L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Retsudvalget 2017-18
L 219 Bilag 1
Offentligt

Dato:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

2. april 2018

Stephan Andreas Dam-

gaard

2017-0090-0233

668402

KOMMENTERET OVERSIGT

over

Høringssvar vedrørende udkast til forslag til lov om ændring af straf-

feloven (Tildækningsforbud)

1. Høringen

Et udkast til lovforslaget har i perioden fra den 6. februar 2018 til den 6.

marts 2018 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisatio-

ner mv.:

Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen,

Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Den Danske Dommerforening, Dommerfuld-

mægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet,

Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater,

Amnesty International, Danske Regioner, Det Kriminalpræventive Råd, In-

stitut for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Landsforeningen KRIM og

Retspolitisk Forening.

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra følgende:

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, Københavns Byret,

Domstolsstyrelsen, Rigsadvokaten, Den Danske Dommerforening, Politi-

forbundet, Advokatrådet, Amnesty International, Danske Regioner, Institut

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Retspolitisk Forening, SOS Racisme,

Danmarks Jægerforbund, Dansk Land- og Strandjagt, ph.d. jur. Kumm

Sabba Mirza, Oplev Islam og Muslimsk Ungdom i Danmark.

Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.

Justitsministeriets bemærkninger til høringssvarene er anført med kursiv.

2. Høringssvarene

2.1. Generelt

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, Københavns

Byret, Rigsadvokaten, Danske Regioner

har ingen bemærkninger

til lovforslaget.

Domstolsstyrelsen

vurderer, at lovforslaget kan medføre begrænsede mer-

udgifter for domstolene. Domstolsstyrelsen finder dog ikke på det forelig-

gende grundlag at kunne vurdere størrelsen heraf, hvorfor styrelsen vil følge

sagsudviklingen.

Advokatrådet

anbefaler, at loven om tildækningsforbuddet evalueres om et

år.

I forhold til Advokatrådets anbefaling bemærkes, at det er Justitsministeri-

ets opfattelse, at der ikke ses at være anledning til at undergive lovforslaget

en formel lovovervågning på et år. Hvis loven vedtages, er det derimod ef-

ter ministeriets opfattelse vigtigt, at de relevante myndigheder får tid til at

gøre sig erfaringer med administrationen af tildækningsforbuddet. Justits-

ministeriet vil i øvrigt – sammen med de relevante myndigheder – følge

sagsudviklingen med henblik på løbende at overveje, om der er behov for

justeringer.

2.2. Formålet med lovforslaget samt forholdet til grundloven og Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK)

Amnesty International

anfører bl.a., at det er vanskeligt at se tungtvejende

grunde til et tildækningsforbud, og at det er uklart, hvilke rettigheder der

krænkes af, at nogle personer vælger at tildække ansigtet. Det er desuden

Amnesty International’s opfattelse, at lovforslaget er udtryk for indirekte

diskrimination af et muslimsk mindretal.

L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Institut for Menneskerettigheder

vurderer, at der ikke er menneskeretlige

hindringer for lovforslaget, og kan herunder tiltræde lovforslagets beskri-

velse af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Instituttet

tilføjer dog bl.a., at forslaget efter instituttets opfattelse udgør et vidtgående

indgreb. Instituttet anfører også, at forslaget må forventes navnlig at omfatte

muslimske kvinder. Instituttet anfører hertil, at forslaget bl.a. vil gribe ind i

disse kvinders ret til selvbestemmelse, religionsudøvelse, adgang til det of-

fentlige rum mv., ligesom instituttet opfordrer til, at disse kvinder vejledes

om deres rettigheder. Instituttet giver også udtryk for, at forslaget kan føre

til diskrimination af denne persongruppe.

Justitia

tilslutter sig vurderingen i lovforslaget, hvorefter forslaget om et

tildækningsforbud er foreneligt med grundloven og Den Europæiske Men-

neskerettighedskonvention. Justitia tilføjer dog, at forslaget efter Justitias

opfattelse udgør et intensivt indgreb i ytrings- og religionsfriheden, som bør

forudsætte tungtvejende grunde. Justitia finder det i den forbindelse betæn-

keligt, at forslaget legitimeres med vage begreber som ”værdier” og ”sam-

menhængskraft”. Justitia giver også udtryk for, at forslaget bl.a. kan øge

risikoen for en politisk tendens til, at kravene for at foretage indgreb i grund-

læggende frihedsrettigheder svækkes.

Ph.d. jur. Kumm Sabba Mirza

anfører bl.a., at lovforslaget ikke er base-

ret på tungtvejende grunde. Kumm Sabba Mirza anfører også, at lovforsla-

get vil få negative virkninger for såvel dem, forbuddet vil gælde, som for

samfundet, samt at lovforslaget bl.a. er udtryk for begrænset tolerance.

Den Danske Dommerforening

anfører, at forslaget er af politisk karakter,

hvorfor det ikke som sådan giver anledning til bemærkninger fra forenin-

gen. Foreningen tilføjer dog, at foreningen ikke vil undlade at bemærke, at

forslaget i praksis kan frygtes at føre til en række utilsigtede sager.

Retspolitisk Forening

giver bl.a. udtryk for, at lovforslaget er udtryk for

signallovgivning. Foreningen anfører, at det reelle indhold af lovforslaget er

et forbud mod at bære niqab og burka, og at det praktiske resultat kan blive,

at sådanne kvinder afskæres fra at færdes i det offentlige rum. Det anføres

også, at forslaget er udtryk for en afstandtagen fra personer, der udtrykker

tilslutning til en bestemt religiøs opfattelse. Foreningen tilføjer dog, at niqab

og burka er udtryk for manglende vilje til at indgå i samfundet samt udtryk

for værdier mv., der er i strid med demokratiske værdier, men at det er for-

eningens opfattelse, at sådanne holdninger ikke ændres ved straf.

L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

SOS Racisme

anfører bl.a., at lovforslaget ligner signalpolitik, ligesom for-

eningen tager afstand fra, at et tildækningsforbud vil indebære, at man ikke

længere vil have ret til at gå klædt, som man vil. Foreningen anfører også,

at lovforslaget er diskriminerende, da lovforslaget efter foreningens opfat-

telse kun har til formål at gælde kvinder iført niqab og burka.

Oplev Islam

anfører bl.a., at lovforslaget er udtryk for symbolpolitik og

kvindeundertrykkelse.

Muslimsk Ungdom i Danmark

anfører lignende be-

tragtninger og giver derudover bl.a. udtryk for, at forslaget er et angreb mod

forskellighed og mod islam.

Justitsministeriet bemærker, at det er regeringens opfattelse, at de overord-

nede mål, som lovforslaget forfølger, er tungtvejende og afgørende. Lovfor-

slaget har således som sit mål at værne om respekten for fællesskabet, vær-

dierne og sammenhængskraften i det danske samfund. Som det bl.a. frem-

går af pkt. 1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, har forslaget i

forlængelse heraf til formål at fremme og lette den sociale interaktion og

sameksistens, der er afgørende i et samfund, ved at bidrage til, at man i

Danmark møder hinanden på en ordentlig måde.

Dernæst bemærkes, at det foreslåede tildækningsforbud omfatter alle per-

soner, og at forbuddet retter sig mod enhver form for beklædningsgenstand,

uanset om dens anvendelse f.eks. måtte være udtryk for et bestemt politisk

eller religiøst tilhørsforhold. Om tildækning af ansigtet af religiøse årsager

tilføjes i øvrigt, at det udtrykkeligt er forudsat i lovforslaget – jf. bl.a. pkt.

3.2.3 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget – at sådan tildækning

som klart udgangspunkt ikke er forbudt, når det sker i forbindelse med en

konkret religiøs handling eller lignende, f.eks. i en religiøs bygning eller i

forbindelse med et vielses- eller begravelsesritual mv.

2.3. Lovforslagets udformning og anvendelsesområde

2.3.1. Tildækningsforbuddets geografiske anvendelsesområde

Institut for Menneskerettigheder

påpeger, at der kan være tilfælde, hvor

overgangen mellem det private og det offentlige rum ikke er skarpt opdelt,

og opfordrer til en nærmere afklaring heraf i lovforslaget.

Justitsministeriet bemærker, at ministeriet ved forslaget om det geografiske

anvendelsesområde for tildækningsforbuddet har lagt vægt på at anvende

L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

en afgrænsning, som i forvejen er velkendt for bl.a. politiet. Som det frem-

går af pkt. 3.2.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, lægges der

således op til, at tildækningsforbuddets geografiske anvendelsesområde

svarer til det område, som er fastlagt i ordensbekendtgørelsen, der har vir-

ket siden 2005.

2.3.2. Afgrænsningen af undtagelsen til tildækningsforbuddet (tildæk-

ning af ansigtet, der tjener et ”anerkendelsesværdigt formål”)

Advokatrådet

hilser det – i forhold til undtagelsen om tildækning af ansig-

tet, der tjener et anerkendelsesværdigt formål – velkomment, at lovgiver i

bemærkningerne til lovforslaget anviser de situationer, hvor politiet forven-

tes at agere.

Institut for Menneskerettigheder

opfordrer til, at det i lovforslaget præci-

seres, i hvilke tilfælde tildækning af ansigtet – som led i vurderingen af, om

tildækningen tjener et anerkendelsesværdigt formål – i sig selv kan anses

som en meningstilkendegivelse. Instituttet fastslår samtidig, at spørgsmålet

om, hvorvidt en beklædning er beskyttet af ytringsfriheden, beror på en kon-

kret vurdering.

Retspolitisk Forening

giver udtryk for, at lovforslaget indebærer en række

vanskelige afgrænsninger, der kan resultere i afgørelser med et vist præg af

tilfældighed. Foreningen fremhæver nærmere bestemt masker, der anven-

des som led i en politisk ytring.

Justitia

anfører generelt, at kriterierne for at vurdere, om en tildækning af

ansigtet har et anerkendelsesværdigt formål, er bredt formulerede og over-

lader et skøn til politiet. Dette øger efter Justitias opfattelse bl.a. risikoen

for, at der opstår uensartethed ved retsanvendelsen.

Justitia hæfter sig desuden ved formuleringerne i lovforslaget, hvorefter til-

dækningsforbuddet som udgangspunkt ikke omfatter f.eks. masker anvendt

”i forbindelse med” karnevaller henholdsvis tildækning af ansigtet af religi-

øse årsager ”i rimelig sammenhæng med” en konkret religiøs handling eller

lignende. Justitia stiller således spørgsmålstegn ved, om formuleringen ”i ri-

melig sammenhæng med” indebærer et skærpet krav til den tilknytning, som

en tildækning af ansigtet skal have til en religiøs handling eller lignende, set

i forhold til formuleringen ”i forbindelse med” andre sammenhænge. Justi-

tia anfører hertil, at hvis lovforslaget indebærer en sådan skærpet vurdering

L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

i forhold til religiøse sammenhænge, kan det være problematisk i forhold til

bl.a. diskriminationsforbuddet efter grundlovens § 70.

I forlængelse heraf giver Justitia i øvrigt udtryk for, at hvis lovforslaget med-

fører, at f.eks. en håndværkers anvendelse af ansigtstildækkende sikker-

hedsudstyr kun tjener et anerkendelsesværdigt formål, når der udføres ar-

bejde – og ikke f.eks. på vej til eller fra arbejde – kan det i høj grad sam-

menlignes med retstilstanden efter de tidligere regler om knive, som kritise-

res for at have medført utilsigtede følgeskadevirkninger.

Rigspolitiet

har i den dialog, som Justitsministeriet og Rigspolitiet har haft

om udformningen af lovforslaget, givet udtryk for, at det bør fremgå kla-

rere, hvornår det efter lovforslaget er tanken, at et anerkendelsesværdigt for-

mål indtræder og ophører, f.eks. i forbindelse med almindelig transport.

Danmarks Jægerforbund

samt

Dansk Land- og Strandjagt

anfører, at

f.eks. en jægers camouflage af ansigtet bør være omfattet af undtagelsen til

tildækningsforbuddet om et anerkendelsesværdigt formål.

Indledningsvis bemærkes, at forslaget om et tildækningsforbud indebærer,

at det bliver forbudt på offentlige steder at bære beklædningsgenstande, der

skjuler ansigtet, medmindre sådan tildækning af ansigtet tjener et anerken-

delsesværdigt formål.

Herunder vil den omstændighed, at en person er på vej til eller fra et sted

eller en sammenhæng mv., hvor tildækning af ansigtet tjener et anerkendel-

sesværdigt formål, ikke i sig selv gøre det tilladt at tildække ansigtet under

almindelig transport derhen eller derfra. Dette er – bl.a. i lyset af Rigspoli-

tiets bemærkninger herom – præciseret i bemærkningerne til lovforslaget.

Dernæst bemærkes, at forslaget om et tildækningsforbud – som også nævnt

ovenfor under pkt. 2.2 – omfatter alle personer og beklædningsgenstande,

uanset f.eks. religiøst eller politisk tilhørsforhold mv.

I lyset af høringssvaret fra Justitia er der i den forbindelse i bemærknin-

gerne til lovforslaget foretaget præciseringer, der har til formål at klargøre,

at der ikke – i forhold til betingelsen om et anerkendelsesværdigt formål –

er tilsigtet et skærpet krav til den tilknytning, som en tildækning af ansigtet

skal have til en religiøs sammenhæng, set i forhold til andre sammenhænge.

Eksempelvis kan således nævnes – i forlængelse af det ovenfor anførte om

transport – at almindelig transport til et sted, hvor det er tilladt at tildække

L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

ansigtet af religiøse årsager, skal vurderes efter samme målestok som til-

svarende transport til et sted, hvor det er tilladt at tildække ansigtet af an-

dre årsager.

Det tilføjes, at det under alle omstændigheder – som det bl.a. fremgår af pkt.

3.2.3 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget – vil bero på en kon-

kret vurdering, om en tildækning af ansigtet i det enkelte tilfælde tjener et

anerkendelsesværdigt formål.

Justitsministeriet er i øvrigt ikke enig i den parallel, som Justitia drager til

de tidligere regler om forbud mod at besidde visse knive mv., som bl.a. blev

kritiseret for at være uklare. Hertil bemærkes – som det fremgår af pkt. 3.2.6

i de almindelige bemærkninger til lovforslaget – at forslaget om et tildæk-

ningsforbud ikke i sig selv vil gøre det strafbart på offentligt sted at besidde

beklædningsgenstande, der kan bruges til at skjule ansigtet (f.eks. i en

lomme eller i en taske). Overtrædelse af tildækningsforbuddet forudsætter

således, at ansigtet tildækkes. Selv om det herefter, som fremhævet af Justi-

tia, ikke som udgangspunkt vil være tilladt for f.eks. en håndværker at bære

ansigtstildækkende sikkerhedsudstyr i toget hen til arbejde, vil lovforslaget

– så vidt ses mere afgørende – ikke afskære den pågældende fra at besidde

og medbringe udstyret i toget.

I forhold til bemærkningerne om, at afgrænsningen af anerkendelsesvær-

dige formål bl.a. indebærer et skøn ved administrationen af tildækningsfor-

buddet, bemærkes, at det ikke er usædvanligt, at lovgivning overlader et vist

skøn til håndhævende myndigheder. Hertil kan føjes, at lovforslaget inde-

holder en række retningslinjer for og eksempler på, hvordan tildæknings-

forbuddet skal administreres i praksis. Det er derimod Justitsministeriets

opfattelse, at det ikke – i det omfang det ville være muligt – er hensigtsmæs-

sigt med f.eks. en oplistning af anerkendelsesværdige formål, som er fuld-

stændigt udtømmende, og som ikke efterlader rum for nogen konkret vurde-

ring fra politiet og domstolene.

Om tildækning af ansigtet som led i en ytring mv. tilføjes derudover – som

det bl.a. fremgår af pkt. 3.2.3 i de almindelige bemærkninger til lovforsla-

get – at i det omfang en tildækning af ansigtet i sig selv anses for en me-

ningstilkendegivelse, der er beskyttet af ytringsfriheden, vil dette skulle

indgå i vurderingen af, om tildækningen tjener et anerkendelsesværdigt for-

mål.

L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Endelig har Justitsministeriet – i lyset af bl.a. høringssvarene fra Danmarks

Jægerforbund og Dansk Land- og Strandjagt – præciseret i bemærknin-

gerne til lovforslaget, at tildækningsforbuddet ikke omfatter anvendelse af

eksempelvis masker og hjelme i forbindelse med jagt, fiskeri, sportsudøvelse

og lignende – f.eks. sikkerheds- eller camouflageudstyr – hvis det efter om-

stændighederne foregår på en sædvanlig og rimelig måde.

2.4. Håndhævelse af tildækningsforbuddet

Politiforbundet

ser gerne, at der i lovforslaget – eller i tilknytning hertil –

gives nærmere anvisninger for politiets håndtering af situationer, hvor en

person ikke fjerner en beklædningsgenstand, selv om der gives et påbud

herom.

Institut for Menneskerettigheder

anfører lignende betragtninger.

Det samme har

Rigspolitiet

gjort i den dialog, som Justitsministeriet og

Rigspolitiet har haft om udformningen af lovforslaget.

Politiforbundet

giver i forlængelse heraf udtryk for, at forbundet har for-

stået lovforslagets omtale af politiets håndhævelse – jf. pkt. 3.2.4 i de almin-

delige bemærkninger til lovforslaget – således, at politiet ikke med magt

skal fjerne en beklædningsgenstand, som dækker en persons ansigt.

Advokatrådet

giver udtryk for, at det er rådets opfattelse, at lovforslaget på

forskellige punkter ikke er tilstrækkeligt klart i forhold til f.eks. borgernes

oplysningspligt over for politiet, politiets indbringelse af en person på poli-

tistationen, godtgørelse i anledning af administrationen af tildækningsfor-

buddet mv.

I forhold til bl.a. Politiforbundets ønske om nærmere anvisninger for poli-

tiets håndtering af situationer, hvor en person ikke selv fjerner en beklæd-

ningsgenstand, selv om der gives et påbud herom, bemærkes, at Justitsmi-

nisteriet er optaget af, at politiet har det grundlag, der skal til, for at hånd-

tere et nyt tildækningsforbud på en god måde. Hvis lovforslaget vedtages,

vil Justitsministeriet og Rigspolitiet derfor udarbejde en orienteringsskri-

velse til politikredsene, der vejleder den enkelte betjent.

I forlængelse heraf kan Justitsministeriet i øvrigt bekræfte – i forhold til Po-

litiforbundets forståelse af lovforslagets omtale af politiets håndhævelse –

at det forudsættes, at tildækningsforbuddet håndhæves under behørig hen-

syntagen til personens integritet og uden unødig krænkelse af den pågæl-

dende, jf. også pkt. 3.2.4 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget. Po-

L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

litiet skal således også i forhold til håndhævelsen af tildækningsforbuddet

gå frem så skånsomt og hensynsfuldt, som situationen tillader.

Endelig bemærkes i forhold til Advokatrådets betragtninger, at hvis lovfor-

slaget vedtages, vil den nye bestemmelse om tildækningsforbuddet i straffe-

lovens § 134 c – ligesom andre strafbestemmelser – spille sammen med rets-

plejelovens almindelige regler om strafferetsplejen. Retsplejeloven indehol-

der således en lang række regler om bl.a. politiets efterforskning af straf-

bare forhold – herunder afhøringer foretaget af politiet – rettighederne for

en sigtet eller en tiltalt, en straffesags behandling ved domstolene mv.

Det følger endvidere af de almindelige regler om anholdelse i retspleje-

lovens kapitel 69, at politiet vil kunne foretage en anholdelse i forbindelse

med en overtrædelse af tildækningsforbuddet. Efter disse regler er det bl.a.

en betingelse, at personen med rimelig grund mistænkes for et strafbart for-

hold – f.eks. en mulig overtrædelse af tildækningsforbuddet – og at anhol-

delse må anses for påkrævet, f.eks. for at hindre yderligere strafbart for-

hold, for at sikre personens foreløbige tilstedeværelse mv.

Derudover indeholder retsplejelovens kapitel 93 a en række almindelige

regler om erstatning i anledning af strafferetlig forfølgning. Det følger bl.a.

af disse regler, at den, der har været anholdt som led i en strafferetlig for-

følgning – f.eks. i forbindelse med en mulig overtrædelse af tildækningsfor-

buddet – kan have krav på erstatning, hvis påtale opgives eller en tiltalt fri-

findes.

2.5. Strafniveauet mv.

Retspolitisk Forening

anfører, at der er generelle betænkeligheder forbun-

det med, at strafniveauet fastsættes af lovgivningsmagten, og at dette gæl-

der, selv om domstolene i den konkrete sag kan fravige niveauet i op- eller

nedadgående retning, hvis der foreligger skærpende eller formildende om-

stændigheder.

Det er efter Justitsministeriets opfattelse hverken betænkeligt eller usæd-

vanligt, at lovgiver i forarbejderne til en ny strafbestemmelse angiver et ud-

gangspunkt for strafudmålingen. Fremgangsmåden er endvidere i overens-

stemmelse med de retningslinjer, Straffelovrådet giver i betænkning nr.

1531/2012 om strafudmåling – samspillet mellem lovgiver og domstole, som

bl.a. behandler spørgsmålet om lovgivningsmagtens angivelse af strafni-

veau.

L 219 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

3. Lovforslaget

Der er foretaget forskellige præciseringer mv. af lovforslagets bemærknin-

ger i forhold til det udkast til lovforslag, som blev sendt i høring. Der er også

foretaget mindre ændringer af lovteknisk og korrekturmæssig karakter.

Derudover er det tilføjet, at det foreslås, at lovforslaget træder i kraft den 1.

august 2018.