BEU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 495: Spm. om provenueffekterne, arbejdsudbudsvirkninger samt effekten på antallet af udlændige beskæftiget i Danmark, hvis topskatten fjernes de første fem år en udlænding arbejder i Danmark, til skatteministeren

Beskæftigelsesudvalget 2017-18
BEU Alm.del
Offentligt

Notat

21. februar 2014

J.nr.

Person og Pension

Beregninger af adfærdseffekten i forskerskatteordnin-

gen, som følge af Kleven et al. nye studie

Et nyt studie,

der er lavet på den danske forskerskatteordning, viser blandt andet, at for-

skerskatteordningen har ført til en fordobling i antallet af højtlønnede udlændinge i Dan-

mark. Dermed påvises en meget høj migrationselasticitet for udlændinge med hensyn til

indkomsten efter skat. For udlændige findes en migrationselasticitet på mellem 1,5 og 2.

Denne elasticitet omfatter kun personer, der opfylder lønkravet og dermed ikke nødven-

digvis personer med forskerstatus. Artiklen finder også, at den lavere beskatning på ord-

ningen har ført til en reduktion af højtlønnede udlændinges lønindkomst før skat. Det

vurderes i artiklen, at ca. 1/3 af skattegevinsten på ordningen tilfalder de virksomheder,

der ansætter højtlønnede udlændinge.

Baggrund

Tidligere har Skatteministeriet lavet ad hoc antagelser om de adfærdsmæssige konsekven-

ser af eventuelle ændringer af forskerskatteordningen. Dette vil i nogen grad fortsat være

tilfældet, idet studiets resultater er baseret på ændringer i det relative beskatningsniveau.

Derfor kan man ikke nødvendigvis anvende samme metode, når der laves konsekvensbe-

regninger af ændringer i de øvrige rammevilkår (karensperiode og 5-årsperioden mv.).

Kort beskrevet er resultaterne fra artiklen fremkommet ved at måle den relative udvikling

i de personer, der opfylder lønkravet og dermed er omfattet af forskerskatteordningen,

sammenholdt med udviklingen i personer med tilsvarende karakteristika, men hvor løn-

nen er lidt lavere og derfor bliver beskattet efter de alminelige danske skatteregler.

Artiklens resultater betyder, at hvis man ændrer det relative beskatningsniveau med 1 pct.,

så vil man kunne forvente en stigning i anvendelse af forskerskatteordningen (hvis der ses

bort fra de personer, der ikke opfylder lønkravet) med 1,5-2 pct. Der er dog flere forhold,

der kan trække i retning af, at de fundne elasticiteter muligvis er for høje.



Kun udlændige:

Artiklen ser kun på udenlandske statsborgere, og ser dermed

bort fra de danskere, som også kan være omfattet af ordningen (opfylder 10 års

kravet). Artiklen ser dog særskilt på hjemvendte danskere og finder, at hjemven-

delsestilbøjeligheden ikke i nævneværdiggrad påvirkes af forskerskatteordningen.

Dermed må den gennemsnitlige migrationselasticitet være lavere end den fundne,

Kleven, Landais, Saez og Schultz (2013):“Migration and wage effects of taxing top earners:

Evidence from the foreigners’

tax scheme in Denmark”.

Quarterly Journal of Economics 2013.

BEU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 495: Spm. om provenueffekterne, arbejdsudbudsvirkninger samt effekten på antallet af udlændige beskæftiget i Danmark, hvis topskatten fjernes de første fem år en udlænding arbejder i Danmark, til skatteministeren



idet hjemvendte danskere udgjorde knap 10 pct. i 2012 af de personer der benytter

ordningen.

Forskerne:

De personer, som er godkendt med forskerstatus og som ikke opfyl-

der lønkravet, indgår ikke artiklen. For denne personkreds er lønniveauet væsentlig

lavere, hvorfor skattebesparelsen ved forskerskatteordningen er væsentlig mindre,

eller ikke eksisterende afhængigt af de konkrette indkomstforhold. Dette kunne

tale for en lavere elasticitet for denne personkreds.

Beskatningsniveauet:

Den gennemsnitslige beskatningsniveau for højtlønnede

er i dag lavere (primært pga. bortfald af mellemskatten) end i den periode artiklen

ser på. Derfor må udviklingen i kontrolgruppen (de personer der ikke opfylder

lønkravet) alt andet lige havde været gunstigere, hvis beskatningsniveauet svarede

til det nuværende niveau.

I modsætning til ovenstående kan der argumenteres for, at den øgede globalisering bety-

der, at udlændige i dag, er mere villige til at flytte for en given skattelettelse. På denne bag-

grund er der i beregningen forudsat en migrationselasticitet på 1,25 (dvs. lidt mindre end

det empiriske resultat i undersøgelsen) for de personer, der opfylder lønkravet, mens mi-

grationselasticitet er forudsat at udgøre 1 for forskerne.

Model

De gældende regler indebærer, at personer, der er omfattet af forskerskatteordningen, be-

taler AM-bidrag på 8 pct. og 26 pct. af lønnen efter AM-bidrag. Dvs. en samlet gennem-

snitsskat på 31,92 pct. Nedenfor gennemgås beregningerne for en sænkelse af skattesat-

sen til 22 pct. Beregningsmetoden for sænkelsen af vederlagskravet er lidt anderledes, idet

der ikke umiddelbart findes tal for den personkreds, der har lønninger, lige under det nu-

værende lønkrav, og som samtidig opfylder de gældende adgangskrav for anvendelse af

forskerskatteordningen. Specifikke beregninger af vedlagskravet er ikke gennemgået ne-

denfor.

Ved en sænkelse af forskerskattesatsen, kan det umiddelbare mindreprovenu beregnes

ved at gange udskrivningsgrundlaget (efter AM-bidrag) for forskerskatteordningen med

ændringen i skattesatsen. Der anvendes 2012 data, der fremskrives til 2014-niveau. Bereg-

ningen er vist i

boks 1.

Boks 1. Beregning af det umiddelbare mindreprovenu ved en sænkelse af skattesatsen til 22 pct.

��

= ��

��

= ,

�� .

��

.×

�� .

− ,

× ��

↔

− ��

��

↔

Herefter beregnes tilbageløbet, hvor det forudsættes at tilbageløbsprocenten udgør 15

pct.,

jf. boks 2.

At tilbageløbsprocenten antages at udgøre knap 2/3 af den normale sats på

24,5 pct. skyldes, at de personer, der benytter ordningen, må forventes at have en del af

deres forbrug udenfor Danmark - enten fordi de sparer op mens de er eller fordi de fx

har familie eller bolig i oprindelseslandet.

Side 2 af 6

Boks 2. Beregning af mindreprovenuet efter tilbageløb ved en sænkelse af skattesatsen til 22 pct

��

ø =

��

ø =

�� .

.×

�� .

− ,

↔

Adfærd

Lempelser af forskerskatteordningen kan ændre det samlede arbejdsudbud. Ændringerne i

arbejdsudbuddet kan deles op i følgende to effekter:

1. Eventuelle ændringer i arbejdsudbuddet fra de nuværende personer på ordningen.

2. Øget beskæftigelse og arbejdsudbud, som følge af en øget anvendelse af forskers-

katteordningen.

Eventuelle ændringer i arbejdsudbuddet fra de nuværende personer på ordningen

En sænkelse af skattesatsen vil lette beskatningen for de personer, der allerede er omfattet

af forskerskatteordningen, eller under alle omstændigheder ville være kommet til landet.

En nedsættelse af skattesatsen vil betyde, at de berørte personers gennemsnitsskat og

marginalskat falder. Dette vil resultere i to modsatrettede effekter.

Et fald i marginalskatten vil alt andet lige gøre det mere attraktivt at arbejde mere, da ind-

komsten efter skat stiger på den sidste tjente krone. Dette vil isoleret set øge arbejdsud-

buddet (substitutionseffekten). Modsat vil et fald i gennemsnitsskatten medføre en ind-

komststigning, hvilket betyder, at man kan arbejde mindre og stadigvæk opretholde sit

nuværende forbrug (indkomsteffekten). Denne effekt vil isoleret set trække i retning af et

lavere arbejdsudbud. I beregningen er det forudsat, at de to modsatrettede effekter ophæ-

ver hinanden, så der kan ses bort fra ændret arbejdsbud fra de eksisterende personer på

ordningen.

Det bemærkes, at der ved en sænkelse af løngrænsen forudsættes et uændret arbejdsud-

bud for den personkreds, der har lønninger lige under det nuværende lønkrav, og som

samtidig opfylder de gældende adgangskrav for anvendelse af forskerskatteordningen.

Det skyldes, at personkredsens gennemsnitsskat og marginalskat ligeledes vil falde, hvis

løngrænsen sænkes.

Øget tilgang af udlændige

De gunstigere vilkår for anvendelse af forskerskatteordningen- fx i form af en lavere skat-

tesats - betyder, at flere personer end tidligere anvender forskerskatteordningen. Det skyl-

des, at den relative forskel mellem beskatningen i hjemlandet og beskatningen via for-

skerskatteordningen stiger. Dermed vil det blive mere attraktivt for udlændige at udbyde

deres arbejdskraft. Forudsættes arbejdsudbuddet at være bestemmende for beskæftigel-

sen, så vil den øgede anvendelse af forskerskatteordningen indebære at det samlede ar-

bejdsudbud i Danmark stiger.

Side 3 af 6

Personer på forskerskatteordningen vil i nogen grad være i konkurrence med dansk bo-

siddende arbejdskraft med tilsvarende kvalifikationer. Derfor kan lempelser af forskers-

katteordningen indebære, at der ansættes udenlandsk arbejdskraft frem for bosiddende

danskere. Hvis de herboende danskere på kort sigt mister deres job, og de har en høj mi-

grationstilbøjelighed, så vil de i nogen grad flytte til lande med lav beskatning, eller lande

med særlige skatteregler for nøglemedarbejdere. Denne effekt vil trække i retning af et la-

vere arbejdsudbud. Dog viser studiet, at hjemvendte danskere har en lav migrationstilbø-

jelighed, hvilket kan være en indikator for, at bosiddende danskere ligeledes har en lav en

migrationselasticitet. Derfor forudsættes den øget anvendelse af forskerskatteordningen

ikke at medføre en øget fraflytning fra Danmark.

Som nævnt omfatter migrationselasticiteten kun personer, der opfylder vederlagskravet.

Teoristik set kan opfyldelsen af vederlagskravet beregnes ud fra data fra SKAT register.

Imidlertid er de registrerede antal måneder på forskerskatteordningen rimelig usikre,

hvorfor det ikke umiddelbart er muligt at beregne månedslønnen. Derimod er det i

SKATs register muligt at skelne mellem nøglemedarbejdere og forskere. I beregningerne

forudsættes det, at det kun er nøglemedarbejderne der opfylder lønkravet, da det eksiste-

rende vederlagskrav overstiger lønnen for de fleste forskere.

Det skønnes, at en sænkelse af skattesatsen til 22 pct.vil medføre, at 189 flere nøglemed-

arbejdere vil anvende forskerskatteordningen fremover,

jf. boks 3.

Det bemærkes, at alle skatterne opgøres inklusiv de indirekte skatter. For personer, der

opfylder lønkravet forudsættes den alternative gennemsnitlige skattesats

��

at udgøre

50 pct. mens tilbageløbsprocenten forudsættes at udgøre 15 pct. Herved fås en samlet

gennemsnitskat på ca. 57,5 pct., mens gennemsnitsskatten for personer på forskerskatte-

ordningen kan beregnes til ca. 42,1 pct. ved gældende regler. For personer med forsker-

status skønnes det tilsvarende beskatningsniveau ved de almindelige skatteregler, at ud-

gøre ca. 49 pct.

Boks 3. Beregning af den øgede tilgang af nøglemedarbejdere ved en sænkelse af skattesatsen til

22 p t.

��

( − ��

−

( − ��

)

��

)

−

× .

��

↔

På tilsvarende måde kan man beregne den øgede tilgang af forskere. Ved en sænkelse af

skattesatsen til 22 pct. viser beregningen, at nettotilgangen af forskerne skønnes at udgøre

107 personer. Dermed skønnes det samlede arbejdsudbud at stige med 296 personer. Det

��

−

× ,

↔

Side 4 af 6

bemærkes, at det gennemsnitlige lønniveau for nøglemedarbejderne er ca. 3 gange højere

end for forskerne, hvilket i nogen grad afspejler, at forskerne opholdsperioder ofte er kor-

tere,

jf. boks 4.

Ved beregning af merprovenuet skal medregnes de stigende skatteindtægter fra de indi-

rekte skatter. Ved en skattesats på 22 pct. (28,24 pct. inkl. AM-bidrag) og en tilbageløbs-

procent på 15 pct., kan den samlede beskatning opgøres til 39 pct. Merprovenuet som

følge af det øgede arbejdsudbud på 296 personer kan hermed opgøres til ca. 120 mio. kr.,

jf. boks 4.

Dette mindreprovenu svarer til en selvfinansieringsgrad på ca. 83 pct.

(120/144), hvilket er meget højt. Til sammenligning kan det nævnes, at selvfinansierings-

graden for en sænkelse af topskattesatsen er 45 pct.

Boks 4. Beregning af adfærdsvirkningen inklusiv tilbageløb

= ø

↔

× ��

+ ø

�� .

.×

× ,

�� .

× ,

↔

× ��

I forbindelse med beregning af de adfærdsmæssige konsekvenser er det beregningsteknisk

forudsat, at en nedsættelse af lønkravet med 10.000 kr. har den samme relative adfærdsef-

fekt som ved en sænkelse af den nuværende skattesats med 4 pct. point.

Samlet provenu

Hermed kan det samlede mindreprovenu ved en sænkelse af skattesatsen til 22 pct. opgø-

res til ca. 25 mio. kr.,

jf. tabel 1.

Tabel 1. Provenumæssige konsekvenser af en nedsættelse af skattesatsen til 22 pct.

Umiddelbart provenu

Tilbageløb

Adfærd

Provenu efter tilbageløb og adfærd

-169

120

-24

[Anmærkninger]

BNP-virkning

Virkningen på strukturelt BNP af en nedsættelse af skattesatsen til 22 pct. er meget

foreløbigt opgjort til [300] mio. kr., hvilket svarer til ca. 0,02 pct. af BNP. Stigningen

kan henføres til den stigende lønsum fra de ca. 300 personer.

Side 5 af 6

Det bemærkes, at øget anvendelse af forskerskatteordningen ikke forudsættes, at påvirke

produktiviteten

Usikkerhed

Det bemærkes, at resultaterne er meget følsomme overfor valget af elasticitet. Vælges fx

en elasticitet på henholdsvis 1,5 og 1,25 i stedet for de 1,25 og 1, så er en sænkelse af skat-

tesatsen til 22 pct. omtrent provenuneutralt.

Ses der bort fra tilbageløbet skønnes adfærdseffekten at udgøre ca. 105 mio. kr. Dermed

bliver provenuet efter adfærd (før tilbageløb) ca. 65 mio. kr., hvilket svarer til en selvfi-

nansieringsgrad på ca. 62 pct.

Desuden bemærkes, at der er forudsat uændret offentlige udgifter, som følge af den

øgede tilgang af forskere og nøglemedarbejdere. Det skyldes dels, at personerne i nogen

grad formodes at være dækket af private sygeforsikringer, dels at eventuelle ægtefæller i

mange tilfælde også vil bidrage med øgede skatteindtægter.

Kleven, Landais, Saez og Schultz (2013) havde i deres oprindelige artikel vist, at de øvrige medarbejdere i virksomheden

ikke opnår produktivitetsgevinster, hvis virksomheden ansætter forskere og nøglemedarbejdere. Dette afsnit blev dog se-

nere slettet pga. resultaterne ikke var signifikante nok (selektionsproblem pga. højproduktive virksomheder ofte er dem,

der også har mange forskere og nøglemedarbejdere). Jan Rose Skaksen mfl.. viser i et studiet fra 2009 en positiv produkti-

vitetsgevinst på 5-7 pct. ved ansættelse af forskere og nøglemedarbejdere. Dog er studiet aldrig blevet publiceret, hvorfor

man må tage et vist forbehold overfor resultaterne.

Side 6 af 6