Skatteudvalget 2017-18
SAU Alm.del
Offentligt
1876862_0001.png
Klik og v ælg dato
J.nr. 2017-3344
Til Folketinget – Skatteudvalget
Hermed sendes endeligt svar på spørgsmål nr. 399 af 22. maj 2017 (alm. del). Spørgsmålet
er stillet efter ønske fra Joachim B. Olsen (LA).
Karsten Lauritzen
/ Søren Schou
 SAU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 222: Spm. om, hvad provenueffekten er ved en reform af kapitalbeskatningen, til skatteministeren
1876862_0002.png
Spørgsmål
Ministeren bedes oplyse den umiddelbare provenumæssige konsekvens samt konsekven-
sen efter henholdsvis tilbageløb og adfærd af følgende:
1) At ophæve kildeartsbegrænsningen for tab på børsnoterede aktier.
2) Som 1 samt afskaffe den separate beskatning af aktieindkomst mod i stedet at lade ak-
tieindkomst indgå som almindelig kapitalindkomst.
3) Som 1 og 2 samt undtage kapitalindkomst fra topskattegrundlaget.
4) Som 1-3 samt sænke skattesatsen for såvel positiv aktie/kapitalindkomst til samme ni-
veau som skatteværdien af fradraget for nettorenteudgifter under 50.000 kr., som således
ikke berøres. Beregningen bedes foretaget, givet at rentefradraget for renteudgifter over
50.000 kr. – som vedtaget med Forårspakke 2.0 – gradvist sænkes frem mod 2019.
5) Som 4 men hvor skattesatsen for såvel positiv som negativ aktie- og kapitalindkomst
sænkes til den marginale beskatning af renteudgifter over 50.000 kr.
Provenuberegningerne i punkt 1-5 bedes foretaget for alle år til og med 2025 og inkludere
den varige virkning. Beregningerne bedes foretaget, givet at der samtidig indføres en
værnsregel, der hindrer, at lønindkomst omlægges til kapital/aktieindkomst. Endvidere
bedes ministeren oplyse, hvor stor en arbejdsudbudseffekt – målt i antallet af personer –
tiltagene 1 til 5 ovenfor forudsættes at have.
Svar
Gældende regler – beskatning af kapitalindkomst
Positiv nettokapitalindkomst indgår i grundlaget for de personlige indkomstskatter
1
. Ved
beregning af topskattegrundlaget er det kun den del af den positive nettokapitalindkomst,
der overstiger et bundfradrag på 42.800 kr. (2017-niveau) for enlige og 85.600 kr. for æg-
tepar, der medregnes. Endvidere er der et særskilt skråt skatteloft for kapitalindkomst på
42 pct. ekskl. kirkeskat. Der er mulighed for at udligne eventuel positiv og negativ netto-
kapitalindkomst mellem ægtefæller.
Negativ nettokapitalindkomst kan fratrækkes i grundlaget for sundhedsbidrag samt kom-
mune- og kirkeskat. For den del af den negative nettokapitalindkomst, der ikke overstiger
50.000 kr. for enlige og 100.000 kr. for ægtepar, er den skattemæssige fradragsværdi ca.
32,9 pct. i en gennemsnitskommune (ekskl. kirkeskat). For den del af den negative netto-
kapitalindkomst, der overstiger disse grænsebeløb, er den skattemæssige fradragsværdi ca.
26,9 pct. i 2017 i en gennemsnitskommune og vil frem til og med 2019 falde til 24,9 pct.
Beløbsgrænsen på 50.000 kr. hhv. 100.000 kr. ligger nominelt fast, dvs. den reguleres ikke
i takt med fx løn- eller prisudviklingen.
Langt de fleste med negativ nettokapitalindkomst berøres ikke af beløbsgrænsen, da den
negative nettokapitalindkomst er mindre end 50.000 kr. hhv. 100.000 kr.
1
Kapitalindkomst indgår ikke i grundlaget for arbejdsmarkedsbidrag.
Side 2 af 8
 SAU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 222: Spm. om, hvad provenueffekten er ved en reform af kapitalbeskatningen, til skatteministeren
1876862_0003.png
Gældende regler – beskatning af aktieindkomst
Aktieindkomst, bestående af aktieudbytter og aktieavancer, beskattes efter en progressiv
skala med 27 pct. af aktieindkomsten under et bundfradrag på 51.700 kr. (2017-niveau) og
med 42 pct. af den del af aktieindkomsten, der overstiger 51.700 kr. For ægtefæller er der
mulighed for at overføre et eventuelt uudnyttet bundfradrag.
Muligheden for fradrag for negativ aktieindkomst afhænger af, om der er tale om aktier,
der handles på et reguleret marked (noterede aktier) eller ej (unoterede aktier).
For noterede aktier er fradragsretten for negativ aktieindkomst kildeartsbegrænset. Dvs.
at det kun er muligt at fradrage negativ aktieindkomst fra noterede aktier i positiv aktie-
indkomst fra noterede aktier. Er det ikke muligt at fradrage hele den negative aktieind-
komst fra noterede aktier i andre noterede aktier, fremføres det ikke-udnyttede tab til
modregning i efterfølgende års aktieindkomst fra noterede aktier.
Tab på unoterede aktier er ikke kildeartsbegrænsede. En negativ aktieindkomst fra unote-
rede aktier kan derfor fradrages i anden positiv aktieindkomst, uanset om der er tale om
indkomst fra noterede eller unoterede aktier. Er det ikke muligt at fradrage hele den nega-
tive aktieindkomst i anden positiv aktieindkomst, beregnes skatteværdien af den reste-
rende negative aktieindkomst, og beløbet modregnes i de almindelige indkomstskatter.
Skatten af den negative aktieindkomst udregnes med samme procentsatser og beløbs-
grænser som for positiv aktieindkomst.
Tabel 1 viser de marginale skattesatser for aktieindkomst og kapitalindkomst ved gæl-
dende regler og ved de ændringer, der nævnes i spørgsmålet.
Tabel 1. Oversigt over de indregnede satsændringer
Stor negativ
netto-
kapital/aktie-
indkomst
Lille negativ
netto-
kapital/aktie-
indkomst
Lille positiv
netto-
kapital/aktie-
indkomst
Stor positiv
netto-
kapital/aktie-
indkomst
Pct.
Gældende regler
Aktieindkomst
Kapitalindkomst
Ny samlet kapital/aktieindkomst
Scenarie (2)
Scenarie (3)
Scenarie (4)
Scenarie (5)
42,0*
24,9
27,0*
32,9
27,0*
37,1
42,0*
42,0*
24,9
24,9
24,9
24,9
32,9
32,9
32,9
24,9
37,1
37,1
32,9
24,9
42,0*
37,1
32,9
24,9
Anm.: Bundskattesatsen forhøjes gradvist frem til 2022. Satserne i tabellen er fuldt indfaset, dvs. fra 2022 og senere år. Satserne er gennem-
snitstal, der dækker over kommunal variation, bortset fra de med * mærkede satser, der er uafhængige af kommunen.
Ad. 1 – ophævelse af kildeartsbegrænsningen for tab på børsnoterede aktier
Kildeartsbegrænsningen for tab på noterede aktier medvirker dels til, at investorer med
diversificerede porteføljer af noterede aktier ikke kan vælge at realisere tab for efter et
Side 3 af 8
 SAU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 222: Spm. om, hvad provenueffekten er ved en reform af kapitalbeskatningen, til skatteministeren
1876862_0004.png
kort tidsforløb at genkøbe aktierne og derved opnå en umiddelbar besparelse i skatten af
anden indkomst, samtidig med at noterede aktier med fortjeneste beholdes, indtil det af
andre grunde vælges at afstå dem. Herved sikrer kildeartsbegrænsningen, at den effektive
beskatning af aktieindkomst i højere grad kommer til at svare til det tilsigtede.
Dertil kommer, at uden kildeartsbegrænsningen kunne investorerne ved kursfald afstå de-
res aktier og derved realisere tabene for efter et kort tidsforløb at genkøbe aktierne. Her-
ved ville investorerne kunne opnå en skattebesparelse her og nu mod til gengæld at skulle
betale en større skat ved den endelige afståelse. En sådan skatteudskydelse ville være med-
virkende til at svække de offentlige finanser, herunder i krisetider.
For unoterede aktier gør disse hensyn sig ikke gældende i samme grad, da unoterede ak-
tier er langt mindre likvide. Endvidere kan selvstændige, der må lukke deres personligt
drevne virksomhed med et skattemæssigt tab, fradrage tabet i deres øvrige indkomst. Der
er herved parallelitet mellem organisationsformerne af den skattemæssige behandling af
tab i forbindelse med virksomhedsophør.
Ikke-udnyttede tab fremføres til modregning i efterfølgende års aktieindkomst. Størrelsen
af de efter gældende regler ikke-udnyttede tab svinger fra år til år. Således var der ikke-ud-
nyttede tab på ca. 4,5 mia. kr. i 2008 faldende til ca. 0,4 mia. kr. i 2014 og 2015,
jf. tabel 2.
Det samlede fremførte tab var primo 2008 på ca. 2,5 mia. kr. Dette steg til 11,6 mia. kr. i
2013 og er siden faldet, således at det primo 2016 er ca. 8,5 mia. kr. Denne udvikling skal
ses i lyset af finanskrisen.
Tabel 2. Personers aktieindkomst fra noterede danske aktier (inkl. investeringsforeninger)
Mio. kr., årets niveau
Fremført tab primo
Udnyttet tab i året
Nye ikke-udnyttede
tab
1) Endnu ikke opgjort.
Kilde: Oplysninger fra SKAT samt egen opgørelse på SKATs registre.
2008
2.450
-200
4.550
2009
6.750
2010
9.300
2011
2012
2013
2014
2015
9.750
2016
8.500
-
1)
-
1)
9.650 11.150 11.600 10.950
-550 -1.000
3.100
1.350
-750 -1.000 -1.600 -1.550 -1.700
2.250
1.450
950
400
400
Fjernes kildeartsbegrænsningen for noterede aktier, vil det umiddelbart føre til fremryk-
ning af udnyttelsen af de hidtil ikke-udnyttede tab, jf. at der som nævnt primo 2016 var
8,5 mia. kr. i fremført ikke-udnyttet tab.
Side 4 af 8
 SAU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 222: Spm. om, hvad provenueffekten er ved en reform af kapitalbeskatningen, til skatteministeren
1876862_0005.png
Et skøn over de provenumæssige konsekvenser heraf kan kun udarbejdes under en række
beregningstekniske forudsætninger om omfanget af tabsudnyttelsen under gældende reg-
ler henholdsvis ved en afskaffelse af kildeartsbegrænsningen
2
. Det skønnes med stor usik-
kerhed, at medføre et mindreprovenu på ca. 130 mio. kr. målt i varig virkning, hvoraf ca.
5 mio. kr. kan henføres til udnyttelse af den pukkel, der er opstået under finanskrisen
3
.
Tidsprofilen vil være et forholdsvist stort mindreprovenu de første år, hvorefter provenu-
effekten aftrappes og stabiliseres på et strukturelt niveau. Den varige virkning vil hoved-
sageligt bestå af rentevirkningen af den likviditetsforskydning, som fremrykningen af
tabsudnyttelsen medfører. Derudover kan der være skatteydere, der fremfører ikke udnyt-
tede tab, men som aldrig når at udnytte disse tab. Hvad angår disse, vurderes den umid-
delbare provenuvirkning at være begrænset.
Mindreprovenuet af en afskaffelse af kildeartsbegrænsningen for noterede aktier er ikke
indregnet i de efterfølgende provenuskøn.
Ad. 2 – som 1 samt lade aktieindkomst indgå som almindelig kapitalindkomst
Beskatning af aktieindkomst som anden kapitalindkomst skønnes at medføre et merpro-
venu i forhold til gældende regler på ca. 0,6 mia. kr. i varig virkning efter tilbageløb, men
uden eventuelle adfærdsvirkninger,
jf. tabel 3
4
.
At beskatning af aktieindkomst som kapitalindkomst medfører et merprovenu kan især
tilskrives, at en stor del af den positive aktieindkomst, der efter gældende regler beskattes
med 27 pct., efter en sammenlægning af kapital- og aktieindkomsten vil blive beskattet
som positiv nettokapitalindkomst med enten ca. 37,1 pct. eller 42 pct. (ekskl. kirkeskat).
For store aktieindkomster er der ikke nogen forskel på marginalen, idet beskatning af ak-
tieindkomst over progressionsgrænsen på 51.700 kr. sker med 42 pct., hvilket svarer til
det skrå skatteloft for positiv nettokapitalindkomst.
Der vil endvidere være tilfælde, hvor positiv aktieindkomst, der efter gældende regler be-
skattes med 27 eller 42 pct., efter en sammenlægning reducerer negativ kapitalindkomst
med en marginal skatteværdi på 32,9 pct. eller 24,9 pct. (hvis den negative kapitalind-
komst er større end grænsebeløbet på 50.000/100.000 kr.)
2
Det er forudsat, at de store ikke-udnyttede tab, der opstod under finanskrisen, og som endnu ikke er udnyttet, efter gæl-
dende regler udnyttes i årene 2016-2020 med omtrent samme andel hvert år. Det er derudover forudsat, at det strukturelle
niveau for nye ikke-udnyttede tab er på ca. 500 mio. kr. årligt (2017-niveau), samt at knap 15 pct. af de fremførte tab mod-
regnes årligt.
I svaret på SAU alm. del spm. 595 (2013-14) blev skønnet et mindreprovenu på i alt ca. 15-25 mio. kr. Der er således tale
om en opjustering af skønnet, hvilket kan henføres til, at de fremførte tab synes at blive udnyttet over en længere tidshori-
sont end tidligere antaget, hvorved rentevirkningen af kildeartsbegrænsningen får større effekt.
I svaret på SAU alm. del spm. 595 (2013-14) blev skønnet en varig virkning på 250 mio. kr. efter tilbageløb. Opjusteringen
kan henføres til en større aktieindkomst og en mindre negative nettokapitalindkomst end i svaret på spørgsmål 595.
3
4
Side 5 af 8
 SAU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 222: Spm. om, hvad provenueffekten er ved en reform af kapitalbeskatningen, til skatteministeren
1876862_0006.png
I 2018 skønnes et merprovenu på ca. 0,9 mia. kr. efter tilbageløb, hvorefter merprovenuet
falder de følgende år. Den aftagende provenuprofil kan hovedsageligt henføres til, at
grænsen på 50.000/100.000 kr. for skattenedslag af negativ nettokapitalindkomst som
nævnt er nominelt uændret. Som konsekvens vil en relativt større del af aktieindkomsten
efter en sammenlægning af kapital- og aktieindkomsten reducere negativ nettokapitalind-
komst med en fradragsværdi på 24,9 pct. i stedet for 32,9 pct.
Tabel 3. Provenumæssige konsekvenser ved at lade aktieindkomst indgå i kapitalindkomsten
Mia. kr., 2017- niveau
Før tilbageløb
Efter tilbageløb
2018
1,2
0,9
2019
1,2
0,9
2020
1,1
0,9
2021
1,1
0,8
2022
1,0
0,8
2023
1,0
0,7
2024
0,9
0,7
2025
0,9
0,7
Varigt
0,7
0,6
Anm.: Ekskl. adfærdsmæssige konsekvens er, der kan være betydelige. Kapitalindkomst er fremskrevet i overensstemmelse med forudsætnin-
gerne fra Økonomisk Redegørelse, december 2014, samt 2025-planen. På lang sigt forudsættes en nominel rente på 4,5 pct., hvilket indebærer
en stigning i både positiv og negativ nettokapitalindkomst i forhold til det aktuelle niveau.
Kilde: Egne beregninger på lovmodellen på en stikprøve på 33 pct. af befolkningen.
Ad. 3 – som 1 og 2 samt undtage positiv nettokapitalindkomst fra topskattegrundlaget
Det skrå skatteloft for topskat på 42 pct. medfører, at den gennemsnitlige effektive top-
skat af kapitalindkomst udgør knap 5 pct.
5
Udgår positiv nettokapitalindkomst efter den nye definition (hvor aktie- og kapitalind-
komst er slået sammen) af topskattegrundlaget, skønnes det at medføre et mindreprovenu
på ca. 0,8 mia. kr. i varig virkning efter tilbageløb (før adfærd) i forhold til gældende reg-
ler,
jf. tabel 4.
Tabel 4. Provenumæssige konsekvenser ved at lade aktieindkomst indgå som kapitalindkomst samt
undtage kapitalindkomst fra topskattegrundlaget
Mia. kr., 2017- niveau
Før tilbageløb
Efter tilbageløb
Anm. og kilde: Se tabel 3.
2018
-0,4
-0,3
2019
-0,5
-0,4
2020
-0,6
-0,5
2021
-0,7
-0,5
2022
-0,8
-0,6
2023
-0,8
-0,6
2024
-0,9
-0,6
2025
-0,9
-0,7
Varigt
-1,1
-0,8
Ad. 4 – som 1-3 samt en sats for positiv nettokapitalindkomst på 32,9 pct.
Indføres der udover de ovenfor nævnte elementer en reduktion af beskatningen af positiv
nettokapitalindkomst efter den nye definition til ca. 32,9 pct., skønnes det at medføre et
mindreprovenu på ca. 2,4 mia. kr. målt i varig virkning efter tilbageløb (før adfærd) i for-
hold til gældende regler,
jf. tabel 5.
6
5
Beregnet som det skrå skatteloft på 42 pct. minus satserne for bundskat (12,2 pct.) og kommuneskat i en gennemsnits-
kommune (24,9 pct.) - satser gældende fra 2022 og fremefter.
Beregningsmæssigt er det forudsat, at der gives rabat i den del af bundskatten, der kan henføres til kapitalindkomsten.
Rabatten sikrer, at den gennemsnitlige beskatning af kapitalindkomst er ca. 32,9 pct. i en gennemsnitskommune, men
samtidig at der vil være kommunal variation afhængig af kommuneskattesatsen. Denne tilgang er anvendt for at bevare
parallellen til rentefradraget, jf. formuleringen i spørgsmålet.
6
Side 6 af 8
 SAU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 222: Spm. om, hvad provenueffekten er ved en reform af kapitalbeskatningen, til skatteministeren
1876862_0007.png
Tabel 5. Provenumæssige konsekvenser ved at lade aktieindkomst indgå som kapitalindkomst samt
reducere beskatningen af positiv nettokapitalindkomst til 32,9 pct.
Mia. kr., 2017- niveau
Før tilbageløb
Efter tilbageløb
Anm. og kilde: Se tabel 3.
2018
-2,3
-1,7
2019
-2,6
-1,9
2020
-2,7
-2,1
2021
-2,8
-2,1
2022
-3,0
-2,2
2023
-3,0
-2,3
2024
-3,1
-2,3
2025
-3,1
-2,3
Varigt
-3,2
-2,4
Ad. 5 – som 4 samt reducere satsen for positiv og negativ nettokapitalindkomst til 24,9 pct.
En ensartet og symmetrisk beskatning på 24,9 pct. af henholdsvis positiv og negativ net-
tokapitalindkomst efter den nye definition skønnes at medføre et mindreprovenu på 3,9
mia. kr. målt i varig virkning efter tilbageløb (før adfærd) i forhold til gældende regler,
jf.
tabel 6.
Mindreprovenuet på 2,0 mia. kr. i 2018 stiger til 2,3 mia. kr. i 2020, hvorefter det
falder frem til ca. 2025. Herefter stiger det igen over en årrække, hvilket giver den varige
virkning på 3,9 mia. kr.
Denne provenuprofil skyldes flere faktorer:
Det stigende mindreprovenu fra 2018 til 2020 kan hovedsageligt henføres til en for-
ventet stor stigning i positiv nettokapitalindkomst, hvorved den lavere beskatning
heraf medfører et øget mindreprovenu.
Udviklingen fra 2020 til 2025 kan henføres til en forventet normalisering af renteni-
veauet, der medfører større nettorenteudgifter i perioden. Da den skattemæssige fra-
dragsværdi reduceres, reduceres samtidig mindreprovenuet.
Udviklingen efter 2025 og den store varige virkning kan henføres til, at skatteværdien
af rentefradraget allerede med gældende regler gradvis reduceres til 24,9 pct., jf. at be-
løbsgrænsen på 50.000 kr./100.000 kr. er nominelt uændret. Dermed vil en nedsæt-
telse af skatteværdien af renteudgifter under denne grænse få gradvis mindre effekt og
bidrage med mindre finansiering.
Tabel 6. Provenumæssige konsekvenser ved at lade aktieindkomst indgå som kapitalindkomst samt
reducere beskatningen af positiv og negativ nettokapitalindkomst til 24,9 pct.
Mia. kr., 2017- niveau
Før tilbageløb
Efter tilbageløb
Anm. og kilde: Se tabel 3.
2018
-2,6
-2,0
2019
-2,9
-2,2
2020
-3,0
-2,3
2021
-2,8
-2,1
2022
-2,7
-2,0
2023
-2,4
-1,8
2024
-2,3
-1,7
2025
-2,3
-1,7
Varigt
-5,2
-3,9
Adfærdsmæssige konsekvenser
De beskrevne ændringer i beskatningen af kapitalindkomst og aktieindkomst vil have en
række afledte konsekvenser for sammensætningen af husholdningernes formueportefølje
og dermed for de provenumæssige konsekvenser.
Side 7 af 8
 SAU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 222: Spm. om, hvad provenueffekten er ved en reform af kapitalbeskatningen, til skatteministeren
1876862_0008.png
For det
første
bemærkes, at en ophævelse af kildeartsbegrænsningen for noterede aktier
kan øge investorernes risikovillighed, fordi beskatningen af gevinst og tab på noterede ak-
tier umiddelbart bliver mere symmetrisk. Som det også fremgår ovenfor er kildeartsbe-
grænsningen samtidig et værn mod, at navnlig investorer med større, likvide formuer gen-
nem strategisk forvaltning af deres aktiebeholdninger, hvor bl.a. tab løbende realiseres
mens gevinster ikke realiseres, samlet set vil kunne opnå skatteudskydelse og lavere effek-
tiv afkastbeskatning. Ophævelse af kildeartsbegrænsningen kan således føre til et afledt
provenutab.
For det
andet
vil de fire elementer i scenarierne 2-5 trække i retning af en lavere og mere
ensartet beskatning af afkastet af husholdningernes opsparing på tværs af anbringelsesfor-
mer. Det kan øge niveauet for opsparingen og føre til en samfundsøkonomisk mere hen-
sigtsmæssig allokering af opsparingen.
For det
tredje
vil den lavere beskatning af aktieindkomst indebære et såkaldt hovedaktio-
nærproblem. For hovedaktionærer vil der således opstå et incitament til at transformere
højere beskattet arbejdsindkomst til lavere beskattet aktieindkomst. I det nuværende
skattesystem løses hovedaktionærproblemet ved, at beskatningen for hovedaktionærer er
nogenlunde uafhængig af, om afkastet fremtræder som løn eller overskud. Den højeste ak-
tieindkomstskattesats på 42 pct. indebærer således, at kombinationen af selskabsskat og aktie-
indkomstskat (22 pct. + (1-0,22)*42 pct. = 54,8 pct.) omtrent svarer til den højeste marginal-
skat for lønindkomst (8 pct. + (1-0,08)*52,07 pct. = 55,9 pct. ekskl. kirkeskat).
Med en marginalskat på aktieindkomst på 24,9 pct.,
jf. scenarie (5),
vil kombinationen af
selskabsskat og aktieindkomstskat føre til en samlet beskatning på 41,4 pct., hvilket er væ-
sentligt lavere end den højeste marginalskat for arbejdsindkomst på 55,9 pct. (ekskl. kirke-
skat). Dette kan isoleret set føre til et væsentligt mindreprovenu. Det er ikke enkelt at ud-
forme en effektiv værnsregel, der hindrer, at lønindkomst omlægges til kapital/aktieind-
komst, jf. formuleringen i spørgsmålet.
For det
fjerde
kan der være en mindre, positiv effekt på arbejdsudbuddet, såfremt en del af
arbejdsindkomsten optjenes med det formål at spare op til senere forbrug.
Det har ikke været muligt at udarbejde et underbygget skøn over disse adfærdsmæssige
konsekvenser, som kan være betydelige.
Side 8 af 8