Kulturudvalget 2017-18
KUU Alm.del
Offentligt
1832806_0001.png
Kulturministeren
Folketingets Kulturudvalg
Christiansborg
1240 København K
Kulturministeriet
Nybrogade 2
1203 København K
Tlf
Fax
E-mail
Web
:
:
:
:
33 92 33 70
33 91 33 88
[email protected]
www.kum.dk
11. december 2017
Folketingets Kulturudvalg har den 6. november 2017, efter ønske fra Morten Marinus
(DF), stillet mig følgende spørgsmål, nr. 30 (Alm. del), som jeg hermed skal besvare.
Spørgsmål:
Ministeren bedes redegøre for armslængdeprincippet i almindelighed og dets forhold til
Danmarks Radio i særdeleshed, herunder princippets historie, oprindelse og indhold. I
tillæg hertil bedes ministeren redegøre for, om der er forskel på den armslængde, der
findes i forhold til licensfinansierede kulturinstitutioner, og kulturinstitutioner,
finansieret over finansloven.
Svar:
Det følgende svar er i vidt omfang gengivelse af et notat om armslængdeprincippet, der
blev oversendt til Folketingets Kulturudvalg af daværende kulturminister Marianne
Jelved i foråret 2015.
Grundlæggende har vi i Danmark et armslængdeprincip, fordi vi anerkender, at den
kunstneriske frihed er vigtig. Kunsten skaber grundlag for vores samfundsdebat, vores
ideer og vores fællesskab, og derfor er det vigtigt, at den kan udvikle sig frit. Vi har et
ønske om at støtte kunsten, fordi vi anerkender, at det er vigtigt, at vi har et
mangfoldigt og frodigt kunst- og kulturliv. For
at undgå, at ”den, der betaler for
musikken, også bestemmer, hvad der skal spilles”, har vi
i Danmark et
armslængdeprincip.
Kunsten skal kunne udvikle sig ud fra sin indre æstetiske logik og ikke ud fra
politikernes skiftende luner eller opfattelser af kunst. Der skal være afstand mellem de
politiske og de kunstfaglige beslutninger. Der skal være armslængde. Eller som Julius
Bomholt sagde: ”For at højne kvaliteten må staten støtte efter den mest uhildede
sagkundskabs indstilling. Men støtten må ikke ledsages af forventninger om
kunstnerens hensynsfuldhed over for giveren” (1961).
Dok. nr. 17/03749-2
 KUU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 30: Spm. om der er forskel på den armslængde, der findes i forhold til licensfinansierede kulturinstitutioner, og kulturinstitutioner, finansieret over finansloven, til kulturministeren
1832806_0002.png
Side 2
Armslængdeprincippet handler grundlæggende om tillid. Tillid til, at de personer og
institutioner, der har ansvar for et område, også er dem, der er bedst til at træffe de
faglige beslutninger, der har med løsning af institutionens opgaver at gøre.
Selvom der muligvis er forskellige udlægninger af armslængdeprincippet, så er det min
opfattelse, at det er bedst for institutionerne, at vi får en fælles forståelse af, hvad
grundtanken og meningen med armslængdeprincippet er. Nemlig at lade ansvaret for
de faglige prioriteringer ligge hos dem, der har de faglige kompetencer hertil.
Historisk
Der refereres traditionelt til armslængdemodellen som opstået i årene efter 2.
verdenskrig i Storbritannien, hvor det britiske Arts Council of Great Britain (etableret i
1946) betegnes som den oprindelige model for armslængde. The Arts Council skulle i sin
oprindelige model være helt uafhængigt af politiske miljøer og af
fagforeninger/interesseorganisationer. Medlemmerne skulle alene vælges i kraft af
deres personlige status. Dvs. at den oprindelige betydning af armslængdeprincippet
henviser til, at sådanne medlemmer ikke måtte repræsentere interesseorganisationer.
Som en mulig modpol til Storbritanniens kulturpolitik med armslængdeorganer
betragtes historisk set Frankrig, hvor kulturpolitikken generelt styres fra et centralt
kulturdepartement, ofte med direkte politisk indgriben.
De nordiske lande (Danmark, Sverige, Finland og Norge) placerer sig alle et sted
mellem de idealtypiske britiske og franske modeller, hvor der i alle lande er
kulturadministrationer og samtidig findes en form for kulturråd, som fordeler statslig
støtte til kunstnere og kunstprojekter i armslængde fra politiske myndigheder.
1
I
Danmark har vi dog ikke tradition for anvendelse af armslængdeprincippet i den
forstand, at medlemmerne af sådanne råd skal være uafhængige af
interesseorganisationer.
Definitioner
Armslængdeprincippet er ikke et præcist defineret begreb. Det er et begreb, der er
genstand for fortolkninger og udvikles løbende.
2
Armslængdeprincippet udgør et
”kamp- og diskussionsfelt”, jf. Jørn Langsted. Ifølge Langsted fungerer
armslængdeprincippet, så længe det opererer inden for en ramme af politisk uudsagt
enighed.
3
I Kunststøtteudvalgets rapport fra 2011 definerede udvalget, for så vidt angår
kunststøtteområdet, armslængdeprincippet således:
”Armslængdeprincippet indebærer,
2
Mangset, Per: En Armslengdes avstand eller statens forlengede arm?, 2012
Ahlberg, Tom: ”Armslængde for begyndere – og kulturministre”, 2014
3
Langsted, Jørn: Spændvidder
–
om kunst og kunstpolitik, 2010
1
 KUU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 30: Spm. om der er forskel på den armslængde, der findes i forhold til licensfinansierede kulturinstitutioner, og kulturinstitutioner, finansieret over finansloven, til kulturministeren
1832806_0003.png
Side 3
at kunststøtten, inden for overordnede politisk fastlagte rammer, fordeles af uafhængige
organer, der arbejder på afstand af og uden indflydelse fra det
politiske system.”
Brugen af armslængdeprincippet begrænser sig i praksis dog ikke til organiseringen af
kunststøtteorganer; det bruges både på andre fagområder, f.eks. på skatteområdet og
inden for forskning, ligesom der på kulturområdet har været refereret til princippet
mere generelt, dvs. ud over kunststøtteområdet.
Den norske forsker Per Mangset peger i en analyse af armslængdeprincippet m.v. på, at
armslængdeprincippet befinder sig i et vanskeligt grænseland mellem overordnede
kunstpolitiske prioriteringer og konkrete kunstneriske valg. Ifølge Mangset bør man
ikke opfatte armslængdeprincippet som et entydigt enten-eller-princip, men snarere
som en
kontinuerlig dimension mellem kunstnerisk autonomi og kulturpolitisk styring.
4
Grundtanken bag armslængdeprincippet anvendes i dag på forskellige dele af
Kulturministeriets område som udtryk for den tanke, at der bør være en adskillelse
mellem på den ene side den politiske beslutningsproces og fastlæggelsen af overordnede
rammer og på den anden side den konkrete tildeling af støttemidler og udfoldelsen af de
kulturelle tilbud. I visse tilfælde er kulturministerens mulighed for indblanding
afskåret ved lov.
Kunststøtteudvalget sondrede mellem armslængdeprincippet og
selvforvaltningsprincippet, sidstnævnte vedrører ifølge Kunststøtteudvalget
”de
tilfælde, hvor staten efter politisk beslutning støtter kulturinstitutioner, der ledes af en
bestyrelse, der ansætter den kunstneriske ledelse, og som har et ret stort frirum til ledelse
af egne faglige aktiviteter, og hvor der er armslængde mellem den ledelse, der træffer de
kunstneriske dispositioner, og det politiske system.
5
I kulturpolitisk sammenhæng henviser Peter Duelund til begrebet og beskriver, at det
har rod i den frihedstradition i organiseringen af det danske samfund, som blev
grundlagt med højskole, andels- og arbejderbevægelsen under det moderne samfunds
gennembrud i slutningen af det forrige århundrede, hvor andelsmejerier og højskoler
blev grundlagt på princippet om kollektiv selvforvaltning
6
. Brugen af begrebet
selvforvaltning er dog ikke entydigt, og det bruges også i bredere sammenhæng, f.eks.
inden for pædagogik og som betegnelsen for kommunernes selvstyre.
Per Mangset beskriver, at kombinationen af armslængdeprincippet og
interesserepræsentation har særlig høj legitimitet i Danmark, hvilket f.eks. kommer til
udtryk ved, at kunstnernes interesseorganisationer udpeger medlemmer til
repræsentantskabet for Statens Kunstfond, og at der ofte refereres til dette som
4
Mangset, Per: En Armslengdes avstand eller statens forlengede arm?, 2012
Kunststøtteudvalgets rapport om det statslige kunststøttesystem, 2011
6
Duelund, Peter: Den danske kulturmodel, bind 18, 1995, side 55ff
5
 KUU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 30: Spm. om der er forskel på den armslængde, der findes i forhold til licensfinansierede kulturinstitutioner, og kulturinstitutioner, finansieret over finansloven, til kulturministeren
1832806_0004.png
Side 4
selvforvaltning, Ifølge Per Mangset ville det være mere rammende at betragte
interessegrupperepræsentation i statslige råd og udvalg på kulturområdet som den
mere almene nordiske
korporatisme
7
, hvilket nok bedre ville svare til, hvordan
interesseorganisationsindflydelse på andre samfundsområder i Danmark betegnes.
Sondringen mellem armslængdeprincippet og selvforvaltningsprincippet i
Kunststøtteudvalgets rapport må derfor tages som udtryk for Kunststøtteudvalgets
definitoriske valg i den opgave, udvalget var stillet overfor, med at beskrive det danske
kunststøttesystem.
I forhold til de kulturinstitutioner, der indgår i Kulturministeriets administrative
hierarki, anvendes begrebet
faglig autonomi
8
. Begrebet faglig autonomi indeholder
elementer af de samme overvejelser som vedrørende armslængdeprincippet og
selvforvaltningsprincippet. Udgangspunktet er, at statsinstitutioner under
Kulturministeriet
–
f.eks. Det Kongelige Bibliotek - indgår i en samlet hierarkisk
organisation, dvs. i et over/underordnelsesforhold. Den overordnede myndighed kan
formelt udstede generelle og konkrete tjenestebefalinger vedrørende såvel formelle som
materielle spørgsmål m.v. Dette udgangspunkt gælder, med mindre andet er fastsat i
lovgivning, f.eks. ved regler, der afskærer ministerens beføjelser eller ved lovgivning,
der tildeler institutionerne en selvstændig kompetence.
9
Det er generelt set sjældent
tilfældet vedrørende Kulturministeriets statsinstitutioner. Vedrørende disse
institutioner anvendes i praksis princippet om faglig autonomi.
Grundlaget herfor er decentraliseringen; at der er en grundlæggende arbejdsdeling
mellem forvaltningsopgaver (departement og styrelser) og kulturelle serviceopgaver.
Arbejdsdeling gennem decentralisering skyldes normalt væsensforskel mellem
opgaverne, og at det kræver helt forskellige kompetencer at løse dem. Antagelsen er, at
de, der er de bedste til den ene slags opgaver, ikke kan forventes at være lige så
kompetente til at løse de andre. Centrale enheder og ledelser kan f.eks. ikke forventes
at have tilstrækkelige kompetencer til at træffe faglige valg om varetagelse af
kulturfaglige opgaver. Derfor følger der af decentraliseringen også nødvendigvis faglig
autonomi til de decentrale enheder, dvs. at decentralisering ikke giver mening uden
autonomi. Med andre ord er der i decentraliseringen indeholdt en principiel tillid: Man
lægger til grund, at der på alle led i organisationen er ansat kompetente ledere og
medarbejdere til at løse opgaverne. Det betyder også, at ministeriet sigter mod ikke at
blande sig i og tage medansvar for faglige beslutninger om hvordan institutionerne
løser deres opgaver; dvs. valget af metoder. Den indholdsmæssige styring af
kulturinstitutioner, der indgår i Kulturministeriets administrative hierarki, sker
gennem tildeling af opgaver og overordnede formål, som typisk er fastlagt i
lovgivningen, og gennem en supplerende mål- og resultatstyring.
7
Mangset, Per: En armslengdes avstand eller statens forlengede arm?, 2012
Kulturministeriets politik for resultatstyring, senest revideret i 2014
9
Garde, Jens m.fl.: Forvaltningsret, Almindelige emner, 5. udgave, side 20f
8
 KUU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 30: Spm. om der er forskel på den armslængde, der findes i forhold til licensfinansierede kulturinstitutioner, og kulturinstitutioner, finansieret over finansloven, til kulturministeren
1832806_0005.png
Side 5
Eksempler fra dansk kulturpolitik
Statens Kunstfond bliver betragtet som et armslængdeorgan. Her uddeler 12 udvalg
bestående af kunstfaglige eksperter, udpeget for en tidsbegrænset periode, statslig
kunststøtte. Medlemmerne af de 12 udvalg udpeges af et repræsentantskab, der består
af 48 medlemmer, der udpeges af en lang række organisationer og
uddannelsesinstitutioner inden for de enkelte kunstområder, samt af kulturministeren.
Dog er der, jf. ovenfor ikke tale om samme definition som den oprindelige betydning af
armslængdeprincippet, hvor medlemmer er uafhængige af f.eks.
interesseorganisationer. Statens Kunstfond har en koordinerende bestyrelse, der består
af formændene for de 12 udvalg samt en af kulturministeren udpeget
bestyrelsesformand.
På idrætsområdet, der primært er finansieret af udlodningsmidler, er der en række
offentlige selvejende institutioner, der tildeler støttemidler i armslængde fra politisk
indblanding. Det er f.eks. Sport Event Danmark og Team Danmark. Disse offentlige
selvejende institutioner ledes af bestyrelser på henholdsvis 6 og 8 medlemmer, der
udpeges dels af idrætsorganisationer, dels af kulturministeren. Ifølge
Finansministeriets publikation om selvejende institutioner fra 2009 har
organisationsformen selvejende institutioner på kulturområdet været
”en måde at
praktisere det kulturpolitiske armslængdeprincip på”.
Vedrørende statsinstitutioner under Kulturministeriet henvises til begrebet faglig
autonomi som beskrevet ovenfor.
I modsætning til sådanne institutioner under Kulturministeriet er DR en
selvstændig
offentlig institution,
hvilket fremgår af radio- og fjernsynsloven. Ifølge forarbejderne til
loven fremgår, at lovgiver med denne status har ønsket, at DR skulle have en
selvstændig stilling i forhold til staten
–
ikke kun med hensyn til programlægning, men
også i forhold til administrative og økonomiske dispositioner. Det er hensynet til
informations- og ytringsfriheden samt den kunstneriske frihed, der ifølge forarbejderne
tilsiger, at DR skal have en fri og uafhængig stilling i forhold til statsmagten. Det skal
også sikre, at DR skal kunne klare sig i konkurrence med institutioner, der ikke er
undergivet samme kompleks af regler og systemer.
En kulturminister kan med andre ord ikke pålægge DR en bestemt redaktionel linje og
kan ikke blande sig i programlægningen eller i opfyldelsen af de fastlagte public
service-forpligter. For DR består rammerne for institutionens virksomhed af
lovgivningen, af fireårige medieaftaler og af en fireårig public service-kontrakt, der
indgås mellem kulturministeren og DR, og som bl.a. udmønter det i medieaftalen
fastsatte indhold.
Mette Bock