MOF, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 862: Spm. om ministeren vil fremsende kopi af Miljø- og Fødevareministeriets korrespondance med Kammeradvokaten i sager vedrørende deponering af og forurening med kemikalieaffald fra produktionen på Cheminova og Grindstedværket, til miljø- og fødevareministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del
Offentligt

KAMMERADVOKATEN

Dato: 11. august 2003

J.nr.:

40-1645 HS/SGJ/WEN/al

Vimmelskaftet 47

1161 København K

Telefon: 33 15 20

Telefax: 33 15 61

Giro: 6 43 24 41

post@kammeradv.

www.kammeradv.d

Supplerende notat om visse spørgsmål vedrørende

affaldsdepotet ved Høfde 42.

Baggrund.

I mit notat af 12. november 2001 om visse spørgsmål vedrørende affaldsdepotet

ved Høfde 42 og "Cheminova-hullet" på Harboøre Tange foretog jeg en retlig

bedømmelse af konklusionerne i det af professor, dr. jur. Ellen Margrethe Basse

(herefter "EMB") udarbejdede notat af 28. maj 2001 vedrørende den konstate-

rede udsivning fra affaldsdepotet (herefter "EMB's første notat").

På baggrund af mit notat udarbejdede Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrel-

sen et notat af 13. marts 2002, "Forurening ved Høfde 42 og "Cheminova-hul-

let" på Harboøre Tange i Ringkjøbing Amt - Vurdering af notat af 28. maj 2001

af prof.dr.jur. Ellen Margrethe Basse" (herefter "ministeriets notat"), som

samme dag blev fremsendt til Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg. De

retlige vurderinger i ministeriets notat er i alt væsentligt i overensstemmelse

med mit notat af 12. november 2001. I det følgende benævner jeg de sammen-

faldende vurderinger "ministeriets vurderinger", medmindre jeg konkret finder

anledning til at fremhæve specifikke afsnit i ét af notaterne.

Foranlediget af ministeriets notat har Ringkjøbing Amt indhentet en ny udta-

lelse hos EMB, som i et notat af 25. april 2002 "om statens, Ringkjøbing Amts

og Thyborøn-Harboøre Kommunes kompetencer og forpligtelser vedrørende

forureningen ved Høfde 42 og Cheminovahullet på Harboøre Tange" (herefter

"EMB's andet notat") har suppleret sit første notat og herunder på en række

punkter kritiseret ministeriets vurderinger. Endelig har EMB på baggrund af

Certificeret efter DS/EN 9001

MOF, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 862: Spm. om ministeren vil fremsende kopi af Miljø- og Fødevareministeriets korrespondance med Kammeradvokaten i sager vedrørende deponering af og forurening med kemikalieaffald fra produktionen på Cheminova og Grindstedværket, til miljø- og fødevareministeren

oplysninger om de siden januar 2001 gennemførte undersøgelser af forure-

ningssituationen på Harboøre Tange føjet yderligere bemærkninger til sagen i et

notat af 16. juni 2003, benævnt "Juridisk notat vedr. den aktuelle situation ved

Høfde 42 og "Cheminova-hullet" på Harboøre Tange" (herefter "EMB's tredje

notat").

Ringkjøbing Amt har desuden forelagt ministeriets notat samt EMB's første og

andet notat for advokat Mogens Moe, som har afgivet udtalelser herom i to

notater af henholdsvis 31. maj 2001 og 31. maj 2002.

Miljøministeriet har i skrivelser af 3. og 7. juli 2003 anmodet mig om at vur-

dere, om de nye notater giver anledning til at ændre eller uddybe vurderingerne

i mit notat af 12. november 2001.

Vedrørende advokat Mogens Moes notater bemærkes, at jeg alene har modtaget

notatet af 31. maj 2002. Miljøstyrelsen har i e-mail af 8. juli 2003 oplyst, at

styrelsen ikke er i besiddelse af Mogens Moes notat af 31. maj 2001 og heller

ikke har kendskab til, at det tidligere er offentliggjort, hvorfor styrelsen ikke

ønsker min vurdering af dette notat.

For så vidt angår advokat Mogens Moes notat af 31. maj 2002 bemærkes, at

Mogens Moe i dette notat tilslutter sig konklusionerne i ministeriets notat, om-

end forsigtigt vedrørende spørgsmålet om prioriteringen af den offentlige ind-

sats efter jordforureningslovens kapitel 3. Advokat Mogens Moe har i forlæn-

gelse af den retlige vurdering af dette spørgsmål konkluderet, at såvel forurene-

ren, Auriga A/S (tidl. Cheminova A/S), som grundejeren, den danske stat, "ud

fra de politiske hovedsynspunkter, som normalt gøres gældende på jordforure-

ningsområdet" er nærmere end Ringkjøbing Amt til at gøre en indsats over for

den pågældende forurening. Da disse synspunkter ikke beror på en retlig vurde-

ring af forholdene, har jeg telefonisk aftalt med Miljøstyrelsen, at jeg ikke kom-

menterer det af Mogens Moe herom anførte.

Mine nedenstående bemærkninger vil derfor hovedsageligt knytte sig til EMB's

andet notat, hvorved bemærkes, at EMB's tredje notat kun i meget begrænset

omfang indeholder nye retlige konklusioner. Det er EMB's argumentation ved-

rørende prioriteringen af den offentlige indsats, der indeholder mest nyt stof i

forhold til EMB's første notat, hvorfor mine bemærkninger også er mest fyldige

på dette punkt (afsnit 3). Jeg har i øvrigt struktureret dette supplerende notat,

afsnit 3-6, efter samme systematik som mit notat af 12. november 2001.

Som det vil fremgå, giver EMB's notater mig ikke anledning til at ændre kon-

klusionerne i mit notat af 12. november 2001. Ud over at imødegå EMB's argu-

mentation, har jeg dog på enkelte punkter fundet anledning til at supplere vur-

deringerne i mit første notat.

Sagens faktiske omstændigheder.

Vedrørende sagens faktiske omstændigheder henviser jeg til mit notat af 12.

november 2001, afsnit 3.

Som anført ovenfor har Ringkjøbing Amt i de seneste 2 år foretaget en række

undersøgelser af forureningen ved Høfde 42 og på den baggrund vurderet,

hvorvidt depotet tilfører Vesterhavet stoffer, som overskrider vandkvalitetskra-

vet. Resultaterne af undersøgelserne fremgår af amtets statusrapport fra juni

2003, "Høfde 42. Status over forureningssituationen ved høfde 42 på Harboøre

Tange".

Ifølge statusrapporten har de nye undersøgelser vist, at der eksisterer to grund-

vandsmagasiner i området adskilt af et tyndt lerlag. Begge disse magasiner er

forurenet, og de højeste forureningskoncentrationer forekommer i det nedre

grundvandsmagasin. Det samlede resultat af risikovurderingen er, at det ikke

kan afvises, at udsivningen fra Høfde-depotet indebærer, at Vesterhavet er til-

ført stoffer i et omfang, som overskrider vandkvalitetskravet for dette. Der er

dog knyttet en usikkerhed til, i hvor stort et område belastningen er uaccepta-

bel, og hvor alvorlig belastningen er. Der eksisterer ingen data for Vesterhavet,

som kan underbygge resultatet af den gennemførte risikovurdering. Det konklu-

deres, at den eksisterende afværgeforanstaltning ved Høfde-depotet ikke lever

op til den oprindelige målsætning om at begrænse spredningen af forurenet

grundvand til de omkringliggende arealer.

Det har på baggrund af det eksisterende datagrundlag ikke været muligt at gen-

nemføre en risikovurdering af den spredning af grundvandsforureningen, der

sker fra Høfde-depotet mod vandrecipienterne på Harboøre Tange, herunder

lagunesøerne.

Efter de for mig foreliggende oplysninger er der heller ikke foretaget undersø-

gelser af forureningssituationen i overfladejorden, herunder om eventuel ekspo-

neringsrisiko ved færdsel og ophold på arealet.

Prioritering af den offentlige indsats efter jordforureningslovens ka-

pitel 3.

For så vidt angår spørgsmålet om amtets prioritering af den offentlige indsats

konstaterer jeg på grundlag af EMB's andet notat, afsnit 2, at der på dette stade

er enighed om følgende:

At amtet ikke er forpligtet til at iværksætte en offentlig indsats på arealet

efter lovens kapitel 3. Spørgsmålet er alene, om amtet er berettiget til at

gennemføre en sådan offentlig indsat.

Som anført i mit første notat er dette spørgsmål ikke klart besvaret i jord-

forureningsloven og beror således på en fortolkning af de relevante be-

stemmelser i loven i lyset af lovens formål m.v. Også herom synes der at

være enighed, omend EMB udtrykker sig meget rigoristisk om hjem-

melspørgsmålet. Der er ikke enighed om, hvad denne fortolkning fører

til, jf. nedenfor.

At bestemmelserne i lovens kapitel 3 om den offentlige indsats kun gæl-

der for kortlagte arealer. Dette fremgår udtrykkeligt af § 17, stk. 1.

Ifølge de oplysninger, som jeg lagde til grund for mit første notat, blev

det omhandlede depot (restforureningen) i sin tid registreret som affalds-

depot efter lov om kemikalieaffaldsdepoter. Registreringen blev opret-

holdt under den nu ophævede lov om affaldsdepoter, og denne registre-

ring er konverteret - eller skal konverteres - til kortlægning på vidensni-

veau 2 efter jordforureningsloven. En række bemærkninger i navnlig

EMB's andet notat skaber tvivl om, hvorvidt EMB er opmærksom på

denne registrering af depotet.

At det pågældende areal på Harboøre Tange ikke er omfattet af de i jord-

forureningslovens § 6, stk. 1, nævnte arealer (de prioriterede indsatsom-

råder). Arealet er dermed heller ikke omfattet af de i § 6, stk. 2, 1. pkt.,

nævnte arealer.

Miljøministeriets notat indeholder den generelle vurdering, at jordforurenings-

loven ikke udelukker andre arealer end de i lovens § 6, stk. 1, nævnte fra den

offentlige indsats efter lovens kapitel 3, at forureninger på arealer, som ikke

omfattes af § 6, stk. 1, imidlertid alene kan inddrages under den offentlige ind-

sats, hvis dette kan begrundes i de hensyn, som skal varetages med loven, jf.

navnlig § 1, samt at en prioritering af en forurening som den omhandlede forud

for forureninger på de af § 6, stk. 1, omfattede arealer i amtet formentlig vil

være i strid med den efter loven forudsatte prioritering og målretning af den

offentlige indsats, medmindre en sådan prioritering kan begrundes i tungtve-

jende hensyn til menneskers sundhed og/eller det omgivende miljø.

I notatet har ministeriet endvidere konkret vurderet, at der foreligger sådanne

tungtvejende grunde, hvorfor en amtslig indsats efter kapitel 3 ikke vil være i

strid med jordforureningsloven (ministeriets notat, side 3f). Det bemærkes, at

jeg ikke har vurderet dette spørgsmål i mit notat af 12. november 2001, idet

formålet med notatet alene var at foretage en retlig bedømmelse af de centrale

antagelser i EMB's første notat.

Heroverfor konkluderer EMB i sit andet notat, at det vil være i strid med jord-

forureningsloven - og visse forvaltningsretlige principper, jf. nedenfor - hvis

amtet finansierer en offentlig indsats mod den omhandlede forurening. Jeg for-

står notatet således, at det efter EMB's opfattelse altid vil være ulovligt at

iværksætte en indsats efter lovens kapitel 3 mod en jordforurening på et areal,

der ikke er omfattet af de i § 6, stk. 1, nævnte arealer, så længe der i amtet er

ikke-afsluttede opgaver vedrørende forureninger på § 6, stk. 1-arealer. Dette

støtter EMB på en række argumenter, som jeg i det følgende kommenterer, idet

jeg henviser til de enkelte afsnit i EMB's andet notat:

Ad afsnit 2.1, "Jordforureningslovens §§ 18-20":

EMB anfægter ministeriets vurdering, hvorefter amtets til enhver tid forelig-

gende oversigt over den offentlige indsats, jf. herom i §§ 18-20, ikke har retlig

bindende karakter, og således heller ikke medfører rettigheder for ejere. EMB

anfører bl.a., at myndighederne ikke kan "være helt ubundne af de prioriterin-

ger, der kommer til udtryk i oversigten", samt at oversigten ikke er "et instru-

ment, som myndighederne kan anvende frit uden at iagttage jordforureningslo-

vens kriterier mv.", eller "som er helt uden relevans for de kompetencer, som

amtsrådet (herunder Ringkjøbing Amt) har ...".

Dette er ikke en loyal gengivelse af ministeriets vurderinger. Det er ikke i mini-

steriets notat tilkendegivet, at oversigten er uden betydning for myndighedernes

prioritering. Ministeriet har netop fremhævet, at det kræver tungtvejende hen-

syn til menneskers sundhed og/eller det omgivende miljø at prioritere den om-

handlede forurening forud for de af § 6, stk. 1, omfattede forurenede arealer i

amtet.

I relation til spørgsmålet om retsvirkningerne af oversigten anfører EMB endvi-

dere, at "adressaterne for kortlægningen ... må sidestilles med forvaltningsafgø-

relsers adressater".

Hertil skal jeg bemærke, at EMB tilsyneladende sammenblander retsvirknin-

gerne af forureningskortlægningen efter lovens kapitel 2 med retsvirkningerne

af den i §§ 18-20 omhandlede oversigt over den offentlige indsats. Det er al-

mindeligt antaget, at kortlægning af en ejendom er en afgørelse overfor ejeren

(og brugeren) i forvaltningsretlig forstand, jf. f.eks. Peter Pagh, Jordforure-

ningsloven med kommentarer (2000), side 103 og 105f. Derimod er amtsrådets

udarbejdelse af oversigten i §§ 18-20 ikke en forvaltningsretlig afgørelse, jf. an-

førte værk, side 157 og 161.

EMB erkender, at oversigtens prioritering kan fraviges, ligesom der kan gen-

nemføres projekter, der ikke er anført på oversigten, hvis det skønnes nødven-

digt, jf. udtrykkeligt lovens § 20. EMB drager imidlertid ikke konsekvensen

heraf, ligesom EMB overhovedet ikke forholder sig til den i denne sammen-

hæng væsentlige bestemmelse i § 18, stk. 2, hvorefter oversigten ikke medfører

rettigheder eller pligter for ejere.

Som anført ovenfor synes EMB også at overse, at det omhandlede areal er et

"kortlagt areal", jf. § 17, stk. 1.

Ad afsnit 2.3, "Prioritering af § 6, stk. 2-arealer over § 6, stk. 1-arealer":

EMB udlægger ministeriets vurdering på den måde, at en udpegning af det om-

handlede areal efter lovens § 6, stk. 2, 3. punktum, skulle være en forudsætning

for en offentlig indsats efter lovens kapitel 3. Det anførte suppleres i EMB's

tredje notat, side 2, hvor EMB bl.a. anfører, at ministeriets vurdering "er baseret

på en forudsætning om, at amtet skal kunne anvende jordforureningslovens § 6,

stk. 2, som grundlag for en offentlig indsats".

Det er ikke en korrekt udlægning af ministeriets vurdering, at en udpegning

efter § 6, stk. 2, 3. punktum, skulle være en forudsætning for en offentlig ind-

sats på et areal som det omhandlede (der er enighed om, at arealet ikke henhø-

rer under de i § 6, stk. 2, 1. punktum, nævnte).

For det første er ministeriets konklusion om, at amterne under visse forudsæt-

ninger har hjemmel til at prioritere og iværksætte foranstaltninger efter lovens

kapitel 3 uden for de indsatsområder, der fastlægges efter lovens § 6, stk. 1,

(offentlige indsatsområder), ikke begrænset til de i § 6, stk. 2, 3. punktum,

nævnte arealer med anden følsom anvendelse. Ministeriet anfører således ud-

trykkeligt, at en sådan indsats også kan komme på tale, hvor der foreligger

tungtvejende hensyn til det omgivende miljø, dvs. det biologiske liv i omgivel-

serne, uanset om der herved samtidig er tale om et areal med følsom anven-

delse. Det bemærkes herved, at den offentlige indsats efter kapitel 3 ifølge § 17,

stk. 1, vedrører "kortlagte arealer", og et forurenet areal kan være kortlagt efter

§ 4 eller § 5, uanset om der er tale om et areal med (særlig) følsom anvendelse.

For det andet er den omstændighed, at det omhandlede areal principielt omfat-

tes af de i § 6, stk. 2, 3. punktum, nævnte arealer med følsom anvendelse, alene

anført som et moment til støtte for den fortolkning, at amtet ikke er afskåret fra

at inddrage arealet under den offentlige indsats efter kapitel 3, såfremt den

nævnte forudsætning om tungtvejende hensyn i øvrigt er opfyldt. Det er i denne

sammenhæng principielt uden betydning, om kommunalbestyrelsen i sin sags-

behandling faktisk har udpeget arealet efter § 6, stk. 2, 3. punktum, jf. ovenfor,

også fordi denne udpegning - i hvert fald i første række - kun tager sigte på

amtets administration af lovens §§ 8 og 9.

I denne sammenhæng vil jeg - ud over det i mit første notat anførte - bemærke,

at der formentlig er grund til at sondre mellem den situation, hvor tungtvejende

hensyn til menneskers sundhed taler for en offentlig indsats efter kapitel 3 i et

område, der ikke omfattes af § 6, stk. 1, og den situation, hvor "alene" tungtve-

jende hensyn til det omgivende miljø taler for en offentlig indsats i et sådant

område. Som fremhævet i mit første notat er det vedrørende de sidstnævnte

tilfælde i lovmotiverne forudsat, at der kun vil blive foretaget få oprydninger,

hvor hensynet til det omgivende miljø er afgørende. Og sådanne jordforurenin-

ger, som altså vedrører arealer, der ikke er genstand for (særlig) følsom anven-

delse, hører hverken til de i § 6, stk. 1, eller de i § 6, stk. 2, nævnte forurenede

arealer. Derfor skal der nok - alt andet lige - mere til for at prioritere en indsats

efter kapitel 3 på arealer, hvor "alene" tungtvejende hensyn til det biologiske liv

skal begrunde en indsats, end i de tilfælde, hvor (også) tungtvejende hensyn til

menneskers sundhed på grund af en følsom arealanvendelse skal begrunde den

offentlige indsats.

EMB argumenterer også, at amtet ikke har kompetence til selv at foretage fast-

læggelsen af arealer efter § 6, stk. 2, idet denne bestemmelse alene giver kom-

munalbestyrelsen "kompetence til at fastlægge (udpege) arealer, hvor der er

særligt beskyttelsesbehov". EMB anvender dette argument til at konkludere, at

amtet ikke har mulighed for at inddrage de i § 6, stk. 2, 3. punktum, nævnte

arealer (med "anden følsom anvendelse") under den offentlige indsats.

Jeg mener, at EMB fejlfortolker jordforureningslovens kompetence-fordeling

mellem amt og kommune.

Kommunalbestyrelsens opgaver efter § 6, stk. 2, er dels at forsyne amtsrådet

med oplysninger om arealer til brug for amtsrådets fastlæggelse af arealer med

særlig følsom arealanvendelse efter § 6, stk. 1, nr. 3 (se § 6, stk. 2, 1. og 2.

punktum), dels at forsyne amtsrådet med oplysninger om arealer med anden

følsom anvendelse til brug for amtsrådets administration af bestemmelserne i

§§ 8 og 9 (se § 6, stk. 2, 3. og 4. punktum).

Jeg opfatter således § 6, stk. 2, som en procedureregel, der fastslår kommunal-

bestyrelsens pligt til at yde amterne den anførte bistand i forbindelse med den

amtskommunale kortlægningsopgave - ikke som en bestemmelse, der giver

kommunalbestemmelsen en endelig kompetence til at fastlægge, hvilke arealer

der omfattes af henholdsvis § 6, stk. 1, nr. 3, og §§ 8 og 9. I overensstemmelse

hermed fremgår det af forarbejderne til § 6, stk. 2 (Folketingstidende 1998-99,

tillæg A, side 4331), at amtsrådet selv kan fastlægge, hvilken anvendelse et

givent areal har, "uanset kommunalbestyrelsens forslag" efter § 6, stk. 2.

Det er altså amtsrådet, der har den endelige kompetence til at fastlægge disse

arealer, hvilket da også er bedst stemmende med den øvrige kompetenceforde-

ling efter jordforureningsloven.

Den af EMB påberåbte forståelse af loven ville f.eks. indebære, at amtsrådet

var forhindret i at fastlægge et offentligt indsatsområde, som i øvrigt opfylder

kriterierne i § 6, stk. 1, nr. 3, hvis kommunalbestyrelsen af en eller anden grund

forsømmer sin opgave efter § 6, stk. 2, i relation til dette areal. En sådan forstå-

else af loven er efter min opfattelse uantagelig.

Ad afsnit 2.4, "Magtfordrejning, lighedsbetragtninger mv.":

I dette afsnit anfører EMB, at en fravigelse af den af amtet offentliggjorte, prio-

riterede oversigt, jf. §§ 18-20, kræver et sagligt grundlag, og at en fravigelse,

der ikke kan begrundes med saglige kriterier, ikke er i overensstemmelse med

lovens forudsætninger.

Heri er jeg enig, og ministeriets vurderinger er efter min opfattelse i overens-

stemmelse hermed.

Derimod er jeg ikke enig i, at dette indebærer, at den offentlige indsats efter

kapitel 3

udelukkende

kan baseres på kriterierne i lovens § 6, stk. 1.

I argumentationen vedrørende kravet om saglighed m.v. anfører EMB desuden,

at en amtslig oprydning på arealet ved Harboøre vil være en begunstigelse af

grundejeren, den danske stat, hvilket hænger sammen med EMB's - efter min

opfattelse ukorrekte - antagelse om, at der efter internationale retsregler består

en handlepligt for staten i relation til den omhandlede forurening, jf. herom i de

følgende afsnit.

På dette sted vil jeg blot fremhæve, at ministeriet ikke i sit notat har givet ud-

tryk for, at (tungtvejende) hensyn til grundejeren kan begrunde en amtslig ind-

sats efter kapitel 3 over for en forurening som den i sagen omhandlede.

Ad afsnit 2.5, "Brug af økonomiske ressourcer - kommunalfuldmagten og lig-

hedsbetragtninger mv.":

EMB anfægter Miljøministeriets vurdering, hvorefter de økonomiske ressour-

cer, der kan anvendes til den offentlige indsats efter kapitel 3, ikke er begrænset

til et bestemt beløb, men at amtet kan afsætte yderligere midler, der finansieres

over de amtslige skatter. EMB anfører, at ministeriet herved "bevæger ... sig

bort fra jordforureningslovens område og ind på de almindelige kommunalret-

lige principper - herunder indholdet og betydningen af kommunalfuldmagten".

Argumentationen er yderligere skærpet i EMB's tredje notat, side 3f.

EMB har efter min opfattelse misforstået ministeriets notat på dette punkt. Mi-

nisteriet har ikke givet udtryk for, at amtet - over de amtskommunale skatter -

kan finansiere en oprydning på et andet hjemmelsgrundlag end jordforurenings-

loven, f.eks. kommunalfuldmagten. De økonomiske ressourcer, ministeriet hen-

viser til, er det (yderligere) beløb, som amtet lovligt kan afsætte over sit budget

til at udføre de opgaver

efter jordforureningsloven,

som henhører under am-

terne.

Som anført i mit notat af 12. november 2001, side 29, mener jeg ikke, at reg-

lerne om kommunalfuldmagten har nogen selvstændig betydning i nærværende

sammenhæng.

Ad afsnit 2.6, "Tungtvejende grunde for amtskommunal indsats?":

Jeg har som ovenfor nævnt alene foretaget en retlig bedømmelse af EMB's cen-

trale antagelser. Jeg har således ikke vurderet - og har heller ikke det fornødne

grundlag for konkret at vurdere - om forureningssituationen er sådan, at der

foreligger tungtvejende grunde for en amtskommunal indsats på arealet.

Statens forpligtelser efter internationale retsakter.

Bemærkningerne i EMB's andet notat, afsnit 3, om statens forpligtelser efter

internationale retsakter er suppleret i EMB's tredje notat, side 4-5, hvor det

navnlig anføres, at undersøgelsesresultaterne, som fremgår af amtets statusrap-

port fra juni 2003, må kunne begrunde, at staten overvejer sagen på ny i lyset af

de omhandlede retsakter.

Til dette skal jeg bemærke, at ministeriet jo i 2001/2002 vurderede sagen gan-

ske nøje i lyset af disse retsakter. Jeg er ikke kompetent til at bedømme rigtig-

heden af de tekniske konklusioner i statusrapporten, men for mig at se viser

rapporten ikke en forureningssituation, som adskiller sig væsentligt fra det sce-

narie, der er taget stilling til i ministeriets notat.

Statusrapporten og de til grund for rapporten liggende undersøgelser omfatter i

øvrigt ikke alle aspekter af forureningen. Efter de for mig foreliggende oplys-

ninger er der f.eks. ikke foretaget nogen vurdering af forureningssituationen i

overfladejorden (den mulige eksponeringsrisiko ved menneskers anvendelse af

de rekreative arealer), ligesom der ikke er føjet nyt til de af DMU foretagne

undersøgelser af fuglelivet på Harboøre Tange, som ligger til grund for vurde-

ringen i ministeriets notat af statens forpligtelser efter internationale retsakter.

Jeg vil herefter knytte bemærkninger til de enkelte delafsnit i EMB's andet no-

tat, afsnit 3, der - som et nyt punkt - inddrager direktiv 2000/60/EF af 23. okto-

ber 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foran-

staltninger ("vandrammedirektivet").

Ad afsnit 3.1, "Vandmiljødirektivet og vandrammedirektivet":

EMB anfører, at den danske stat efter vandmiljø- og vandrammedirektiverne er

forpligtet til at forestå en oprydning af forureningen på Harboøre Tange.

Om vandrammedirektivet skal jeg bemærke, at dette endnu ikke er implemente-

ret i dansk lovgivning. Af oplysninger på Miljøstyrelsens hjemmeside fremgår,

at styrelsen den 14. juli 2003 sendte udkast til lovforslag herom i høring. Det er

forudsat, at den ny lovgivning skal træde i kraft den 22. december 2003, som er

implementeringsfristen i henhold til direktivet. Den praktiske gennemførelse af

målene i direktivet - de tiltag som skal sikre, at direktivets miljømål opfyldes -

skal i henhold til direktivet strække sig over en årrække frem til 2015.

Der kan allerede af den grund ikke bestå nogen aktuel retlig forpligtelse efter

bestemmelserne i vandmiljødirektivet til at rydde op på Harboøre Tange.

Jeg er heller ikke i øvrigt enig med EMB i, at der af direktivet følger en hand-

lepligt for den danske stat i relation til den omhandlede forurening.

Den af EMB påberåbte bestemmelse i direktivets artikel 6 er sålydende:

"1.

Medlemsstaterne sørger for, at der oprettes et eller flere registre

over alle områder inden for hvert vandområdedistrikt, der er ud-

peget som områder, der af hensyn til beskyttelsen af deres over-

fladevand og grundvand eller bevaringen af levesteder og dyre-

og plantearter, der er direkte afhængige af vand, kræver særlig

beskyttelse i henhold til konkrete fællesskabsretsakter. De sørger

for, at registret eller registrene er færdige senest fire år efter da-

toen for dette direktivs ikrafttræden.

Registret eller registrene skal omfatte alle forekomster af vand,

der er udpeget i henhold til artikel 7, stk. 1, og alle beskyttede

områder, der er nævnt i bilag IV.

Registret eller registrene over beskyttede områder skal løbende

gennemgås og ajourføres for hvert vandområdedistrikt."

Ligesom advokat Mogens Moe opfatter jeg artikel 6 som en bestemmelse, der

kræver oprettelse af et register over beskyttede områder.

EMB har dernæst suppleret argumentationen i sit første notat vedrørende vand-

miljødirektivet (Rådets direktiv nr. 76/464/EØF af 4. maj 1976) samt det til-

knyttede direktiv 86/280/EØF af 12. juni 1986 om grænseværdier og kvalitets-

målsætninger for udledninger af visse farlige stoffer, der er opført på liste I i

bilaget til vandmiljødirektivet. EMB anfægter ministeriets vurdering, hvorefter

hverken vandmiljødirektivet eller artikel 5 i direktiv 86/280/EØF forpligter til

at iværksætte tiltag overfor (udsivning fra) en eksisterende forurening, der for

længst er afsluttet på tidspunktet for de pågældende direktivers ikrafttræden

("gamle forureninger").

Til støtte for det synspunkt, at der skulle bestå en handlepligt over for gamle

forureninger, henviser EMB for det første til definitionen af begrebet "udled-

ning" i direktivets artikel 1, stk. 2, litra d, og i den forbindelse til det af Peter

Pagh anførte i bl.a. "Miljøretten I. Almindelige emner" (2001), side 191f.

Det er korrekt, at direktivets definition af begrebet "udledning" er bred, men

som det er begrundet i mit notat af 12. november 2001, side 45ff, kan det ikke

heraf konkluderes, at der skulle bestå en handlepligt over for gamle jordforure-

ninger som den omhandlede. Og Peter Pagh anfører i det nævnte værk alene, at

direktivet frem til 1996 i Danmark blev opfattet som regler om spildevandsud-

ledning, men at dette var en for snæver forståelse af udledningsbegrebet i direk-

tivet.

Det er ikke korrekt, når EMB anfører, at ministeriets konklusion er "baseret på

en opfattelse af vandmiljødirektivet som et direktiv, der

alene

vedrører spilde-

vandsudledning".

EMB henviser dernæst til de i mit notat af 12. november 2001 omtalte domme

fra EF-Domstolen i sag C-232/97 (Nederhoff) og sag C-231/97 (van Rooij).

EMB fortolker tilsyneladende dommene på den måde, at EF-Domstolen sondrer

mellem forureninger, der er menneskeskabte (og som omfattes af vandmiljødi-

rektivet), og forureninger der ikke er menneskeskabte (som omfattes af direktiv

86/280/EØF), samt at forureninger, der er menneskeskabte, omfattes af vand-

miljødirektivet, uanset om de er opstået - og er ophørt - før dette direktivs

ikrafttræden.

Jeg er ikke enig i denne fortolkning. En påvirkning af miljøet, som ikke kan

henføres til menneskelige handlinger, er efter min opfattelse ikke omfattet af

definitionen af forurening i vandmiljødirektivets artikel 1, stk. 2, litra e.

Det er fortsat min opfattelse, at EF-Domstolen i sag C-232/97 fastslog, at vand-

miljødirektivet ikke omfatter forurening, der på grund af sin spredte karakter

ikke kan tilskrives en person og dermed ikke være genstand for en forudgående

tilladelse. Denne forurening er i stedet omfattet af direktiv 86/280/EØF. Den

relevante bestemmelse i dette direktivs artikel 5 omfatter enhver form for foru-

rening, hvis oprindelse ikke kan individualiseres, dvs. ikke kan henføres til en

bestemt eller specifik

menneskelig handling.

Advokat Mogens Moe anfører i sit notat af 31. maj 2002, at det ville vække

opsigt overalt i Europa, hvis EF-Domstolen skulle komme frem til, at vandmil-

jødirektivet eller direktiv 86/280/EØF hjemler en forpligtelse til at oprense en

jordforurening, der har fundet sted, før direktiverne trådte i kraft. Det er jeg

enig i.

EMB anfører i denne sammenhæng endeligt, at Miljøministeriets vurdering

bygger på en antagelse om, "at staten alene skulle være forpligtet i overens-

stemmelse med de regler, der gælder for borgerne", men at dette ikke er hold-

bart, "idet staten har en selvstændig offentligretlig forpligtelse over for Fælles-

skabet".

Jeg skal hertil alene bemærke, at staten selvsagt har en fællesskabsretlig for-

pligtelse til at implementere de omhandlede direktiver korrekt og rettidigt, her-

under gennemføre de i direktiverne omhandlede programmer m.v. Men jeg er

ikke enig i, at staten i henhold til direktiverne eller over for EU har en vide-

rerækkende forpligtelse, som indebærer en handlepligt i forhold til den om-

handlede forurening.

Ad afsnit 3.2, "Beskyttelsen af de udpegede fugle- og habitatområder":

I ministeriets vurdering er det lagt til grund, at forureningen på Harboøre Tange

allerede bestod, da dele af området blev udpeget som EF-fuglebeskyttelsesom-

råde, samt at DMU's undersøgelser viser, at der er konstateret fremgang i fugle-

livet i området siden begyndelsen af 1990'erne. Der er ingen indikationer på, at

en eventuel udsivning fra affaldsdepotet skulle have en selvstændig betydning

for fuglelivets udvikling i området.

EMB synes at anerkende, at der på den baggrund ikke er oprensningsforpligtel-

ser for staten efter fuglebeskyttelsesdirektivet, habitatdirektivet eller Ramsar-

konventionen. EMB's yderligere bemærkninger om retsgrundlaget har derfor

kun akademisk interesse, hvorfor jeg alene vil anføre følgende derom:

Det er tilsyneladende EMB's opfattelse, at forpligtelsen til oprydning i medfør

af de internationale retsakter skulle følge af § 4 i bekendtgørelse nr. 782 af 1.

november 1998 om afgrænsning og administration af internationale naturbe-

skyttelsesområder. EMB henviser specifikt til § 4, stk. 2, som imidlertid alene

vedrører Ramsar-områder. Bekendtgørelsen, som implementerer de førnævnte

direktiver og Ramsar-konventionen, er nu afløst af bekendtgørelse nr. 477 af 7.

juni 2003, hvori den af EMB omtalte regel fortsat er § 4.

Jeg er ikke enig med EMB om rækkevidden af denne bestemmelse. Efter min

opfattelse fastsætter § 4 ikke forpligtelser, som rækker videre end fuglebeskyt-

telsesdirektivet, habitatdirektivet og Ramsar-konventionen.

Offentlige myndigheders erstatningsansvar.

Jeg har forstået bemærkningerne om dette spørgsmål i EMB's andet notat, side

18ff således, at staten vil være erstatningsansvarlig for en eventuel skade som

følge af en udsivning fra depoterne på Harboøre Tange. EMB bygger denne

opfattelse på, at der påhviler staten en pligt til at forebygge og begrænse mil-

jøskader, der kan forårsages af udsivning fra depoter, som staten har etableret

eller tilladt etableret på sin grund.

EMB's argumentation er bl.a. baseret på den - efter min opfattelse forkerte -

antagelse, at der efter EF-vandmiljøreglerne består en handlepligt for den dan-

ske stat i forhold til den omhandlede forurening. Herom henviser jeg til mine

bemærkninger i det foregående afsnit.

Som EMB selv anfører side 19, 1. afsnit, er der herudover tale om en genta-

gelse af de argumenter, der indgår i hendes første notat, og som er udførligt

behandlet i mit notat af 12. november 2001 samt i Miljøministeriets notat.

Den nye præsentation af argumenterne giver mig ikke anledning til at ændre

eller supplere vurderingen i mit nævnte notat. Jeg har noteret, at advokat Mo-

gens Moe meget klart tilslutter sig Miljøministeriets konklusion, at der ikke er

grundlag for at gennemføre en erstatningssag mod den danske stat.

Miljøbeskyttelseslovens og jordforureningslovens tilsynsregler.

Til støtte for synspunktet om, at Thyborøn-Harboøre Kommune "kan pålægge

staten som grundejer og forurener at fjerne depotet", lægger EMB afgørende

vægt på, at statens retsstilling i denne sammenhæng må bedømmes anderledes

end en privat grundejers/forureners.

Som jeg udførligt har redegjort for i mit notat af 12. november 2001, afsnit 6,

savner denne antagelse dækning i gældende ret.

Argumentationen i EMB's andet notat giver mig ikke anledning til at ændre den

konklusion, at Thyborøn-Harboøre Kommune ikke har grundlag for som til-

synsmyndighed at udstede oprydningspåbud til den danske stat i denne sag.

København, den 11. august 2003

Kammeradvokaten

v/K. Hagel-Sørensen