Beskæftigelsesudvalget 2017-18
L 193 Bilag 1
Offentligt
1871808_0001.png
29. JANUAR 2018
7520659 SFS/ATAB
Betingelser for at iværksætte
ressourceforløb og dokumenta-
tionskrav for tilkendelse af før-
tidspension
1.
INDLEDNING OG VURDERING
Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering har anmodet om Kammeradvokatens bistand til
at sikre, at lovforslag til lov om ændring af lov om aktiv beskæftigelsesindsats og lov om
social pension (præcisering af regler om ressourceforløb og dokumentationskrav for tilken-
delse af førtidspension) præciserer retstilstanden sådan, at der ikke længere kan opstå beret-
tiget tvivl om, at ressourceforløb ikke skal iværksættes alene som dokumentationskrav i rela-
tion til tilkendelse af førtidspension.
Det er Kammeradvokatens vurdering, at der med lovforslaget skabes klarhed om, at det er en
forudsætning for at iværksætte et ressourceforløb, at der kan peges på indsatser, hvor der er
en realistisk forventning om, at borgeren kan drage nytte af indsatsen, og på sigt forbedre sin
situation og blive i stand til at deltage på arbejdsmarkedet, f.eks. i et fleksjob. Lovforslaget
skaber efter Kammeradvokatens vurdering endvidere klarhed om, at kravet om dokumenta-
tion i sager om tilkendelse af førtidspension ikke indebærer, at kommunen skal have afprøvet
alle indsatser – herunder ressourceforløb – i praksis.
Lovforslaget indebærer således, at der ikke længere kan opstå berettiget tvivl om, at det er en
forudsætning for at iværksætte ressourceforløb, at der kan peges på indsatser, hvor der er en
realistisk forventning om, at borgeren kan drage nytte af indsatsen og kan udvikle sin arbejds-
evne, og at dokumentationskravet for tilkendelse af førtidspension i visse tilfælde kan være
opfyldt, uden at borgeren har deltaget i et ressourceforløb, selvom det fortsat er udgangspunk-
tet, at borgere skal deltage i et ressourceforløb, inden der kan ske tilkendelse af førtidspen-
sion.
København
Vester Farimagsgade 23
DK-1606 København V
Aarhus
Åboulevarden 49
DK-8000 Aarhus
Telefon +45 33 15 20 10
Fax +45 33 15 61 15
www.kammeradvokaten.dk
13536765_1
 L 193 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat, høringssvar, ligestillingsvurdering og notat fra Kammeradvokaten, fra beskæftigelsesministeren
1871808_0002.png
29. JANUAR 2018
2.
GÆLDENDE RET FORUD FOR LOVFORSLAGET
2.1
Indledning
Ved lov nr. 1380 af 23. december 2012 om ændring af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats,
lov om aktiv socialpolitik, lov om social pension og forskellige andre love blev der med virk-
ning fra 1. januar 2013 indført nye regler for tilkendelse af førtidspension. Lovforslaget im-
plementerede en reform af førtidspension og fleksjob, og der blev samtidig indført ressour-
ceforløb, rehabiliteringsteam, fleksløntilskud mv.
Forligskredsen bag reformen af førtidspension og fleksjob bestemte i august 2017 at intensi-
vere og fremrykke en del af evalueringen af reformen af førtidspension og fleksjob.
Baggrunden for den fremrykkede delevaluering var, at en række af landets kommuner rejste
en kritik af dele af lovgivningen – særligt rettet mod reglerne for dokumentation i sager om
tilkendelse af førtidspension. Den fremrykkede delevaluering skulle undersøge, om den prak-
sis, der har udviklet sig i takt med implementeringen af reformen, stemmer overens med de
politiske intentioner.
Den fremrykkede delevaluering består dels af en gennemgang af 78 konkrete sager fra de
seks største kommuner, en kvantitativ analyse af omfanget af og udviklingen i den kommu-
nale variation i tilkendelser af førtidspension samt en redegørelse fra Ankestyrelsen.
Gennemgangen af de 78 sager peger på, at der i praksis er forskellige forståelser af, hvordan
kravet til dokumentation i de gældende bestemmelser i lov om social pension fortolkes, og at
der i nogle tilfælde anlægges en fortolkning af reglerne om dokumentationskravet, som stiller
større krav til dokumentationen, end det var tilsigtet med reformen.
Det ser i nogle sager ud som om, at kommunerne fortolker loven således, at kravet om doku-
mentation kun kan opfyldes, hvis borgeren har deltaget i et ressourceforløb.
Samlet set peger den fremrykkede delevaluering på, at der er behov for at præcisere reglerne
for at skabe klarhed om sammenhængen mellem iværksættelse af ressourceforløb og doku-
mentationskravet i forbindelse med tilkendelse af førtidspension, herunder
•
at dokumentationskravet for tilkendelse af førtidspension i visse tilfælde kan være
opfyldt, uden at borgeren har deltaget i et ressourceforløb, og
at det er en forudsætning for at iværksætte ressourceforløb, at der kan peges på ind-
satser, hvor der er en realistisk forventning om, at borgeren kan drage nytte af ind-
satsen og kan udvikle sin arbejdsevne.
•
Side 2/8
 L 193 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat, høringssvar, ligestillingsvurdering og notat fra Kammeradvokaten, fra beskæftigelsesministeren
1871808_0003.png
29. JANUAR 2018
2.2
Lov om aktiv beskæftigelsesindsats
Det følger af § 68 a, stk. 1, i lov om aktiv beskæftigelsesindsats, at personer under 40 år, der
har komplekse problemer ud over ledighed, der ikke har kunnet løses gennem en indsats efter
denne lov eller efter lov om aktiv socialpolitik, og som kræver et helhedsorienteret forløb
med en kombination af indsats efter denne lov og sociale eller sundhedsmæssige indsatser,
skal tilbydes et ressourceforløb, jf. dog stk. 2. Det er endvidere en betingelse, at personen 1)
har modtaget længerevarende offentlig forsørgelse, 2) har deltaget i tilbud efter denne lov
eller revalidering efter kapitel 6 i lov om aktiv socialpolitik uden at have øget tilknytningen
til arbejdsmarkedet, eller 3) at kommunen vurderer, at der er behov for en længerevarende
indsats, før der kan fastsættes et konkret beskæftigelsesmål.
Det følger af lov om aktiv beskæftigelsesindsats § 68 a, stk. 9, at for personer over 40 år
gælder § 68 a, stk. 1-7, tilsvarende.
Af de almindelige bemærkninger pkt. 2.1.5.2. til lovforslag nr. L 53 af 1. november 2012
fremgår det, at det som udgangspunkt ikke skal være muligt at tilkende førtidspension til
personer under 40 år, med mindre arbejdsevnen er væsentligt og varigt nedsat samtidig med,
at det er åbenbart formålsløst at forsøge at udvikle arbejdsevnen. Det skal være klart doku-
menteret, at alle muligheder på arbejdsmarkedet er udtømte.
Det fremgår videre, at personer, hvor det er overvejende sandsynligt, at de i fravær af en
særlig indsats vil ende på førtidspension, skal have et individuelt tilrettelagt ressourceforløb,
der kan vare fra et til fem år ad gangen. Det er en forudsætning for, at en person kan blive
tilkendt et ressourceforløb, at kommunen dokumenterer, at de hidtidige indsatser og tilbud
ikke har bragt personen i uddannelse eller job, og at alle relevante muligheder i beskæftigel-
seslovgivningen vurderes som værende udtømte.
Det fremgår desuden, at fokus for ressourceforløbet er, at arbejdsevnen skal udvikles gennem
en konkret aktiv indsats, hvor borgerens mål i forhold til arbejde og uddannelse er styrende
for, hvilke aktiviteter der sættes i gang. Ressourceforløbet handler med andre ord om at ud-
vikle arbejdsevnen med henblik på at finde det rette job med opgaver, der passer til den en-
kelte. Derfor skal der altid opstilles konkrete og realiserbare beskæftigelsesmål for personen
– også selvom beskæftigelse eller uddannelse ligger langt ude i fremtiden. Beskæftigelses-
målet skal sikre fokus i indsatsen, så både personen, personens netværk og kommunen har et
pejlemærke i forhold til arbejdsmarkedet.
Endelig fremgår det, at personer under 40 år altid skal tilbydes et ressourceforløb. Som følge
af at der dermed altid er mulighed for en beskæftigelsesrettet indsats, vil tilkendelse af en
førtidspension som udgangspunkt ikke være mulig. Hvis forløbet ikke fører til en øget til-
knytning til arbejdsmarkedet og dermed muliggør andre beskæftigelsesrettede foranstaltnin-
ger som f.eks. revalidering eller fleksjob, skal personen tilbydes endnu et ressourceforløb.
Side 3/8
 L 193 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat, høringssvar, ligestillingsvurdering og notat fra Kammeradvokaten, fra beskæftigelsesministeren
1871808_0004.png
29. JANUAR 2018
Personer over 40 år skal tilbydes et ressourceforløb, inden der kan tages stilling til en eventuel
førtidspension.
Det følger også af lov om aktiv beskæftigelsesindsats § 68 a, stk. 2, at personer, hvor det som
følge af svær sygdom eller på grund af betydelige funktionsnedsættelser er åbenbart formåls-
løst at forsøge at udvikle deres arbejdsevne i et ressourceforløb, er undtaget herfra.
I de specielle bemærkninger til reformen (lovforslagets § 1, nr. 34, vedr. § 68 a i lov om aktiv
beskæftigelsespolitik) fremgår det, at personer, der er så syge eller har så betydelige funkti-
onsnedsættelser, at det er åbenbart formålsløst at forsøge at udvikle arbejdsevnen, er undtaget
fra ressourceforløb og stadig skal kunne tilkendes førtidspension. Det kan f.eks. være perso-
ner med en betydelig nedsat funktionsevne som følge af udviklingshæmning, personer med
en alvorlig hjerneskade eller en person med alvorlige lidelser, hvor de medicinske behand-
lingsmuligheder er udtømte eller udsigtsløse, og hvor prognosen er kort levetid, eller at syg-
dommen er hastigt accelererende.
2.3
Lov om social pension
Førtidspension kan tilkendes personer i alderen fra 40 år til folkepensionsalderen, jf. lov om
social pension § 16, stk. 1. Personer i alderen 18 til 39 år kan tilkendes førtidspension, hvis
det er dokumenteret eller det på grund af særlige forhold er helt åbenbart, at arbejdsevnen
ikke kan forbedres, jf. lov om social pension § 16, stk. 2.
Det er en betingelse for at få tilkendt førtidspension efter stk. 1 eller 2, at personens arbejds-
evne er varigt nedsat, og at nedsættelsen er af et sådant omfang, at pågældende uanset mulig-
hederne for støtte efter den sociale eller anden lovgivning, herunder beskæftigelse i fleksjob,
ikke vil være i stand til at blive selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde, jf. lov om social
pension § 16, stk. 3.
Det følger af § 18, stk. 1, i lov om social pension, at kommunalbestyrelsen træffer afgørelse
om, at sagen overgår til behandling efter reglerne om førtidspension, når det er dokumenteret
eller det på grund af særlige forhold er helt åbenbart, at den pågældendes arbejdsevne ikke
kan forbedres ved deltagelse i jobafklaringsforløb, ressourceforløb eller aktiverings-, revali-
derings-, behandlingsmæssige eller andre foranstaltninger, jf. dog § 17, stk. 2 og 3, og § 18
a.
I de almindelige bemærkninger pkt. 1.2.8 til lovforslag nr. L 53 af 1. november 2012 er det
anført, at det er en forudsætning for tilkendelse af førtidspension, at kommunen kan frem-
lægge konkret dokumentation for, at der er gennemført en relevant og individuelt tilrettelagt
indsats i form af et ressourceforløb. Det skal dokumenteres, at aktiviteter i forløbet har været
skræddersyet til den enkelte borger, at der er foretaget den nødvendige opfølgning, og at for-
løbet i nødvendigt omfang er blevet tilpasset og justeret undervejs. Kun i de situationer, hvor
Side 4/8
 L 193 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat, høringssvar, ligestillingsvurdering og notat fra Kammeradvokaten, fra beskæftigelsesministeren
1871808_0005.png
29. JANUAR 2018
det er dokumenteret, at borgeren på trods af en systematisk aktiv indsats ikke kan finde fod-
fæste på arbejdsmarkedet, kan der tilkendes førtidspension. Kommunen skal på baggrund af
rehabiliteringsplanens forberedende del og rehabiliteringsteamets indstilling, inden der træf-
fes afgørelse om tilkendelse af førtidspension, som hidtil gennemføre en selvstændig vurde-
ring af dokumentationen i forhold til afgørelse om førtidspension. Det skal sikres, at der alene
tilkendes førtidspension, hvis der er en tilstrækkelig og objektivt sammenhængende doku-
mentation for, at nedsættelsen af arbejdsevnen er varig og af et sådant omfang, at der kan
tilkendes førtidspension.
Det fremgår samme sted i bemærkningerne, at det i sager, hvor det er helt åbenlyst, at en aktiv
indsats ikke kan forbedre tilknytningen til arbejdsmarkedet, ikke er en forudsætning, at bor-
geren har deltaget i et ressourceforløb.
I de specielle bemærkninger til reformen (lovforslagets § 11, nr. 2, vedr. § 16 i lov om social
pension), fremgår det, at personer, der er så syge eller har så betydelige funktionsnedsættelser,
at det er helt åbenbart formålsløst at forsøge at udvikle arbejdsevnen, stadig skal kunne til-
kendes førtidspension. Det kan f.eks. være borgere med en betydelig nedsat funktionsevne
som følge af udviklingshæmning, personer med en alvorlig hjerneskade eller en person med
alvorlige lidelser, hvor de medicinske behandlingsmuligheder er udtømte eller udsigtsløse,
og hvor prognosen er kort levetid, eller at sygdommen er hastigt accelererende.
Det fremgår endvidere af de specielle bemærkninger (lovforslagets § 11, nr. 2, vedr. § 18 i
lov om social pension), at det en betingelse, at pågældendes arbejdsevne ikke kan forbedres
ved aktiverings-, revaliderings- og behandlingsmæssige samt andre foranstaltninger, og det
forudsættes, at borgeren har deltaget i ressourceforløb.
Det fremgår samme sted i bemærkningerne, at det vil være muligt at behandle en sag efter
reglerne om førtidspension, uden at den pågældende forud har deltaget i et ressourceforløb,
hvis det på grund af særlige forhold er helt åbenbart, at pågældendes arbejdsevne ikke kan
forbedres.
3.
LOVFORSLAGET
3.1
Forslag til ændring af lov om aktiv beskæftigelsesindsats
Efter lovforslaget affattes § 68 a, stk. 2, i lov om aktiv beskæftigelsesindsats således:
” Stk. 2. Ressourceforløb er relevant, når der er et udviklingsperspektiv i forhold til
arbejdsevnen. Hvis det er dokumenteret eller det på grund af særlige forhold er helt
åbenbart, at arbejdsevnen ikke kan forbedres ved deltagelse i et ressourceforløb,
skal et ressourceforløb ikke iværksættes.”
Side 5/8
 L 193 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat, høringssvar, ligestillingsvurdering og notat fra Kammeradvokaten, fra beskæftigelsesministeren
1871808_0006.png
29. JANUAR 2018
Lovforslaget præciserer, at ressourceforløb er relevant, når der er et udviklingsperspektiv i
forhold til arbejdsevnen.
Det foreslås endvidere, at det præciseres, at et ressourceforløb ikke iværksættes, hvis det er
dokumenteret eller det på grund af særlige forhold er helt åbenbart, at arbejdsevnen ikke kan
forbedres ved deltagelse i et ressourceforløb.
Med den foreslåede ordning er det således en forudsætning for at iværksætte et ressourcefor-
løb, at der kan peges på indsatser, hvor der er en realistisk forventning om, at borgeren kan
drage nytte af indsatsen, og på sigt forbedre sin situation og blive i stand til at deltage på
arbejdsmarkedet, f.eks. i et fleksjob.
Det betyder, at kommunen skal vurdere, om det kan forventes, at borgeren vil kunne udvikle
sin arbejdsevne i et ressourceforløb, inden der visiteres til forløbet. Der skal visiteres til res-
sourceforløb, hvis der på sigt er en mulighed for, at borgerens arbejdsevne kan udvikles i en
sådan grad, at borgeren vil kunne blive i stand til at have indtægtsgivende arbejde i form af
ordinære timer eller i et fleksjob - eventuelt efter gennemførelse af en uddannelse.
Det betyder endvidere, at hvis det er dokumenteret eller på grund af særlige forhold er helt
åbenbart, at borgerens arbejdsevne ikke kan forbedres ved deltagelse i et ressourceforløb, så
skal ressourceforløb ikke iværksættes.
Hvis det er helt åbenbart, at arbejdsevnen ikke kan udvikles, skal kommunen vurdere, om
nedsættelsen af arbejdsevnen er varig og har et sådant omfang, at betingelserne for at tilkende
førtidspension er tilstede.
3.2
Forslag til ændring af lov om social pension
Efter lovforslaget affattes § 16, stk. 2, i lov om social pension således:
”Personer i alderen fra 18 til 39 år kan tilkendes førtidspension, hvis det er doku-
menteret eller det på grund af særlige forhold er helt åbenbart, at arbejdsevnen ikke
kan forbedres ved deltagelse i relevante jobafklaringsforløb, ressourceforløb eller
aktivering- revaliderings-, behandlingsmæssige eller andre foranstaltninger.”
Det foreslås endvidere, at der i § 18, stk. 1, indsættes ordet ”relevant”, således at bestemmel-
sen fremover affattes:
”Kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om, at sagen overgår til behandling efter
reglerne om førtidspension, når det er dokumenteret eller det på grund af særlige
forhold er helt åbenbart, at den pågældendes arbejdsevne ikke kan forbedres ved
deltagelse i relevante jobafklaringsforløb, ressourceforløb eller aktiverings-,
Side 6/8
 L 193 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat, høringssvar, ligestillingsvurdering og notat fra Kammeradvokaten, fra beskæftigelsesministeren
1871808_0007.png
29. JANUAR 2018
revaliderings-, behandlingsmæssige eller andre foranstaltninger, jf. dog § 17, stk. 2
og 3, og § 18 a.”
Med den nye formulering bliver det tydeliggjort, at kravet om dokumentation ikke indebærer,
at kommunen skal have afprøvet alle indsatser – herunder ressourceforløb – i praksis. Kom-
munen skal i hver enkelt sag vurdere – om og i givet fald – hvilke indsatser det er relevante
at afprøve i forhold til udvikling af borgerens arbejdsevne.
Kravet til dokumentation anses som opfyldt, når
•
helbredsoplysninger i sig selv dokumenterer, at der er ret til førtidspension (helt
åbenbart på grund af særlige forhold),
helbredsoplysninger sammen med øvrige oplysninger om borgerens ressourcer, per-
sonlige og faglige kompetencer, samt oplysninger om resultatet af indsatser borge-
ren har modtaget for at udvikle arbejdsevnen, uden at borgeren har deltaget i res-
sourceforløb, dokumenterer, at der er ret til førtidspension (helt åbenbart på grund af
dokumentation), eller
helbredsoplysninger sammen med øvrige oplysninger om borgerens ressourcer, per-
sonlige og faglige kompetencer, samt oplysninger om resultatet af indsatser, herun-
der ressourceforløb, som borgeren har modtaget for at udvikle arbejdsevnen, doku-
menterer, at der er ret til førtidspension (helt åbenbart på grund af dokumentation).
•
•
Kravet om dokumentation betyder på den ene side, at kommunerne skal sikre, at ressource-
forløb rent faktisk iværksættes i de sager, hvor det er relevant, og på den anden side, at kom-
munerne skal tilkende førtidspension, selvom der ikke er gennemført et ressourceforløb, hvis
der er dokumentation for, at det er helt åbenbart, at arbejdsevnen ikke kan udvikles. Det er
fortsat en betingelse for tilkendelse af førtidspension, at nedsættelsen af arbejdsevnen er varig
og af et sådant omfang, at den pågældende uanset mulighederne for støtte efter den sociale
eller anden lovgivning, herunder beskæftigelse i fleksjob, ikke vil være i stand til at blive
selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde.
Endelig er der tale om en præcisering, som sikrer overensstemmelse mellem ordlyden i § 16,
stk. 2, og § 18, stk. 1, således at der ikke er tvivl om, at der for alle aldersgrupper gælder en
forudsætning om, at de tiltag, der iværksættes skal være relevante, forstået som, at der skal
være et udviklingsperspektiv i forhold til arbejdsevnen.
4.
VURDERING
Det er Kammeradvokatens vurdering, at der med lovforslaget skabes klarhed om, at det er en
forudsætning for at iværksætte et ressourceforløb, at der kan peges på indsatser, hvor der er
Side 7/8
 L 193 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsnotat, høringssvar, ligestillingsvurdering og notat fra Kammeradvokaten, fra beskæftigelsesministeren
1871808_0008.png
29. JANUAR 2018
en realistisk forventning om, at borgeren kan drage nytte af indsatsen, og på sigt forbedre sin
situation og blive i stand til at deltage på arbejdsmarkedet, f.eks. i et fleksjob. Lovforslaget
skaber efter Kammeradvokatens vurdering endvidere klarhed om, at kravet om dokumenta-
tion i sager om tilkendelse af førtidspension ikke indebærer, at kommunen skal have afprøvet
alle indsatser – herunder ressourceforløb – i praksis.
Lovforslaget er udarbejdet med den højest mulige grad af tydelighed og sproglige præcision.
Hertil kommer, at det giver et samlet og komplet bidrag til forståelsen af betingelserne for at
iværksætte ressourceforløb og kravene til dokumentation i førtidspensionssager samt den in-
dre sammenhæng mellem disse regler.
Lovforslaget indebærer således, at der ikke længere kan opstå berettiget tvivl om, at det er en
forudsætning for at iværksætte ressourceforløb, at der kan peges på indsatser, hvor der er en
realistisk forventning om, at borgeren kan drage nytte af indsatsen og kan udvikle sin arbejds-
evne, og at dokumentationskravet for tilkendelse af førtidspension i visse tilfælde kan være
opfyldt, uden at borgeren har deltaget i et ressourceforløb, selvom det fortsat er udgangspunk-
tet, at borgere skal deltage i et ressourceforløb, inden der kan ske tilkendelse af førtidspen-
sion.
På disse punkter vil der fremover kun være én udlægning, som med rimelighed kan siges at
være inden for almindelige rammer for lovfortolkning. Det vil sige, at kommunerne, Anke-
styrelsen og domstolene fremover ikke vil kunne træffe afgørelse om, at der skal iværksættes
ressourceforløb, hvis der ikke er en realistisk forventning om, at borgeren kan drage nytte af
indsatsen, og på sigt forbedre sin situation og blive i stand til at deltage på arbejdsmarkedet.
Kommunerne, Ankestyrelsen og domstolene vil endvidere ikke kunne nå frem til, at det i alle
tilfælde er en betingelse for tilkendelse af førtidspension, at borgeren har deltaget i et ressour-
ceforløb. Begge dele vil i givet fald være udryk for en åbenbar forkert fortolkning af reglerne.
Sammenfattende er det Kammeradvokatens vurdering, at lovforslaget skaber klarhed om be-
tingelserne for at iværksætte ressourceforløb samt dokumentationskrav for tilkendelse af før-
tidspension, og at praksis således vil blive bragt i overensstemmelse med lovgivers intentio-
ner, som lå til grund for vedtagelsen af lov nr. 1380 af 23. december 2012 om ændring af lov
om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov om aktiv socialpolitik, lov om social pension og for-
skellige andre love.
København, den 29. januar 2018
Kammeradvokaten
v/Sune Fugleholm
– Partner, Advokat (H)
Side 8/8