SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Analyse af deltagelseseffekten

Skatteudvalget 2016-17
SAU Alm.del Bilag 106
Offentligt

De økonomiske konsulenter og udvalgskonsulenterne

Til:

Dato:

Udvalgets medlemmer

27. januar 2017

Analyse af deltagelseseffekten – Effekter af ændringer i den økonomiske

tilskyndelse til beskæftigelse

Sammenfatning

Finansudvalget har i oktober 2016 med udgangspunkt i kommissoriet for rap-

porten bl.a. bedt om en redegørelse af forudsætninger for deltagelseseffek-

ten anvendt af ministerierne og en vurdering af det videnskabelige belæg bag

deltagelsesbeslutningen i Danmark og andre lande

. Analysen sammenfatter

også resultater fra studier af den aktive beskæftigelsesindsats på anmodning

fra Finansudvalget.

Der er udarbejdet en rapport, der analyserer problemstillingen, og denne

note, der kort sammenfatter hovedpunkterne af analysen. Set fra et teoretisk

synspunkt er der ikke en entydig effekt på beskæftigelsesgraden af en æn-

dring i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse.

Konklusionen er, at man ikke med sikkerhed kan sige, hvor stor deltagelses-

elasticiteten er. De empiriske studier giver dog tilsammen et billede i retning

af, at deltagelseselasticiteten er positiv. Af mikrostudier på danske data udgi-

vet siden 2006 fremgår, at der er grupper, for hvilke der er lidt eller ingen so-

lid evidens for, hvordan deres deltagelsesbeslutning påvirkes som følge af en

ændring i den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse.

Det er derfor svært at sige, om præcist de beregnede effekter af de seneste

skattereformer og reformer på overførselsområdet, vil indtræffe i praksis.

Kommissoriet kan findes i

bilag 1

eller omdelt på FIU alm. del – bilag 4.

1/8

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Analyse af deltagelseseffekten

Ifølge Skatteministeriet (2016) er der belæg for, at den økonomiske gevinst ved

at være i beskæftigelse frem for at være på overførselsindkomst har betydning

for deltagelsen på arbejdsmarkedet. Antagelsen er, at jo større økonomisk ge-

vinst, desto højere sandsynlighed for beskæftigelse.

Den gevinst, der er ved at være beskæftiget frem for at være ledig, kan både

forøges gennem ændringer i skattesystemet og i overførselssystemet. Det kan

være en lempeligere beskatning af lave lønindkomster som f.eks. indførelsen af

et målrettet beskæftigelsesfradrag eller en reduktion af niveauet for arbejdslø-

shedsunderstøttelse.

Det er vigtigt at være opmærksom på, at en ændring i den økonomiske gevinst

ved at komme i beskæftigelse frem for at være på overførselsindkomst både

påvirker ledige og personer uden for arbejdsmarkedet. De økonomiske incita-

menter til beskæftigelse styrkes markant fra 2013 til 2023, hvilket bl.a. skyldes

skattereformen fra 2012.

Nedenfor er vist en tabel for arbejdsudbudsvirkninger af tidligere skattereformer:

Tabel 1: Arbejdsudbudsvirkning af tidligere skattereformer (fuldtids-perso-

ner)

Reform

Timeeffekt

Deltagelseseffekt Samlet

2004-aftalen

6.450

3.250

9.700

2007-aftalen

6.400

1.150

7.550

Forårspakke 2.0

(2009-skattereformen)

17.650

600

18.250

Skatteelementer i

genopretningsaftalen

-2.200

450

-1.750

Skatteaftale 2012

6.800

9.000

15.800

I alt

35.100

14.450

49.550

Kilde: Finansministeren svar på BEU alm. del - spørgsmål 286 (folketingsåret 2012-13)

og Finansministeriet (2011).

tabel 1

ses det, at virkningen på arbejdsudbuddet af de seneste skatterefor-

mer via deltagelseseffekten er omtrent 14.500 personer. Det svarer til, at knap

30 pct. af effekten kommer fra virkninger via deltagelseseffekten, mens resten

afspejler timeeffekten, ifølge beregninger fra Finansministeriet.

Ændringer i overførselssystemet kan også påvirke økonomiske incitamenter.

Virkninger på den strukturelle beskæftigelse af reformer på overførselsområdet

siden 2010 via deltagelseseffekten kan ses af nedenstående tabel.

Beskæftigelseseffekterne af reformer af overførselsindkomster siden 2010 kan

ses nedenfor i

tabel 2.

2/8

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Analyse af deltagelseseffekten

Tabel 2: Skøn for strukturel beskæftigelse af reformer på overførselsområ-

det siden 2010 (fuldtidspersoner)

Genopretningsaftale, 2010

12.300

Aftale om senere tilbagetrækning, 2011 (effekt i 2040)

35.000

Reform om førtidspension og fleksjob, 2012

12.200

Aftale om reform af kontanthjælpssystemet, 2013

7.800

Reform af sygedagpengesystemet, 2013

1.300

Reform af beskæftigelsesindsatsen, 2014

800

Refusionsomlægning, 2014

3.000

Ny integrationsydelse, 2015

1.000

Aftale om et tryggere dagpengesystem, 2015

-800

JobReform fase 1 (kontanthjælpsaftale), 2016

700

I alt

73.300

Kilde: Finansministerens svar på FIU alm. del - spørgsmål 381 (folketingsåret 2015-16) og Beskæf-

tigelsesministerens svar på spørgsmål 43 (L113) (folketingsåret 2015-16).

Det skønnes, at den strukturelle beskæftigelse stiger med ca. 73.000 personer

som følge af reformer af overførselsområdet siden 2010 via deltagelseseffek-

ten.

Et nyligt eksempel på en beregning af deltagelseseffekten er den tidligere rege-

ringens udspil til JobReform Fase 2 fra helhedsplanen (2025-planen). Her var

målet også at øge beskæftigelsen gennem et større økonomisk incitament til

beskæftigelse. Initiativerne under et skønnes via deltagelseseffekten at øge ar-

bejdsudbuddet svarende til 6.000 fuldtidspersoner, ifølge Skatteministeriet

(2016).

Teoretisk set er det ikke entydigt, hvordan en større økonomisk gevinst ved be-

skæftigelse frem for overførselsindkomst påvirker længden af arbejdsløsheds-

perioden (Andersen m.fl., 2015). Det er derfor et empirisk spørgsmål at fast-

lægge deltagelseseffektens størrelse og retning. Andersen m.fl. (2015) vurde-

rer, at en større gevinst ved beskæftigelse fører til en kortere arbejdsløshedspe-

riode i de fleste realistiske scenarier.

Gennemgangen af teoretisk adfærdseffekter i rapporten dækker ikke alle kana-

ler, hvormed beskæftigelsesgraden kan forventes at blive påvirket af en æn-

dring i kompensationsgraden. Gennemgangen illustrerer dog behovet for at ty til

den empiriske litteratur på området.

De økonomiske ministerier og Skattekommissionen anvender en forudsætning

om, at

et fald i den gennemsnitlige kompensationsgrad på 10 procentpoint redu-

cerer strukturledigheden med 0,7 procentpoint.

Det kaldes en deltagelseselasti-

citet.

Personer, der ellers ville være uden for arbejdsstyrken kan også forventes rea-

gerer på ændringer i den økonomiske gevinst ved beskæftigelse. Udover den

3/8

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Analyse af deltagelseseffekten

skønnede ledighedseffekt indgår der i skønnet for deltagelsesbeslutningen også

en virkning på antallet af

efterlønsmodtagere.

For

efterlønsmodtagere

antager

de økonomiske ministerier, at

et fald i kompensationsgraden på 10 pct. medfø-

rer en stigning i erhvervsdeltagelsen blandt de 60-64-årige på 1 procentpoint.

Metoden er fastlagt i 2002. Det er svært at sammenligne beregningsforudsæt-

ninger for deltagelseseffekten anvendt af forskellige kommissioner m.m., da de

ofte definerer deltagelseselasticiteten forskelligt.

To typer studier anvendt af Finansministeriet siden 2002

Metoden anvendt af de økonomiske ministerier siden 2002 baserer sig hoved-

sageligt på to typer af studier: dels makroøkonomiske panelundersøgelser på

tværs af lande i OECD og dels lønestimationer

. En tredje type af studier, der

også kan anvendes til at udlede incitamenteffekternes størrelsesorden er mikro-

økonomiske studier. Finansministeriet nævner dog ikke umiddelbart mikroøko-

nomiske studier som baggrund for valg af den konkrete deltagelseselasticitet i

metodebeskrivelsen i

Fordeling og incitamenter 2002, Finansministeriet.

Derfor diskuteres først panelundersøgelsers og lønestimationers anvendelighed

som grundlag til at fastlægge størrelsen af deltagelseselasticiteten. Sidst frem-

hæves hovedresultaterne i den mikroøkonomiske litteratur på danske data udgi-

vet indenfor de sidste 10 år og studiernes svagheder og styrker.

Estimation af lønligning

Lønligningen bygger på, at der er en stabil sammenhæng mellem lønstignings-

takten og ledigheden og en række forklarende faktorer. Ifølge Danmarks Stati-

stik (2012) og DØR (2007) er det dog tilsyneladende ikke tilfældet.

Gennemgangen af forskellige estimationer af lønligninger af Danmarks Statistik

(2012) viser tilsyneladende, at det er vanskeligt at få modelleret en robust sam-

menhæng mellem løn og strukturel ledighed. For 70’erne er det muligt at for-

klare lønstigningen vha. en lønligning, men denne lønligning har svært ved at

forklare de senere års lønstigning (Danmarks Statistik, 2012).

Danmarks Statistik (2012) vælger at se bort fra en estimation af en lønligning på

et nyere datagrundlag, end de studier Finansministeriet henviser til, da estimati-

onen giver et kunstigt højt estimat for deltagelseselasticitetens størrelse.

Det peger i retning af, at denne type studier ikke giver et solidt grundlag for vur-

dering af deltagelseselasticitetens størrelse.

Finansministerens svar på FIU alm. del – spørgsmål 420 (folketingsåret 2012-13)

4/8

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Analyse af deltagelseseffekten

Panelundersøgelser

Der kan umiddelbart fremhæves tre udfordringer ved ministeriernes brug af pa-

nelundersøgelser til at underbygge beregninger af deltagelseseffekten.

For det første er det en forudsætning i panelundersøgelserne, at effekten af en

større gevinst ved beskæftigelse på den strukturelle ledighed stort set er ens på

tværs af alle lande (Finansdepartementet, 2011). Derfor er spørgsmålet, om

Danmark med rimelighed kan betragtes som et ”gennemsnitsland”.

En anden væsentlig udfordring er, at studierne ikke med tilstrækkelig sikkerhed

påviser kausalitetssammenhænge, ifølge Andersen m.fl. (2015). Flere af denne

type studier opnår heller ikke robuste resultater påpeger det svenske finansmi-

nisterium og Tjenestemændenes Centralorganisation i Sverige (Finansdeparte-

mentet, 2011 og TCO, 2015). Der er derfor kommet langt større fokus på mikro-

økonomiske studier, der bedre kan håndtere kausalitetsudfordringerne og på-

vise årsagssammenhænge.

For det tredje baserer metoden anvendt af de økonomiske ministerier sig på

empiriske studier, der alle er fra før 1997. Der er dog udarbejdet panelundersø-

gelser af nyere dato end de studier, Finansministeriet henviser til i svar til Folke-

tinget. Som påpeget af Velfærdskommissionen (2005) foretager Finansministe-

riet en ad hoc-korrektion af studierne. De anvender en halvt så stor effekt som

den estimerede effekt i studierne. Årsagen er, at der tages højde for, at ledighe-

den strukturelt er lavere end i den historiske estimationsperiode i studierne. Det

er usikkert, om der kan findes belæg for ad hoc-korrektionen på baggrund af ny-

ere panelundersøgelser.

Sammenligning med Finansministeriet i Sverige og Det Økonomiske Råd

Finansministeriet i Sverige anvender en beregningsforudsætning, der indebæ-

rer, at ledighedens følsomhed over for ændringer i økonomiske incitamenter er

større, end de økonomiske ministerier i Danmark antager.

Forudsætningen bygger det svenske finansministerium på samme type makro-

økonomiske panelundersøgelser som Finansministeriet i Danmark. Finansmini-

steriet i Sverige henviser blot til studier af nyere dato.

Modsat antager Det Økonomiske Råds Sekretariat (2010), at en ændring i de

økonomiske incitamenter har en lavere effekt på ledigheden, end de økonomi-

ske ministerier i Danmark antager.

Metoden fastlagt af Finansministeriet i 2002 anvender samme effektskøn for

alle grupper på nær efterlønsmodtagere. I modsætning hertil anvender Det

I panelundersøgelser udvælges et panel bestående af f.eks. lande, og data indsamles fra panelet

ved mindst to lejligheder.

5/8

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Analyse af deltagelseseffekten

Økonomiske Råds Sekretariat (2010) en forskellig adfærdseffekt for forskellige

grupper.

Ud over antagelser om den konkrete deltagelseseffekt af en større gevinst ved

beskæftigelse er det også vigtigt, hvilke persongrupper man inkluderer i bereg-

ningerne. Med andre ord har antagelser om, hvilke persongrupper ministerierne

forventer reagerer på økonomiske incitamenter også betydning for skøn for de

samlede deltagelseseffekter.

DØRS(2010) regner ift. Finansministeriet med, at en større gruppe af personer

reagerer på økonomiske incitamenter såsom f.eks. førtidspensionister. Det vil

sige, at DØRS (2010) anvender et væsentligt lavere effektskøn, men for et

større antal personer.

I 2002 beregnede Finansministeriet ikke beskæftigelseseffekter for personer på

sygedagpenge og kontanthjælpsmodtagere med andre problemer end ledighed.

Beregninger af beskæftigelsesvirkninger af f.eks. indførelse af kontanthjælpslof-

tet omfatter dog aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere. Det tyder på, at mini-

sterierne i dag antager, at et større antal personer reagerer på økonomiske inci-

tamenter end i 2002.

Det er uklart, om de økonomiske ministerier beregner beskæftigelseseffekter

via deltagelseseffekten for personer, som i udgangspunktet står udenfor ar-

bejdsmarkedet som f.eks. personer på barsel og anden orlov, førtidspensioni-

ster, revalidender. Endvidere er det uklart om de anvender forskellige adfærds-

effekter for de forskellige grupper.

Nye metoder

Metoden fastlagt i 2002 blev tidligere anvendt til beregninger af beskæftigelses-

effekter af både indkomstskatteændringer og ændringer i indkomstoverførsler.

I de seneste år er der i ministerierne dog udviklet nye metoder til beregning af

beskæftigelseseffekter af ændringer af indkomstoverførsler. Det drejer sig bl.a.

om dagpengemodellen.

Dagpengemodellen baserer sig på mikroøkonomiske studier. Der er dog en be-

tydelig variation i estimater for både mikro- og makrobaserede økonomiske stu-

dier af deltagelseseffekten. Skøn for deltagelseseffekten både på mikro- og ma-

krofunderede modeller vurderes derfor generelt at være behæftet med betydelig

usikkerhed.

6/8

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Analyse af deltagelseseffekten

Mikroøkonomiske studier

Velfærdskommissionen (2005) påpeger, at internationale empiriske studier af

deltagelseselasticitetens størrelse ikke umiddelbart kan overføres til danske for-

hold. Det skyldes, at beskatningens niveau, indretningen af samfundets overfør-

selssystemer, de serviceydelser, der stilles til rådighed for den enkelte, og den

initiale erhvervsfrekvens for forskellige grupper vil således spille en rolle for ar-

bejdsudbuddets følsomhed overfor ændret beskatning

Derfor er fokus i denne rapport mikroøkonomiske studier med brug af danske

data. Det er vigtigt at være opmærksom på, at gennemgangen af studierne ikke

er udtømmende, og at gennemgangen er afgrænset til studier udgivet siden

2006.

De nyere forskningsbaserede mikroøkonomiske analyser, der er gennemgået,

peger på, at der er evidens for, at dagpengemodtagere i højere grad finder be-

skæftigelse, hvis dagpengeperioden afkortes. Så vidt vides, er der derimod ikke

nogen effektstudier udgivet inden for de sidste ti år med brug af danske data,

der påviser en signifikant effekt af, at dagpengeydelsen sættes ned.

For kontanthjælpsmodtagere er der ikke umiddelbart solid forskningsmæssig vi-

den udgivet siden 2006 om, at kontanthjælpsmodtagere generelt finder beskæf-

tigelse, hvis ydelser mindskes eller forkortes. For afgrænsede grupper, som

unge eller indvandrere, der har opholdt sig i Danmark et stykke tid, tyder det på,

at der er relativ stærk evidens for, at økonomiske incitamenter virker og beskæf-

tigelsen stiger.

En begrænsning ved mikroøkonomiske studier er, at de ikke alle kan bruges til

at udlede effekter på aggregeret ledighed eller beskæftigelse. Selvom studierne

ikke analyserer effekten på den aggregeret ledighed, indeholder studierne dog

vigtig information om incitamentseffekternes størrelsesorden.

En anden udfordring er, at der er begrænset viden om de langsigtede effekter,

fortrængningseffekter og ikke mindst kvaliteten og varigheden af efterfølgende

beskæftigelse.

Modsat er disse mikroøkonomiske studiers styrke, at de bedst kan forholde sig

til kausalitetsudfordringer og påvise årsagssammenhænge.

Den overordnede konklusion er, at man ikke med sikkerhed kan sige, hvor stor

deltagelseselasticiteten er. De empiriske studier giver dog tilsammen et billede i

retning af, at deltagelseselasticiteten er positiv. Af mikrostudier på danske data

udgivet inden for de sidste 10 år fremgår, at der er grupper, for hvilke der er lidt

eller ingen solid evidens for, hvordan deres deltagelsesbeslutning påvirkes som

følge af en sænkning af ydelsesniveauet. Her kan bl.a. nævnes kontanthjælps-

modtagere længst væk fra arbejdsmarkedet eller nyankomne flygtninge.

7/8

SAU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 106: Analyse af deltagelseseffekten

Det er derfor svært at sige, om netop de estimerede deltagelseseffekter i

tabel 1

tabel 2

på side 2-3 ovenfor, vil manifestere sig i praksis.

Aktiv arbejdsmarkedspolitik

Udover politiske tiltag, der påvirker den økonomiske gevinst ved beskæftigelse,

kan aktiv arbejdsmarkedspolitiske instrumenter tænkes at få ledige i beskæfti-

gelse. Danmark er ifølge OECD det land i verden, der anvender flest midler på

aktiv arbejdsmarkedspolitik, som bruges på samtaler, vejledning og opkvalifice-

ring, virksomhedspraktik, ansættelse med løntilskud m.v.

Ifølge Beskæftigelsesministeriet (2015) er det vanskeligt at konkludere noget

entydigt om størrelsen af effekterne for de forskellige redskaber i den aktive be-

skæftigelsespolitik.

Generelt er evidensen stærkest for forsikrede ledige, da de fleste undersøgel-

ser, både i Danmark og i udlandet, tager udgangspunkt i netop denne gruppe

ifølge Beskæftigelsesministeriet (2015).

Tranæs (2013) påpeger, at de positive beskæftigelseseffekter stammer fra moti-

vationseffekten og ikke fra en effekt af indholdet af aktiviteterne.

Hansen og Schultz-Nielsen (2015) nævner, at undersøgelser af beskæftigelses-

effekterne fra aktivering af ledige dagpengemodtagere peger i retning af, at

disse effekter er klart størst, når aktiveringen finder sted i private virksomheder.

Der er dog blandede resultater af aktivering af kontanthjælpsmodtagere i private

virksomheder ifølge Hansen og Schultz-Nielsen (2015).

For kontanthjælpsmodtagere viser gennemgangen af studierne, at der ikke er

instrumenter, der virker på alle typer af kontanthjælpsmodtagere. For målret-

tede indsatser for f.eks. indvandrere er der studier, der viser en større sandsyn-

lighed for at finde beskæftigelse af aktiv arbejdsmarkedspolitik, mens der for de

svageste kontanthjælpsmodtagere ikke er en påviselig effekt af aktiv arbejds-

markedspolitik ifølge Skipper (2010).

8/8