L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Retsudvalget 2017-18
L 118 Bilag 1
Offentligt

Dato:

8. december 2017

Kontor:

Politikontoret

Sagsbeh: Christian Andersen-Møl-

gaard

Sagsnr.: 2017-10-0064

Dok.:

571899

KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT

Forslag til lov om ændring af lov politiets virksomhed

(Udvidet bemyndigelse til at fastsætte regler om zoneforbud)

1. Myndigheder og organisationer

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 13. oktober 2017 til den 10.

november 2017 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organi-

sationer mv.:

Advokatrådet, Advokatsamfundet, Amnesty International, Dansk Detail,

Dansk Erhverv, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors, DI, Dansk So-

cialrådgiverforening, Danske Advokater, Danske Regioner, Den Danske

Dommerforening, Den Uafhængige Politiklagemyndighed, Det Kriminal-

præventive Råd, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Dommerfuldmægtig-

foreningen, Domstolsstyrelsen, Faggruppen af Socialrådgivere i Kriminal-

forsorgen, Foreningen af Kommunale Social-, Sundheds- og Arbejdsmar-

kedschefer i Danmark, Foreningen af Offentlige Anklagere, Frederiksberg

Kommune, Gadejuristen, HORESTA, Institut for Menneskerettigheder,

Justitia,

KFUK’s sociale arbejde,

KL, Københavns Kommune, Landsfor-

eningen af Forsvarsadvokater, Landsforeningen KRIM, Politidirektørfor-

eningen, Politiforbundet, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rigsom-

budsmanden i Grønland, Rigsombudsmanden på Færøerne, Rådet for Etni-

ske Minoriteter, Rådet for Socialt Udsatte, Rigspolitiet, samtlige byretter,

SAND

–

De hjemløses landsorganisation, Vestre Landsret og Østre Lands-

ret.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:

Gadejuristen, Retspolitisk Forening, Kirkens Korshær, Advokatsamfundet,

Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Politiforbundet, Den Uafhængige Politiklage-

myndighed, Kommunernes Landsforening, Færøernes Landsstyre, Rigsom-

budsmanden i Grønland, SAND

–

De hjemløses landsorganisation og Insti-

tut for Menneskerettigheder.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i

kursiv.

2. Høringssvarene

2.1. Generelt om lovforslaget

Rigsadvokaten, Politiforbundet og Den Uafhængige Politiklagemyndig-

hed

har ikke bemærkninger til lovforslaget.

Rigspolitiet

har til brug for høringen indhentet et bidrag fra Københavns

Politi, der bl.a. har oplyst, at Københavns Politi siden lejrforbuddet blev ind-

ført den 1. april 2017 og frem til den 3. oktober 2017 har gennemført over

25 aktioner og ryddet mere end 50 lejre. Der er rejst over 200 sigtelser, og

25 personer er blevet administrativt udvist for at have overtrådt lejrforbud-

det. I perioden 1. juli 2017 (hvor ordensbekendtgørelsen blev ændret, såle-

des at politiet fik mulighed for at meddele zoneforbud på 400 og 800 meter

for overtrædelse af lejrforbuddet) og frem til den 11. oktober 2017 har Kø-

benhavns Politi udstedt ca. 25 zoneforbud for etablering eller ophold i en

utryghedsskabende lejr i medfør af ordensbekendtgørelsens § 6, stk. 3 (med-

delelse af zoneforbud på 400 meter for førstegangsovertrædelse af lejrfor-

buddet). Der er ikke udstedt zoneforbud i medfør af bekendtgørelsens § 6,

stk. 4 (meddelelse af zoneforbud på 800 meter for overtrædelse af et tidli-

gere meddelt zoneforbud på 400 meter). Københavns Politi vurderer, at et

zoneforbud, der omfatter en hel kommune, ud fra et politioperationelt og

praktisk synspunkt er lettere at håndhæve end de zoneforbud på henholdsvis

400 og 800 meter, som kan udstedes efter de nugældende regler. Det vil

være mere simpelt at fastsætte det område, som zoneforbuddet omfatter, og

politiet vil i den forbindelse eksempelvis kunne fremstille kommunekort,

som kan udleveres til personer, som får meddelt et zoneforbud. Ved et zo-

neforbud, der er gældende for en hel kommune, vil det ligeledes være mere

simpelt efterfølgende at konstatere, om en antruffen person har forbud mod

at opholde sig på stedet.

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Kommunernes Landsforening (KL)

anfører, at det ikke har været muligt,

at behandle lovforslaget politisk inden for høringsfristen, hvorfor KL tager

forbehold for eventuelle politiske bemærkninger. Det er KL's erfaring, at de

hidtidige opstramninger af regelsættet på området har bevirket, at der er sket

et fald i etableringen af utryghedsskabende lejre. Det er KL's opfattelse, at

der er en stor risiko for, at lovforslaget blot vil flytte problemet med utryg-

hedsskabende lejre andre steder hen, eksempelvis til nabokommunen. Dette

vil især gøre sig gældende i hovedstadsområdet, hvor antallet af udenland-

ske borgere, der etablerer utryghedsskabende lejre, er størst, samtidigt med

at den geografiske afstand mellem kommunerne er begrænset.

Institut for Menneskerettigheder

henviser til den bekymring, som insti-

tuttet har udtrykt over for de øvrige tiltag rettet mod udenlandske hjemløse,

som regeringen og Folketinget det seneste år har gennemført, idet tilsva-

rende gør sig gældende for dette lovudkast. Instituttet er bekymret for de

menneskeretlige konsekvenser for socialt udsatte, når ordensmæssige pro-

blemer, som socialt udsattes ophold i det offentlige rum skaber, kriminali-

seres og søges løst med nye forbud, strafskærpelser og en intensiv politiind-

sats. Instituttet anbefaler, at der afsøges andre løsninger på de problemer

som socialt udsatte, herunder udenlandske hjemløse, kan skabe uden at kri-

minalisere handlinger direkte relateret til fattigdom og hjemløshed.

Gadejuristen

anerkender, at tilstedeværelsen af mange udenlandske hjem-

løse kan opleves som generende, og at etablering af egentlige hjemløselejre

i det offentlige rum ikke er ønskværdigt. Samlet set anbefaler Gadejuristen,

at Folketinget ikke vedtager lovforslaget, men derimod at man i stedet ind-

fører en række mere effektive og hjemløsevenlige tiltag for at løse proble-

merne. Gadejuristen anbefaler bl.a., at Københavns Politi får mulighed for

at løse problemerne med en øget indsats, at dansk politi prioriterer samar-

bejde med rumænsk politi, at der i samarbejde med relevante NGO’er bør

sammensættes et ”udrykningshold”, der kan kaldes ud til steder i byen, hvor

koncentrationen af hjemløse er blevet for stor.

Retspolitisk Forening

anfører bl.a., at der er tale om signallovgivning uden

den store praktiske betydning. De udenlandske personer, som forslaget øn-

sker at ramme, vil alligevel overnatte i Københavns Kommune, og der burde

derfor i lovforslaget have været bemærkninger om, hvor de pågældende per-

soner i stedet kan overnatte. Retspolitisk Forening finder ikke, at det er et

retssikkerhedsmæssigt acceptabelt argument, at et zoneforbud, der omfatter

en hel kommune, er lettere at håndhæve for politiet.

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Kirkens Korshær

udtrykker bekymring for, at forbuddet mod lejre og ind-

førelsen af zoneforbud fører til en egentlig kriminalisering af hjemløshed.

Kirkens Korshær oplever, at hjemløse mennesker ikke tør sove flere sam-

men af frygt for at blive anset for en lejr, og at hjemløse derfor sover alene.

Kirkens Korshær tilslutter sig målsætningen om, at der ikke bør være men-

nesker i Danmark, som sover udenfor, f.eks. i parker, ligesom der ikke bør

være mennesker, som lever under usunde sanitære forhold. Kirkens Kors-

hær ser ikke, at det fremlagte lovforslag vil bidrage til en langsigtet løsning

mod hjemløshed.

Advokatrådet

savner en

uddybende begrundelse for, at det findes nødvendigt,

herunder i særdeleshed så kort tid efter den stramning af reglerne, der fandt sted

den 1. juli 2017, at udvide zoneforbuddet til at omfatte en hel kommune. Ad-

vokatrådet finder det ønskværdigt, om lovforslaget havde indeholdt oplysnin-

ger om, hvor ofte det udvidede zoneforbud i praksis har været anvendt, således

at det havde været muligt

–

ud fra et politimæssigt erfaringsgrundlag

–

at vur-

dere behovet for at udvide zoneforbuddet i så væsentlig grad, som tilfældet er,

primært for at give

politiet ”et bedre værktøj”.

SAND

–

De hjemløses landsorganisation

anfører, at ingen mennesker skal

være tvunget til at leve på gaden i Danmark. SAND bemærker, at det frem-

sendte lovforslag ikke umiddelbart er rettet mod Danmarks hjemløse, men

derimod primært mod gruppen af omrejsende romaer. Der er tale om pro-

blemer, som angiveligt er skabt af EU-reglerne

om ”fattigdommens fri be-

vægelighed”,

og som derfor bør løses i EU-regi. Som talerør for hjemløse i

Danmark frygter SAND, at den brede bemyndigelseslov er første skridt mod

en kriminalisering af hjemløshed og en hårdere linje over for hjemløse.

Færøernes Landsstyre

anfører, at det er uklart, hvorfor der ikke er indsat

en anordningsbemyndigelse i lovforslaget, når selve hovedloven (politilo-

ven) ved anordning kan sættes i kraft for Færøerne.

Rigsombudsmanden i Grønland

har ikke bemærkninger, idet lovforslaget

ikke vil kunne sættes i kraft for Grønland.

Om baggrunden for lovforslaget er der under pkt. 1 i de almindelige be-

mærkninger til lovforslaget anført følgende:

”Regeringen ønsker at sætte ind mod udenlandske tilrejsende,

som slår lejr på offentlige steder, f.eks. i parker og på offentlige

veje, hvor de pågældende personer sover og opholder sig ofte i

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

længere tid ad gangen. Sådanne forhold kan indebære store ge-

ner for omgivelserne i form af f.eks. støj, uro og uhygiejniske og

uhumske sanitære forhold og give anledning til forstyrrelser af

den offentlige orden eller enkeltpersoners eller den offentlige

sikkerhed.

Det er afgørende for regeringen, at borgerne kan færdes trygt i

det offentlige rum. Regeringen har derfor allerede taget en

række skridt til at komme disse forhold til livs, herunder krimi-

naliseret etablering og ophold i lejre, som er egnede til at skabe

utryghed i nærområdet (utryghedsskabende lejre), og styrket

politiets mulighed for at meddele zoneforbud til personer, der

overtræder forbuddet mod etablering og ophold i utryghedsska-

bende lejre.

Disse utryghedsskabende lejre udgør imidlertid en alvorlig trus-

sel mod det normale samfundsliv i de områder, hvor de bliver

etableret. Der har bl.a. været et eksempel på, at et menigheds-

råd ved en københavnsk kirke har fundet det nødvendigt at få

kirkens medarbejdere vaccineret mod leverbetændelse, så med-

arbejderne ikke risikerede at blive syge af at fjerne efterladen-

skaber, herunder menneskeligt afføring, fra lejre omkring kir-

ken.

Regeringen finder på den baggrund, at der er behov for at kunne

styrke indsatsen mod de utryghedsskabende lejre yderligere.

Formålet med lovforslaget er at sikre, at justitsministeren har

den fornødne hjemmel til at fastsætte administrative regler om,

at politiet kan meddele zoneforbud omfattende en hel kommune

til de personer, der etablerer og opholder sig i utryghedsska-

bende lejre. Hermed får politiet et bedre værktøj til at sætte ef-

fektivt ind over for utryghedsskabende lejre. Samtidig sendes

der et stærkt signal til potentielle tilrejsende og andre om, at det

ikke er tilladt i Danmark at etablere og opholde sig i utrygheds-

skabende lejre på offentlige steder.

”

Det bemærkes, at lovforslaget skal ses i sammenhæng med det lovforslag

om skærpelse af straffen for utryghedsskabende tiggeri, som blev vedtaget

af Folketinget den 14. juni 2017. Lovforslaget skal endvidere ses i sammen-

hæng med de tre initiativer vedrørende utryghedsskabende lejre, som rege-

ringen lancerede den 31. maj 2017. Initiativerne omfattede en styrkelse af

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

politiets muligheder for at meddele zoneforbud (geografisk udvidelse og

hjemmel til meddelelse af zoneforbud i førstegangstilfælde), etablering af en

fast track-ordning vedrørende prøvelse af opholdsgrundlag (og effektiv ud-

visning) samt drøftelse i EU-regi af problemer med utryghedsskabende

lejre.

Endelig bemærkes, at der på baggrund af høringssvaret fra Færøernes

Landsstyre vil blive indsat en anordningshjemmel i lovforslagets § 3, sva-

rende til hovedloven (politiloven).

2.2. Kriminalisering af utryghedsskabende lejre

Kirkens Korshær

udtrykker bekymring for, at forbuddet mod lejre og ind-

førelsen af zoneforbud fører til en egentlig kriminalisering af hjemløshed.

Gadejuristen

ønsker at gøre justitsministeren og Folketingets Retsudvalg

opmærksom på, at langt de fleste sager om zoneforbud, der udstedes af Kø-

benhavns Politi, ikke lever op til betingelsen om, at der skal være tale om

en utryghedsskabende lejr. Gadejuristen oplever, at hjemløse, der sover

alene eller to sammen, bliver straffet for at sove i lejre. Dermed har Køben-

havns Politi ifølge Gadejuristen reelt indført et forbud mod hjemløshed.

SAND

–

De hjemløses landsorganisation

anfører, at foreningen savner en

yderligere præcisering af, hvad der udgør en lejr, og hvornår lejren er utryg-

hedsskabende. Det er eksempelvis ikke ualmindeligt, at danske hjemløse om

vinteren finder steder, hvor de af varme- og sikkerhedshensyn kan sove ved

siden af hinanden. Specielt at overdækning mod regn med en presenning

skulle være en indikation for at der er tale om lejr, er for SAND at se noget,

der kan ramme en anden målgruppe end den tiltænkte.

Kirkens Korshær

oplever, at mennesker ikke tør sove sammen af frygt for

at blive anset for en lejr, og at hjemløse derfor nu sover alene. Det øger

risikoen for vold og overfald, og fører til øget utryghed og stress. Kirkens

Korshær anfører, at mennesker får bøder for at etablere og opholde sig i en

lejr, selv om de er alene. Dette begrundes med

et såkaldt ”etableringsele-

ment” i form af en madras eller pap, der isolerer mod kulden. Dette øger

risikoen for sygdomme, idet mennesker nu undlader at bruge effekter, der

kan blive set som ”etableringselementer”. Mennesker er begyndt at

forsøge

at stå op og sove eller sove siddende på bænke/stole for at undgå at over-

træde lejrforbuddet. Det fører til overbelastning, udmattelse og manglende

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

ressourcer til at tænke langsigtet. Disse konsekvenser er efter Kirkens Kors-

hærs opfattelse foruroligende og bør tages meget alvorligt.

Lovforslaget kriminaliserer ikke etablering af og ophold i utryghedsska-

bende lejre, men har til formål at skabe hjemmel til, at et zoneforbud for

overtrædelse af forbuddet mod etablering af og ophold i en lejr kan udvides

til et større geografisk område. Det følger allerede af ordensbekendtgørel-

sens § 3, stk. 4, at det

–

på steder, hvortil der er almindelig adgang

–

forbudt at etablere og opholde sig i lejre, som er egnede til at skabe utryghed

i nærområdet. Ordensbekendtgørelsens § 3, stk. 4, indebærer ikke en krimi-

nalisering af hjemløshed eller overnatning på steder, hvor der er almindelig

adgang. Formålet med bestemmelsen er derimod at kriminalisere utryg-

hedsskabende lejre i det offentlige rum. Justitsministeriet kan henvise til pkt.

2.1.1.4. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.

Ved en lejr forstås i overensstemmelse med almindelig sproglig forståelse,

jf. eksempelvis Ordbog over det Danske Sprog, bl.a. et sted under åben him-

mel, hvor (om)rejsende, omflakkende personer indretter sove- eller hvile-

pladser. Der skal således være tale om en vis grad af etablering af soveplads

eller lignende. Opstilling af en enkelt madras eller sovepose vil i alminde-

lighed ikke i sig selv være tilstrækkelig til at udgøre en lejr i bekendtgørel-

sens forstand, men hvis sovestedet efter sin indretning bærer præg af at have

en mere varig karakter, f.eks. ved opstilling af telt eller hvis der er sat pre-

senning op, kan det efter omstændighederne få karakter af en lejr.

Ved vurderingen af om en lejr er egnet til at skabe utryghed, kan der bl.a.

lægges vægt på antallet af personer i lejren, om lejren er placeret et befær-

det sted, og om lejren fører til støjgener, trafikale gener eller andre gener i

lokalområdet, f.eks. uhygiejniske sanitære forhold. Der vil endvidere kunne

lægges vægt på de tilstedeværende personers generelle adfærd, herunder

om de pågældende begår strafbare forhold i området omkring lejren, f.eks.

henkastning af affald, eller udviser chikanøs eller truende adfærd.

Det er ikke efter ordensbekendtgørelsens § 3, stk. 4, et krav, at der konkret

skal være givet udtryk for en følelse af utryghed i forhold til en lejr, idet den

pågældende lejr alene skal være egnet til at skabe utryghed, men henven-

delser eller lignende fra personer, der oplever, at en lejr skaber utryghed,

vil dog kunne indgå i den samlede vurdering af, om en lejr er omfattet af

bestemmelsen.

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Det er i sagens natur ikke muligt udtømmende at opliste, hvornår der er tale

om en lejr, som er egnet til at skabe utryghed. Det må imidlertid antages, at

en kø foran en butik, ved indgangen til en koncert, festival eller lignende,

hvor folk

–

afhængig af vejret

–

ligger med soveposer, formentlig sjældent

vil have et mere varigt præg eller være egnet til at virke utryghedsskabende

i nærområdet.

2.3. Retssikkerhed for udsatte

Gadejuristen

bemærker, at der er en manglende retssikkerhed for de udsatte

mennesker, som kan blive ramt af et zoneforbud. Gadejuristen peger bl.a.

på, at det er vanskeligt at få indbragt zoneforbud for retten, bl.a. fordi Kø-

benhavns Politi har givet forkert klagevejledning og i konkrete sager har

oplyst, at afgørelser om zoneforbud er endelig og ikke kan indbringes for

domstolene. Derudover finder Gadejuristen, at lovforslaget rejser en række

konkrete spørgsmål, herunder hvilke steder i en kommune det vil være straf-

bart at opholde sig, hvilke aktiviteter en forbudsramt kan foretage i zonen,

om det er tilladt at overnatte i et nødherberg i en forbudsramt zone, og en

lang række øvrige konkrete spørgsmål i relation til konsekvenserne af at få

et zoneforbud, der omfatter en hel kommune.

Retspolitisk Forening

anfører, at de almindelige regler om partshøring, be-

grundelse og klagevejledning næppe kommer til at fungere efter hensigten

ved et mundtligt meddelt forbud i en anspændt situation, evt. efter mørkets

frembrud og til personer, der ikke kan forventes at forstå dansk. De forvalt-

ningsretlige garantier kan således blive rene formaliteter.

Advokatrådet

bemærker, at et zoneforbud udgør et alvorligt indgreb i den

personliges frihed, hvorfor det er af afgørende betydning, at det alene iværk-

sættes, når det er strengt nødvendigt, herunder at politiet også i hvert enkelt

tilfælde foretager en konkret afvejning af på den ene side zoneforbuddets

konsekvenser for den pågældende og på den anden side de hensyn, der måtte

tale for at meddele zoneforbuddet.

Institut for Menneskerettigheder og Gadejuristen

anbefaler, at der ind-

føres adgang til domstolsprøvelse på begæring af den, der meddeles et zo-

neforbud, der omfatter en hel kommune.

Justitsministeriet kan henvise til pkt. 2.1.1.6. i de almindelige bemærkninger

til lovforslaget. Det fremgår bl.a. heraf, at politiets behandling af sager om

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

zoneforbud er omfattet af forvaltningslovens regler om partshøring, begrun-

delse, klagevejledning mv. Politiet kan meddele zoneforbud mundtligt på

stedet allerede i forbindelse med første konstatering af den adfærd, der har

givet anledning til zoneforbuddet, således at zoneforbuddet skal iagttages

straks. I denne situation skal der ske mundtlig partshøring umiddelbart in-

den, forbuddet bliver meddelt.

Justitsministeriet skal endvidere henlede opmærksomheden på, at det følger

af bestemmelsen i forvaltningslovens § 7, stk. 1, om vejledningspligt sam-

menholdt med den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om forvalt-

ningens undersøgelsespligt, at en forvaltningsmyndighed i almindelighed

må sikre sig, at den er i stand til at forstå og blive forstået af udlændinge.

Efter omstændighederne kan politiet således skulle stille tolkebistand til rå-

dighed, jf. pkt. 32 i vejledningen om forvaltningsloven.

En afgørelse om meddelelse af et zoneforbud skal desuden være i overens-

stemmelse med det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Der skal så-

ledes være forholdsmæssighed mellem zoneforbuddets virkninger for den

pågældende og de hensyn, der taler for at meddele et zoneforbud.

Politiets afgørelse om at meddele et zoneforbud kan påklages til Rigspoli-

tiet, jf. retsplejelovens § 109, stk. 1. Rigspolitiets afgørelse kan ikke påklages

til Justitsministeriet, jf. retsplejelovens § 109, stk. 2. Desuden kan et zone-

forbud indbringes for domstolene efter grundlovens § 63. Hverken klage til

Rigspolitiet eller indbringelse for domstolene har opsættende virkning.

For så vidt angår det af Gadejuristen anførte om, hvad et zoneforbud nær-

mere indebærer, kan Justitsministeriet henvise til pkt. 2.1.1.2. i de alminde-

lige bemærkninger til lovforslaget. Det fremgår bl.a. heraf, at et zoneforbud

indebærer et forbud mod at færdes frem og tilbage eller tage ophold i et

bestemt område fra det sted, hvor den adfærd, der har givet anledning til

zoneforbuddet, har fundet sted. Den pågældendes blotte passage af området

er ikke omfattet af zoneforbuddet. Det vil sige, at en person, der er blevet

meddelt et zoneforbud, gerne må gå gennem det område, der er omfattet af

forbuddet, så længe passagen ikke kan siges at have karakter af færden frem

og tilbage eller egentligt ophold i området.

Hvis en person bor eller arbejder inden for det område, der er omfattet af

forbuddet, vil den pågældende i øvrigt kunne bevæge sig frit til og fra sin

bopæl eller arbejdsplads og ud i sit lokalområde, men vil ikke ellers kunne

opholde sig i området. Dette betyder i praksis, at den pågældende

–

trods et

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

zoneforbud

–

vil kunne færdes i området med henblik på at foretage almin-

delige dagligdags gøremål, herunder f.eks. indkøb, lægebesøg, biblioteks-

besøg mv. Der henvises til Justitsministeriets vejledning nr. 9319 af 31.

marts 2017 og Justitsministeriets skrivelse nr. 9603 af 30. juni 2017. Som

det fremgår af 2.1.2. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, vil der

i forbindelse med justitsministerens udnyttelse af den foreslåede bemyndi-

gelse til at fastsætte regler om, at politidirektøren i visse nærmere angivne

særlige situationer kan meddele et zoneforbud, der omfatter en kommune,

blive udsendt en vejledning til politikredsene om behandlingen af sager om

meddelelse af zoneforbud, der omfatter en hel kommune.

2.4. Danmarks internationale forpligtelser

Gadejuristen

anfører, at forbud mod ophold i utryghedsskabende lejre

–

sammen med strafskærpelsen for betleri

–

primært ser ud til at blive brugt

mod udenlandske hjemløse. Dog er en enkelt dansk statsborger dømt for

betleri efter de nye bestemmelser, og det er oplyst, at anklagemyndigheden

er ved at vurdere, om der skal udstedes zoneforbud til en dansk hjemløs efter

de gældende regler. Men samlet set finder Gadejuristen, at meget tyder på,

at de tiltag, som regeringen og Folketinget gennemfører mod utryghedsska-

bende lejre, administreres diskriminerende. Gadejuristen regner med, at reg-

lerne i nær fremtid også vil blive brugt mod danske hjemløse, men det æn-

drer ikke ved, at den hidtidige praksis primært har ramt udlændinge med

lovligt ophold efter EU-retten.

Institut for Menneskerettigheder

anfører bl.a., at instituttet finder det af-

gørende, at lovændringen ikke fører til en diskriminerende forvaltning ved

meddelelse af zoneforbud. Forbuddet mod diskrimination omfatter både di-

rekte og indirekte diskrimination, og uanset om diskrimination sker på bag-

grund af lovgivning eller administrativ praksis. En målrettet indsats mod

tilrejsende udlændinge, som skaber ordensmæssige problemer i det offent-

lige rum, må ikke betyde, at der opstår diskrimination i anvendelsen af or-

densbekendtgørelsens lejr- og zoneforbud, således at udlændinges overtræ-

delse af lejrforbuddet medfører strafpåstand og meddelelse af zoneforbud i

tilfælde, hvor sådanne overtrædelser ikke ville medføre strafforfølgning el-

ler meddelelse af zoneforbud over for danske borgere i en tilsvarende situa-

tion. Instituttet finder at et zoneforbud, der omfatter en hel kommune med

en varighed på op til 2 år, er et meget intensivt indgreb i bevægelsesfriheden.

Det er instituttets opfattelse, at lovforslaget ikke indeholder de fornødne ind-

skrænkninger i bemyndigelsen til at sikre, at anvendelsen af zoneforbud i

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

konkrete sager ikke fører til en krænkelse af Danmarks internationale for-

pligtelser. Instituttet anbefaler, at bemyndigelsesbestemmelsen indskræn-

kes, således at der ikke vil kunne meddeles zoneforbud, der omfatter en hel

kommune for en periode på 2 år for førstegangsovertrædelser af ordensbe-

kendtgørelsens forbud mod at etablere og opholde sig i en utryghedsska-

bende lejr.

Som anført i lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 2.1.2. agter

Justitsministeriet i første række med den foreslåede bemyndigelsesbestem-

melse at fastsætte i ordensbekendtgørelsen, at politidirektøren (eller den,

som denne bemyndiger hertil) ved overtrædelse af bekendtgørelsens § 3, stk.

4 (om utryghedsskabende lejre) vil kunne meddele zoneforbud, der omfatter

en kommune. Udstedelsen af et zoneforbud er således knyttet til overtræ-

delse af forbuddet mod etablering af og ophold i utryghedsskabende lejre.

For så vidt angår det, som bl.a. Gadejuristen og Institut for Menneskeret-

tigheder har anført om, at regeringen bør sikre, at håndhævelsen af reg-

lerne, herunder ved meddelelse af zoneforbud omfattende en hel kommune,

ikke diskriminerer enkelte befolkningsgrupper på grund af for eksempel na-

tionalitet eller etnicitet, er Justitsministeriet enig i, at reglerne vil skulle an-

vendes på en sådan måde, at der ikke sker diskrimination.

Det forudsættes således, at reglerne i praksis anvendes på en sådan måde,

at der ikke sker diskrimination i strid med bl.a. Den Europæiske Menneske-

rettighedskonvention (EMRK) artikel 14.

Det er i forhold til det udkast til lovforslag, som har været sendt i høring,

præciseret, at det forudsættes, at den tidsmæssige udstrækning af et zone-

forbud

–

i overensstemmelse med det almindelige forvaltningsretlige pro-

portionalitetsprincip

–

ikke fastsættes til en længere periode, end hvad der

vurderes nødvendigt for at sikre, at den pågældende ikke på ny overtræder

forbuddet mod etablering af og ophold i utryghedsskabende lejre i kommu-

nen. Der henvises i øvrigt til lovforslagets almindelige bemærkninger pkt.

8, hvor lovforslagets forhold til EMRK er beskrevet.

Som anført i pkt. 2.1.1.6. i lovforslagets almindelige bemærkninger, vil der

ud over adgangen til at påklage forbuddet til Rigspolitiet være mulighed for

at indbringe forbuddet for domstolene efter grundlovens § 63. Spørgsmålet

om lovligheden af et nedlagt forbud vil også kunne prøves af domstolene

under en eventuel straffesag om overtrædelse af forbuddet.

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

2.5. Sanktion for overtrædelse af et zoneforbud

Retspolitisk Forening

anfører, at en skærpelse af sanktionen for at over-

træde et zoneforbud til fængselsstraf næppe vil virke afskrækkende for den

pågældende gruppe. Retspolitisk Forening finder det principielt og praktisk

betænkeligt,

at den konkrete straf for overtrædelserne vedrørende ”særlig

utryghedsskabende adfærd” fastsættes i lovforslagets bemærkninger. Dette

indebærer en retssikkerhedsmæssig uheldig forskydning af kompetencen til

at fastsætte strafniveauet fra domstolene til Justitsministeriet (formelt Fol-

ketinget).

Det er i pkt. 2.1.2. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget blevet

præciseret, at Justitsministeriet vil skærpe sanktionen for overtrædelse af et

zoneforbud, der er meddelt for overtrædelse af forbuddet mod at etablere

og opholde sig i en utryghedsskabende lejr. Der vil således i medfør af den

gældende politilovs § 23, stk. 3, blive fastsat regler om fængselsstraf for

overtrædelse af et zoneforbud, der er meddelt for overtrædelse af forbuddet

mod at etablere og opholde sig i en utryghedsskabende lejr. Sanktionen vil

hermed svare til den sanktion, som gælder for overtrædelse af et zoneforbud

efter ordensbekendtgørelsens § 6, stk. 6.

For så vidt angår sanktionsniveauet og strafudmålingen i konkrete sager

om overtrædelse af zoneforbud meddelt i medfør af ordensbekendtgørelsens

§ 6, stk. 6, kan Justitsministeriet henvise til lovbemærkningerne til politilo-

vens § 23, stk. 3. Det følger af de almindelige bemærkninger til lov nr. 733

af 25. juni 2014, at:

”Det foreslås derfor, at bemyndigelsen i politilovens § 23, stk.

3, udvides, således at det i regler udstedt i medfør af politilovens

§ 23, stk. 1 og 2, kan fastsættes, at overtrædelse af reglerne eller

overtrædelse eller manglende efterkommelse af påbud eller for-

bud udstedt i medfør af sådanne regler straffes med bøde eller

fængsel indtil 1 år og 6 måneder. Hvis den foreslåede ændring

af § 23, stk. 3, vedtages, vil Justitsministeriet fastsætte regler i

ordensbekendtgørelsen om, at overtrædelse af et zoneforbud

kan straffes med fængsel indtil 1 år og 6 måneder. Straffen for

overtrædelse af et zoneforbud i

førstegangstilfælde,

og hvor der

alene er et forhold til pådømmelse, forudsættes stadigvæk fast-

sat til ubetinget fængsel i 7 dage. I andengangstilfælde (det vil

sige tilfælde, hvor gerningsmanden to gange tidligere er straf-

fet), hvor der alene er et forhold til pådømmelse, forudsættes

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

straffen som udgangspunkt fastsat til ubetinget fængsel i 14

dage. I tredjegangstilfælde, hvor der alene er et forhold til på-

dømmelse, forudsættes straffen som udgangspunkt fastsat til

ubetinget fængsel i 40 dage. I fjerdegangstilfælde og derover vil

det være op til domstolene på baggrund af de konkrete forhold

i de enkelte sager at beslutte, hvorledes straffen bør fastsættes.

Det forudsættes dog, at der som udgangspunkt fastsættes en pas-

sende skærpet straf i forhold til ovennævnte strafpositioner. I

sager, hvor der er flere forhold til samtidig pådømmelse, forud-

sættes der ligeledes idømt en passende højere samlet straf (med

udgangspunkt i ovennævnte strafpositioner).

Fastsættelsen af straffen vil i øvrigt fortsat bero på domstolenes

konkrete vurdering i det enkelte tilfælde af samtlige omstændig-

heder i sagen, og det angivne strafniveau vil kunne fraviges i

op- og nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag fore-

ligger skærpende eller formildende omstændigheder, jf. herved

de almindelige regler om straffens fastsættelse i straffelovens

kapitel 10.”

2.6.

Indsættelse af en udløbsklausul (”solnedgangsklausul”)

Gadejuristen, Institut for Menneskerettigheder og SAND

–

De hjemlø-

ses landsorganisation

anbefaler, at der indsættes en såkaldt

”solnedgangs-

klausul” i lovforslaget, således at bemyndigelsesbestemmelsen –

og dermed

justitsministerens adgang til at fastsætte regler om zoneforbud omfattende

en hel kommune

–

automatisk ophører inden for en nærmere fastsat årrække,

medmindre Folketinget vedtager at forlænge eller bevare bemyndigelsen.

Der er indsat en udløbsklausul (”solnedgangsklausul”) i lovforslagets § 2

stk. 2. Det indebærer, at den ændring af politiloven, der gennemføres med

lovforslaget, automatisk ophæves den 1. marts 2021, medmindre Folketin-

get forinden har vedtaget at forlænge gyldigheden af den foreslåede æn-

dring.

Udløbsklausulen betyder, at justitsministeren ikke efter den 1. marts 2021

vil have mulighed for at fastsætte, at de bestemmelser, der er fastsat i medfør

af politilovens § 23, stk. 1, kan indeholde regler om, at politidirektøren i

visse nærmere angivne særlige situationer kan meddele et zoneforbud, der

omfatter en kommune, med henblik på at forebygge fare for den offentlige

orden eller enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed.

L 118 - 2017-18 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

De regler, som justitsministeren måtte have fastsat i medfør af det foreslå-

ede § 23, stk. 2, 2. pkt., i lov om politiets virksomhed, bortfalder den 28.

februar 2021, medmindre Folketinget forinden har vedtaget at forlænge gyl-

digheden af den foreslåede ændring.

Udløbsklausulen indebærer endvidere, at den frist, der skal fastsættes for

zoneforbud, der meddeles med hjemmel i det foreslåede § 23, stk. 2, 2. pkt.,

i lov om politiets virksomhed, ikke kan løbe længere end til den 1. marts

2021. Er en idømt straf for overtrædelse af et zoneforbud, der omfatter en

kommune, ikke fuldbyrdet den 1. marts 2021, bortfalder straffen, jf. straffe-

lovens § 3, stk. 2.