ULØ, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spm. om oversendelse af kopi af Ankestyrelsens svar til Sammenslutningen af Danske Småøers henvendelse til Ankestyrelsen af 23/11-17 om af tolkning af udtalelsen vedr. Lolland Kommunes serviceniveau for personlig og praktisk hjælp på småøer, til ældreministeren

Udvalget for Landdistrikter og Øer 2017-18
ULØ Alm.del
Offentligt

Fejøforeningen

v/ Christina Brydegaard

Storemosevej 28

4944 Fejø

2 0 1 6

5 6 4 3 4

Dato: 02-10-2017

Lolland Kommunes serviceniveau for personlig og

praktisk hjælp på småøer

Ankestyrelsen vender hermed tilbage i sagen om Lolland Kommunes

serviceniveau for personlig og praktisk hjælp efter servicelovens § 83

på småøer i kommunen.

Resumé

Det er Ankestyrelsens opfattelse, at Lolland Kommunes serviceni-

veau for personlig og praktisk hjælp til borgere bosiddende på

småøer, herunder Fejø, som beskrevet i kommunens kvalitetsstan-

darder for 2016 og 2017 om personlig og praktisk hjælp efter servi-

celoven ikke er i overensstemmelse med servicelovens § 83, jf. §

87, og den generelle lighedsgrundsætning.

Ankestyrelsen har anmodet byrådet i Lolland Kommune om inden to

måneder at oplyse, hvad Ankestyrelsens udtalelse giver byrådet an-

ledning til.

Nedenfor følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere

begrundelse for Ankestyrelsens opfattelse.

Sagens baggrund

Du har på vegne af Fejøforeningen den 30. september 2016 rettet

henvendelse til Statsforvaltningen vedrørende borgernes rettigheder

og beskæring af serviceniveau for hjemmehjælp på Fejø. Vedlagt din

henvendelse var brev af 29. september 2016 fra Sundheds- og Æl-

dreministeriet til dig og svar af 5. juli 2016 fra den tidligere social-

og indenrigsminister til Folketingets Udvalg for Landdistrikter og Øer.

Af brevet af 29. september 2016 fra Sundheds- og Ældreministeriet

fremgår bl.a. følgende:

”Hjemmehjælp

Ankestyrelsen

7998 Statsservice

Sagsnummer.:

2016 - 56434

SAGSBEHANDLER:

Ann-Britt Møller

Telefon: 3341 1200

EAN-Nr. 5798000354821

skriv til os via [email protected]

www.ast.dk

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 18: Spm. om oversendelse af kopi af Ankestyrelsens svar til Sammenslutningen af Danske Småøers henvendelse til Ankestyrelsen af 23/11-17 om af tolkning af udtalelsen vedr. Lolland Kommunes serviceniveau for personlig og praktisk hjælp på småøer, til ældreministeren

Personlig og praktisk hjælp (hjemmehjælp) gives til personer, som på grund af midlerti-

digt eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne ikke selv kan udføre disse op-

gaver. Det er kommunalbestyrelsen, som tilrettelægger rammerne for hjælpen. Hjælpen

gives hovedsageligt i dag- og aftentimerne, men kommunalbestyrelsen skal efter servi-

celovens § 87 sørge for, at der i fornødent omfang kan gives hjælp døgnet rundt.

Jeg kan oplyse, at hjemmehjælp skal tilbydes uanset, hvilken form for bolig modtageren

har. Det fremgår af vejledning om hjælp og støtte efter serviceloven, at kommunalbesty-

relsen ikke kan stille krav om, at modtageren skal tage ophold i en anden boligform, hvis

hjælpen overstiger et vist niveau.

Det kommunale serviceniveau

Kommunalbestyrelsen skal udarbejde en kvalitetsstandard for bl.a. personlig og praktisk

hjælp, som indeholder generel information til borgerne om den hjælp, de kan forvente

fra kommunen, hvis de får behov for personlig og praktisk hjælp, og en beskrivelse af

det serviceniveau, kommunalbestyrelsen har fastsat. Kvalitetsstandarden skal udarbej-

des mindst en gang årligt og kommunalbestyrelsen kan beslutte at ændre i serviceni-

veauet for bl.a. hjemmehjælp.

I tilfælde, hvor det ændrede serviceniveau medfører ændringer i den enkelte borgers

ydelser, har borgeren krav på en ny afgørelse med udgangspunkt i en konkret og indivi-

duel vurdering af den pågældendes behov og funktionsevne.

Det vil sige, uanset den fastsatte kvalitetsstandard og det vedtagne serviceniveau i kom-

munen skal hjælpen til den enkelte borger altid tildeles på baggrund af en konkret og in-

dividuel vurdering af den enkelte borgers behov og forudsætninger.”

Af svar af 5. juli 2016 fra den tidligere social- og indenrigsminister til Folketingets Udvalg for

Landdistrikter og Øer fremgår bl.a. følgende:

”Spørgsmål

nr. 114:

”Kan en kommune gøre ydelser af personlig pleje, hjælp og omsorg til en borger bosid-

dende på en småø betinget af, at borgeren flytter til fastlandet? Ministeren bedes rede-

gøre for, hvilke økonomiske og andre hensyn kommunen kan lade indgå i afgørelser om

sociale ydelser til personer bosiddende på småøer.”

Svar:

Servicelovens afsnit V indeholder bestemmelser om en række ydelser i form af personlig

pleje, hjælp og omsorg, som kommunen kan tildele på baggrund af en konkret og indivi-

duel vurdering i det enkelte tilfælde.

Som eksempler på ydelser kan nævnes servicelovens § 83 om personlig og praktisk

hjælp i hjemmet, § 85 om socialpædagogisk bistand, § 97 om ledsagelse og § 98 om

særlig kontaktperson til borgere, som er døvblinde. I forhold til servicelovens § 83 be-

mærkes, at denne bestemmelse henhører under Sundheds- og Ældreministeriets ressort.

For hver enkelt ydelse er det angivet i loven, hvilke betingelser borgeren skal opfylde for

at modtage hjælp. Det gælder både i forhold til målgruppe og øvrige visitationskriterier,

herunder formålet med hjælpen. Serviceloven indeholder ikke i forhold til nogen af ydel-

serne regler, hvorefter kommunen kan gøre hjælpen betinget af, at borgeren flytter fra

en småø til fastlandet.

Kommunen tilrettelægger hjælpen til borgeren på baggrund af en konkret og individuel

vurdering i samarbejde med den enkelte, jf. servicelovens § 1, stk. 3, 2. pkt. Visse hen-

syn/kriterier kan være pligtmæssige, fx skal det i forbindelse med en afgørelse om per-

sonlig og praktisk hjælp indgå i vurderingen, om andre medlemmer af husstanden delta-

ger i husarbejdet.

Kommunen må i sin afgørelse lægge faglige og økonomiske hensyn til grund, som det

anføres i servicelovens § 1, stk. 3, 3. pkt.

Faglige hensyn er fx behandlingsmæssige, socialfaglige og sundhedsmæssige hensyn,

der er relevante i forhold til den konkrete borgers situation og i forhold til den konkrete

sag.

Økonomiske hensyn er hensyn til, om tilbud efter loven er anskaffet og/eller leveret på

en økonomisk hensigtsmæssig måde. Fx bør kommunen, hvis den skal vælge mellem to

tilbud, som er lige egnede til at opfylde borgerens behov, vælge det billigste.

Kommunalbestyrelsen har en generel forpligtelse til at handle økonomisk ansvarligt. Det

betyder, at kommunalbestyrelsen skal inddrage både faglige og økonomiske hensyn, når

der skal træffes afgørelse. Hensynet til kommunernes økonomi kan dog aldrig stå alene,

da kommunalbestyrelsens afgørelse skal baseres på en konkret, individuel vurdering af

borgerens behov. Kommunalbestyrelsen må derfor aldrig vælge en indsats alene ud fra

økonomiske overvejelser (almindelige bemærkninger til L 140 FT 2011/2012 afsnit 2.1).

Den enkelte kommunalbestyrelse kan heller aldrig afvise at hjælpe borgere, der har krav

på hjælp efter loven, med henvisning til kommunens økonomi.

Kommunalbestyrelsen skal udover de hensyn, der følger af serviceloven, træffe sin afgø-

relse i overensstemmelse med de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger.

Det betyder bl.a., at der alene må inddrages saglige hensyn. Saglige hensyn er hensyn,

der har sammenhæng med formålet med og indholdet i den anvendte bestemmelse. Det

betyder i denne sammenhæng, at myndigheden i sin behandling og afgørelse af konkrete

sager ikke må forfølge formål, som ikke er relevante for sagen.

Kommunalbestyrelsen skal herudover træffe sine afgørelser i overensstemmelse med

den generelle lighedsgrundsætning. Det indebærer bl.a., at kommunalbestyrelsen ikke

må have forskellige serviceniveauer afhængig af, hvilken del af kommunen borgeren bor

Det er mit indtryk, at der i nogle tilfælde eksisterer en gensidig forståelse mellem den

kommunale forvaltning og beboerne på de små øer om, at et særligt krævende plejebe-

hov bedre kan imødekommes nærmere kommunens større byer. Som en konsekvens

heraf vælger nogle at flytte nærmere en by, hvor denne form for hjælp og pleje er let-

tere tilgængelig. Det må understreges, at en sådan ordning efter sagens natur er frivillig

for den enkelte borger.”

Ved brev af 29. oktober 2016 har du på vegne af Fejøforeningen fremsendt yderligere materiale

til brug for sagen, ligesom Lolland Kommune den 11. november 2016 har fremsendt en udta-

lelse til brug for sagen. Det fremgår heraf bl.a. følgende:

”Indledningsvist henvises til svaret af d. 29. juni 2016 fra [navn udeladt]:

”Der er ikke besluttet ændringer i vor kvalitetsstandard for hvilke hjemmeplejeydelser vi

stiller til rådighed på Fejø. De forestående ændringer består alene i, at vi nu af økonomi-

ske årsager tilpasser – eller praktiserer, som du skriver – serviceniveauet til det, som det

fremgår af kvalitetsstandarden.

Du spørger også til, om der er hjemmel til at begrænse adgangen til serviceydelser efter

serviceloven på fx Fejø. Det er sådan, at Byrådet ikke er forpligtet til at stille alle service-

tilbud til rådighed overalt i kommunens geografi. Byrådet skal indrette servicetilbuddene

således, at de både er fagligt bæredygtige og økonomisk forsvarlige. Det gælder uanset

om de tilbydes på Lolland eller på øerne.

Det betyder, at borgerne – uanset hvor man bor på Lolland eller på en af øerne – kan

komme i en situation, hvor man enten må flytte eller transportere sig til dele af den of-

fentlige service. Det gælder også, hvis man fx får brug for så megen hjemmepleje, at det

kun kan gives økonomisk og fagligt forsvarligt på et plejecenter eller i en bolig med

umiddelbar tilgængelighed for plejepersonalet. I disse situationer skal Lolland Kommune

være borgeren behjælpelig med at finde en velegnet bolig.

Med hensyn til den formelle hjemmel til ordlyden i vor kvalitetsstandard har

Ankestyrelsen stadfæstet lovligheden af en tilsvarende kvalitetsstandard i Odder

Kommune.”

Nedenstående redegørelse er et supplement til ovenstående svar.

Det kan endvidere oplyses, at nærværende redegørelse ikke forholder sig til de konkrete

borgersager, men henviser til den formelle klageinstans – Ankestyrelsens – afgørelser.

Flere steder i synspunkterne fra Fejø Foreningen stilles der spørgsmålstegn til

lovligheden i Lolland Kommunes udøvelse af forvaltningsvirksomhed – dette både ift.

centrale sagsbehandlingsmetodikker, håndtering af lovgivningen samt fastsættelse af

serviceniveau iht. Serviceloven.

Det kan dertil oplyses, at:

Det er Lolland Kommunes klare overbevisning, at borgernes retssikkerhed og

retskrav uomtvisteligt sikres overholdt i al sagsbehandling og udøvelse af forvalt-

ningsvirksomheden.

Afgørelser ift. Serviceloven (LSS) træffes jf. LSS § 88 – konkret og individuelt,

hvor omdrejningspunktet er helhedsoplysning ift. om borgeren er indenfor mål-

gruppen for LSS § 83, dvs. om borgeren har en

betydelig funktionsnedsættelse,

kun med stort besvær kan

eller

er ude af stand til

at udføre aktiviteten.

Det er visitators opgave at sikre dette sagsoplyst til nødvendigt niveau, så det

kan vurderes hvorledes borgeren udfører pågældende aktivitet, ifald borgeren

vurderes uden for målgruppen.

Når visitator har sagsoplyst vurderes det altid, om Visitationen er i besiddelse af

oplysninger om borgerens funktionsniveau/helbred, som dels ligger til grund for

afgørelsen samt er til ugunst for borgeren. Er dette tilfældet vil der blive foretaget

en partshøring på oplysningerne. Der skal ikke foretages partshøring på afgørel-

sen der forventes truffet – det vil være et anliggende at håndtere for det - for

borgeren retssikkerhedsmæssige - etablerede Ankesystem.

Ift. Servicelovens § 83, defineres bla:

§ 83.

Kommunalbestyrelsen skal tilbyde

1) personlig hjælp og pleje,

2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet

Dette præciserer, at det alene er de praktiske opgaver, som skal udføres i

hjemmet- personlig hjælp og pleje er ikke et retskrav at få udført i hjemmet. Med

dette in mente, kan det konstateres, at hjælpen til praktisk hjælp (hjælp til ren-

gøring, indkøb og tøjvask) i Lolland Kommune, udmærket kan udføres i det tids-

rum, som der tilbydes hjælp på Fejø.

[…]

Vedr. serviceniveau, lovlighed og lighedsgrundsætning:

Som det fremgår af svaret fra Social-og Indenrigsministeriet (sagnr. 2016-4792)

af d. 5. juli 2016, har Kommunen ret til at lægge såvel faglige som økonomiske

hensyn til grund for sin afgørelse. Det væsentlige er, at afgørelsen træffes jf. ser-

vicelovens § 88, stk. 2. Dette betyder også, at kommunen – som jo har ret til at

sætte et serviceniveau (jf. serviceloven er en rammelov), ikke sætter skøn under

regel, men træffer afgørelsen ud fra den konkret individuelle vurdering af borge-

rens helhedssituation.

Borgeren vil også blive tilbud den hjælp, som er nødvendig, mens forskellen kom-

mer til udtryk i, hvorledes udførelsen af hjælpen tilrettelægges. Der skal i den for-

bindelse oplyses, at det alene er et anliggende for kommunen at beslutte, hvorle-

des levering af hjælpen skal organiseres – dette uden klageadgang til anden hø-

jere administrativ myndighed.

Der skal endvidere henledes opmærksomhed på, at der fortsat leveres sygepleje

til borgeren på øerne - med baggrund i lægefaglig ordination.

[…]”

Ved brev af 29. november 2016 har du på vegne af Fejøforeningen fremsendt bemærkninger til

Lolland Kommunes redegørelse af 11. november 2016.

Ligeledes har du ved brev af 22. december 2016 sendt yderligere bemærkninger til sagen.

Lolland Kommune har den 4. januar 2017 oplyst, at henvisningen til Ankestyrelsens stadfæ-

stelse af en kvalitetsstandard i Odder Kommune er en henvisning til Statsforvaltningen Midtjyl-

lands udtalelse af 10. august 2011.

Der fremgår bl.a. følgende af den tidligere Statsforvaltningen Midtjyllands udtalelse af 10. au-

gust 2011:

”Borgernes nærhed til offentlige service – skoler, uddannelsesinstitutioner, sygdomsbe-

handling, socialrådgivning, idrætslige og kulturelle tilbud mv. – er forskellig, afhængig af

hvor de har bosat sig. Der er efter statsforvaltningen ikke hjemmel til at kræve, at kom-

munen kompenserer disse forskelle ved at stille sine tilbud og ydelser til rådighed lige

geografisk nær ved og lige hurtigt opnåelige for alle borgere, uanset om de har bosat sig

i by eller på land, på en ø eller på fastlandet. Der er ikke hjemmel til at kræve, at kom-

munale servicer udbydes ved medarbejdere og faciliteter stationeret flere eller bestemte

steder i kommunen. Det gælder også, selvom der er tale om mindre øer med begrænset

trafikal adgang til fastlandet, hvorfra servicen udgår.

Statsforvaltningen finder dermed, at Odder Kommune ikke handler i strid med lovgivnin-

gen ved at tilrettelægge og beskrive sit servicetilbud for Tunøs beboere som sket. Stats-

forvaltningen har noteret sig, at de særlige retningslinjer for Tunø anviser, hvorledes der

kan opnås nødvendig service i tilfælde, hvor den trafikalt begrundede begrænsning ellers

ville skabe uforsvarlige tilstande.

Statsforvaltningen forudsætter, at de særlige bestemmelser for service til Tunøs beboere

alene er dikteret af begrænsningerne i den trafikale tilgængelighed til øen.

Statsforvaltningen har noteret sig kommunens oplysninger om, at der ikke – ud over de

trafikalt betingede begrænsninger – er forskel på det kvalitative niveau af de ydelser, der

leveres på Tunø og i den øvrige del af kommunen.”

I udtalelsen af 10. august 2011, side 4, er citeret Odder Kommunes ”Særlige bestemmelser for

hjemmepleje samt sundhedsfremme og forebyggelse på Tunø”, hvoraf der bl.a. fremgår føl-

gende vedrørende servicelovens §§ 83 og 84 om pleje og praktisk hjælp:

”[…]



Ved behov for døgnpleje (uden for tidsrummene kl. 8-13 og kl. 17-20), hvor be-

hovene vurderes at være af varig karakter, skal der søges plejebolig eller anden

egnet bolig på fastlandet.

Ved behov for døgnpleje (uden for tidsrummene kl. 8-13 og kl. 17-20), hvor be-

hovene vurderes at være af midlertidig karakter, skal der ansøges om korttidsop-

hold på Odder Kommunes Sundhedscenter.

[…]”

Du har den 11. januar 2017 på vegne af Fejøforeningen fremsendt ældreministerens svar af 21.

december 2016 til Folketingets Udvalg for Landdistrikter og Øer. Der fremgår heraf bl.a. føl-

gende:

”Efter serviceloven træffer kommunalbestyrelsen afgørelse om personlig pleje og prak-

tisk hjælp m.v. efter servicelovens § 83 efter en konkret og individuel vurdering af beho-

vet for denne hjælp i henhold til det serviceniveau, som kommunalbestyrelsen har fast-

sat for hjælpen.

Kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt udarbejde en kvalitetsstandard for per-

sonlig og praktisk hjælp m.v., som bl.a. indeholder en beskrivelse af det serviceniveau,

kommunalbestyrelsen har fastsat for denne hjælp. Kommunalbestyrelsen fastsætter

kommunens serviceniveau under hensyntagen til bl.a. økonomiske ressourcer, fx ved

fastsættelse af hyppigheden af praktisk hjælp. Kommunalbestyrelsen kan ikke fastsætte

forskellige serviceniveauer for forskellige distrikter i kommunen. For eksempel kan kom-

munalbestyrelsen ikke fastsætte forskellige serviceniveauer for praktisk hjælp til borgere

med samme funktionsnedsættelse i forskellige distrikter.

Uanset den fastsatte kvalitetsstandard og det vedtagne serviceniveau i kommunen skal

hjælpen efter serviceloven til den enkelte borger altid tildeles på baggrund af en konkret

og individuel vurdering af den enkelte borgers behov. Kommunalbestyrelsen er således

forpligtet til at sørge for, at borgeren får den personlige og praktiske hjælp m.v., som

borgeren har behov for.”

Du har på vegne af Fejøforeningen ved breve af 22. januar, 19. februar, 27. april, 30. april, 4.

maj og 8. maj 2017 indsendt yderligere bemærkninger til sagen.

Statsforvaltningen har den 19. januar 2017 anmodet Sundheds- og Ældreministeriet om en ud-

talelse til brug for sagens behandling. Statsforvaltningen har i den forbindelse henvist til Lolland

Kommunes kvalitetsstandard fra januar 2016 vedrørende personlig og praktisk hjælp efter ser-

vicelovens §§ 83 og 84. Statsforvaltningen har desuden efterfølgende anmodet ministeriet om

også at forholde sig til Lolland Kommunes nye kvalitetsstandard for 2017.

Der fremgår bl.a. følgende af Lolland Kommunes kvalitetsstandard fra januar 2016 jf. service-

loven, side 10:

”De borgere som bor på Femø, Fejø, Askø og Lilleø kan komme til at opleve, at de i

nogle tilfælde ikke vil kunne benytte sig af samme tilbudsvifte, som hvis de var bosat på

fastlandet. Serviceniveauet på øerne beskrives nærmere under punktet vedr. Levering af

indsatser indenfor personlig og praktisk hjælp § 83 jf. Lov om social service.”

Og videre side 38-39:

”Forbehold

ved levering af personlig og praktisk hjælp jf. Lov om social service

§§ 83 og 84 for Øerne: Askø, Femø og Fejø.

På øerne er normal praksis at personlig og praktisk hjælp kan udføres i tidsrummet mel-

lem 9-13.

På Askø, Fejø og Femø skal hjælpen varetages af 1 person.

Der tilstræbes en individuel løsning på øerne, i de tilfælde, hvor borgeren har behov for

støtte og hjælp ud over de gængse tidspunkter.”

Der fremgår endvidere følgende af Lolland Kommunes kvalitetsstandard fra januar 2017 jf. ser-

viceloven, side 8:

”De borgere som bor på Femø, Fejø, Askø og Lilleø kan opleve, at de ikke vil kunne be-

nytte sig af samme tilbudsvifte, som hvis de var bosat på fastlandet. Serviceniveauet på

øerne beskrives nærmere under punktet vedr. Levering af indsatser indenfor rehabilite-

ring § 83 a, personlig og praktisk hjælp § 83 jf. Lov om social service.”

Videre side 44 fremgår følgende:

”Forbehold

ved levering af personlig og praktisk hjælp jf. Lov om Social Service

§§ 83 a, 83 og 84 for Øerne: Askø, Femø og Fejø.

På øerne er normal praksis at der er sundhedspersonale tilstede i tidsrummet mellem 9-

13 til udførsel af visiteret personlig og praktisk hjælp.

På Askø, Fejø og Femø skal hjælpen kunne varetages af 1 person.

I de tilfælde, hvor borgeren på en af øerne har behov for støtte og hjælp ud over de

gængse tidspunkter, er der følgende muligheder i serviceloven, for person hjælp:



Udpeget privat person (LSS § 94) til levering af LSS § 83 hjælp

Afløsning i hjemmet jf. LSS § 84”

Sundheds- og Ældreministeriet har den 4. juli 2017 afgivet en udtalelse til brug for sagens be-

handling i Ankestyrelsen, som fra 1. april 2017 overtog tilsynet med kommunerne fra Statsfor-

valtningen.

Udtalelsen indeholder bl.a. en nærmere gennemgang af relevant lovgivning.

Desuden fremgår bl.a. følgende af udtalelsen:

”Kommunalbestyrelsens

serviceniveau og kvalitetsstandarder

Det er Sundheds- og Ældreministeriets vurdering på baggrund af ovenstående, at det

ikke er i overensstemmelse med serviceloven og den generelle lighedsgrundsætning,

hvis en kommunalbestyrelse fastsætter forskellige serviceniveauer for hjælp efter

servicelovens § 83 for hjælp på hhv. øer og på fastlandet i den pågældende kommune.

Kvalitetsstandarden skal udarbejdes mindst en gang årligt, og kommunalbestyrelsen

kan beslutte at ændre i serviceniveauet for bl.a. hjemmehjælp. Kommunalbestyrelsen

vil således også på baggrund af en vejledende udtalelse fra Ankestyrelsen have

mulighed for at beslutte at ændre deres kvalitetstandard.

I tilfælde hvor det ændrede serviceniveau medfører ændringer i den enkelte borgers

ydelser, har borgeren krav på en ny afgørelse med udgangspunkt i en konkret og

individuel vurdering af den pågældendes behov og funktionsevne.

Uanset den fastsatte kvalitetsstandard og det vedtagne serviceniveau i en kommune

skal hjælpen til den enkelte borger altid tildeles på baggrund af en konkret og

individuel vurdering af den enkeltes behov og forudsætninger. Dette gælder også,

selvom det ikke fremgår af kommunens kvalitetsstandard.

Servicelovens § 87, hvorefter kommunalbestyrelsen skal sikre, at de opgaver, der er

nævnt i §§ 83-85, i fornødent omfang kan varetages døgnet rundt, finder ligeledes

anvendelse i hele kommunen, og derved også på øer i kommunen.

Kommunalbestyrelsen skal træffe en afgørelse om tildeling af personlig hjælp og

pleje m.v. efter servicelovens kapitel 16. Kommunalbestyrelsen skal behandle

anmodninger om hjælp efter § 83 ved en konkret, individuel vurdering af behovet for

hjælp til de opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. Afgørelse efter loven

træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn.

Hensynet til kommunernes økonomi kan dog aldrig stå alene, da kommunalbestyrelsens

afgørelse skal baseres på en konkret, individuel vurdering af borgerens behov. Kommu-

nalbestyrelsen skal ud over de hensyn, der følger af serviceloven, træffe sin afgørelse i

overensstemmelse med de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger.

Tilrettelæggelse af hjælpen

Det er Sundheds- og Ældreministeriets vurdering, at begrænsningerne i den trafikale

tilgængelighed kan være et sagligt hensyn, som kan have betydning ved kommunernes

tilrettelæggelse af hjælpen på fx øer. Det betyder, at kommunen kan inddrage som et

sagligt hensyn i deres tilrettelæggelse af hjælpen, hvis der er begrænsningerne i den

trafikale tilgængelighed til øen, fx hvis der ikke er færgedrift til øen på visse tidspunkter

af døgnet.

Det ændrer ikke på kommunalbestyrelsens pligt til at sikre en løsning på borgerens

ret til at få den nødvendige hjælp.

I forhold til Lollands Kommunes kvalitetsstandard for 2017 bemærker Sundheds- og

Ældreministeriet endvidere, at såfremt borgeren har behov for personlig og praktisk

hjælp efter servicelovens 83, skal borgeren tildeles hjælpen efter servicelovens § 83.

Afløsning efter servicelovens § 84 gives i hjemmet til afløsning af ægtefælle, forældre

eller andre nære pårørende, der passer en person med nedsat fysisk elle psykisk

funktionsevne. Efter servicelovens § 84, stk. 1 skal kommunalbestyrelsen tilbyde

afløsning eller aflastning til ægtefælle, forældre eller andre nære pårørende, der

passer en person med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Det er derfor

Sundheds- og Ældreministeriets vurdering, at afløsning efter servicelovens § 84 ikke

er substituerbart med personlig og praktisk hjælp efter serviceloven § 83, men at

servicelovens § 84 har et andet anvendelsesområde og en anden målgruppe end

servicelovens § 83.

Efter servicelovens § 94 kan en person, som er berettiget til hjælp eller støtte efter

servicelovens § 83, vælge selv at udpege en person til at udføre opgaverne. Den

udpegede person skal godkendes af kommunalbestyrelsen, som herefter skal indgå

kontrakt med den pågældende om omfang og indhold af opgaverne, om

leverancesikkerhed, jf. servicelovens § 90, og om betaling m.v. Der er tale om en kanbe-

stemmelse, og således en mulighed som borgeren, der er berettiget til hjælp eller

støtte efter servicelovens § 83 har. Det er derfor Sundheds- og Ældreministeriets

vurdering, at det ikke er en ordning, som borgeren er forpligtet til at anvende.

Det er kommunalbestyrelsen, der har forsyningsansvaret for tilbuddene om hjælp

efter serviceloven, jf. servicelovens § 4, stk. 2. Kommunalbestyrelsen opfylder sit

forsyningsansvar ved brug af egne tilbud og ved samarbejde med andre kommuner,

regioner eller private tilbud.

I øvrigt bemærker Sundheds- og Ældreministeriet i forhold til Lolland Kommunes

kvalitetsstandard for 2017, at det med henvisningen til ”sundhedspersonale” er

uklart for Sundheds- og Ældreministeriet, om der uden for tidsrummet er andre

personalegrupper til stede, der leverer personlig og praktisk hjælp.”

Ved brev af 20. juli 2017 har du indsendt bemærkninger til Sundheds- og Ældreministeriets ud-

talelse af 4. juli 2017. Du har i den forbindelse oplyst, at Fejøforeningens bestyrelse er trådt til-

bage, og at du nu henvender dig til Ankestyrelsen i eget navn og ikke længere på vegne af

Fejøforeningen.

Du har senest ved henvendelse af 16. september 2017 oplyst, at du er blevet valgt som besty-

relsesmedlem i Fejøforeningen, og at du dermed igen formelt repræsenterer Fejøforeningen i

sagen.

Ankestyrelsens kompetence

Ankestyrelsen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder

for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens § 48, stk. 1.

Ankestyrelsen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf.

kommunestyrelseslovens § 50.

Retsgrundlag

Af serviceloven

fremgår bl.a. følgende:

Lov om social service, lovbekendtgørelse nr. 988 af 17. august 2017 med senere ændringer.

§1

[…]

Stk. 3. Hjælpen efter denne lov bygger på den enkeltes ansvar for sig selv og sin familie.

Hjælpen tilrettelægges på baggrund af en konkret og individuel vurdering af den enkelte

persons behov og forudsætninger og i samarbejde med den enkelte. Afgørelse efter

loven træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn.

§ 83

Kommunalbestyrelsen skal tilbyde

1) personlig hjælp og pleje,

2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og

3) madservice.

Stk. 2. Tilbuddene efter stk. 1 gives til personer, som på grund af midlertidigt eller varigt

nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan

udføre disse opgaver.

[…]

§ 84

Kommunalbestyrelsen skal tilbyde afløsning eller aflastning til ægtefælle, forældre eller

andre nære pårørende, der passer en person med nedsat fysisk eller psykisk funktions-

evne.

Stk. 2. Kommunen kan tilbyde midlertidigt ophold til personer, der i en periode har et

særligt behov for omsorg og pleje.

§ 87

Kommunalbestyrelsen skal sikre, at de opgaver, der er nævnt i §§ 83-85, i fornødent

omfang kan varetages døgnet rundt.

§ 88

Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om tildeling af personlig hjælp og pleje m.v.

efter dette kapitel. Kommunalbestyrelsen skal behandle anmodninger om hjælp efter

§ 83 ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som mod-

tageren ikke selv kan udføre. Ved vurderingen af behovet for hjælp skal kommunalbesty-

relsen tage stilling til alle anmodninger om hjælp fra ansøgeren.

[…]

§ 94

En person, som er berettiget til hjælp eller støtte efter § 83, kan vælge selv at udpege

en person til at udføre opgaverne. Den udpegede person skal godkendes af kommunal-

bestyrelsen, som herefter skal indgå kontrakt med den pågældende om omfang og ind-

hold af opgaverne, om leverancesikkerhed, jf. § 90, og om betaling m.v.

§ 138

Kommunalbestyrelsen kan inden for lovens rammer træffe beslutning om at fastsætte

generelle vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter loven.

De ovennævnte bestemmelser med den gengivne ordlyd var også gældende på tidspunktet,

hvor Lolland Kommunes kvalitetsstandard fra januar 2016 for bl.a. personlig og praktisk hjælp

efter serviceloven fik virkning.

Af forarbejderne til servicelovens § 1, lovforslag nr. 140 af 29. marts 2012 om ændring af lov

om social service og lov om retssikkerhed og administration på det sociale område m.v., frem-

går bl.a. følgende af de almindelige bemærkninger under afsnit 2.1.1.:

”Også forvaltningsretlige principper som lighedsgrundsætningen om, at ensartede til-

fælde alt andet lige skal behandles lige, og proportionalitetsprincippet om, at en foran-

staltning ikke må være mere indgribende eller byrdefuldt end formålet tilsiger, skal føl-

ges.

Endelig har kommunalbestyrelsen en generel forpligtelse til at handle økonomisk ansvar-

ligt. Det betyder, at kommunalbestyrelsen skal inddrage både faglige og økonomiske

hensyn, når der skal træffes afgørelse. Hensynet til kommunernes økonomi kan dog al-

drig stå alene, da kommunalbestyrelsens afgørelse skal baseres på en konkret, individuel

vurdering af borgerens behov. Kommunalbestyrelsen må derfor aldrig vælge en indsats

alene ud fra økonomiske overvejelser. Den enkelte kommunalbestyrelse kan heller aldrig

afvise at hjælpe borgere, der har krav på hjælp efter loven, med henvisning til kommu-

nens økonomi.”

Servicelovens § 83, stk. 1 og 2, er, med den ændring at madservice er udskilt fra praktisk

hjælp, en videreførelse af den tidligere gældende bestemmelse i servicelovens § 71.

Af forarbejderne til den tidligere gældende § 71 i serviceloven, lovforslag nr. 229 af 16. april

1997, fremgår bl.a. følgende til kapitel 14 om personlig hjælp, omsorg og pleje m.v.:

”Forslaget svarer til de gældende regler om hjælp efter bistandslovens § 50, stk. 1, nr.

1. Der er således ikke med forslaget tilsigtet ændringer i kommunernes tilbud om per-

sonlig pleje, praktisk hjælp og hjælp til at vedligeholde fysiske og psykiske færdigheder.

Desuden indeholder forslaget tilbud om den hjælp, herunder kost m.v., der i dag gives

som led i ophold i bofællesskaber og institutioner m.v. Herom henvises til bemærknin-

gerne til forslagets § 79 og § 137, stk. 1, og kapitel 18.

Det er fortsat kommunen, der afgør, hvordan tilbudene konkret skal udformes og tilret-

telægges, og det forudsættes, at tilbudene som hidtil indgår som et led i kommunens øv-

rige sociale og sundhedsmæssige tilbud til ældre og personer med nedsat funktionsevne,

der skyldes fysisk eller psykisk handicap, sindslidelse, og/eller sociale årsager.

[…]

Forslaget omfatter tilbud om personlig hjælp og pleje, dvs. hjælp til personlig hygiejne,

af- og påklædning og hjælp til spisning m.v.

Tilbud om hjælp eller støtte til praktiske opgaver, fx hjælp til rengøring, madservice,

vask af tøj, indkøb o.lign.

Hjælpen gives fortsat som hjælp til selvhjælp, og kun til nødvendige praktiske opgaver i

hjemmet. Modtageren skal i videst muligt omfang deltage i udførelsen af de opgaver, der

gives hjælp til.

Tilbud om hjælp til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdigheder omfatter tilbud,

som hidtil typisk har fundet sted i daghjem og ældrecentre, herunder ergoterapi og fysi-

oterapi.

Tilbudene skal udformes således, at personer, uanset nedsat fysisk eller psykisk funk-

tionsevne eller særlige sociale problemer, så vidt muligt kan blive boende i deres hidti-

dige bolig, hvis de ønsker det. Hjælpen gives uanset boform, dvs. også til beboere i bo-

former efter dette forslag samt efter lov om almene boliger m.v.

Hjælpen tildeles som hidtil efter en konkret, individuel vurdering af behovet, således at

der kun ydes hjælp til de opgaver, som modtageren midlertidigt eller varigt er ude af

stand til at eller kun meget vanskeligt kan udføre på egen hånd.

Kommunernes hidtidige forpligtelse til løbende at vurdere behovet for hjælp og tilpasse

denne til det aktuelle behov opretholdes.”

Der fremgår følgende af punkt 58 i vejledning om hjælp og støtte efter serviceloven

”58.

Kommunalbestyrelsen har efter § 83 stk. 1, nr. 1, 2 og 3, jf. stk. 2, pligt til at sikre,

at personer, der midlertidigt eller varigt har behov for personlig hjælp og pleje og prak-

tisk hjælp og støtte til nødvendige opgaver i hjemmet og madservice, kan få tilbud om

hjælp til disse funktioner.

Kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for denne hjælp.

Hjælpen skal indgå som et led i kommunalbestyrelsens øvrige sociale og sundhedsmæs-

sige tilbud til ældre, personer med handicap og personer med sociale problemer mv. Og

hjælpen skal medvirke til, at disse personer kan fungere bedst muligt i deres aktuelle

bolig, idet hjælpen skal bidrage til at afhjælpe væsentlige følger af nedsat fysisk eller

psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer.

Hjælpen kan gives uanset, hvilken form for bolig modtageren har. Der kan således gives

personlig og praktisk hjælp og madservice til personer, der bor i egen bolig (lejlighed el-

ler hus), ældre-/plejeboliger efter lov om almene boliger mv., plejehjem og beskyttede

boliger, boformer efter servicelovens §§ 107-110, bofællesskaber, kollektivboliger og æl-

drekollektiver mv.”

Under punkt 65 med overskriften ”døgndækning” fremgår tillige følgende af ovennævnte vejled-

ning:

”65.

Personlig og praktisk hjælp og madservice gives hovedsagelig i dag- og aftenti-

merne, men kommunalbestyrelsen skal efter § 87 sørge for, at der i fornødent omfang

kan gives hjælp døgnet rundt.

Kommunalbestyrelsen kan ikke stille krav om, at modtageren skal tage ophold i en an-

den boligform, hvis hjælpen overstiger et vist niveau.”

Af bekendtgørelse om kvalitetsstandarder for hjemmehjælp, rehabiliteringsforløb og træning ef-

ter servicelovens §§ 83, 83 a og 86

fremgår bl.a. følgende:

Vejledning nr. 9341 af 8. maj 2015 (Vejledning nr. 2 til serviceloven).

Bekendtgørelse nr. 1575 af 27. december 2014.

§1

Kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt udarbejde en kvalitetsstandard for per-

sonlig og praktisk hjælp m.v., rehabiliteringsforløb samt kommunal genoptræning og

vedligeholdelsestræning efter lovens §§ 83, 83 a og 86.

Stk. 2. Kvalitetsstandarden skal indeholde generel serviceinformation til borgerne om

den hjælp, de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for personlig og praktisk

hjælp m.v., rehabiliteringsforløb eller kommunal genoptræning og vedligeholdelsestræ-

ning efter lovens §§ 83, 83 a og 86.

Stk. 3. Kvalitetsstandarden skal indeholde en beskrivelse af det serviceniveau, kommu-

nalbestyrelsen har fastsat for ydelser efter lovens §§ 83, 83 a og 86. Beskrivelsen af ind-

holdet, omfanget og udførelsen af hjælpen skal være præcis og skal danne grundlag for,

at der sikres sammenhæng mellem serviceniveau, de afsatte ressourcer, afgørelserne

samt leveringen af hjælpen. Kvalitetsstandarden skal endvidere indeholde operationelle

mål for, hvordan dette sikres, og en beskrivelse af, hvordan der følges op på de fastsatte

mål, jf. § 2.

§2

Kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt følge op på de efter § 1, stk. 3, fast-

satte mål for kvaliteten og styringen af hjælpen efter lovens §§ 83, 83 a og 86.

Ankestyrelsen henviser i øvrigt til Sundheds- og Ældreministeriets udtalelse 4. juli 2017, som

indeholder en nærmere gennemgang af relevant lovgivning.

Den generelle forvaltningsretlige lighedsgrundsætning forbyder, at i alt væsentligt ens sager bli-

ver behandlet retligt forskelligt. Hvis der er tale om to helt ens situationer eller tilfælde, der be-

handles forskelligt, vil det kunne slås fast, at der er tale om usaglig forskelsbehandling. Se side

340-341 i Forvaltningsret af Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Jurist- og Økonomforbundets For-

lag, 2002, 2. udgave.

Ankestyrelsens udtalelse

Ankestyrelsen lægger - ud fra Lolland Kommunes omhandlede kvalitetsstandarder for 2016 og

2017 og kommunens udtalelse af 11. november 2016 - til grund, at borgerne på småøer i kom-

munen, herunder Fejø, ikke har de samme muligheder for at få personlig og praktisk hjælp ef-

ter servicelovens § 83 som borgere bosiddende i andre dele af kommunen.

Ankestyrelsen har således forstået, at borgerne på de øer, der er nævnt i kvalitetsstandarderne,

kun kan få udført visiteret personlig og praktisk hjælp efter servicelovens § 83 i tidsrummet

mellem kl. 9 og 13. Det fremgår desuden af kvalitetsstandarden for 2017, at hvis borgeren har

behov for hjælp efter servicelovens § 83 uden for dette tidsrum, vil det i stedet være muligt at

få hjælp gennem en udpeget person til udførsel af opgaverne, jf. servicelovens § 94, eller ved

afløsning eller aflastning til ægtefælle, forældre eller andre nære pårørende, der passer en per-

son med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, jf. servicelovens § 84.

Det er på den baggrund Ankestyrelsens opfattelse, at Lolland Kommunes serviceniveau for per-

sonlig og praktisk hjælp til borgere bosiddende på småøer, herunder Fejø, som beskrevet i

kommunens kvalitetsstandarder for 2016 og 2017 om personlig og praktisk hjælp efter service-

loven ikke er i overensstemmelse med servicelovens § 83, jf. § 87, og den generelle ligheds-

grundsætning.

Vi lægger herved vægt på, at det fremgår af servicelovens § 87, at kommunalbestyrelsen skal

sikre, at de opgaver, der er nævnt i §§ 83-85, i fornødent omfang kan varetages døgnet rundt,

og at der i øvrigt er et andet serviceniveau for borgere bosiddende i andre dele af kommunen.

Vi har i den forbindelse noteret os det af Sundheds- og Ældreministeriet anførte i sin udtalelse

af 4. juli 2017 om, at:

”Det er Sundheds- og Ældreministeriets vurdering på baggrund af ovenstående, at det

ikke er i overensstemmelse med serviceloven og den generelle lighedsgrundsætning,

hvis en kommunalbestyrelse fastsætter forskellige serviceniveauer for hjælp efter servi-

celovens § 83 for hjælp på hhv. øer og på fastlandet i den pågældende kommune.”

Ankestyrelsen bemærker, at lighedsgrundsætningen er udtryk for et grundlæggende forvalt-

ningsretligt princip om, at forskelsbehandling skal være sagligt begrundet.

Vi har i den forbindelse noteret os det af Sundheds- og Ældreministeriet anførte om, at be-

grænsninger i den trafikale tilgængelighed til øer kan være et sagligt hensyn ved

tilrettelæggel-

sen

af hjælpen, men at det ikke ændrer på kommunalbestyrelsens pligt til at sikre en løsning på

borgerens ret til at få den nødvendige hjælp.

Det er desuden vores opfattelse – på baggrund af det anførte i ministeriets udtalelse af 4. juli

2017 – at muligheden for afløsning efter servicelovens § 84 eller for at udpege en person til at

udføre opgaverne, jf. servicelovens § 94, ikke kan træde i stedet for kommunens pligt til at

sikre borgeren den nødvendige hjælp efter servicelovens § 83, jf. § 87.

Det ovennævnte betyder, at Lolland Kommune – også i relation til borgere bosiddende på

småøer – skal fastsætte et serviceniveau, som sikrer, at borgerne får den hjælp, som de er be-

rettiget til efter serviceloven. I den forbindelse skal kommunen overholde det anførte i service-

lovens § 1, stk. 3, og forarbejderne hertil om, at kommunens afgørelse skal baseres på en kon-

kret og individuel vurdering af borgerens behov, og at kommunen aldrig må vælge en indsats

alene ud fra økonomiske overvejelser. Desuden skal kommunen overholde det anførte i service-

lovens § 87 og vejledningens punkt 65 om, at kommunen skal sørge for, at der i fornødent om-

fang kan gives hjælp døgnet rundt, og at kommunen ikke kan stille krav om, at modtageren

skal tage ophold i en anden boligform, hvis hjælpen overstiger et vist niveau.

Ankestyrelsen bemærker endvidere – som også beskrevet af Sundheds- og Ældreministeriet –

at Lolland Kommunes kvalitetsstandard og vedtagne serviceniveau ikke ændrer ved, at den en-

kelte borger skal have en afgørelse baseret på en konkret og individuel vurdering af den enkel-

tes behov og forudsætninger.

Ankestyrelsen er opmærksom på, at Statsforvaltningen Midtjylland i sin udtalelse af 10. august

2011 ikke har givet udtryk for en tilsvarende retsopfattelse.

Ankestyrelsen har anmodet byrådet i Lolland Kommune om inden to måneder at oplyse, hvad

Ankestyrelsens udtalelse giver byrådet anledning til.

Det bemærkes, at konkrete kommunale afgørelser om kommunens tildeling af ydelser efter ser-

viceloven vil kunne påklages til Ankestyrelsen som klageinstans. Vi kan bl.a. henvise til Anke-

styrelsens principafgørelser 20-15, 83-12 og 82-12, som er tilgængelige på vores hjemmeside.

Ankestyrelsen som klageinstans vil også i forbindelse med sin behandling af en konkret sag

kunne tage stilling til, om kommunen har overholdt forvaltningsretlige bestemmelser og rets-

grundsætninger.

Ankestyrelsen har sendt en kopi af dette brev til Lolland Kommune og Odder Kommune.

Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.ast.dk i anonymiseret form.

Venlig hilsen

Hanne Villumsen

Kontorchef

Ann-Britt Møller