FIU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 23: Spm. om effekten på beskæftigelse, BNP og Gini-koefficienten vil være af at forhøje topskattesatsen, til finansministeren

Finansudvalget 2017-18
FIU Alm.del
Offentligt

Folketingets Finansudvalg

Christiansborg

10. november 2017

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 23 (Alm. del) af 13.

oktober 2017 stillet efter ønske fra Joachim B. Olsen (LA)

Spørgsmål

Hvad vil effekten på beskæftigelse, BNP og Gini-koefficienten være af at forhøje

topskattesatsen med hhv. 5, 10 og 15 pct. point? Vil ministeren desuden oplyse

selvfinansieringsgrad, umiddelbart merprovenu og merprovenu efter tilbageløb og

adfærd i beregningerne? Vil ministeren på baggrund af disse beregninger vurdere

IMF-publikationen

”Fiscal Monitor, october 2017”, herunder særligt en af hoved-

konklusionerne om at ” There is no strong empirical evidence

showing that pro-

gressivity has been harmful

for growth.”

(s. 13 i publikationen) og hvorvidt dette

udsagn ifølge ministerens vurdering er gældende for Danmark?

http://www.imf.org/en/publications/fm/issues/2017/10/05/fiscal-monitor-

october-2017

Svar

Grundlaget for topskatten består overordnet set af personlig indkomst og den del

af den positive nettokapitalindkomst der overstiger et grundbeløb på 42.800 kr.

(2017-niveau) for enlige og 85.600 kr. for sambeskattede. Når forhøjelsen af tops-

kattegrænsen er fuldt indfaset, betales der topskat på 15 pct. af den del af grundla-

get for topskat, som overstiger topskattegrænsen på 499.700 kr. (2022-regler i

2017-niveau).

Effekterne på beskæftigelse baseres på skønnede ændringer henholdsvis i timetal

og deltagelse (ved ændringer i topskatten vil deltagelseseffekten dog være beske-

den). Skønnet for det ændrede timetal beregnes på baggrund af arbejdsudbudslig-

ninger for hhv. mænd og kvinder, der skaleres, så den lønvægtede substitutions-

elasticitet er 0,1

jf. besvarelsen af Finansudvalgets spørgsmål nr. 471 af 1. september 2016.

Ved en forhøjelse af topskattesatsen fra 15 til 20 pct. skønnes arbejdsudbuddet

reduceret svarende til 4.000 fuldtidspersoner,

jf. tabel 1.

Tilsvarende skønnes en

forhøjelse fra 15 til 25 pct. at reducere arbejdsudbuddet svarende til 9.000 fuld-

Der gives nedslag i topskatten, hvis personens indkomstskatteprocenter (ekskl. kirkeskat) tilsammen overstiger de skrå

skattelofter for hhv. personlig indkomst og positiv nettokapitalindkomst.

Den lønvægtede indkomstelasticitet udgør -0,02.

Det er lagt til grund at de skrå skattelofter for hhv. personlig indkomst og positiv nettokapitalindkomst justeres parallelt

med forhøjelserne af topskattesatsen.

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

FIU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 23: Spm. om effekten på beskæftigelse, BNP og Gini-koefficienten vil være af at forhøje topskattesatsen, til finansministeren

Side 2 af 6

tidspersoner, mens en forhøjelse fra 15 til 30 pct. skønnes at reducere arbejdsud-

buddet svarende til 15.100 fuldtidspersoner.

Det er veldokumenteret, at der er en nær empirisk sammenhæng mellem ændrin-

ger i arbejdsudbuddet og ændringer i beskæftigelsen. Det gælder både, når man

betragter den historiske udvikling, og når man ser på tværs af lande. Der har været

–

og vil også fremadrettet være

–

perioder med konjunkturudsving, hvor udviklin-

gen i arbejdsstyrke og beskæftigelse kan afvige fra hinanden. Men set over en læn-

gere tidshorisont har en forøgelse af arbejdsudbuddet altid været ledsaget af en

omtrent tilsvarende stigning i beskæftigelsen,

jf. kapitel 5 i Finansredegørelse 2014 for

en nærmere uddybende beskrivelse.

Også fra et teoretisk perspektiv er det den alment accepterede opfattelse, at mens

beskæftigelsen (og til dels også arbejdsudbuddet) på kortere sigt også vil være på-

virket af efterspørgslen efter arbejdskraft

–

og dermed af den aktuelle konjunktur-

situation

–

så vil beskæftigelsen på længere sigt (i en normal konjunktursituation)

alene afhænge af strukturerne på arbejdsmarkedet og af størrelsen af arbejdsud-

buddet.

Det er således en grundlæggende præmis og forudsætning i Finansministeriets

beregninger, at reformer, som øger det effektive arbejdsudbud, også på sigt fører

til en tilsvarende forøgelse af den strukturelle beskæftigelse. På den baggrund læg-

ges det til grund, at effekten på beskæftigelsen af en forhøjelse af topskatteprocen-

ten svarer til den ovenfor anførte virkning på arbejdsudbuddet.

Reduktioner i arbejdsudbuddet som følge af højere topskattesats vil have virknin-

ger på det strukturelle niveau for BNP. Skønnet for BNP-effekten tager udgangs-

punkt i den samlede lønsumseffekt af det lavere arbejdsudbud.

BNP-skønnet indregner således ikke eventuelle produktivitetseffekter som følge af

højere marginalskat, herunder de økonomiske incitamenter til at øge sin produkti-

vitet ved at uddanne sig, at lægge en større indsats i arbejdet, at tage en højere

stilling og at skifte job eller karriere. Derudover indregnes ikke marginalskatternes

eventuelle betydning for eksempelvis tiltrækning og fastholdelse af international

arbejdskraft i Danmark.

En forhøjelse af topskattesatsen fra 15 til 20 pct. vurderes på den baggrund at

reducere det strukturelle BNP med 5,2 mia. kr. Ved en forhøjelse fra 15 til 25 pct.

vurderes det strukturelle BNP reduceret med 11,6 mia. kr., mens en forhøjelse fra

15 til 30 pct. vurderes at reducere det strukturelle BNP med 19,5 mia. kr.

Den umiddelbare virkning af en forhøjelse af topskattesatsen med 5 pct.-point

afspejler sig i en reduktion i indkomstforskellene, målt ved Gini-koefficienten, på

0,3 pct.-point. Tilsvarende vurderes en forhøjelse af topskattesatsen med hen-

holdsvis 10 og 15 pct.-point at reducere Gini-koefficienten med henholdsvis 0,7

og 1,0 pct.-point.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 23: Spm. om effekten på beskæftigelse, BNP og Gini-koefficienten vil være af at forhøje topskattesatsen, til finansministeren

Side 3 af 6

Tabel 1

Virkninger af forhøjelser af topskattesatsen, 2025-regler i 2017-niveau

Virkning på

Saldovirk-

Virkning på

Umiddelbar Saldovirk-

Selvfinan-

arbejds-

Gini-

ning efter

BNP

provenu- ning efter

sierings-

udbud

koefficien-

tilbageløb

virkning

tilbageløb

grad

ten

og adfærd

Personer

En forhøjelse af topskatte-

grænsen til 20 pct.

En forhøjelse af topskatte-

grænsen til 25 pct.

En forhøjelse af topskatte-

grænsen til 30 pct.

-4.000

-9.000

-15.100

Mia. kr.

-5,2

-11,6

-19,5

Pct.-point

-0,3

-0,7

-1,0

Mia. kr.

5,6

11,2

16,8

Mia. kr.

4,2

8,4

12,7

Mia. kr.

2,6

4,6

6,0

Pct.

Anm.: Opgørelsen er baseret på oplysninger om befolkningen for indkomståret 2014 fremskrevet til 2017-niveau

samt en genberegnet indkomstskat ved fuldt indfasede vedtagne skatteregler.

Kilde: Egne beregninger på lovmodellen på baggrund af en 3,3 pct. stikprøve af befolkningen.

Selvfinansieringsgraden af personskatteændringer, fx en ændring i topskattesatsen,

beregnes ud fra saldovirkningen af den afledte virkning på arbejdsudbuddet (det

dynamiske provenu) sat i forhold til saldovirkningen efter tilbageløb, men før ad-

færd.

Selvfinansieringsgraden udtrykker således, hvor stor en del af det umiddelbare

provenu efter tilbageløb, som ikke vil blive realiseret som følge af

reduceret

arbejds-

udbud.

Den opgjorte saldovirkning efter tilbageløb og adfærd ved en forhøjelse af tops-

kattesatsen fra 15 til 20 pct., er godt 2,6 mia. kr., hvilket svarer til, at selvfinansie-

ringsgraden er på 39 pct. Ved en forhøjelse af topskattesatsen fra 15 til 25 pct. kan

saldovirkningen opgøres til 4,6 mia. kr. svarende til, at selvfinansieringsgraden er

45 pct. Ved en forhøjelse af topskattesatsen fra 15 til 30 pct. er saldovirkningen

6,0 mia. kr. mens selvfinansieringsgraden er 52 pct.

Det bemærkes, at selvfinansieringsgraden er voksende i antallet af pct.-point,

topskattesatsen hæves. Det er der flere grunde til, herunder, at den marginale ar-

bejdsudbudseffekt som hovedregel vil være stigende med størrelsen af skattefor-

højelsen. Det kan illustreres med følgende eksempel: Hvis marginalskatten hypo-

tetisk er 50 pct., og denne forhøjes med 1 pct.-point, svarer det til en reduktion af

marginallønnen efter skat på 2 pct.

Hvis marginalskatten derimod hypotetisk er

75 pct., og denne forhøjes med 1 pct.-point, svarer det til en reduktion af margi-

Hvis marginalskatten er 50 pct., så udgør marginallønnen efter skat (100 pct.

–

50 pct. =) 50 pct. af marginallønnen før

skat. Når marginalskatten forhøjes med 1 pct.-point reduceres marginallønnen efter skat tilsvarende med 1 pct. af marginal-

lønnen før skat. Den relative reduktion i marginallønnen efter skat ved at hæve marginalskatten med 1 pct.-point er dermed

(1/50 =) 2 pct.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 23: Spm. om effekten på beskæftigelse, BNP og Gini-koefficienten vil være af at forhøje topskattesatsen, til finansministeren

Side 4 af 6

nallønnen efter skat på 4 pct.

Givet arbejdsudbudselasticiteten vil den første for-

højelse derfor medføre en mindre reduktion af arbejdsudbuddet end efterfølgende

forhøjelser.

Hertil kommer virkningerne af, dels at jo mere skatten sættes op, jo større et tab

vil der være i skatteindtægterne for hver time, arbejdsudbuddet reduceres som

følge af ændret adfærd, dels at jo højere skatten er, jo lavere vil arbejdsudbuddet

–

og dermed den umiddelbare virkning af yderligere stigninger

–

være.

IMF’s Fiscal monitor, October 2017 –

Tackling Inequality

Den rapport fra IMF (Den Internationale Valutafond), der henvises til i spørgs-

målet, handler om, hvordan man med finanspolitiske værktøjer kan skabe en mere

lige fordeling af indkomster og forbrugsmuligheder. Specifikt kigges der på tre

forskellige typer værktøjer: Progressiviteten i skattesystemet, borgerløn (universal

basic income

) og offentlige udgifter til uddannelse og sundhedsvæsen.

Rapportens analyser er baseret på en sammenligning på tværs af lande. Ved analy-

ser på tværs af lande er det vigtigt at holde landenes forskellige udgangspunkter in

mente. Det gælder for Danmarks vedkommende særligt i forhold til finanspolitik-

ken, hvor Danmark er kendetegnet ved at have en relativt stor offentlig sektor og

et forholdsvist højt skattetryk. Det er ikke sikkert, at de finanspolitiske værktøjer

virker på samme måde for Danmark, som de gør for et land med en offentlig sek-

tor og et skattetryk, som er tættere på (eller under) gennemsnittet blandt de be-

tragtede lande.

IMF konkluderer blandt andet i rapporten, at progressiviteten i indkomstskatterne

igennem de seneste tre årtier har været faldende i de fleste højtudviklede økono-

mier. IMF peger i forlængelse heraf på, at der ikke er stærk evidens for, at pro-

gressivitet i skattesystemer har en negativ virkning på den økonomiske vækst, og

at det derfor kan være muligt at øge ligheden ved at øge marginalskatterne i top-

pen i lande med relativt lave skattesatser og lav progressivitet i indkomstskatterne.

Om borgerløn konkluderer IMF, at mens en sådan ordning kan have fordele i

mindre udviklede økonomier, så er det usandsynligt, at borgerløn vil være en ef-

fektiv substitut til veludviklede sociale sikkerhedsnet.

Afslutningsvist peger IMF på, at der kan være store potentialer i at reducere ulig-

hed gennem øget fokus på uddannelse og sundhedsvæsenet. Disse potentialer er

åbenlyst størst for lande med en meget ulige adgang til denne type ydelser.

Hvis marginalskatten er 75 pct. så udgør marginallønnen efter skat (100 pct.

–

75 pct. =) 25 pct. af marginallønnen før

skat. Den relative reduktion i marginallønnen efter skat ved at hæve marginalskatten med 1 pct.-point er dermed (1/25 =) 4

pct.

Begrebet har ikke nogen fuldstændig entydig definition. Dog menes ofte en overførselsindkomst, der uden betingelser

udbetales til alle borgere i et givet land, og som er uafhængig af øvrig indkomst eller andre forhold.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 23: Spm. om effekten på beskæftigelse, BNP og Gini-koefficienten vil være af at forhøje topskattesatsen, til finansministeren

Side 5 af 6

Der spørges helt specifikt til en vurdering af konklusionen om, at der ikke er no-

gen stærk empirisk evidens for, at progressivitet i skattesystemer skulle have en

negativ virkning på den økonomiske vækst.

I Finansministeriets langsigtede fremskrivninger er væksten primært bestemt af

arbejdsudbuddet og udviklingen i produktiviteten i den private sektor, herunder

med et bidrag fra stigende uddannelsesniveau. Da Finansministeriet ikke indregner

en effekt af skatteændringer på produktiviteten og kun niveaueffekter på arbejds-

udbud, vil den langsigtede vækst ikke være påvirket af ændringer i skattesystemet i

Finansministeriets fremskrivninger.

På kort sigt vil ændringer i skattesystemet

–

som illustreret ovenfor

–

have virk-

ninger på strukturelt BNP. Der er dog efter Finansministeriets regneprincipper

alene tale om en niveaueffekt via fx reduceret arbejdsudbud. Når arbejdsudbuddet

og økonomien har tilpasset sig de nye skatteregler, vil økonomien således igen

vokse med samme rate som ved uændrede skatteregler, men fra et nyt lavere ni-

veau. Konklusionen er, at øget progression i skattesystemet via øgede marginal-

skatter eller i form af en provenuneutral omlægning som hovedregel vil reducere

velstandsniveauet i Danmarks målt ved strukturelt BNP.

Den empiriske undersøgelse, som ligger til grund for

IMF’s

afsnit om progression

i skattesystemet, er stillet op på en måde, så effekterne både vil indeholde virknin-

gerne på den langsigtede vækst, men også effekten af tilpasningen til et nyt struk-

turelt BNP-niveau herunder kortsigtede efterspørgselseffekter. I denne sammen-

hæng vil forventningen på baggrund af Finansministeriets regneprincipper være, at

for et givet skatteprovenu vil ændringer i retning af et mere progressivt skattesy-

stem som udgangspunkt påvirke den kortsigtede vækst som følge af tilpasning til

et nyt lavere niveau for arbejdsudbuddet og dermed strukturelt BNP

jf. ovenfor.

Baggrunden for Finansministeries regneprincipper er uddybet i

svar på Finansudval-

gets spørgsmål nr. 379 af 28. juni 2016.

Når IMF ikke finder denne sammenhæng i deres beregninger, kan det skyldes en

række forhold. For det

første,

er det ikke kun progressiviteten i sig selv, som har

betydning for arbejdsudbud og dermed BNP. Det generelle niveau for (margi-

nal)skatterne spiller i høj grad også en rolle. Det fremgår imidlertid ikke af rappor-

ten, at

IMF’s estimationsligning

skulle indeholde et mål relateret til det generelle

niveau af skatterne. I det tilfælde vil ændringer i progressiviteten kunne være blan-

det sammen med ændringer i skatternes generelle niveau.

En øget progressivitet

kan

i IMF’s beregninger

således både være forbundet med en forøgelse af det

samlede skatteprovenu via en stigning i marginalskatterne for lave indkomster og

med en reduktion i det samlede skatteprovenu via en reduktion af marginalskat-

terne for høje indkomster. De to tilfælde vil efter Finansministeriets regneprincip-

Det er ikke et udtryk for, at der ikke kan være afledte virkninger på produktiviteten, men at der ikke er tilstrækkelig grund-

lag for at kvantificere sådanne eventuelle effekter.

I nogle af regressionerne indgår niveauet for den højeste marginalskat, men selv i disse regressioner indgår

–

så vidt som

det fremgår af rapporten

–

ikke mål for det generelle niveau af skatterne.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 23: Spm. om effekten på beskæftigelse, BNP og Gini-koefficienten vil være af at forhøje topskattesatsen, til finansministeren

Side 6 af 6

per have modsatrettede effekter på arbejdsudbuddet,

hvilket kan give støj i IMF’s

resultater.

For det

andet,

er det ikke klart, hvordan IMF håndterer muligheden for omvendt

kausalitet. Lande, der forventer en periode med lav vækst, kan fx forsøge at mod-

virke dette (delvist) ved at reducere progressiviteten i skattesystemet. Dette vil

kunne trække i retning af en positiv korrelation mellem progressivitet og vækst,

som dog ikke er udtryk for en årsagssammenhæng.

For det

tredje,

kan det være vanskeligt at tage højde for alle de forskelle, der kan

være på tværs af lande, og som er relevante for vækstudsigter og -muligheder samt

effekter af ændringer i skattesystemet. Specielt vil landenes forskellige institutio-

nelle forhold samt nærmere indretning af skatte- og overførselssystemet kunne

spille en rolle. Her er det igen vigtigt at bemærke, at udgangspunktet for Danmark

er et skattesystem med relativt høje marginalskatter

–

og fx udgangspunktet for

marginalskatterne vil have betydning for effekterne af at ændre disse i den ene

eller den anden retning,

jf. ovenfor.

Derudover kan præcisionen

i IMF’s estimationer

være udfordret af, at de er lavet

på relativt få lande.

Overordnet finder Finansministeriet

ikke, at IMF’s rapport giver grundlag for at

drage konklusioner om årsagssammenhænge mellem ændringer i skattesystemet på

den ene side og arbejdsudbuddet eller økonomisk vækst på den anden. Rapporten

ændrer således heller ikke på, at Finansministeriets regneprincipper vurderes at

give middelrette skøn for effekterne af skatteændringer.

Med venlig hilsen

Kristian Jensen

Finansminister