B 68 - 2017-18 - Bilag 1: Orientering om Justitsministeriets vurdering af beslutningsforslag om at afskære statsstøtte til visse friskoler, hvor over halvdelen af eleverne har udenlandsk baggrund, fra undervisningsministeren

Undervisningsudvalget 2017-18
B 68 Bilag 1
Offentligt

Undervisningsudvalget

Christiansborg

Ministeren

Frederiksholms Kanal 21

1220 København K

Tlf.: 32 92 50 00

E-mail: [email protected]

www.uvm.dk

CVR-nr.: 20453044

Til udvalgets orientering fremsendes Justitsministeriets vurdering af be-

slutningsforslag om at afskære statsstøtte til visse friskoler, hvor over

halvdelen af eleverne har udenlandsk baggrund (B 68), som skal 1. be-

handles den 4. april 2018:

”1.

Dansk Folkeparti fremsatte den 31. januar 2018 beslutningsforslag

nr. B 68. Ifølge forslaget skal statsstøtte til friskoler, der har mere end 50

pct. elever med udenlandsk baggrund, betinges af, at den pågældende

friskole kan dokumentere, at den ikke modvirker de udenlandske elevers

integration i det danske samfund. Undervisningsministeriet har anmodet

Justitsministeriet om en vurdering af udkastet til folketingsbeslutning i

forhold til Danmarks internationale forpligtelser mv.

Ifølge bemærkningerne til B 68 forstås ved ”elever med udenlandsk bag-

grund ”elever, som ikke er danske statsborgere, samt elever, der er ind-

vandrere eller efterkommere af indvandrere.

Om de gældende regler for friskoler og private grundskoler (frie grund-

skoler) har Undervisningsministeriet bl.a. oplyst, at frie grundskoler er et

alternativ til folkeskolen, hvor forældrene kan vælge, at børnenes under-

visningspligt skal opfyldes.

Ifølge friskolelovens § 1, stk. 1 og 2, inden for rammerne af loven og

lovgivningen i øvrigt kan give undervisning, der stemmer med skolernes

egen overbevisning, og tilrettelægge undervisningen i overensstemmelse

med denne overbevisning.

Frie grundskoler giver undervisning inden for børnehaveklasse og 1.-9.

klassetrin. Undervisningen skal efter friskolelovens § 1, stk. 2, 1. pkt. stå

mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Efter lovens § 1,

stk. 2, 2. pkt., skal skolerne efter deres formål og i hele deres virke forbe-

rede eleverne til at leve i et samfund som det danske med frihed og fol-

kestyre samt udvikle og styrke elevernes demokratiske dannelse og deres

kendskab til og respekt for grundlæggende friheds- og menneskeret-

28. marts 2018

Sagsnr.:18/04261

B 68 - 2017-18 - Bilag 1: Orientering om Justitsministeriets vurdering af beslutningsforslag om at afskære statsstøtte til visse friskoler, hvor over halvdelen af eleverne har udenlandsk baggrund, fra undervisningsministeren

tigheder, herunder ligestilling mellem kønnene. Skolerne kan tillige om-

fatte 1-årig undervisning på 10. klassetrin.

Der ydes statslige tilskud til undervisningen i frie grundskoler på en ræk-

ke nærmere angivne betingelser. Skolerne skal bl.a. indsende en række

oplysninger til Undervisningsministeriet, betale et depositum og have en

vedtægt, hvis bestemmelser om bl.a. skolens styrelse er godkendt af un-

dervisningsministeren ved oprettelsen.

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet påser, at anmeldelsen af en fri

grundskole, der ønsker statstilskud, er ledsaget af de krævede oplysnin-

ger, og godkender vedtægtsbestemmelserne om bl.a. skolens styrelse.

Ifølge friskolelovens § 21 a kan undervisningsministeren træffe beslut-

ning om, at der ikke ydes tilskud til en ny skole, hvis der efter ministe-

rens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet i

lovens § 5, stk. 2, om uafhængighed og om forvaltning af skolens midler,

således at disse alene kommer skolens skole- og undervisningsvirksom-

hed til gode.

Det følger af friskolelovens § 9 f, at undervisningsministeren fører et

almindeligt tilsyn med, at frie grundskoler overholder lovens § 1, stk. 2, §

1 a og § 2, stk. 3, 1. pkt. Det almindelige tilsyn omfatter således bl.a. kra-

vet om, at undervisningen skal stå mål med, hvad der almindeligvis kræ-

ves i folkeskolen, og skolernes overholdelse af kravet om, at skolerne

efter deres formål og i hele deres virke skal forberede eleverne til at leve i

et samfund som det danske med frihed og folkestyre samt udvikle og

styrke elevernes demokratiske dannelse og kendskab til og respekt for

grundlæggende friheds- og menneskerettigheder.

Det almindelige tilsyn er af overordnet karakter og består både af stik-

prøveundersøgelser, screeninger og enkeltsagstilsyn, hvor skolen bedes

om at redegøre for et eller flere nærmere angivne forhold. Tilsynet vare-

tages af Styrelsen for Undervisning og Kvalitet. Ved behandlingen af en

tilsynssag vil styrelsen bl.a. inddrage relevante oplysninger, som styrelsen

har om skolen, herunder tidligere henvendelser om skolen, tilsynssager,

tilsynserklæringer, evalueringer, skolens hjemmeside og andre tilgængeli-

ge oplysninger om skolen og dens bestyrelse, ledelse og ansatte.

Hvis Styrelsen for Undervisning og Kvalitet på baggrund af det alminde-

lige tilsyn ikke i tilstrækkelig grad er betrygget i, at en skole overholder de

to ovennævnte krav, fordi skolen ikke umiddelbart har formået at rede-

gøre for det forhold, der har givet styrelsen anledning til tvivl, kan styrel-

sen føre et skærpet tilsyn med skolen, jf. lovens § 9 g, stk. 1. Styrelsen

overtager i denne situation

de facto

den lokale tilsynsførendes rolle med at

vurdere skolens efterlevelse af kravene. Under et skærpet tilsyn vil styrel-

sen altid deltage som observatør i skolens bestyrelsesmøder mv. og i den

forbindelse undersøge, om alle bestyrelsesmedlemmer behersker dansk i

skrift og tale, undersøge skole-hjem-samarbejdet og gennemføre flere

tilsynsbesøg, hvoraf mindst ét er uanmeldt. Styrelsen kan endvidere væl-

ge f.eks. at afholde samtaler med elever på skolen uden tilstedeværelse af

skolens lærere eller andet personale og inddrage oplysninger fra kommu-

nen eller andre myndigheder. Et skærpet tilsynsforløb gennemføres

normalt inden for en periode på tre måneder.

Ved tilsynets vurdering af, om skolens opfylder kravet om at forberede

eleverne til at leve i et samfund med frihed og folkestyre mv. undersøges

bl.a. skolens grundholdning, skolens mål og intentioner, skolens under-

visning og læreproces, udbytte af undervisningen og skolens samlede

virksomhed. Som del af skolens hele virke anses bl.a. den betydning,

skolen tillægger arbejdet med elevernes medindflydelse på skolens dag-

ligdag.

Et skærpet tilsyn kan afsluttes uden bemærkninger eller med udstedelse

af påbud til skolen. Endelig følger det af friskolelovens § 9 5, at under-

visningsministeren, hvis ministeren på baggrund af et skærpet tilsyn fin-

der, at der ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at en skole opfylder kravene

i lovens § 1, stk. 2, 1. eller 2. pkt., kan træffe afgørelse om, at skolen ikke

længere omfattes af lovens regler om frie grundskoler, og at skolen ikke

kan modtage tilskud efter loven.

Efter Justitsministeriets opfattelse skal forslaget for det første vurderes

efter grundlovens § 70, der har følgende ordlyd:

”Ingen kan på grund af sin

trosbekendelse eller afstam-

ning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og

politiske rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af no-

gen almindelig borgerpligt.”

Bestemmelsen indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a. af-

stamning som kriterium, for så vidt angår adgangen til nydelse af borger-

lige eller politiske rettigheder. Udtrykket ”rettigheder” skal ikke forstås

snævert, men må betegne enhver fordelagtig retsposition.

Bestemmelsen finder ikke kun anvendelse, hvor der udtrykkeligt diskri-

mineres på grund af afstamning (direkte diskrimination), men antages

også at gælde, selvom der formelt set ikke diskrimineres på grund af af-

stamning, men dog på grund af forhold, der er så nøje forbundet her-

med, at resultatet faktisk bliver meget nær det samme (indirekte diskri-

mination).

Det antages i den statsretlige litteratur, at der kan gøres visse undtagelser

fra lighedsgrundsætningen i grundlovens § 70, men at der må drages

snævre grænser for undtagelserne, jf. bl.a. Poul Andersen, Dansk Stats-

forfatningsret (1954), side 636 f., Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 3,

3. udgave (2003), side 159 og Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, 3.

udgave ved Ole Espersen (1980), side 758 f.

Efter Justitsministeriets vurdering vil en fratagelse af statstilskud til fri-

skoler udgøre berøvelse af adgangen til en borgerlig rettighed. Det vur-

deres endvidere, at en fratagelse af statstilskuddet med henvisning til, at

en vis andel af eleverne har udenlandsk baggrund vil være udtryk for

indirekte diskrimination. Det vurderes endelig, at dette også gør sig gæl-

dende, hvis der indføres en særlig betingelse, der alene skal gælde for

friskoler med en andel af elever med udenlandsk baggrund på over 50

pct., hvorefter statsstøtten betinges af, at den pågældende friskole kan

dokumentere, at den ikke modvirker de udenlandske elevers integration i

det danske samfund

Det er på den anførte baggrund Justitsministeriets umiddelbare vurde-

ring, at forslaget rejser væsentlige spørgsmål i forhold til grundlovens §

70.

Efter Justitsministeriets opfattelse skal forslaget for det andet vurderes

i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK)

artikel 14 i kombination med artikel 2 i 1. tillægsprotokol om retten til

uddannelse.

Det bemærkes, at forslaget endvidere vil kunne give anledning til overve-

jelser i forhold til EMRK artikel 14 i kombination med artikel 1 i 1. til-

lægsprotokol om ejendomsretten, idet forslaget vil kunne indebære, at

nogle friskoler fratages deres statstilskud.

Artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK)

har følgende ordlyd:

”Nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettighe-

der og friheder skal sikres uden forskel på grund af køn,

race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevis-

ning, national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et

nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert

andet forhold.”

Bestemmelsen har ikke karakter af et generelt forbud mod diskriminati-

on, men gælder alene inden for områder, der er omfattet af konventio-

nens øvrige bestemmelser (eller protokoller). Artikel l4 er således acces-

sorisk til konventionens øvrige rettigheder, hvilket betyder, at den kun

kan anvendes sammen med én eller flere af disse. Heri ligger intet krav

om, at en anden rettighed skal være krænket, men alene et krav om, at

den foreliggende situation skal ligge inden for rettighedens virkeområde.

Bestemmelsen indeholder efter Den Europæiske Menneskerettigheds-

domstols (Domstolen) praksis et forbud mod usaglig forskelsbehandling,

der indebærer, at personer i sammenlignelige situationer som udgangs-

punkt skal behandles ens.

Det følger endvidere af Domstolens praksis, at en forskelsbehandling er

diskriminatorisk

–

og dermed i strid med artikel 14

–

hvis den ikke er

objektivt og sagligt begrundet. Heri ligger omvendt, at forskelsbehand-

ling er lovlig, hvis den varetager et anerkendelsesværdigt formål, og der

er proportionalitet mellem det anvendte middel og det formål, der søges

realiseret.

Domstolen har desuden udtalt, at det kræver tungtvejende grunde (”very

weighty

reasons”), hvis Domstolen skal kunne anse en forskelsbehand-

ling baseret alene på nationalitet som forenelig med konventionen, jf.

bl.a. dom af 21. juni 2011 i sagen

Ponomaryovi mod Bulgarien,

præmis 52.

Domstolen har endvidere i dom af 24. maj 2016 i sagen

Biao mod Dan-

mark

udtalt, at indirekte forskelsbehandling på baggrund af etnicitet ale-

ne er lovlig, hvis den er begrundet i tvingende og meget vægtige hensyn,

der ikke relaterer sig til etnicitet, jf. præmis 94 og 114.

Med beslutningsforslaget lægges der op til, at alene friskoler med en an-

del af elever med udenlandsk baggrund på mere end 50 pct. skal under-

lægges en yderligere tilskudsbetingelse, hvorefter skolen skal kunne do-

kumentere, at den ikke modvirker de udenlandske elevers integration i

det danske samfund. En sådan betingelse vil indebære forskelsbehand-

ling på grundlag af national oprindelse.

Som anført ovenfor er en sådan forskelsbehandling kun berettiget, hvis

den forfølger et anerkendelsesværdigt formål, og der er proportionalitet

mellem det anvendte middel og det formål, der forfølges.

I bemærkningerne til beslutningsforslaget er anført, at forslaget har til

formål at sikre, at elevernes integration i det danske samfund ikke mod-

virkes.

Efter Justitsministeriets vurdering må det imidlertid bl.a. anses for tvivl-

somt, om indførelse af en særlig tilskudsbetingelse alene begrundet i an-

delen af elever med udenlandsk baggrund på den enkelte friskole vil ud-

gøre et egnet og proportionalt middel til at opnå det nævnte integrati-

onsmæssige formål.

Efter Justitsministeriets vurdering vil der kunne peges på andre, mindre

indgribende og mere egnede måder at forfølge formålet på, eksempelvis

gennem det eksisterende tilsyn med skolernes overholdelse af krav om

undervisning i demokrati og grundlæggende friheds- og menneskeret-

tigheder mv. Der kan i den forbindelse henvises til det under pkt. 1 oply-

ste om de gældende krav i friskoleloven og tilsynet med overholdelsen

heraf.

Det må således ved vurderingen forudsættes, at forslaget alene retter sig

mod friskoler, der lever op til disse krav, idet de i modsat fald allerede

efter gældende ret vil kunne fratages deres tilskud. Det bemærkes endvi-

dere, at der ifølge Undervisningsministeriets oplysninger i tilfælde af et

skærpet tilsyn bl.a. foretages en undersøgelse af, skolens grundholdning,

mål og intentioner, undervisning og læreproces, udbyttet af undervisnin-

gen og skolens samlede virksomhed. En række af de momenter, som

forslagsstillerne peger på som integrationsfremmende, herunder at give

eleverne forståelse for danske værdier om ligestilling, demokrati og reli-

gionens placering i det danske samfund ifølge grundloven, indgår således

i den gældende generelle tilsynsordning med alle tilskudsberettigede fri-

skoler i tilfælde, hvor der vurderes grundlag for at iværksætte skærpet

tilsyn.

Det er derfor på det foreliggende grundlag Justitsministeriets vurdering,

at det vil rejse væsentlige spørgsmål i forhold til EMRK artikel 14 sam-

menholdt med artikel 2 i 1. tillægsprotokol at indføre en tilskudsbetingel-

se om, at friskoler, der har mere end 50 pct. elever med udenlandsk bag-

grund, skal betinges af, at den pågældende friskole kan dokumentere, at

den ikke modvirker de udenlandske elevers integration i det danske sam-

fund.”

Med venlig hilsen

Merete Riisager