viderefø-

res for store kommunale fællesskaber, er utidssvarende. Det er samtidig

KL’s

opfat-

telse, at det behov, der kan være for statslig kontrol med, at samarbejde i kommunale

fællesskaber ligger inden for lovgivningens rammer, kan tilgodeses gennem Ankesty-

relsens almindelige legalitetstilsyn med kommunale fællesskaber, som alle kommuna-

le fællesskaber fortsat vil være omfattet af.

Dansk Industri (DI)

har i sit høringssvar bl.a. anført, at DI ikke på nuværende tids-

punkt kan støtte lovforslaget, da det vil åbne for yderligere kommunal erhvervsaktivi-

tet, og for at der igangsættes kommunal erhvervsaktivitet uden sikkerhed for lovlighe-

den heraf og dermed potentiel yderligere unfair konkurrence med private virksomhe-

der. DI peger i den forbindelse bl.a. på, at det gældende krav om godkendelse af

kommunale fællesskaber bl.a. skal ses i lyset af, at der ved oprettelsen af et kommu-

nalt fællesskab sker en fravigelse af den forvaltningsstruktur, der er fastlagt i lovgiv-

ningen, og at det af den principielle grund bør påses, at kompetenceoverførsel til et

kommunalt fællesskab sker inden for de lovlige rammer herfor. Tilsvarende bemærk-

ninger er kommet fra

Affalds- og Ressourceindustrien (ARI),

der er en del af DI, og

som heller ikke kan støtte forslaget om at ophæve godkendelseskravet for små kom-

munale fællesskaber. Både

ARI

anfører, at kommunale fællesskaber omfattet af

forslaget om afskaffelse af godkendelseskravet på miljø-/affaldsområdet oftest vil have

en mærkbar effekt på konkurrerende private virksomheder, hvorfor lovlig etablering er

af afgørende betydning. Både

ARI

finder, at hensynet til at undgå en uforholds-

mæssigt belastende, langvarig og administrativt tung godkendelsesproces for kom-

munerne bør opvejes mod den ofte meget lange sagsbehandlingstid i forbindelse med

rejste tilsynssager i relation til de kommunale fællesskabers aktiviteter.

savner ifølge sit høringssvar, at Økonomi- og Indenrigsministeriet i sine overvejel-

ser om lovforslagets indhold havde lagt vægt på, at forenklingen af godkendelsespro-

cessen ikke måtte øge risikoen for unfair konkurrence med private virksomheder. DI

henviser i den forbindelse til intentionen i regeringsgrundlaget og regeringens udspil

om fair og lige konkurrence fra september 2017.

opfordrer til, at der, uanset om

lovforslaget gennemføres, sker en systematisk afdækning af alle eksisterende kom-

munale fællesskaber, og at der fremover sker en egentlig kontrol af både lovligheden

af de kommunale fællesskabers aktiviteter samt deres økonomi, herunder om pris-

sætningen er i overensstemmelse med intentionerne i regeringens udspil om fair og

lige konkurrence.

Dertil er

i tvivl om den samlede økonomiske og administrative lettelse ved afskaf-

felsen af godkendelseskravet for de små kommunale fællesskaber, idet det anføres, at

bestræbelserne på at rette op på eventuel ulovlig etablering og eventuelle afledte virk-

ninger heraf hurtigt kan overstige den umiddelbare administrative besparelse ved op-

hævelse af godkendelseskravet.

Økonomi- og Indenrigsministeriets bemærkninger:

Regeringen samarbejder som et led i Moderniserings- og Effektiviseringsprogrammet,

der indgår i regeringsgrundlaget, med KL om at fremme effektiv drift og opgaveløsning

i kommunerne, så borgernes penge anvendes med størst mulig effekt. Et af midlerne

L 78 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra økonomi- og indenrigsministeren

hertil er at forenkle og fremme kommunernes muligheder for at samarbejde om de

kommunale opgaver. Dette er baggrunden for, at økonomiaftalen mellem regeringen

og KL for 2018 indeholder det vilkår om forenkling af godkendelseskravet for kommu-

nale fællesskaber, som lovforslaget udmønter.

Lovforslaget ændrer ikke på det forhold, at alle kommunale fællesskaber også frem-

over kun vil kunne varetage lovlige kommunale opgaver og kun vil kunne gøre det på

de vilkår, der følger af lovgivningen om kommunernes opgavevaretagelse. Der er så-

ledes efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse ikke nogen modstrid mellem

lovforslagets indhold og regeringens arbejde for fair og lige konkurrence mellem of-

fentlige og private aktører. Det skal bl.a. ses i lyset af, at regeringen i udspillet om fair

og lige konkurrence har foreslået, at der skabes klarere regler for offentlig erhvervs-

virksomhed, samt at der sker en begrænsning af myndigheders adgang til at varetage

erhvervsvirksomhed.

Det foreslås desuden i udspillet om fair og lige konkurrence, at offentlige myndigheder

skal fastsætte priser i overensstemmelse med OECD’s principper, hvorved der skabes

mere lige vilkår mellem offentlige og private udbydere. Endelig har regeringen foreslå-

et, at der oprettes en ny klagemyndighed, hvilket bl.a. vil gøre det lettere og mere

gennemsigtigt for virksomheder at klage over offentlige erhvervsaktiviteter. En ny kla-

gemyndighed og det heraf følgende øgede fokus på området vil desuden efter Øko-

nomi- og Indenrigsministeriets opfattelse betyde en styrket håndhævelse af reglerne,

hvilket må forventes at modvirke unfair konkurrence mellem offentlige og private aktø-

rer.

Økonomi- og Indenrigsministeriet har ved overvejelserne om en ændret godkendel-

sesordning bl.a. lagt vægt på, at en ny ordning til udmøntning af aftalen om kommu-

nernes økonomi for 2018 skal medføre en reel og mærkbar forenkling for kommuner-

ne. Det skal gælde både således, at arbejdet med det enkelte kommunale fællesskab

gøres administrativt enklere og mere fleksibelt, og således at en betydelig del af de

kommunale fællesskaber omfattes af forenklingen. Samtidig har ministeriet lagt vægt

på, at godkendelseskravet bl.a. er begrundet i, at den folkevalgte kommunalbestyrelse

med stiftelsen af et kommunalt fælleskab ikke længere har ansvaret for de opgaver,

der overføres til fællesskabet. Sidstnævnte taler i sig selv for en godkendelsesordning

til at tilgodese en lovlig, forsvarlig og hensigtsmæssig forankring af ansvaret for opga-

verne. Videre har ministeriet lagt vægt på, at kommunale fællesskaber med et be-

grænset økonomisk omfang oftest også indebærer et begrænset indgreb i de delta-

gende kommunalbestyrelsers beføjelser samtidig med, at det netop for sådanne min-

dre samarbejder kan forekomme uforholdsmæssigt belastende med en langvarig ad-

ministrativ godkendelsesproces.

Ud over det anførte har Økonomi- og Indenrigsministeriet i sine overvejelser lagt vægt

på, at Ankestyrelsens tilsyn med det kommunale fællesskab og de deltagende kom-

muner uanset fritagelsen for godkendelse efter § 60 i lov om kommunernes styrelse af

de små kommunale fællesskaber omfatter spørgsmål om fællesskabernes lovlighed.

Tilsynet omfatter tilsyn med, at de kommunale fællesskaber (kun) varetager lovlige

opgaver, og at de gør det på lovlige vilkår, herunder at de ikke varetager opgaver i

ulovlig konkurrence med private virksomheder.

På denne baggrund er det Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at lovforsla-

get, der ophæver godkendelseskravet for kommunale fællesskaber, der opfylder revi-

sorlovens kriterier for at være små virksomheder, er udtryk for en hensigtsmæssig og

fornuftig afvejning af på den ene side hensynet til at gøre det mere enkelt og fleksibelt

for kommunerne at samarbejde i kommunale fællesskaber og på den anden side hen-

synet til at sikre den fornødne kontrol og det fornødne tilsyn med samarbejder, hvor-

ved kommunalbestyrelsen afgiver ansvaret for sine opgaver.

L 78 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra økonomi- og indenrigsministeren

Ministeriet har ikke grundlag for at antage, at ophævelsen af godkendelseskravet for

de små kommunale fællesskaber som anført af DI vil medføre behov for en sådan

øget indsats for at rette op på ulovlig etablering af kommunale fællesskaber, at dette

vil overstige de administrative lettelser ved afskaffelsen af godkendelseskravet for de

små kommunale fællesskaber.

Om de overvejelser, der ligger bag ophævelsen af godkendelseskravet for de små

kommunale fællesskaber, henvises i øvrigt til afsnit 2.1.2.2. i lovforslagets almindelige

bemærkninger.

Høringssvarene giver på den baggrund ikke anledning til at foretage ændringer i lov-

forslaget.

2.2. Om forslaget om at ophæve tilsynsmyndighedens kompetence efter § 60,

stk. 2 og 3, i lov om kommunernes styrelse til at træffe beslutning om at ophæve

små kommunale fællesskaber og om at fastsætte vilkår for deres ophævelse

ARI

har i sit høringsvar anført, at man ikke kan se nogen reel begrundelse for forsla-

get om, at den kommunale tilsynsmyndighed, Ankestyrelsen, ikke fortsat skal have

kompetence til at ophæve kommunale fællesskaber, der opfylder revisorlovens kriteri-

er for at være små virksomheder, eller til at træffe afgørelse om vilkårene for ophæ-

velsen af sådanne fællesskaber.

ARI

kan ikke støtte ændringen, da man ligesom

finder det afgørende, at Ankestyrelsen som tilsynsmyndighed har kompetence til at

ophæve et samarbejde, hvis det er etableret på ulovligt grundlag.

Økonomi- og Indenrigsministeriets bemærkninger:

Det følger af § 60, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse, at et samarbejde efter § 60,

stk. 1, herunder et kommunalt fællesskab, kan ophæves, hvis de deltagende kommu-

ner er enige herom, og at det kan ophæves af Ankestyrelsen på en deltagende kom-

munes begæring, hvis styrelsen finder rimelig grund dertil. Det følger af lovens § 60,

stk. 3, at vilkårene for et sådant samarbejdes ophævelse altid skal godkendes af An-

kestyrelsen og skal fastsættes af denne, hvis der er uenighed mellem de deltagende

kommuner herom.

Bestemmelsen i § 60, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse, hvorefter Ankestyrelsen

på en deltagende kommunes begæring kan ophæve et kommunalt fællesskab, hvis

styrelsen finder rimelig grund dertil, har ikke til formål at sikre opløsning af kommunale

fællesskaber, der måtte være etableret på ulovligt grundlag, men derimod at sikre, at

en deltagerkommune med en rimelig grund hertil gives mulighed for at få opløst sam-

arbejdet. Derfor er Ankestyrelsens beføjelse efter bestemmelsen afhængig af, at en

deltagende kommune anmoder om ophævelse af det kommunale fællesskab.

Økonomi- og Indenrigsministeriet har ikke fundet det hensigtsmæssigt, at § 60, stk. 2

og 3, i lov om kommunernes styrelse skal gælde for små kommunale fællesskaber,

hvis vedtægter efter lovforslaget ikke skal godkendes af Ankestyrelsen. Det skyldes,

at Ankestyrelsen ikke gennem godkendelse af vedtægterne har mulighed for at øve

forudgående indflydelse på indholdet af vilkårene for ophævelse af et kommunalt fæl-

lesskab. Ankestyrelsen bør således ikke ved ophævelsen af et kommunalt fællesskab

kunne tilsidesætte vilkår for ophævelsen, som de deltagende kommuner har været

enige om, og som ikke, da de blev aftalt, skulle godkendes af Ankestyrelsen. For at de

deltagende kommunalbestyrelser alligevel skal have rimelig mulighed for at ophæve et

kommunalt fællesskab, der er undtaget fra godkendelse, er det samtidig foreslået, at

aftaler om sådanne kommunale fællesskaber skal kunne ophæves på de vilkår, der

følger af aftalen, når et flertal af de deltagende kommuner beslutter det. Der henvises

til afsnit 2.1.3.2. i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Økonomi- og Indenrigsministeriet har i overvejelserne bag lovforslaget bl.a. lagt vægt

på, at Ankestyrelsen gennem sit legalitetstilsyn med de deltagende kommuner og med

L 78 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra økonomi- og indenrigsministeren

fællesskabet har mulighed for at reagere, såfremt et kommunalt fællesskab, der er

fritaget for godkendelse, er etableret på et ulovligt grundlag. Der henvises nærmere til

Økonomi- og Indenrigsministeriets bemærkninger ovenfor i afsnit 2.1. Tilsynets sank-

tioner efter lovens §§ 50 a-51 finder således som anført i bemærkningerne til lov-

forslagets § 1, nr. 1, anvendelse i forhold til det kommunale fællesskab.

Høringssvaret giver på den baggrund ikke anledning til at foretage ændringer i lov-

forslaget.

2.3. Om vederlæggelse af medlemmer af et styrende organ i små kommunale

fællesskaber

har i høringssvaret noteret sig, at der med lovforslaget lægges op til, at der i ”små

kommunale fællesskaber” kun kan ydes mødediæter og erstatning for tabt arbejdsfor-

tjeneste til medlemmerne af de styrende organer. KL henviser i den forbindelse til, at

det af de almindelige bemærkninger til lovforslaget fremgår, at ministeriet har fundet

det rigtigst at holde fast i det, som er udgangspunktet efter de principper, som kommer

til udtryk i Indenrigsministeriets cirkulære af 4. marts 1981 om vederlæggelse af hverv

som medlem af bestyrelsen for selskaber, som helt eller delvist er i offentligt eje. KL

anfører i forlængelse heraf, at KL er opmærksom på Ankestyrelsens praksis for god-

kendelse af vederlæggelsen af medlemmer af bestyrelsen for kommunale fællesska-

ber, herunder at fællesskabernes omsætning indgår i vurderingen. Det er KL’s opfat-

telse, at der også fremover bør tages højde for, at der undtagelsesvis og afhængig af

de konkrete omstændigheder kan være behov for at fravige udgangspunktet om, at

vederlæggelsen består i diæter og godtgørelse for dokumenteret tabt arbejdsfortjene-

ste. KL anfører i forlængelse heraf, at der herved vil kunne tages højde dels for even-

tuelle behov for at rekruttere personer med særlige kompetencer, dels for at der også i

fællesskaber med en mindre omsætning konkret kan være tale om et tidsforbrug af

større omfang.

Økonomi- og Indenrigsministeriets bemærkninger:

Som det også fremgår af afsnit 2.1.2.3. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget,

har ministeriet med forslaget vedrørende vederlæggelse af medlemmer af et styrende

organ i kommunale fællesskaber, der opfylder kriterierne for at være små virksomhe-

der, lagt vægt på, at disse regler skal vedrøre kommunale fællesskaber af en begræn-

set økonomisk størrelse.

Ministeriet bemærker, at varetagelsen af hvervet som medlem af et styrende organ i et

sådant fællesskab normalt er knyttet til afholdelse af møder, og at lovforslaget netop

giver hjemmel til, at det i vedtægterne for disse små kommunale fællesskaber kan

bestemmes, at det kommunale fællesskab yder diæter og erstatning for dokumenteret

tabt arbejdsfortjeneste efter reglerne i § 16 a, stk. 2 og 3, i lov om kommunernes sty-

relse til medlemmerne af fællesskabets styrende organer for deltagelse i møder i for-

bindelse med varetagelse af hvervet.

Ministeriet bemærker i forlængelse heraf, at formålet med lovforslaget er at gøre det

mere enkelt og fleksibelt for kommunerne at etablere og at samarbejde i kommunale

fællesskaber. En forenkling af reglerne er således et afgørende hensyn bag forslaget.

De foreslåede regler om vederlæggelse af medlemmer af et styrende organ i små

kommunale fællesskaber er efter ministeriets vurdering klare og enkle at forholde sig

til, når man som kommune ønsker at oprette et kommunalt fællesskab.

Det af KL foreslåede om, at der undtagelsesvis og afhængig af de konkrete omstæn-

digheder gives en særlig mulighed for vederlæggelse af medlemmer af et styrende

organ i et sådant fælleskab, vil efter ministeriets vurdering ikke være i overensstem-

melse med hensynet til forenkling af reglerne.

L 78 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra økonomi- og indenrigsministeren

Høringssvaret giver på den baggrund ikke anledning til at foretage ændringer i lov-

forslaget.

2.4. Om Kommunernes Lønningsnævns kompetence

Kommunernes Lønningsnævn

har i sit høringssvar anført, at Lønningsnævnets

kompetenceområde vedrører løn- og øvrige ansættelsesforhold for personale i kom-

munal tjeneste, jf. § 67 i lov om kommunernes styrelse, hvilket omfatter kommunale

fællesskaber efter § 60 i lov om kommunernes styrelse. Lønningsnævnet vurderer, at

lovforslaget ikke berører nævnets kompetence med hensyn til løn- og øvrige ansæt-

telsesforhold for personale i de kommunale fællesskaber, der efter lovforslaget frita-

ges for godkendelse, og at nævnet således fortsat har kompetence til at tage stilling til

deres løn- og ansættelsesforhold. Lønningsnævnet foreslår dog, at dette kommer til at

fremgå udtrykkeligt af bemærkningerne til lovforslaget.

Økonomi- og Indenrigsministeriets bemærkninger:

Økonomi- og Indenrigsministeriet er enig i Kommunernes Lønningsnævns forståelse

af lovforslaget på dette punkt.

Økonomi- og Indenrigsministeriet har på baggrund af høringssvaret i bemærkningerne

til lovforslaget tilføjet oplysning om, at Kommunernes Lønningsnævns kompetence

omfatter løn- og øvrige ansættelsesforhold for personale i kommunale fællesskaber,

og at dette også gælder dem, der efter lovforslaget foreslås undtaget fra godkendel-

seskravet efter § 60 i lov om kommunernes styrelse. Der henvises til de almindelige

bemærkninger afsnit 2.1.1.1.5. og 2.1.3.1.

2.5. Om garantistillelse og prissætning i kommunale fællesskaber

er i sit høringssvar i forlængelse af oplysning i afsnit 2.1.1.1.5. i lovforslagets al-

mindelige bemærkninger om, at kommunale fællesskaber normalt er organiseret som

interessentskaber, for hvis forpligtelser de deltagende kommuner hæfter solidarisk,

direkte og uden begrænsning, fremkommet med bemærkninger om betydningen heraf

i relation til reglerne om kommunal garantistillelse samt med bemærkninger om, hvor-

dan prissætningen i kommunale fællesskaber bør ske.

Økonomi- og Indenrigsministeriets bemærkninger:

Lovforslaget ændrer ikke reglerne om kommunal garantistillelse til kommunale fælles-

skaber eller om prissætning i kommunale fællesskaber, men omhandler godkendel-

sesordningen for kommunale fællesskaber.

Høringssvaret giver på den baggrund ikke anledning til at foretage ændringer i lov-

forslaget.

2.6. Om overholdelse af lovgivningen om behandling af personoplysninger

Datatilsynet

har i sit høringssvar forudsat, at den til enhver tid gældende lovgivning

om behandling af personoplysninger vil blive iagttaget i forbindelse med de behandlin-

ger af personoplysninger, der vil ske som følge af bestemmelserne i lovforslaget.

Økonomi- og Indenrigsministeriets bemærkninger:

Lovforslaget indeholder ingen forslag om regulering af behandlingen af personoplys-

ninger, der altid skal foregå i overensstemmelse med gældende lovgivning.

Høringssvaret giver på den baggrund ikke anledning til at foretage ændringer i lov-

forslaget.