SUU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 548: Spm. om, hvornår en byrådspolitiker generelt kan komme i habilitetsproblemer på baggrund af forvaltningslovens § 3, til justitsministeren

Sundheds- og Ældreudvalget 2017-18
SUU Alm.del
Offentligt

Folketinget

Sundheds- og Ældreudvalget

Christiansborg

1240 København K

DK Danmark

Dato:

6. marts 2018

Kontor:

Forvaltningsretskontoret

Sagsbeh: Anna-Sophie Saugmann-

Jensen

Sagsnr.: 2018-0032/37-0017

Dok.:

656030

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 548 (Alm. del), som Folketin-

gets Sundheds- og Ældreudvalg har stillet til justitsministeren den 8. februar

2018. Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Flemming Møller Mortensen (S).

Søren Pape Poulsen

Sine Langskov Hansen

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

SUU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 548: Spm. om, hvornår en byrådspolitiker generelt kan komme i habilitetsproblemer på baggrund af forvaltningslovens § 3, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 548 (Alm. del) fra Folketingets Sundheds- og Ældreud-

valg:

”Ministeren

bedes redegøre for, hvornår en byrådspolitiker ge-

nerelt kan komme i habilitetsproblemer på baggrund af forvalt-

ningslovens § 3, herunder specifikt foretage en juridiske vurde-

ring af, om hhv. Caroline Stage og Louise Feilberg har haft ha-

bilitetsproblemer ift. forvaltningsloven, når de begge har været

ansat som tobakslobbyister, samtidig med at de har siddet i by-

rådene i Københavns og Gentofte kommuner, sådan som pro-

fessor i forvaltningsret ved Københavns Universitet, Michael

Gøtze, og lektor i forvaltningsret ved Aalborg Universitet, Sten

Bønsing, begge stiller spørgsmålstegn ved i Altinget 3. novem-

ber 2017?”

Svar:

Habilitetsreglerne kan groft sagt inddeles i følgende tre kategorier: Reg-

lerne om henholdsvis speciel inhabilitet, generel inhabilitet og almindelig

inhabilitet. Reglerne om

speciel inhabilitet

vedrører situationer, hvor der fo-

religger en inhabilitetsbegrundende interesse i en allerede foreliggende sags

udfald, som bevirker, at f.eks. en indehaver af en bestemt stilling ikke må

deltage i sagens behandling og afgørelse. Reglerne om

generel inhabilitet

vedrører situationer, hvor der foreligger interesser af en art eller et omfang,

som bevirker, at vedkommende helt afskæres fra at beklæde en bestemt stil-

ling. Endelig vedrører reglerne om

almindelig inhabilitet

situationer, hvor

vedkommende ikke kan beklæde en stilling pga. manglende opfyldelse af

betingelser om f.eks. fagkundskab, straffri vandel eller tilknytning til det

danske samfund. Der kan herved henvises til f.eks. Steen Rønsholdt, For-

valtningsret

–

Retssikkerhed, proces, sagsbehandling, 4. udgave, s. 211 ff.

Reguleringen af de nævnte habilitetsformer findes i såvel skrevne retskilder

(navnlig forvaltningsloven og lov om kommunernes styrelse) som uskrevne

retskilder. Endvidere indeholder god forvaltningsskik relevante normer.

Der spørges til, hvornår et kommunalbestyrelsesmedlem generelt kan

komme i habilitetsproblemer på baggrund af forvaltningslovens § 3 om spe-

ciel inhabilitet, og til, om der har foreligget speciel inhabilitet i de konkrete

sager, hvor de i spørgsmålet nævnte medlemmer af kommunalbestyrelser

(byråd) har medvirket.

Justitsministeriet har til brug for besvarelsen indhentet et bidrag fra Øko-

nomi- og Indenrigsministeriet. Økonomi- og Indenrigsministeriet er ressort-

ansvarlig for lov om kommunernes styrelse, som bl.a. regulerer visse

spørgsmål vedrørende kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet. Øko-

nomi- og Indenrigsministeriet er herudover øverste tilsynsmyndighed i det

kommunale tilsyn.

Økonomi- og Indenrigsministeriet har i den forbindelse oplyst følgende:

”Det følger af

§ 14, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse, at

kommunalbestyrelsen træffer beslutning om, hvorvidt et kom-

munalbestyrelsesmedlem har en sådan interesse i en sag, at med-

lemmet er udelukket fra at deltage i kommunalbestyrelsens for-

handling og afstemning om sagen.

Bestemmelsen omfatter således fremgangsmåden ved kommu-

nalbestyrelsens stillingtagen til et medlems eventuelle specielle

inhabilitet. Om en interesse i en sag har en sådan karakter, at

medlemmet er udelukket fra at deltage i behandlingen af sagen,

afgøres efter forvaltningslovens § 3 eller tilsvarende uskrevne

forvaltningsretlige grundsætninger.

Et kommunalbestyrelsesmedlem skal underrette kommunalbe-

styrelsen, hvis der foreligger forhold, som kan give anledning til

tvivl om vedkommendes habilitet, jf. § 14, stk. 2, i lov om kom-

munernes styrelse.

Forvaltningslovens § 6, stk. 1, indeholder en tilsvarende oplys-

ningspligt. Efter denne bestemmelse gælder oplysningspligten

dog ikke, hvor det er ”åbenbart”, at et forhold er uden betydning.

Det antages, at undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens §

6, stk. 1, må fortolkes snævert. I lyset heraf fortolkes de tilfælde,

hvor underretning efter § 14 i lov om kommunernes styrelse kan

undlades, også snævert.

Underretningspligten efter § 14, stk. 2, i lov om kommunernes

styrelse bortfalder således kun, hvis det er åbenbart, at det på-

gældende forhold er uden betydning.

Spørgsmål om et kommunalbestyrelsesmedlems eventuelle in-

habilitet i forhold til behandlingen af en konkret sag er omfattet

af det almindelige tilsyn med kommuner, der varetages af An-

kestyrelsen med Økonomi- og Indenrigsministeriet som øverste

tilsynsmyndighed, medmindre særlige klage- eller tilsynsmyn-

digheder kan tage eller har taget stilling til spørgsmålet.

Det kommunale tilsyn er et retligt tilsyn, som fører tilsyn med,

at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder

for offentlige myndigheder.

Det kommunale tilsyn kan ikke tage stilling til, om kommuners

dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgs-

mål om skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de

rammer, der er fastsat i lovgivningen. Tilsynet kan herudover

ikke tage stilling til spørgsmål om god forvaltningsskik.

Ankestyrelsen beslutter selv, om der er tilstrækkelig anledning

til at rejse en tilsynssag som led i det kommunale tilsyn.

Det kommunale tilsyn omfatter ikke sager eller spørgsmål, her-

under spørgsmål om inhabilitet, som særlige klage- eller tilsyns-

myndigheder kan tage eller har taget stilling til.

Det bemærkes, at ministeriet som led i det kommunale tilsyn

ikke i almindelighed er klageinstans over for Ankestyrelsen,

men ministeriet kan bl.a. af egen drift tage spørgsmål om lov-

ligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, som An-

kestyrelsen har udtalt sig om som tilsynsmyndighed, op til be-

handling, når ministeriet skønner, at sagen er af principiel eller

generel betydning eller har alvorlig karakter. Tilsvarende gæl-

der, hvis Ankestyrelsen har besluttet ikke at tage spørgsmål om

lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser op til

behandling.

Det kan i øvrigt henvises til kapitel VI og VII i lov om kommu-

nernes styrelse, hvor rammerne for det kommunale tilsyn er fast-

sat.”

Som det fremgår af ovenstående, er det kommunalbestyrelserne, der træf-

fer beslutning om, hvorvidt et kommunalbestyrelsesmedlem har inhabili-

tetsbegrundende interesser i en sag. Endvidere er det rejste spørgsmål om-

fattet af det kommunale tilsyn. På den baggrund finder Justitsministeriet det

rigtigst ikke at forholde sig til de konkrete tilfælde omtalt i spørgsmålet.

Justitsministeriet kan dog generelt oplyse følgende om reglerne vedrørende

speciel inhabilitet:

3.1.

Forvaltningslovens §§ 3-6 indeholder en række bestemmelser om spe-

ciel inhabilitet. Forvaltningslovens habilitetsregler gælder som udgangs-

punkt for forvaltningens

afgørelsessager.

Efter forvaltningslovens § 2, stk.

2, gælder forvaltningslovens inhabilitetsregler dog også for behandlingen af

sager om indgåelse af kontraktforhold og lignende privatretlige dispositio-

ner.

Forvaltningslovens § 3, stk. 1, indeholder en opregning af de former for in-

teressekollission, der er egnede til at begrunde inhabilitet. Det beror på en

konkret vurdering, om der foreligger de inhabilitetsbegrundende omstæn-

digheder, der anføres i denne bestemmelse. Bestemmelsen, der også gælder

for vurderingen af kommunalbestyrelsesmedlemmers specielle inhabilitet,

har følgende ordlyd:

”§

Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er in-

habil i forhold til en bestemt sag, hvis

1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk

interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har

været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,

2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op-

eller nedstigende linie eller i sidelinien så nær som søskende-

børn eller andre nærstående har en særlig personlig eller økono-

misk interesse i sagens udfald eller er repræsentant for nogen,

der har en sådan interesse,

3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær

tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juri-

disk person, der har en særlig interesse i sagens udfald,

4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller til-

synsvirksomhed over for en anden offentlig myndighed, og ved-

kommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved

den afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger,

sagen angår, eller

5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at

vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.”

Som det fremgår, indeholder § 3, stk. 1, nr. 1-4, en opregning af en række

forhold, der er egnede til at begrunde inhabilitet i forhold til en sag. Forvalt-

ningslovens § 3, stk. 1, giver ikke en udtømmende opregning af de forhold,

der kan begrunde inhabilitet. Der er derfor i § 3, stk. 1, nr. 5, indsat en op-

samlingsbestemmelse, hvorefter der også indtræder inhabilitet, hvis der i

øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om ved-

kommendes upartiskhed. I lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen i

forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, anføres bl.a. følgende (FT 1985/86, til-

læg A, sp. 122):

”Efter denne bestemmelse vil f.eks. et nært venskabsforhold el-

ler omvendt et konstaterbart uvenskab over for en person, der er

part i sagen, kunne begrunde inhabilitet, og det samme vil, men

kun i særegne tilfælde, kunne gælde, hvis den pågældende of-

fentligt har tilkendegivet sin opfattelse af den sag, der foreligger

til behandling. Det forhold, at f.eks. et kommunalbestyrelses-

medlem som led i sin almindelige politiske virksomhed på for-

hånd har givet udtryk for en stillingtagen til udfaldet af en be-

stemt sag, vil således i almindelighed ikke kunne begrunde in-

habilitet.

Tilsvarende vil det forhold, at en interesserepræsentant i en for-

valtningsmyndighed har givet udtryk for sin holdning til en fo-

religgende sag, i almindelighed ikke begrunde inhabilitet.”

Bestemmelsen i § 3, stk. 1, skal ses i sammenhæng med § 3, stk. 2, hvorefter

der ikke foreligger inhabilitet, hvis det må antages, at den pågældende om-

stændighed ikke indebærer fare for, at afgørelsen af sagen vil kunne blive

påvirket af uvedkommende hensyn. Det fremgår af forarbejderne til bestem-

melsen bl.a., at bestemmelsen navnlig vil have praktisk betydning i forhold

til de typer af interessekollision, som er nævnt i § 3, stk. 1, nr. 3 (selskabs-

inhabilitet mv.) og 4 (toinstansinhabilitet) (FT 1985/86, tillæg A, sp. 123-

124).

3.2.

Retsvirkningen af, at en person er inhabil i forhold til en sag, er som

udgangspunkt, at vedkommende ikke må ikke træffe afgørelse, deltage i af-

gørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag,

jf. forvaltningslovens § 3, stk. 3.

Forvaltningslovens § 4 giver dog mulighed for i visse tilfælde at se bort fra

retsvirkningen af en foreliggende inhabilitet. Bestemmelsen har følgende

ordlyd:

”§

Bestemmelserne i § 3 gælder ikke, hvis det ville være umu-

ligt eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betæn-

kelighed at lade en anden træde i den pågældendes sted under

sagens behandling.

Stk. 2.

For medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed

gælder bestemmelserne i § 3, selv om en stedfortræder ikke kan

indkaldes. Bestemmelsen gælder dog ikke, hvis myndigheden

ville miste sin beslutningsdygtighed eller det af hensyn til myn-

dighedens sammensætning ville give anledning til væsentlig be-

tænkelighed, dersom medlemmet ikke kunne deltage i sagens

behandling, og behandlingen ikke kan udsættes uden væsentlig

skade for offentlige eller private interesser.

Stk. 3.

Ved kollegiale forvaltningsmyndigheders valg af med-

lemmer til hverv kan et medlem uanset bestemmelserne i § 3

deltage, selv om medlemmet er bragt i forslag. Bestemmelserne

i § 3 gælder ikke for regionsråds eller kommunalbestyrelsers be-

slutninger om vederlag m.v. til medlemmer.”

3.3.

Inhabilitetsreglerne baserer sig grundlæggende på en balance mellem

på den ene side

garantihensyn

(forebygge usaglig interessepåvirkning og

øge sikkerheden for, at myndighedens afgørelser bliver lovlige og rigtige)

tillidshensyn

(sikre befolkningens tillid til den offentlige forvaltning) og

på den anden side visse

modhensyn.

Som modhensyn kan bl.a. anføres hen-

synet til forvaltningens funktionsmuligheder. I forhold til kommunalbesty-

relsesmedlemmer er et centralt modhensyn endvidere hensynet til ikke at

afskære bestemte befolknings- og erhvervsgrupper fra at varetage kommu-

nalt arbejde og til ikke at forrykke den demokratisk sammensatte balance i

sådanne organer. Der henvises herved til Hans Gammeltoft-Hansen, Inha-

bilitet i forvaltningen, 1. udgave, 2011, s. 11 ff., og Steen Rønsholdt, Om

saglig kommunalforvaltning og kommunalbestyrelsesmedlemmers habili-

tet, 1987, s. 133 ff.