L 156 - 2017-18 - Bilag 1: Henvendelse af 1/3-18 fra Institut for Menneskerettigheder

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2017-18
L 156 Bilag 1
Offentligt

Udlændinge- og Integrationsministeriet

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Danmark

WILDERS PLADS 8K

1403 KØBENHAVN K

TELEFON 3269

8888JCH@HUMANRIGHTS. DK

MENNESKERET.DK

DOK. NR. 18/00148-2

[email protected]

HØRINGSSVAR VEDRØRENDE SKÆRPEDE REGLER OM

UDVISNING AF KRIMINELLE UDLÆNDINGE

Udlændinge- og Integrationsministeriet har ved e-mail af 12. januar

2018 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle

bemærkninger til udkast til lov om ændring af udlændingeloven

(Skærpede regler om udvisning af kriminelle udlændinge).

Udkastet til lovforslaget er et led i regeringens ønske om at sikre, at

kriminelle udlændinge udvises i videst muligt omfang. Regeringen

nedsatte efter politisk aftale af marts 2017 den såkaldte

”Udvisningsarbejdsgruppe”, som skulle kigge på udvisning i rocker- og

banderelaterede aktiviteter og kriminalitet. I oktober 2017 afgav

arbejdsgruppen et notat med fem anbefalinger, som ifølge Udlændinge-

og Integrationsministeriet generelt kan anvendes over for kriminelle

udlændinge.

Udkastet har til formål at gennemføre de anbefalinger, som kræver

lovændringer (anbefaling 2-4). Udkastet indeholder således forslag til

retningslinjer for udvisning af kriminelle udlændinge ved dom, ændring

af ordningen om betinget udvisning til en advarselsordning og

ændringer i varigheden af indrejseforbud.

Derudover vil arbejdsgruppens anbefaling nr. 1 og 5 blive gennemført

administrativt. Disse anbefalinger går på at afsøge, om der er videre

adgang inden for gældende ret til i konkrete sager at ud- og afvise

rockere og bandemedlemmer samt om udbredelse af ’best practice’

mellem myndighederne.

Instituttet har følgende bemærkninger til udkastet:

1. SAMMENFATTENDE

Med udkastet opstilles en række retningslinjer for, hvornår kriminelle

udlændinge i almindelighed kan udvises. Retningslinjerne skal fremover

anvendes af de danske domstole i en række udvisningssager.

Domstolene kan undlade at følge retningslinjerne – både til fordel og

9. FEBRUAR 2018

L 156 - 2017-18 - Bilag 1: Henvendelse af 1/3-18 fra Institut for Menneskerettigheder

ulempe for en udlænding – hvis det følger af Danmarks internationale

forpligtelser.

Instituttet har i flere omgange peget på behovet for, at den Europæiske

Menneskerettighedsdomstols (EMD) praksis tydeliggøres, og finder det

derfor positivt, at der i forarbejderne fastsættes retningslinjer, som dog

stadig har respekt for internationale forpligtelser og domstolenes rolle.

Instituttet har dog en række anbefalinger, som særligt retter sig mod at

sikre retningslinjernes praktiske anvendelighed:



at EMD’s praksis gøres lettere tilgængelig for praktikere, herunder

borgere, anklagere, forsvarere og dommere, og at informations-

materiale løbende opdateres efterhånden som praksis udvikler sig.

at der i lovforslaget og retningslinjerne inkluderes yderligere praksis

dels fra før årtusindeskiftet, dels – og navnlig – alle domme, hvor

EMD har fundet udvisning i strid med EMRK.

at lovforslaget suppleres med nærmere beskrivelser af dels

afgræsningen af forudsætningerne for anvendelsen af

retningslinjerne, dels udvisningspraksis uden for retningslinjernes

anvendelsesområde, jf. til dels ovenfor afsnit 2.2.

at der i lovforslaget tilføjes retningslinjer for udvisning af EU-

borgere, samt at praksis gøres lettere tilgængeligt for praktikere og

løbende opdateres, jf. også afsnit 2.1.



Derudover anbefaler instituttet, at alene tidligere betingede

udvisninger anses som advarsler og kun i to år, og at tidligere påstande

om (betinget) udvisning således ikke anses for advarsler.

2. RETNINGSLINJER FOR U DVISNING AF KRIMINELLE

UDLÆNDINGE

Efter udlændingelovens § 26, stk. 2, skal en udlænding udvises efter §§

22-24 og 25, medmindre dette med sikkerhed vil være i strid med

Danmarks internationale forpligtelser, jf. dog § 26 b om EU-borgere.

Udkastets afsnit 2.4, særligt 2.4.2, indeholder på baggrund af arbejds-

gruppens anbefalinger retningslinjer for, under hvilke omstændigheder

kriminelle udlændinge i almindelighed kan udvises. De danske domstole

skal fremover ved vurderingen af udvisning efter § 26, stk. 2, tage

udgangspunkt i disse retningslinjer.

I udkastet opstilles fire kategorier baseret på, hvornår udlændingen

kom til Danmark, og om pågældende har stiftet familie eller ej.

Af udkastet fremgår det, at retningslinjerne ikke ændrer ved, at

domstolene i de konkrete sager skal foretage en samlet og konkret

vurdering. Retningslinjer kan derfor fraviges, både hvis en udvisning

efter retningslinjerne i den konkrete sag vil være i strid med Danmarks

2/8

L 156 - 2017-18 - Bilag 1: Henvendelse af 1/3-18 fra Institut for Menneskerettigheder

internationale forpligtelser, og hvis en ikke-udvisning efter retnings-

linjerne alligevel ikke vil være i strid med Danmarks internationale

forpligtelser. Retningslinjerne kan med andre ord fraviges både til

fordel og ulempe for kriminelle udlændinge.

Instituttet har tidligere anbefalet, eksempelvis i instituttets analyse af

december 2017 ”Udvisning af kriminelle udlændinge”, at lovgiver

tydeliggør indholdet af Danmarks internationale forpligtelser.

Instituttet finder det positivt, at udkastet opstiller retningslinjer, som

domstolene konkret skal fravige grundet Danmarks internationale

forpligtelser. Retningslinjerne er således generelle og udkastet

indeholder en respekt for domstolene rolle og Danmarks internationale

forpligtelser.

Instituttet har dog en række bemærkninger, som særligt retter sig mod

at sikre retningslinjernes praktiske anvendelighed.

2.1.

ADGANG TIL OPDATERET VIDEN OM PRAKSIS

Det fremgår af udkastet, at formålet med retningslinjerne og de

tilhørende nærmere bemærkninger om udvisningspraksis fra EMD og

Højesteret er at gøre lovbemærkningerne mere praktisk anvendelige

end tidligere lovforslags beskrivelser af udvisningspraksis.

Arbejdsgruppens fem anbefalinger omfatter ikke spørgsmålet om,

hvordan domstole, myndigheder, advokater og borgere kan få rimelig

nem adgang til opdateret indsigt i udvisningspraksis.

Instituttet vil derfor – i overensstemmelse med analysen af december

2017 – anbefale:



at EMD’s praksis gøres lettere tilgængelig for praktikere, herunder

borgere, anklagere, forsvarere og dommere, og at informations-

materiale løbende opdateres efterhånden som praksis udvikler sig.

2.2.

LOVUDKASTETS BESKRIVELSE A F PRAKSIS

Det fremgår af udkastets afsnit 2.1.2.5.1, at ministeriet ved beskrivelsen

af praksis fra EMD blandt andet begrænser sig til afgørelser afsagt efter

årtusindeskiftet.

Instituttet mener imidlertid, at gennemgangen af EMD’s praksis i

retningslinjerne bør være mere omfattende for i videre omfang at sikre

retningslinjernes praktiske anvendelig.

Instituttet forstår udkastet således, at begrænsningen til nyere

afgørelser skyldes praktiske årsager. Instituttet mener imidlertid, at der

i lovforslaget bør inkluderes ældre praksis, både fordi der er tale om et

meget begrænset antal domme, men også fordi det kan være med til at

nuancere billedet og beskrive, hvor EMD’s praksis er uklar.

3/8

L 156 - 2017-18 - Bilag 1: Henvendelse af 1/3-18 fra Institut for Menneskerettigheder

Instituttet har identificeret ni yderligere ældre domme, der bør

medtages i lovudkastet: Moustaquim (1991), Bouchelkia (1997), Dalia

(1998), Benrachid (1998), Baghli (1999) og Djaid (1999). EMD fandt

desuden krænkelse i Beldjoudi (1992), Nasri (1995) og Mehemi (1997).

Der henvises til gennemgangen af praksis i instituttets analyse af

december 2017.

Udkastet omtaler heller ikke en række domme efter årtusindeskiftet,

hvor EMD fandt udvisning i strid med EMRK. Disse domme falder uden

for kerneområdet for retningslinjerne og kan derfor belyse, hvordan

danske domstole skal forholde sig, hvis forudsætningerne for

retningslinjernes anvendelse ikke er opfyldt, jf. nærmere nedenfor.

Instituttet anbefaler derfor, at der i lovforslaget ligeledes medtages en

omtale af følgende domme: Boultif (2001), Amrollahi (2002), Sezen

(2006), Udeh (2013), Kaplan (2014) og M.P.E.V. (2014) (se udkastets

afsnit 2.4.2.4, kommet til værtslandet som voksne og har familie, og

instituttets analyse afsnit 4.2) samt Beldjoudi (1992), Mehemi (1997),

Yildiz (2002), Mokrani (2003), Keles (2005), og A.W. Khan (2010)

(udkastets afsnit 2.4.2.2, født eller opvokset i værtslandet eller

kommet til som mindreårige og har stiftet familie, og instituttets

analyse afsnit 4.4).

Instituttet anbefaler derfor:



at der i lovforslaget og retningslinjerne inkluderes yderligere praksis

dels fra før årtusindeskiftet, dels – og navnlig – alle domme, hvor

EMD har fundet udvisning i strid med EMRK.

2.3.

UDBYGNING AF RETNINGSLINJERNE

Retningslinjerne med tilhørende beskrivelser af praksis har til formål at

tydeliggøre navnlig EMD’s praksis ved at beskrive nogle udgangspunkter

i de forskellige kategorier, som gælder under betingelse af opfyldelsen

af nogle konkrete forudsætninger eller betingelser.

Instituttet finder, at retningslinjerne – på trods af hensigten med at

gøre beskrivelserne mere praktisk anvendelige – efterlader en række

spørgsmål, som udkastet dermed ikke bidrager til at besvare.

For det første kan peges på spørgsmålet om de særlige typer af

kriminalitet, som retningslinjerne finder anvendelse på. I udkastets

afsnit 2.4.1 nævnes eksempler på kriminalitetens art, som EMD hidtil

har set på med særlig alvor. Retningslinjerne nævner derimod ikke

nærmere, hvilke straffelovsbestemmelser der sigtes imod, ligesom

opremsningen formentlig ikke kan anses for udtømmende. Eksempelvis

kan det overvejes, om brandstiftelse, som efter omstændighederne kan

anses for personfarlig kriminalitet, men som ikke er omfattet af

retningslinjerne, bør nævnes.

4/8

L 156 - 2017-18 - Bilag 1: Henvendelse af 1/3-18 fra Institut for Menneskerettigheder

For det andet fremhæves udlændingens tilknytning til hjemlandet flere

gange som et væsentlig forudsætning for anvendelsen af retnings-

linjerne. Eksempelvis i afsnit 2.4.2.1 om udlændinge født/opvokset i

Danmark, eller som er kommet til Danmark som mindreårige, og som

ikke har stiftet familie, hvor udgangspunktet er udvisning, hvis

pågældende har fået et års fængsel. Det forudsætter dog blandt andet,

at udlændingen har ”et vist minimum af tilknytning” til hjemlandet. Det

defineres imidlertid ikke nærmere, hvad der menes med ”et vist

minimum af tilknytning”.

For det tredje er der ikke retningslinjer for sager, hvor udlændingen har

begået kriminaliteten som mindreårig, da det opstilles som en

forudsætning for anvendelsen af retningslinjerne, at der ikke er tale om

kriminalitet begået som mindreårig, jf. eksempelvis afsnit 2.4.2.1.

Instituttet er af den opfattelse, at der også kan opstilles retningslinjer

for denne gruppe. Der henvises i den forbindelse til afsnit 4.6 i

instituttets analyse af december 2017.

For det fjerde tager retningslinjerne ikke sigte på udvisning af EU-

borgere, jf. afsnit 2.4 nedenfor.

Endelig for det femte fremgår det ikke af retningslinjerne, hvordan

EMD’s praksis er i de mange tilfælde, hvor forudsætningerne for

anvendelsen af retningslinjerne ikke er opfyldte. Hvad er for eksempel

udgangspunktet, hvis der ikke er tale om de særlige kriminalitets-

former, hvis familien kun vanskeligt kan rejse med den udviste til

dennes hjemland, eller hvis udlændingen ikke har et vist minimum af

tilknytning til hjemlandet.

Instituttet anbefaler derfor:



at lovforslaget suppleres med nærmere beskrivelser af dels

afgræsningen af forudsætningerne for anvendelsen af

retningslinjerne, dels udvisningspraksis uden for retningslinjernes

anvendelsesområde, jf. til dels ovenfor afsnit 2.2.

2.4.

UDVISNING AF EU -BORGERE

Det følger af udlændingelovens §§ 2, stk. 3, og 26 b, at udlændinge,

som er omfattet af EU-reglerne, kun kan udvises i det omfang, det er

foreneligt med EU-retten.

Betinget udvisning har siden 2012 ikke fundet anvendelse over for EU-

borgere. Med udkastet foreslås det dog, at den nye advarselsordning

om betinget udvisning ligeledes finder anvendelse overfor EU-borgere.

Idet udvisningsreglerne skal anvendes i overensstemmelse med EU-

retten, har instituttet ikke bemærkninger hertil.

Udkastet indeholder dog ikke nærmere retningslinjer for, hvornår EU-

borgere kan udvises.

5/8

L 156 - 2017-18 - Bilag 1: Henvendelse af 1/3-18 fra Institut for Menneskerettigheder

Instituttet anbefaler:



at der i lovforslaget tilføjes retningslinjer for udvisning af EU-

borgere, samt at praksis gøres lettere tilgængeligt for praktikere og

løbende opdateres, jf. også afsnit 2.1.

3. ADVARSELSORDNING

Udlændingelovens § 24 b indeholder regler om betinget udvisning, som

har en prøvetidsperiode på to år. Ordningen blev indført i 2006 og

skulle ifølge ordlyden anvendes, hvis ” […] der ikke findes at være

fuldt

tilstrækkeligt grundlag

for at udvise den pågældende […]” [vores

fremhævelse], jf. L 429 af 10. maj 2006. Af forarbejderne fremgår

videre, at der skulle betinget udvises, ” […] hvor en udlænding i

forbindelse med dom for strafbart forhold må antages at være

tæt på

at blive udvist.” [vores fremhævelse], jf. LFF 128 af. 25. januar 2006,

afsnit 3.1.2.1.

I 2011 blev bestemmelsen ændret, hvorefter betinget udvisning skulle

(og skal i dag) anvendes, hvis ”der ikke er grundlag for at udvise den

pågældende”. Af forarbejderne fremgik det, at ”[…] udlændinge, der

ikke er blevet udvist, fordi dette med sikkerhed vil være i strid med

Danmarks internationale forpligtelser,

altid

skal udvises betinget.”

[vores fremhævelse], jf. LFF nr. 210 af 30. maj 2011, afsnit 2.3.

Med andre ord skulle betinget udvisning fra 2006 til 2011 således alene

anvendes, hvis pågældende var tæt på udvisning. Siden 2011 har

ordningen dog skullet anvendes i alle situationer, hvor en person ikke

kunne udvises – også hvis den pågældende var langt fra at blive udvist.

Med udkastet foreslås det at indføre en ny advarselsordning uden

prøvetid. Ifølge den nye advarselsordning skal en udlænding, som ikke

kan udvises på grund af Danmarks internationale forpligtelser, advares

om, at hvis pågældende begår ny kriminalitet, vil den tidligere advarsel

ved en ny vurdering af udvisning skulle tillægges vægt. En advarsel skal

fremgå af dommen, og dommeren skal vejlede pågældende om

advarslens betydning. En advarsel vil ikke have en prøvetid, men det

fremgår af udkastet, at dens vægt falder over tid.

Instituttet har ingen bemærkninger til selve spørgsmålet om en

advarselsordning, som fremover skal tillægges selvstændig vægt i en

senere udvisningsvurdering.

Det fremgår imidlertid af udkastet, at ikke kun tidligere betingede

udvisninger, men også tidligere påstande om udvisning fremover skal

anses som en advarsel, der skal tillægges selvstændig vægt.

Instituttet har den opfattelse, at ændringen dermed, hvis det vedtages i

sin nuværende form, kan medføre en vis skærpelse af udvisningspraksis

med tilbagevirkende kraft, og at forholdet mellem den kommende

6/8

L 156 - 2017-18 - Bilag 1: Henvendelse af 1/3-18 fra Institut for Menneskerettigheder

advarselsordning og de tidligere regler om udvisning og betinget

udvisning er uklart.

Ifølge udkastets § 2, stk. 3, skal en tidligere betinget udvisning anses

som en advarsel i to år. En betinget advarsel udløber derfor også

fremover efter to år og kan ikke herefter tillægges selvstændig vægt.

Det er i god overensstemmelse med de nuværende regler, hvor en

betinget udvisning gælder i en prøvetid på to år.

Som instituttet forstår udkastets afsnit 3.1.1.2 og 3.4.1, vil også en

tidligere påstand om udvisning fremover skulle anses som en advarsel.

Spørgsmålet om den fremtidige betydning af tidligere nedlagte

påstande får imidlertid alene selvstændig betydning, hvis en påstand

om udvisning ikke har ført til en betinget udvisning.

Da betinget udvisning siden 2011 har været en obligatorisk retsfølge i

tilfælde, hvor udvisning ikke kunne ske, får spørgsmålet om

betydningen af nedlagte påstande derfor selvstændig betydning i sager

fra perioden 2006-2011, hvor der blev nedlagt påstand om udvisning,

men hvor den pågældende kunne frifindes både for udvisning og for

betinget udvisning. Tilsvarende gælder i sager om EU-borgere, der ikke

efter de nugældende regler kan idømmes betinget udvisning.

Udkastet er begrundet i, at Udlændinge- og Integrationsministeriet har

læst Højesterets praksis således, at Højesteret har tillagt manglende

påstande om udvisning betydning til fordel for udlændingen i

afvejningen, fordi en påstand må anses for en advarsel. En påstand om

udvisning kan derfor ifølge ministeriet allerede i dag siges at være en

advarsel.

Såfremt udkastet tages for pålydende, skal en tidligere påstand om

udvisning betragtes som en advarsel, selv om den pågældende blev

frifundet, hvorimod en samtidig betinget udvisning ikke skal tælle som

en advarsel, hvis prøvetiden på to år er udløbet.

Reglerne ville med andre ord for eksempel betyde, at en betinget

udvisning fra 2015 ikke i 2018 skal anses som en advarsel, hvorimod en

påstand om udvisning fra 2009, der førte til frifindelse for udvisning og

betinget udvisning, efter lovændringens ikrafttræden i 2018 skal anses

som en advarsel (dog med faldende vægt over tid).

Instituttet finder det således betænkeligt, at tidligere påstande om

(betinget) udvisning fremover skal tælle som advarsler og anbefaler:



at alene tidligere betingede udvisninger anses som advarsler og kun

i to år.

7/8

L 156 - 2017-18 - Bilag 1: Henvendelse af 1/3-18 fra Institut for Menneskerettigheder

Der henvises til ministeriets sagsnr. 2017-15277.

Med venlig hilsen

Jonas Christoffersen

DIREKTØR

8/8