Udlændinge- og Integrationsudvalget 2017-18
UUI Alm.del Bilag 179
Offentligt
1918959_0001.png
FAMILIE­
SAMMENFØRING
STATUS 2018
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0002.png
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
Forfattere: Lucienne J. Lokjær Jørgensen og Lise Garkier Hendriksen
Redaktion: Lise Garkier Hendriksen, Janne Bruvoll, Christoffer Badse og Louise Holck (ansv.).
Grafer/behandling af statistikdata: Sigrid Alexandra Koob
Redaktionen er afsluttet i juni 2018.
Denne rapport er en af fem rapporter, hvori Institut for Menneskerettigheder gør status over
menneskerettighedssituationen på udlændingeområdet. De andre rapporter omhandler asyl,
statsborgerskab, udvisning og udlevering og uregistrerede migranter. Rapporterne behandler
udvalgte menneskeretlige emner og giver anbefalinger til forbedring af menneskeretsbeskyttelsen
i Danmark. Instituttet udgiver lignende rapporter inden for en række andre emner. Se mere på
menneskeret.dk/status.
e­ISBN: 978­87­93605­38­1
Layout: Hedda Bank
Forsidebillede: Colourbox
Oversættelse af resumé til engelsk: GlobalDenmark
© 2018 Institut for Menneskerettigheder
Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution
Wilders Plads 8K
1403 København K
Telefon 3269 8888
menneskeret.dk
Denne publikation eller dele af den må reproduceres til ikke­kommerciel brug med tydelig angivelse
af kilden.
Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger fx store typer, korte
linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster. Læs mere om tilgængelighed på
menneskeret.dk/tilgaengelighed
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0003.png
INDHOLD
RESUMÉ
SUMMARY
KAPITEL 1 – INTRODUKTION
KAPITEL 2 – UDVIKLINGEN I 2017­18
2.1 Udviklingen i tal
2.2 Menneskeretlige forbedringer
2.3 Nye udfordringer
2.4 Principielle afgørelser på området
2.5 Internationale organers vurdering af danske forhold
KAPITEL 3 – MENNESKERETTEN OG DANSK LOVGIVNING
3.1 Kort om den internationale ramme
3.2 Kort om de danske regler på området
KAPITEL 4 – UDSKYDELSE AF FAMILIESAMMENFØRING I TRE ÅR FOR
PERSONER MED MIDLERTIDIG OPHOLDSTILLADELSE
4.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Flygtninge har ret til hurtigt, fleksibelt og effektivt
at få gennemført familiesammenføring
4.2 Danske forhold: Tre år er længe at vente
4.3 Konklusion og anbefaling
KAPITEL 5 – FAMILIESAMMENFØRING AF ÆGTEFÆLLER OG SAMLEVERE
5.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Forbud mod diskrimination
5.2 Danske forhold: Risiko for indirekte diskrimination
5.3 Konklusion og anbefaling
NOTER
4
5
6
7
7
9
9
9
11
12
12
14
16
16
17
17
19
19
20
21
23
3
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0004.png
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
RESUMÉ
MENNESKERETTIGHEDER OG
FAMILIESAMMENFØRING
Familiesammenføring berører retten til
respekt for familieliv, som er en af de
menneskerettigheder, der berører os alle.
Retten til familieliv beskytter blandt andet
forholdet mellem forældre og børn, mellem
ægtefæller og samlevende og andre nære
familiemedlemmer imellem. I nogle tilfælde
kan retten til respekt for familieliv betyde, at
en stat må ændre på forhold eller iværksætte
tiltag for enkeltpersoner eller en gruppe
personer, så deres familieliv kan udøves.
I denne rapport giver vi et overblik over
menneskeretten og udviklingen vedrørende
familiesammenføring. Vi ser derefter nærmere
på to temaer med anbefalinger til forbedringer
af den menneskeretlige beskyttelse i Danmark:
• Udskydelse af familiesammenføring
i tre år for personer med midlertidig
opholdstilladelse
• Familiesammenføring af ægtefæller og
samlevere
DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING I
2017-18
I 2017­18 har der i lighed med de seneste år
været politisk fokus på at stramme reglerne
for familiesammenføring. Dels for at gøre det
mindre attraktivt for udlændinge at søge til
Danmark, dels for at sikre integration af de
udlændinge, der kommer til Danmark som
familiesammenførte.
Instituttet ser det som en menneskeretlig
udfordring, at betingelserne for, at en person
ved familiesammenføring kan få en ægtefælle
eller samlever til Danmark, er blevet strammet
meget markant. Stramningerne har blandt
andet ført til et nyt integrationskrav og et forbud
mod familiesammenføring, hvis man bor i
udvalgte boligområder.
Instituttet ser det til gengæld som et
fremskridt, at mindreårige asylansøgere nu
kan blive privat indkvarteret hos herboende
forældre.
RAPPORTENS VÆSENTLIGSTE
ANBEFALINGER
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at:
• regeringen tager initiativ til at ophæve
udlændingelovens regler om, at personer,
der får opholdstilladelse med henblik på
midlertidigt ophold, som udgangspunkt ikke
kan meddeles familiesammenføring de første
tre år.
• Udlændinge­ og Integrationsministeriet
løbende overvåger virkningerne af kravene til
familiesammenføring, herunder særligt det
skærpede boligkrav og integrationskravet,
med henblik på at vurdere, om de i praksis
resulterer i indirekte diskrimination.
4
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0005.png
SUMMARY
HUMAN RIGHTS AND FAMILY
REUNIFICATION
Family reunification concerns the right to family
life; a human right that affects every single
one of us. Among other things, the right to
family life safeguards the relationship between
parents and children, between spouses and
cohabitees, and between other immediate
family members. In some cases the right to
family life requires that a state take steps to
make changes or implement measures to
ensure that individuals or groups of persons
can exercise their family life.
In this report, we present an overview of
human rights law and recent developments
concerning family reunification. We then
examine two topics in more detail, and present
recommendations for improvements to the
protection of human rights in Denmark:
• Three­year postponement of family
reunification for holders of temporary
residency
• Family reunification of spouses and
cohabitees.
DEVELOPMENTS IN HUMAN RIGHTS IN
2017-18
As in other recent years, in 2017­18 there was
political focus on tightening regulations on
family reunification. This was partly to make it
less attractive for foreign nationals to come to
Denmark, and partly to ensure integration of
those foreign nationals who come to Denmark
as reunited family members.
The institute perceives a human rights
challenge in that the conditions by which a
person can bring a spouse or cohabitee to
Denmark through family reunification have
been made significantly more stringent.
Among other things, there is a new integration
requirement and there is no access to family
reunification for people living in designated
residential areas.
However, the institute considers it a step forward
that unaccompanied child asylum seekers can
now be housed with parents resident in Denmark.
THE KEY RECOMMENDATIONS OF THE
REPORT
The Danish Institute for Human Rights
recommends that:
• the Danish Government take steps to repeal
the provisions of the Danish Aliens Act
stipulating that persons granted residence
permits with a view to achieving temporary
protected status cannot in principle be granted
family reunification within the first three years.
• the Ministry of Immigration and Integration
regularly monitor the impacts of the
requirements for family reunification, and in
particular the tightened housing requirement
and the integration requirement, with a view
to assessing whether, in practice, they result
in indirect discrimination.
5
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0006.png
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
KAPITEL 1
INTRODUKTION
Retten til familieliv er en central rettighed for
alle mennesker, og den er beskyttet i flere
menneskerettighedskonventioner.
Denne rapport fokuserer på de
problemstillinger, som danske statsborgere
eller herboende udlændinge kan
opleve, hvis de ønsker at leve med deres
udenlandske ægtefælle, børn eller andre
familiemedlemmer i Danmark.
Rapporten behandler nogle af de udfordringer,
som såvel danskere som udlændinge møder,
når de skal søge om opholdstilladelse til deres
familie. Det er den danske regulering, der er i
fokus. Retten til familiesammenføring efter EU­
retten bestemmes ikke i Danmark, men i EU,
og det er instituttets generelle opfattelse, at
de danske myndigheder løbende gennemfører
EU­retten, blandt andet som den udvikles
gennem EU­Domstolens praksis.
6
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0007.png
KAPITEL 2
UDVIKLINGEN I 2017­18
2.1 UDVIKLINGEN I TAL
Fra at have ligget på cirka 6.­7.000 ansøgninger
om året i 2012­2013, steg antallet af
ansøgninger om familiesammenføring i 2014
og særligt 2015, hvor 16.017 ansøgte om
familiesammenføring. Siden har der været
en faldende tendens, så antallet i 2017 var
næsten på niveau med antallet i 2012. Se
figur 1. Stigningen i 2014­15 er formentlig
en naturlig følge af, at der var et stort antal
asylansøgninger i særligt 2015 i forhold til de
foregående år.
Ser man på fordelingen mellem tilladelser og
afslag generelt kan man se, at 72 til 86 procent
af sagerne har givet en tilladelse i årene 2012­
2017, mens afslagsprocenten i samme årrække
tilsvarende har svinget fra 14 til 28 procent. Se
figur 2.
Forholdet mellem, hvem det er, som ansøger
om familiesammenføring, og hvem det er som
får tilladelse, er nogenlunde den samme. Dog
har herboende flygtninge i 2015­2016 fået
tilladelse i forholdsmæssigt lidt flere tilfælde
FIGUR 1: ANSØGNINGER OM FAMILIESAMMENFØRING, 2012­2017
Antal ansøgninger om familiesammenføring fordelt på den herboende persons opholdsstatus
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2012
2013
2014
6.196
19 %
23 %
58 %
12.307
16.017
65 %
7.215
27 %
20 %
53 %
56 %
8.789
6.689
45 %
15 %
29 %
14 %
21 %
2015
Herboende indvandrer
16 %
39 %
2016
2017
Herboende flygtning
Herboende dansk/nordisk statsborger
Kilde: Udlændinge­ og Integrationsministeriet
Note: Indvandrere er født i udlandet og har ingen forælder, som både er dansk statsborger og født i Danmark. Hvis der ikke findes
oplysninger om nogen af forældrene, og personen er født i udlandet, opfattes den pågældende som indvandrer. Fordeling af ansøgninger
om familiesammenføring på herboende persons opholdsstatus er aflæst på et diagram i Udlændinge­ og Integrationsministeriets rapport
”Tal og Fakta på udlændingeområdet”, og der kan derfor forekomme afrundingsfejl. Underopdelingen på opholdsstatus er endnu ikke
offentliggjort for 2017.
7
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0008.png
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
FIGUR 2: FAMILIESAMMENFØRINGSAFGØRELSER, 2012­2017
Antal familiesammenføringsafgørelser fordelt på tilladelser og afslag
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2012
Tilladelser
Kilde: Udlændinge­ og Integrationsministeriet
13.602
14 %
10.140
7.093
19 %
86 %
76 %
76 %
72 %
2013
Afslag
2014
2015
2016
2017
81 %
73 %
24 %
9.636
27 %
6.705
4.395
28 %
24 %
FIGUR 3: TILLADELSER TIL FAMILIESAMMENFØRING, 2012­2017
Antal tilladelser til familiesammenføring fordelt på den herboende persons opholdsstatus
14.000
11.645
12.000
10.000
7.679
8.000
6.000
4.000
2.000
63 %
0
2012
2013
2014
2015
Herboende indvandrer
2016
2017
Herboende flygtning
3.170
21 %
16 %
5.112
23 %
19 %
58 %
5.727
42 %
18 %
40 %
9%
21 %
15 %
29 %
70 %
56 %
7.014
Herboende dansk/nordisk statsborger
Kilde: Udlændinge­ og Integrationsministeriet
Note: Indvandrere er født i udlandet og har ingen forælder, som både er dansk statsborger og født i Danmark. Hvis der ikke findes
oplysninger om nogen af forældrene, og personen er født i udlandet, opfattes den pågældende som indvandrer. Fordeling af ansøgninger
om familiesammenføring på herboende persons opholdsstatus er aflæst på et diagram i Udlændinge­ og Integrationsministeriets rapport
”Tal og Fakta på udlændingeområdet”, og der kan derfor forekomme afrundingsfejl. Underopdelingen på opholdsstatus er endnu ikke
offentliggjort for 2017.
8
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
(70 procent i 2015, 56 procent i 2016), end det
antal ansøgningssager, de repræsenterer (65
procent i 2015, 45 procent i 2016). Se figur 3
sammenholdt med figur 1.
2.2 MENNESKERETLIGE FORBEDRINGER
Folketinget vedtog i april 2018, at mindreårige
asylansøgere kan blive privat indkvarteret
hos herboende forældre, og at herboende
forældre i så fald har forsørgelsespligten for
den mindreårige. Instituttet fandt dette positivt,
men kritiserede at adgangen til indkvartering
ikke også omfattede anden nærtstående
familie, og at det var uklart, hvilke økonomiske
forpligtelser og rettigheder forældrene
har, hvis de har forsørgelsespligten for den
mindreårige.
1
I februar 2017 vedtog Folketinget at overføre
en række opgaver fra Udlændinge­ og
Integrationsministeriet til Flygtningenævnet
og Udlændingenævnet. Flere høringsparter,
herunder instituttet, pegede på, at det var
positivt, at opgaverne blev foreslået overført til
uafhængige domstolslignende organer, samt at
der i nogle sager oprettes en klageadgang.
2
2.3 NYE UDFORDRINGER
Folketinget vedtog i januar 2017 nye
regler for, hvor gammel man skal være
for at kunne blive gift i Danmark, og for,
hvornår et ægteskab indgået i udlandet skal
anerkendes. Formålet var at undgå, at dansk
lov understøtter mindreåriges indgåelse af
ægteskab. Instituttet fandt, at lovforslaget ikke
redegjorde tilstrækkeligt for, hvornår der efter
menneskeretten kan være anledning til at give
dispensation.
3
Folketinget vedtog i maj 2017 en ny ordning
om en lempelig adgang til opholdstilladelse
for medfølgende familie til visse danske
statsborgere, der er højtlønnet og
højtkvalificeret arbejdskraft, og som er
etablerede i udlandet (udlandsdanskere).
4
Instituttet fandt det tvivlsomt, om ordningen
var i overensstemmelse med Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, idet den ville
medføre forskelsbehandling mellem danske
statsborgere.
5
Lovændringen blev under
Folketingets behandling af sagen tilføjet
en bestemmelse om, at den nye ordning
automatisk ville blive ophævet den 1. juli 2018,
hvor nye regler for ægtefællesammenføring
forventedes at træde i kraft.
6
Folketinget vedtog da også i juni 2018
en reform af reglerne om ægtefælle­
sammenføring som udløber af den såkaldte
Biao­sag.
7
Loven indeholder en række markante
stramninger af de betingelser, der skal til, for
at en person ved familiesammenføring kan
få en ægtefælle eller samlever til Danmark,
herunder et nyt integrationskrav og et forbud
mod familiesammenføring, hvis man bor i
særlige boligområder. Se nærmere herom
nedenfor i kapitel 5.
2.4 PRINCIPIELLE AFGØRELSER PÅ
OMRÅDET
Højesteret accepterede i november 2017
den danske tre­årsregel, hvorefter personer
med midlertidig beskyttelsesstatus i
Danmark skal vente tre år, før de kan opnå
familiesammenføring. Se mere nedenfor i
kapitel 4. Instituttet var indtrådt i sagen til
støtte for ansøgeren. Sagen er indbragt for Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
8
I februar 2016 meddelte den daværende
udlændinge­, integrations­ og boligminister,
at asylansøgere under 18 år ikke måtte bo med
en ægtefælle eller samlever på asylcentrene.
Instituttet kritiserede dette, blandt andet fordi
det ikke i den enkelte sag blev vurderet, om en
adskillelse var i overensstemmelse med retten
til familieliv. Praksis er efterfølgende blevet
ændret igen, så der nu foretages en konkret
vurdering. På baggrund af debatten og kritikken
har myndighederne udarbejdet retningslinjer
9
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
for indkvarteringssituationen og et notat om
fortolkningen af menneskeretten på området.
Sagen fortsatte ind i 2017, blandt andet da
Ombudsmanden i marts 2017 konkluderede, at
instruksen fra ministeren var i strid med både
dansk ret og internationale konventioner.
9
Et
par fik i januar 2018 fri proces til at prøve sagen
ved domstolene.
10
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols
storkammer dømte i maj 2016 Danmark i
Biao­sagen.
11
Domstolen fandt, at den danske
såkaldte 28­årsregel (senere 26­årsregel)
udgjorde diskrimination af danske statsborgere
med anden etnisk baggrund end dansk. Efter
28­års reglen kunne personer, der havde
haft statsborgerskab i 28 år, undtages fra
det generelle krav om, at man kun kunne få
ægtefællesammenføring, hvis ægtefællernes
samlede tilknytning til Danmark var større
end til ethvert andet land. Derved blev
danskere med dansk oprindelse stillet
bedre, end danskere, der havde en anden
oprindelse og først senere i livet havde fået
dansk statsborgerskab. I juni 2016 meddelte
Udlændinge­ og Integrationsministeren,
at Udlændingestyrelsen skulle se bort fra
26­årsreglen, indtil en lovændring om reglens
ophævelse var gennemført. Instituttet gjorde
opmærksom på, at en sådan praksisændring
i direkte strid med udlændingeloven var
ulovlig
12
, Folketingets Ombudsmand gik ind
i sagen, og i november 2017 underkendte
Udlændingenævnet den nævnte praksis.
13
I maj
2017 blev 26­årsreglen ophævet.
14
I december 2016 afgjorde Højesteret, at det ikke
var i strid med diskriminationsforbuddet i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention
eller FN’s Handicapkonvention, da en dansk
mand med handicap og hans udenlandske
hustru fik afslag på ægtefællesammenføring,
fordi han havde modtaget kontanthjælp
inden for de seneste tre år. Sagen angik, om
det var diskrimination at kræve, at manden
skulle opfylde kravet om selvforsørgelse (en
betingelse for ægtefællesammenføring)
på trods af sit handicap. Højesteret fandt,
at han som følge af muligheden for
fleksjob havde rimelig udsigt til at opfylde
selvforsørgelseskravet, og at han var stillet på
samme måde som personer uden handicap.
Instituttet var indtrådt i sagen til støtte for
ægteparret.
15
EU­Domstolen afsagde i maj 2017 en dom,
som har betydning for spørgsmålet om
opholdstilladelse til personer, som ikke er
EU­statsborgere, men er forældre til børn,
der er.
16
Sagen handlede om otte sager med
tredjelandsstatsborgere, som var forælder
til og boede sammen med deres hollandske
partner og hollandske børn i Holland. Sagen
handlede om, hvor meget der skulle til,
for at en tredjelandsforælder skulle have
opholdstilladelse i Holland som følge af sin
relation til barnet. Et afslag på ophold ville
kunne føre til, at barnet måtte følge med denne
forælder ud af EU, hvis tredjelandsforælderen
var den primære omsorgsperson. EU­
Domstolen præciserede, hvilke elementer,
der skal indgå i myndighedernes vurdering af
sagerne, herunder barnets tarv. Der skal derfor
foretages en konkret vurdering af, hvilken
forælder der faktisk tager sig af barnet, og om
der består et egentligt afhængighedsforhold
mellem barnet og tredjelandsforælderen. I
sådanne tilfælde skal der efter omstændig­
hederne gives opholdstilladelse til
tredjelandsforælderen, så barnet fortsat
kan nyde sine unionsborgerrettigheder i EU.
Udlændinge­ og Integrationsministeriet
analyserede derefter dommens konsekvenser
for danske sager
17
, og Udlændingestyrelsen
ændrede som følge af dommen praksis i
sådanne sager, ligesom nogle allerede afgjorte
sager kunne genoptages.
18
10
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
2.5 INTERNATIONALE ORGANERS
VURDERING AF DANSKE FORHOLD
FN’s Børnekomité kom i sin gennemgang af
forholdene i Danmark i september 2017 med en
række kritikpunkter og anbefalinger.
Komitéen anbefalede blandt andet, at
børn mellem 15 og 18 år får en sikker ret til
familiesammenføring med deres forældre.
Komitéen anbefalede desuden, at tre­
årsreglen for familiesammenføring til personer
med midlertidig beskyttelsesstatus bliver
ophævet, således at personer med midlertidig
beskyttelsesstatus ikke som udgangspunkt skal
vente i tre år for at få familiesammenføring med
familiemedlemmer i udlandet.
19
11
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0012.png
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
KAPITEL 3
MENNESKERETTEN OG DANSK LOVGIVNING
3.1 KORT OM DEN INTERNATIONALE
RAMME
En stat har ret til at kontrollere og regulere
udlændinges, herunder også familie til
herboendes, indrejse og ophold i staten.
Statens internationale forpligtelser kan dog
begrænse denne ret.
Retten til respekt for familielivet spiller en
vigtig rolle i det menneskeretlige system
og fremgår af flere centrale menneske­
rettighedskonventioner, herunder Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
20
Staten kan imidlertid under visse betingelser
begrænse retten til familieliv. Begrænsningen
skal være fastsat i lovgivningen og følge et
legitimt formål samt være nødvendig og
proportional.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
har slået fast, at der i retten til familieliv også
ligger en positiv forpligtelse for staten til at sikre
respekten for familielivet, eksempelvis ved at
give familiesammenføring. Omfanget af statens
positive forpligtelse afhænger af en afvejning
mellem henholdsvis statens og individets
interesser og skal udgøre en ’rimelig balance’.
21
Retten til familieliv kan derfor betyde, at staten
nogle gange er forpligtet til give tilladelse til
familiesammenføring, selvom den ønsker at
begrænse mulighederne herfor.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
har gennem sin praksis vedrørende familie­
sammenføring opstillet nogle retningslinjer
for sagerne. Domstolen har således fastslået,
at staterne ikke har en generel pligt til at
respektere en families valg af, i hvilket land
man ønsker at udøve sit familieliv, men sagens
omstændigheder kan gøre, at staterne alligevel
er forpligtede til at give tilladelse til familie­
sammenføring. Der skal således i den konkrete
sag foretages en afvejning af hensynet til
henholdsvis statens og ansøgerens interesser,
og staterne nyder i den forbindelse en vis
skønsmargin.
22
Domstolen har opstillet en række hensyn,
som kan indgå i denne vurdering. Dette kan for
eksempel være:
• i hvilket omfang familielivet effektivt vil blive
afbrudt ved et afslag på familiesammenføring
• tilknytningen til værtslandet
• om der er uoverstigelige hindringer for at
udøve familielivet i et andet land
• hensynet til immigrationskontrol eller til den
offentlige orden
• om familielivet er etableret på et
tidspunkt, hvor parret ikke kunne have
en berettiget forventning om at opnå
familiesammenføring.
23
Særligt for så vidt angår de sager, hvor der er
børn involveret, kan det udledes af domstolens
praksis, at der skal lægges vægt på blandt
12
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
andet barnets alder, barnets situation i
hjemlandet, og i hvilket omfang barnet er
afhængigt af sine forældre.
24
Domstolen har alene i begrænset omfang
udtalt sig om staters adgang til i øvrigt at
opstille betingelser for familiesammenføring.
Praksis viser dog blandt andet, at staterne
som udgangspunkt kan stille krav om, at den
herboende har en tilstrækkelig indkomst til
at kunne forsørge ansøgerne, og at denne
indkomst ikke er sociale ydelser fra det
offentlige.
25
Det er ikke alle situationer, som vil være
omfattet af familielivsbegrebet. Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention
beskytter blandt andet ægtefæller, faste
samlivspartnere, mindreårige fællesbørn, børn
af tidligere ægteskaber og samlivsforhold. Selv
om en persons familie ikke svarer til denne
familiestruktur, vil det dog stadig konkret kunne
blive vurderet, at familiens forhold er omfattet
af retten til familieliv.
26
Retten til familieliv er også beskyttet
i Den Europæiske Unions Charter om
Grundlæggende Rettigheder (EU­chartret),
hvoraf det blandt andet fremgår, at enhver har
ret til respekt for sit familieliv.
27
En række internationale konventioner
indeholder et diskriminationsforbud, som
kan være relevant i forhold til muligheden
for at kunne udøve retten til familieliv. Dette
gælder blandt andet FN’s Konvention om
Rettigheder for Personer med Handicap
(FN's Handicapkonvention), FN’s Konvention
om Afskaffelse af Alle Former for Race­
diskrimination og FN’s Konvention om
Borgerlige og Politiske Rettigheder.
28
Nogle
personer kan risikere diskrimination på
baggrund af flere forhold, for eksempel på
grund af både handicap og etnisk baggrund.
29
Diskrimination betyder ulovlig forskels­
behandling. Hvis der er tale om sammen­
lignelige situationer, vil en forskelsbehandling
være ulovlig og dermed diskriminerende,
medmindre forskelsbehandlingen er saglig
og proportional. En forskelsbehandling kan
være både direkte og indirekte. Indirekte
forskelsbehandling foreligger, hvis en
tilsyneladende neutral regel mv. rammer
for eksempel personer med anden etnisk
baggrund end dansk hårdere end etniske
danskere eller personer med handicap hårdere
end personer uden handicap.
Den Europæiske Menneskerettigheds­
konventions diskriminationsforbud kan ikke
stå alene, men knytter sig til konventionens
rettigheder.
30
Staten må således ikke udøve
ulovlig forskelsbehandling (diskrimination), for
så vidt angår de rettigheder, som er omfattet
af konventionen, herunder retten til familieliv.
Staterne har dog en vis skønsmargin i relation
til årsagen til forskelsbehandlingen. Omfanget
af denne skønsmargin kan variere alt afhængigt
af sagen og det emne, sagen berører.
FN’s konvention om barnets rettigheder
(FN’s Børnekonvention) er også ofte
relevant i spørgsmål om adgangen til
familiesammenføring.
Børnekonventionen indeholder både borgerlige
og politiske rettigheder samt økonomiske,
sociale og kulturelle rettigheder. Børne­
konventionens fire generelle hovedprincipper
er ikke­diskrimination, varetagelse af barnets
tarv, retten til livet, overlevelse og udvikling
samt respekt for barnets synspunkter.
Det fremgår af børnekonventionen, at
barnets tarv skal komme i første række i alle
foranstaltninger. FN’s Børnekomité har udtalt,
at det betyder, at der er en retlig forpligtelse til
først og fremmest at vurdere, hvad der er det
13
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
bedste for barnet, og at hensynet til barnets
tarv skal have høj prioritet – det er ikke blot et
hensyn blandt andre hensyn. Andre hensyn
kan dog komme i betragtning, da hensynet
til barnets tarv ikke altid skal være absolut
udslagsgivende. Derudover skal det klart
fremgå af afgørelsen, hvordan barnets tarv er
vurderet og afvejet i den konkrete sag.
31
Også FN’s Handicapkonvention beskytter
retten til familieliv.
32
Handicapkonventionen
har som overordnet formål at sikre, at alle
personer med handicap fuldt ud kan nyde
alle menneskerettigheder på lige fod med
andre. Begrebet handicap skal forstås bredt
og omfatter personer, der har en langvarig
fysisk, psykisk, intellektuel eller sensorisk
funktionsnedsættelse, som i samspil med
forskellige barrierer kan hindre dem i fuldt
og effektivt at deltage i samfundslivet på
lige fod med andre.
33
Staterne er blandt
andet forpligtet til at vedtage alle passende
lovgivningsmæssige, administrative og andre
foranstaltninger til gennemførelse af de
rettigheder, der anerkendes i denne konvention.
Desuden er staterne forpligtet til at træffe alle
passende foranstaltninger, herunder lovgivning,
til at ændre eller afskaffe eksisterende love,
regler, sædvaner og praksis, som indebærer
diskrimination af personer med handicap.
34
Statens adgang til at regulere udlændinges
indrejse og ophold i Danmark kan også være
begrænset af EU­retten, hvis den herboende er
borger i et andet EU­land og har udnyttet sin ret
til fri bevægelighed.
Efter EU­Domstolens praksis kan danske
statsborgere med bopæl i Danmark i visse
tilfælde være omfattet af EU­reglerne og
således få ret til familiesammenføring i
Danmark, for eksempel hvis de er vendt hjem
til Danmark efter at have udnyttet deres frie
bevægelighed inden for EU. Det samme
gælder, hvis en dansk statsborger, bosat i
Danmark, arbejder i en anden EU­medlemsstat
og regelmæssigt rejser dertil – eller, under
helt særlige omstændigheder, leverer
tjenesteydelser til andre EU­medlemsstater.
Endelig kan tredjelandsforældre til et
unionsborgerbarn få en afledet opholdsret i
Danmark, hvis det er nødvendigt for barnets
forbliven på EU’s område og dermed for
barnets ”effektive nydelse af kerneindholdet i
de rettigheder, der er tilknyttet statussen som
unionsborger”.
35
Som nævnt ovenfor er retten til familieliv
også beskyttet i EU­chartret.
36
EU’s
familiesammenføringsdirektiv
37
indeholder
regler om adgangen til familiesammenføring
for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt
ophold på medlemsstaternes område.
På grund af Danmarks EU­forbehold på
området er Danmark imidlertid ikke bundet af
familiesammenføringsdirektivet.
3.2 KORT OM DE DANSKE REGLER PÅ
OMRÅDET
Udlændingeloven fastsætter rammerne for
muligheden for at få opholdstilladelse som
familiesammenført til en herboende person.
En herboende kan få familiesammenføring
med sin ægtefælle/samlever/
registrerede partner, sine børn eller øvrige
familiemedlemmer, hvis den herboende
og de pågældende familiemedlemmer
opfylder en række betingelser.
38
En
afgørelse om familiesammenføring træffes
af Udlændingestyrelsen og kan påklages til
Udlændingenævnet.
39
Danmark kan efter omstændighederne
være menneskeretligt forpligtet til
at give familiesammenføring, uanset
udlændingelovens betingelser, hvis det
for eksempel er umuligt at etablere og
udvikle familielivet i et andet land på grund
af alvorlig sygdom, handicap eller samvær
med børn, bosiddende i Danmark. Specielt
14
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
flygtninge og personer med international
beskyttelsesstatus vil være i en særlig situation
i forhold til beskyttelsen af deres familieliv
og vil derfor have en lempeligere adgang til
familiesammenføring.
Uden for de tilfælde, hvor Danmark er
konventionsretligt forpligtet til at give familie­
sammenføring, opstiller udlændingeloven
opstiller en række betingelser for familie­
sammenføring.
I forhold til familiesammenføring med en ægte­
fælle, registreret partner eller fast samlever
(også kaldet ægtefællesammenføring), stilles
der en række grundbetingelser. Herunder skal
begge ægtefæller som udgangspunkt være 24
år, og den herboende have:
• dansk eller nordisk statsborgerskab,
• opholdstilladelse som flygtning eller
• have haft tidsubegrænset opholdstilladelse
eller midlertidig beskyttelsesstatus i Danmark
i mere end de sidste tre år.
40
24­årsreglen er ifølge forarbejderne til
loven begrundet i et ønske om at bekæmpe
tvangsægteskaber og arrangerede ægte­
skaber, som har til formål at udløse familie­
sammenføring, samt at forbedre integrationen
og begrænse indvandringen.
41
Ud over grundbetingelserne stilles der en
række supplerende betingelser til ansøgeren
og/eller den herboende, såsom krav til
forsørgelse, bolig, økonomisk sikkerheds­
stillelse, at ægteskabet eller samlivsforholdet
er frivilligt indgået, at der ikke er tale om et pro
forma­ægteskab mv.
42
Folketinget har i 2018 vedtaget en reform
af reglerne om ægtefællesammenføring,
som blandt andet erstatter det tidligere
tilknytningskrav med et integrationskrav.
Endvidere skærpes boligkravet, således at
man ikke kan få familiesammenføring i visse
udsatte boligområder.
43
Se nærmere om
ægtefællesammenføring nedenfor i kapitel 5.
Senest har regeringen ifølge medierne
inviteret til forhandlinger om eventuelt at
stramme reglerne for familiesammenføring
for flygtninge og andre med international
beskyttelsesstatus. Baggrunden er et tysk
forslag om en øvre grænse for et årligt antal
familiesammenføringer. Statsministeren
og Udlændinge­ og Integrationsministeren
har i pressen begge udtrykt skepsis i
forhold til, om et lignende tiltag vil kunne
gennemføres i Danmark. Instituttet har –
helt foreløbigt – anført, at et loft vil udgøre
en tilfældig udvælgelse af nogle personer,
men at alle har ret til en konkret, individuel
vurdering. Instituttet stiller sig således kritisk
over for, om det vil kunne lade sig gøre
inden for rammerne af Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention.
44
15
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0016.png
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
KAPITEL 4
UDSKYDELSE AF FAMILIESAMMENFØRING I
TRE ÅR FOR PERSONER MED MIDLERTIDIG
OPHOLDSTILLADELSE
4.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: FLYGTNINGE HAR
RET TIL HURTIGT, FLEKSIBELT OG
EFFEKTIVT AT FÅ GENNEMFØRT
FAMILIESAMMENFØRING
En herboende person, som har fået opholds­
tilladelse som flygtning, har generelt en
lempeligere adgang til familiesammenføring
end andre. Det, at den pågældende er
anerkendt som flygtning, betyder, at man
har vurderet, at den pågældende ikke kan
vende tilbage til sit hjemland uden at risikere
forfølgelse, tortur, nedværdigende eller
umenneskelig behandling mv.
45
Hvis den
pågældende risikerer en sådan behandling ved
en tilbagevenden til sit hjemland, vil personen
ikke kunne vende tilbage for der at udøve sit
familieliv. Det er almindeligt antaget, at den
herboende person ikke kan anses for frivilligt
at have forladt familien, hvorfor der i en sådan
situation ikke kan stilles strenge betingelser for
familiesammenføring.
46
For så vidt angår proceduren for
familiesammenføring, har Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol i tre sager
mod Frankrig udtalt, at medlemsstaterne
i forbindelse med vurderingen af
familiesammenføringssager skal tilrettelægge
en fleksibel, hurtig og effektiv procedure, som
tager hensyn til ansøgers særlige forhold, hvis
der er tale om en herboende flygtning, eller
hvis der er børn involveret.
47
Som nævnt ovenfor indeholder en række
internationale konventioner også et
diskriminationsforbud. For så vidt angår
familiesammenføringssager, kan det således
være relevant at vurdere, om en regel, praksis
mv. indebærer diskrimination på baggrund af
for eksempel etnisk oprindelse.
Af Den Europæiske Menneskerettigheds­
domstols praksis vedrørende familie­
sammenføring kan udledes, at det ikke
nødvendigvis vil være i strid med Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention at
forskelsbehandle en stats egne statsborgere i
forhold til andre statsborgere bosat i staten.
48
Forskelsbehandling af EU­borgere i
forhold til tredjelandsborgere vil heller
ikke nødvendigvis være i strid med
konventionen.
49
I en lidt speciel sag om
forskelsbehandling af flygtninge og andre
udlændinge i forhold til familiesammenføring
i situationer, hvor ægteskabet først var
indgået, efter at udlændingen var flygtet
fra sit hjemland, udtalte Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, at den opholds­
og beskyttelsesstatus, som den enkelte
udlænding har fået tildelt, også kan være en
beskyttet diskriminationsgrund.
50
FN’s Børnekonvention indeholder ikke
bestemmelser, som direkte regulerer børns
adgang til opholdstilladelse, men konventionen
indeholder en række bestemmelser, som er
relevante i myndighedernes vurdering af sager,
der også involverer børn. Som nævnt ovenfor
i afsnit 3.1 skal barnets tarv komme i første
række i alle foranstaltninger.
51
Det fremgår
også af børnekonventionen, at et barn, som er
adskilt fra den ene eller begge sine forældre,
16
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
har ret til at holde forbindelsen med disse,
medmindre dette strider mod barnets tarv,
samt at ansøgninger om familiesammenføring
skal behandles på en positiv, human og hurtig
måde.
52
4.2 DANSKE FORHOLD: TRE ÅR ER
LÆNGE AT VENTE
Udlændingeloven skelner mellem forskellige
typer af beskyttelsesbehov på baggrund af
Danmarks internationale forpligtelser.
Personer, der er omfattet af FN's Flygtninge­
konvention (risiko for individuel forfølgelse
i hjemlandet på grund af race, religion,
nationalitet, politisk anskuelse mv.) og
personer, der (individuelt) risikerer dødsstraf,
tortur, nedværdigende eller umenneskelig
behandling ved en tilbagevenden, får
opholdstilladelse.
53
Personer, hvor risikoen for forfølgelse, tortur,
nedværdigende eller umenneskelig behandling
ved en tilbagevenden er mere generel
eller vilkårlig og skyldes krig eller lignende
alvorlig situation, får opholdstilladelse med
henblik på midlertidigt ophold (midlertidig
beskyttelsesstatus).
54
I januar 2016 vedtog Folketinget en ændring af
udlændingeloven, som medfører, at personer,
der har opholdstilladelse med henblik på
midlertidigt ophold, som udgangspunkt ikke
kan få familiesammenføring de første tre år (før
ændringen var det et år).
55
Ifølge ændringslovens forarbejder kan
der i særlige situationer være krav på
familiesammenføring, for eksempel hvis
den herboende før udrejsen fra hjemlandet
passede en handicappet ægtefælle i
hjemlandet, eller hvis den herboende har
alvorligt syge mindreårige børn i hjemlandet.
Derudover kan børnekonventionen, herunder
hensynet til barnets tarv, få indflydelse på
afgørelsen, eksempelvis hvis en herboende
uledsaget mindreårigs forældre søger
familiesammenføring.
56
Blandt andre Institut for Menneskerettigheder
har kritiseret tre­årsreglen for ikke at være
forenelig med Danmarks menneskeretlige
forpligtelser.
57
FN’s Højkommissariat for Flygtninge, UNHCR,
kritiserede lovforslaget i forhold til retten
til familieliv, herunder også barnets ret til
familieliv, samt forslagets negative indflydelse
på den herboendes integrationsproces og
anbefalede, at ændringen ikke blev vedtaget.
58
Højesteret accepterede tre­årsreglen i
november 2017 i en sag, hvor en mand, der
var flygtet fra forholdene i Syrien, havde fået
afslag på familiesammenføring med sin kone,
alene på grund af tre­årsreglen. Instituttet
var indtrådt i sagen til støtte for ansøgeren,
og sagen er nu indbragt for Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol.
59
Ifølge de oplysninger, der er lagt til grund i
Højesterets dom, har andre europæiske lande,
herunder Tjekkiet, Irland, Tyskland, Østrig,
Schweiz og Sverige, også venteperioder
på mellem 1­3 år, før der kan gives familie­
sammenføring.
60
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
har, så vidt det er instituttet bekendt, ikke taget
stilling til, hvor lang en venteperiode, en stat
kan indføre uden at krænke retten til respekt for
familieliv.
4.3 KONKLUSION
Det er instituttets vurdering, at tre år er en så
lang venteperiode, at der er grundlag i Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstols
nuværende praksis for at komme frem til,
at det kan være i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention at udelukke
17
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0018.png
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
personer med international beskyttelse fra
familiesammenføring i tre år.
En udskydelse af adgangen til
familiesammenføring i tre år kan således
ikke siges at være udtryk for en hurtig,
fleksibel og effektiv gennemførelse med
særlig opmærksomhed og omhu af
adgangen til familiesammenføring. I sager
om familiesammenføring mellem børn og
deres forældre vil der være tale om særligt
grove krænkelser, blandt andet på grund af
børnekonventionens bestemmelser.
61
ANBEFALING
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
regeringen:
• tager initiativ til at ophæve udlændinge­
lovens regler om, at personer, der får
opholdstilladelse med henblik på
midlertidigt ophold, som udgangspunkt
ikke kan meddeles familiesammenføring
de første tre år.
18
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0019.png
KAPITEL 5
FAMILIESAMMENFØRING AF ÆGTEFÆLLER
OG SAMLEVERE
5.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: FORBUD MOD
DISKRIMINATION
Alle de centrale menneskerettigheds­
konventioner indeholder et forbud mod
diskrimination i forhold til konventionens
rettigheder, herunder blandt andre FN’s
Konvention om Borgerlige og Politiske
Rettigheder (artikel 2) og FN’s Konvention om
Sociale, Økonomiske og Kulturelle Rettigheder
(artikel 2).
Efter Den Europæiske Menneskerettigheds­
konventions artikel 14 skal de rettigheder,
konventionen beskytter, sikres uden forskel
på grund af blandt andet race, farve, sprog,
religion, national eller social oprindelse eller
andre forhold. Bestemmelsen finder kun
anvendelse i sammenhæng med en rettighed
beskyttet i konventionen, for eksempel retten
til respekt for familieliv eller retten til selv at
vælge opholdssted/bopæl i konventionens 4.
tillægsprotokols artikel 2.
Enhver direkte eller indirekte forskels­
behandling er således forbudt, medmindre
forskelsbehandlingen er objektivt og rimeligt
begrundet, hvilket vil sige, at den har et sagligt
formål, og at midlet står i et rimeligt forhold til
formålet (er proportional). Staten har i denne
sammenhæng en vis skønsmargin i forhold
til at afgøre, om en forskelsbehandling af
personer i sammenlignelige situationer kan
retfærdiggøres. Den skønsmargin er forskellig,
afhængigt af hvilket samfundsområde der er
tale om, og hvilken form for forskelsbehandling
der er tale om.
Efter menneskerettighedsdomstolens praksis
har staten generelt en vid skønsmargin i forhold
til at retfærdiggøre forskelsbehandling inden
for generelle strategiske tiltag af økonomisk og
social karakter.
62
En direkte forskelsbehandling baseret
udelukkende eller overvejende på etnisk
oprindelse kan imidlertid ikke retfærdiggøres
i et moderne demokratisk samfund, og en
indirekte etnisk forskelsbehandling på grund
af nationalitet eller etnisk oprindelse kræver
tvingende eller meget tungtvejende grunde
(”compelling or very weighty reasons”),
som ikke er relateret til etnisk oprindelse.
63
Til gengæld er statistiske oplysninger ikke
nødvendigvis tilstrækkeligt til at påvise en
diskriminerende praksis.
64
Der findes, så vidt instituttet er bekendt
med, ikke retspraksis fra menneske­
rettighedsdomstolen om diskrimination på
grund af social oprindelse.
Protokol 12 til Den Europæiske Menneske­
rettighedskonvention forbyder, i modsætning til
konventionens artikel 14, diskrimination i enhver
form, for eksempel på grund af køn, race, politisk
eller anden overbevisning mv., uanset om
sagen vedrører en af konventionens rettigheder.
Danmark har ikke tiltrådt protokol 12.
FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske
Rettigheder påbyder i artikel 26 staten at sikre
alle en ligelig og effektiv beskyttelse imod
forskelsbehandling af nogen grund, herunder
race, hudfarve, køn, sprog, religion, politisk
19
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
eller anden anskuelse, national eller social
herkomst, formueforhold, fødsel eller anden
stilling.
5.2 DANSKE FORHOLD: RISIKO FOR
INDIREKTE DISKRIMINATION
Den reform af reglerne om ægtefælle­
sammenføring, som i 2018 er vedtaget i
Folketinget, indeholder en række markante
stramninger af de betingelser, der skal til, for at
en person i Danmark ved familiesammenføring
kan få en ægtefælle eller samlever til Danmark.
Hovedpunkterne er følgende:
Boligkrav:
Der stilles nu krav om, at man
ikke kan få familiesammenføring, hvis man
bor i et boligområde, der er optaget på en
ny liste over boligområder. Boligområder
optages på listen, hvis de mindst to år i træk
opfylder to ud af fire kriterier om tilknytning
til arbejdsmarkedet, kriminalitet, uddannelse
og bruttoindkomst. Ifølge bemærkningerne
til lovforslaget bag loven har beboerne i de
udpegede områder generelt, sammenlignet
med landet som helhed, et betydeligt lavere
uddannelsesniveau, en svagere tilknytning til
arbejdsmarkedet og uddannelsessystemet,
en lavere indkomst eller har begået flere
lovovertrædelser.
65
Den ny liste over boligområder adskiller sig
fra almenboliglovens eksisterende liste over
et ghettoområde ved, at den ny liste ikke
indeholder et kriterium om en bestemt andel af
indvandrere og efterkommere fra ikke­vestlige
lande.
Listen skal hvert år offentliggøres ved
udstedelse af en bekendtgørelse, og det
forudsættes, at de boligområder, der optages
på listen, er fysisk sammenhængende almene
boligafdelinger med mindst 1.000 beboere.
Familiesammenføringen betinges af, at parret
ikke senere flytter til et område på listen.
Flytter parret ind i et sådant område efter
familiesammenføringen, men inden ansøgeren
har opnået tidsubestemt opholdstilladelse, kan
ansøgeren miste sin opholdstilladelse.
66
Integrationskrav:
Det tidligere tilknytningskrav
erstattes af et integrationskrav. Herefter skal
ægtefællerne eller samleverne opfylde
mindst fire af seks kriterier i forhold til
fuldtidsbeskæftigelse, uddannelse og
sprogkundskaber. Herunder er det obligatorisk,
at den herboende har bestået ’Prøve i Dansk
3’, der svarer til den danskprøve, som stilles
i forbindelse med en ansøgning om dansk
statsborgerskab.
Besøgskrav:
Fra den tidligere praksis i forhold
til vurderingen af parternes tilknytning
til Danmark videreføres et krav om, at
ansøgeren skal have haft mindst et lovligt
ophold i Danmark forud for ansøgningen om
familiesammenføring.
Økonomisk sikkerhedsstillelse:
I stedet for
som hidtil 50.000 kr. skal den herboende
person fremover stille økonomisk sikkerhed for
100.000 kr. (2018­niveau).
Danskkrav til ansøgeren:
Der stilles krav om,
at ansøgeren inden for ni måneder efter at
have fået familiesammenføring og er tilmeldt
folkeregisteret i Danmark skal bestå en
danskprøve svarende til A2­niveau.
Derudover stilles der
skærpede krav for
personer med tidsubegrænset ophold
i
Danmark, således at de personer, som har
opnået tidsubegrænset opholdstilladelse
efter tidligere, mere lempelige, regler,
nu skal opfylde de gældende regler for
tidsubegrænset opholdstilladelse for at
kunne få familiesammenføring. Det betyder
skærpede krav i forhold til tidligere begået
kriminalitet, modtagelse af offentlige ydelser,
fuldtidsbeskæftigelse m.v.
20
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
De nye regler er som ovenfor nævnt en
følge af sagen Biao mod Danmark ved Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
Reglerne reformerer de regler, som i Biao­
sagen blev fundet i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, fordi de
udgjorde diskrimination. Derfor har instituttet
i sin vurdering af de nye regler særligt haft
risikoen for diskrimination for øje.
I relation til det skærpede boligkrav, adskiller
de nye reglers definition af et boligområde sig
fra almenboliglovens ghettodefinition ved, at
den ny liste over boligområder ikke indeholder
et etnicitetskriterium. Derved har boligkravet
som udgangspunkt ingen effekt ud fra de
berørte beboeres etniske oprindelse.
Med reglerne introduceres endnu en
boligområde­definition oveni de eksisterende
betegnelser for udsatte boligområder og
ghettoområder. Det må antages at være endog
særdeles vanskeligt for borgerne i de berørte
områder at have overblik over, hvornår deres
område er omfattet af hvilken boligområde­
definition, og hvilke retsvirkninger det har.
Forskellige befolkningsgrupper vil antageligvis
også have forskellige muligheder og
forudsætninger for at flytte til en anden bolig
for herfra at ansøge om familiesammenføring.
Det nye integrationskrav er neutralt formuleret
og stiller som udgangspunkt samme krav for
alle de par, der er omfattet af reglerne, uanset
statsborgerskab, national, social eller etnisk
oprindelse eller andre forhold. Formålet med
reglerne hviler på synspunktet om, at jo bedre
integreret den herboende person er, desto
bedre vil denne person kunne hjælpe sin
partner med at blive integreret i Danmark.
67
Kravene, herunder det obligatoriske krav om
bestået ’Prøve i Dansk 3’ til den herboende
og kravet om økonomisk sikkerhedsstillelse
på 100.000 kr., vil dog uvægerligt stille nogle
personer ringere end andre og dermed give
en markant fordel til de bedre uddannede og
bedre økonomisk stillede.
Udlændinge­ og Integrationsministeriet
har ikke redegjort for beregninger om, hvor
mange der i fremtiden forventes at kunne
opfylde kriterierne i forhold til i dag, men
familiesammenføring vil med de regler, der her
lægges op til – og i overensstemmelse med
selve formålet med stramningen – forventeligt
være begrænset til ressourcestærke borgere
med god beskæftigelse, uddannelse med
videre.
5.3 KONKLUSION
Staten har som nævnt ovenfor en vid
skønsmargin i forhold til at retfærdiggøre
forskelsbehandling inden for generelle
strategiske tiltag af økonomisk og social
karakter.
Henset til, at der er ingen eller sparsom
retspraksis fra Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol på dette område,
har instituttet ikke grundlag for at antage, at
kravene er uproportionale i forhold til et sagligt
formål om vellykket integration og at modvirke
dannelsen af parallelsamfund.
Der er dog en risiko for, at bolig­ og
integrationskravene vil påvirke bestemte
befolkningsgrupper så forskelligt, at det kan
udgøre indirekte forskelsbehandling på grund
af nationalitet, etnisk eller social oprindelse.
Dette giver anledning til nøje at følge, hvordan
udlændingemyndighedernes praksis udvikler
sig.
21
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0022.png
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
ANBEFALING
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at:
• Udlændinge­ og Integrationsministeriet
løbende overvåger virkningerne af kravene til
familiesammenføring, herunder særligt det
skærpede boligkrav og integrationskravet,
med henblik på at vurdere, om de i praksis
resulterer i indirekte diskrimination.
22
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0023.png
NOTER
1 Lov nr. 319 af 25. april 2018 om ændring
af udlændingeloven (Kodificering af
praksis for privat indkvartering hos
herboende forældre og justering af
Udlændingestyrelsens forsørgelsespligt for
mindreårige asylansøgere) og Institut for
Menneskerettigheders høringssvar, ’Høring
vedrørende indkvartering og forsørgelse
af flygtninge og asylansøgere med flere,
og advisering af kommunerne om visse
afgørelser i klagesager’, 3. november 2017.
2 Lov nr. 188 af 27. februar 2017 om ændring
af udlændingeloven (Overførsel af opgaver
fra Udlændinge­ og Integrationsministeriet
til Flygtningenævnet og Udlændingenævnet
m.v.) og eksempelvis Institut for
Menneskerettigheders høringssvar,
’Høringssvar over forslag til lov om ændring
af udlændingeloven (Overførsel af opgaver
fra Udlændinge­ og Integrationsministeriet
til Flygtningenævnet og Udlændingenævnet
m.v.)’, 23. november 2016.
3 Lov nr. 81 af 24. januar 2017 om ændring af
lov om ægteskabs indgåelse og opløsning,
udlændingeloven og værgemålsloven
(Afskaffelse af muligheden for dispensation
fra alderskrav ved indgåelse af ægteskab,
anerkendelse af udenlandske ægteskaber
og forhøjelse af gebyret for prøvelse af
ægteskabsbetingelserne), og Institut
for Menneskerettigheders høringssvar,
’Høring over udkast ændring af lov om
ægteskabs indgåelse og opløsning,
udlændingeloven og værgemålsloven
(Afskaffelse af muligheden for dispensation
fra alderskrav ved indgåelse af ægteskab,
anerkendelse af udenlandske ægteskaber,
4
5
6
7
8
og forhøjelse af gebyret for prøvelse af
ægteskabsbetingelserne)’, 3. oktober 2016.
Lov nr. 505 af 23. maj 2017 om ændring af
udlændingeloven (Ny opholdsordning for
medfølgende familie til hjemvendende
udlandsdanskere med visse
beskæftigelsesmæssige kvalifikationer).
Institut for Menneskerettigheders
høringssvar, ’Høring over udkast til lov
om ændring af udlændingeloven (Ny
opholdsordning for medfølgende familie til
hjemvendende udlandsdanskere med visse
beskæftigelsesmæssige kvalifikationer)’, 10
marts 2017.
Udlændinge­ og Integrationsudvalget,
Tilføjelse til betænkning over forslag til
lov om ændring af udlændingeloven (Ny
opholdsordning for medfølgende familie til
hjemvendende udlandsdanskere med visse
beskæftigelsesmæssige kvalifikationer), 11.
maj 2017, 2016/1 BTL 163.
Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Biao mod
Danmark, Storkammerets dom af 24. maj
2016, tilgængelig i instituttets database
over internationale afgørelse i sager
mod Danmark: https://menneskeret.dk/
monitorering/afgorelsesdatabase/biao­v­
danmark
Højesterets dom af 6. november 2017 i sag
107/2017. Domsresume tilgængeligt her:
http://www.hoejesteret.dk/hoejesteret/
nyheder/Afgorelser/Pages/Afslagpaafami­
liesammenfoeringikkeistridmedMenneske­
rettighedskonventionen.aspx. Se også insti­
tuttets nyhed om afgørelsen, ’Treårsregel
godkendt af Højesteret’, 6. november 2017,
23
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
tilgængelig her: https://menneskeret.dk/
nyheder/syrisk­mand­taber­sag­hoejesteret
9 Folketingets Ombudsmand, ’Ulovlig instruks
om adskilt indkvartering af alle 15­17­årige
asylansøgere og deres ægtefæller eller
samlevere’, referencenummer 2017­10, 23.
marts 2017. Se også ombudsmandens nyhed
fra samme dag, ’Ulovligt at tvangsadskille
alle unge asylpar’.
10 Politiken, ’Ungt asylpar får fri proces: Sagen
om ulovlig Støjberg­instruks havner i retten’,
28. januar 2018.
11 Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Biao mod
Danmark, Storkammerets dom af 24. maj
2016, tilgængelig i instituttets database
over internationale afgørelse i sager
mod Danmark: https://menneskeret.dk/
monitorering/afgorelsesdatabase/biao­v­
danmark
12 Institut for Menneskerettigheder, ’Institut
advarer udlændingeminister om ulovlig
praksis’, nyhed, 6. juli 2016 med link til brev,
tilgængelig på: https://menneskeret.dk/
nyheder/praksisaendring­ulovlig.
13 Se Folketingets Ombudsmand,
’Ombudsmanden lukker sag om
26­årsreglen efter at otte par har fået
medhold’, nyhed, 9. november 2017
med link til korrespondance mellem
ombudsmanden og Udlændingenævnet,
tilgængelig her: http://www.
ombudsmanden.dk/find/nyheder/alle/
ombudsmanden_lukker_sag_om_26­
aarsreglen/
14 Lov nr. 504 af 23. maj 2017 om
ændring af udlændingeloven
(Ophævelse af 26­årsreglen i
ægtefællesammenføringssager).
15 Højesterets dom af 22. december 2016 i sag
16/2016.
16 EU­Domstolen, C­133/15, Chavez­Vilchez,
10. maj 2017.
17 Udlændinge­ og Integrationsministeriet,
’Orientering om behandlingen af
18
19
20
21
22
23
24
25
26
konkrete sager om afledt opholdsret til
en tredjelandsforælder til en mindreårig
dansk statsborger efter EU­Domstolens
dom i sagen C­133/15, Chavez­Vilchez’, 19.
september 2017.
Udlændingestyrelsen, Nyhed, ’Ændret
praksis i sager om opholdstilladelse til
forældre til danske børn’, 19. september
2017.
UN Committee on the Rights of the Child,
‘Concluding observations on the fifth
periodic report of Denmark’, CRC/C/DNK/
CO/5, 26 October 2017.
For eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, artikel 8,
FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske
Rettigheder, artikel 17 og 23 og FN’s
Børnekonvention, artikel 16. Princippet er
også indeholdt i FN’s Verdenserklæring om
Menneskerettighederne, artikel 16, stk. 3.
For eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Abdulaziz,
Cabales og Balkandali, 28. maj 1985, app.
no. 9214/80, 9473/81 og 9474/81.
For eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Gül mod
Schweiz, dom af 19. februar 1996, app.nr.
23218/94, præmis 38.
For eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Konstatinov
mod Holland, dom af 26. april 2007, app.
nr. 16351/03, præmis 48.
For eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Tuquable­
Tekle og andre mod Nederlandene, dom
af 1. december 2005, app. nr. 60665/00,
præmis 44.
For eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Haydarie
mod Nederlandene, afgørelse af 20.
oktober 2005, og Konstatinov mod
Holland, dom af 26. april 2007, app. nr.
16351/03, præmis 50.
Peer Lorenzen m.fl., Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention med
24
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
kommentarer (art. 1­9), 2011, Jurist­ og
Økonomforbundets Forlag, side 706.
EU­chartrets artikel 7 og Jonas
Christoffersen, EU’s Charter om
Grundlæggende Rettigheder med
kommentarer, 2014, kapitel 7.
For eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, artikel 14,
FN’s Handicapkonventionen, artikel 5, FN’s
Konvention om Afskaffelse af Alle Former
for Racediskrimination, artikel 5, og FN’s
Konvention om Borgerlige og Politiske
Rettigheder, artikel 26.
FN’s Handicapkonventions præambel,
punkt p og artikel 5, stk. 2.
Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, artikel 14.
FN’s Børnekonventions artikel 3 og UN
Committee on the Rights of the Children,
General Comment no. 14 (2013) on the
rights of the child to have his or her
interests taken as a primary consideration
(art. 3, para. 1), CRC/C/GC/14, 29 May 2013,
para. 6, 14 (b), 32, 37 og 97.
FN’s Handicapkonventions artikel 23.
FN’s Handicapkonventions artikel 1.
FN’s Handicapkonventions artikel 4, stk. 1,
litra a og b.
For eksempel Zambrano, EU­Domstolens
dom af 8. marts 2011, sag C­34/09.
EU­chartrets artikel 7 og Jonas
Christoffersen, EU’s Charter om
Grundlæggende Rettigheder med
kommentarer, 2014, kapitel 7.
Rådets direktiv 2003/86/EF af
22. september 2003 om ret til
familiesammenføring.
Udlændingelovens § 9 og § 9 c, stk. 1.
Udlændingelovens § 46, stk. 1, og § 52 b,
stk. 1 og 2.
Udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 1.
Lovforslag nr. 152 fremsat i Folketinget
den 28. februar 2002 om ændring af
udlændingeloven og ægteskabsloven
med flere (Afskaffelse af de facto­
42
43
44
45
46
47
48
49
50
flygtningebegrebet, effektivisering
af asylsagsbehandlingen, skærpede
betingelser for meddelelse af
tidsubegrænset opholdstilladelse
og stramning af betingelserne for
familiesammenføring m.v.), pkt. 7.
Udlændingelovens § 9, stk. 2­24, 34 og 35
(nummereringen er pr. 1. juli 2018).
Lov nr. 742 af 8. juni 2018 om ændring
af udlændingeloven (Reform af
reglerne om ægtefællesammenføring
med nyt integrationskrav i stedet for
tilknytningskravet, skærpet boligkrav m.v.)
Se for eksempel Udlændinge­ og
Integrationsudvalget, alm. del, spørgsmål
658­659, 6. juni 2018. Se desuden
Politiken, ’Vil kopiere tysk model:
Regeringen og DF forhandler loft for
udlændinge’, avisartikel, 19. maj 2018.
Udlændingelovens § 7, jf. blandt
andet Flygtningekonventionens
artikel 1 og Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, artikel 3.
Se Peer Lorenzen m.fl., Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, bn. 1, 3.
udgave, 2011, s. 748.
Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Mugenzi
mod Frankrig, app. nr. 52701/09, Tanda­
Muzinga mod Frankrig, app. nr. 2260/10
samt Senigo Longue og andre mod
Frankrig, app.nr. 19113/09.
For eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Abdulaziz,
Cabales og Balkandali mod Storbritannien,
dom af 28. maj 1995, app. nr. 9214/80,
9473/81 og 9474/81, præmis 88.
For eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Moustaquim
mod Belgien, dom af 18. februar 1991, app.
nr. 12313/86, præmis 49.
Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Hode og Abdi
mod Storbritannien, dom af 6. november
2012, app. nr. 22341/09.
25
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
51
52
53
54
55
56
57
58
59
FN’s Børnekonventions artikel 3.
FN’s Børnekonventions artikel 9 og 10.
Udlændingelovens § 7, stk. 1­2.
Udlændingelovens § 7, stk. 3.
Lov nr. 102 af 3. februar 2016 om ændring
af udlændingeloven (Udskydelse af retten
til familiesammenføring for personer
med midlertidig beskyttelsesstatus,
skærpelse af reglerne om tidsubegrænset
opholdstilladelse, skærpelse af
reglerne om inddragelse af flygtninges
opholdstilladelse m.v.).
Udlændinge­, Integrations­ og
Boligministeriet, pressemeddelelse, ’Ny
asylpakke’, 13. november 2015, og lov nr.
L 102 af 3. februar 2016 om ændring af
udlændingeloven (Udskydelse af retten
til familiesammenføring for personer
med midlertidig beskyttelsesstatus,
skærpelse af reglerne om tidsubegrænset
opholdstilladelse, skærpelse af
reglerne om inddragelse af flygtninges
opholdstilladelse m.v.).
L 87, Forslag til lov om ændring af
udlændingeloven, (Udskydelse af retten
til familiesammenføring for personer
med midlertidig beskyttelsesstatus,
skærpelse af reglerne om tidsubegrænset
opholdstilladelse, skærpelse af
reglerne om inddragelse af flygtninges
opholdstilladelse m.v.), FT samling: 2015­
16, bilag 3 ’Høringssvar, fra udlændinge,
integrations­ og boligministeren’.
UNHCR, ’UNHCR Observations on the
proposed amendments to the Danish
Aliens Legislation L 87: lov om ændring
af udlændingeloven (udskydelse af retten
til familiesammenføring for personer
med midlertidig beskyttelsesstatus,
skærpelse af reglerne om tidsubegrænset
opholdstilladelse, skærpelse af
reglerne om inddragelse af flygtninges
opholdstilladelse m.v.), 6. januar 2016.
Højesterets dom af 6. november 2017 i sag
107/2017. Domsresume tilgængeligt her:
60
61
62
63
64
65
http://www.hoejesteret.dk/hoejesteret/
nyheder/Afgorelser/Pages/Afslagpaafa­
miliesammenfoeringikkeistridmedMenne­
skerettighedskonventionen.aspx. Se også
instituttets nyhed om afgørelsen, ’Treårs­
regel godkendt af Højesteret’, 6. november
2017, tilgængelig her: https://menneskeret.
dk/nyheder/syrisk­mand­taber­sag­hoeje­
steret
Højesterets dom af 6. november 2017 i sag
107/2017, side 3.
For yderligere information, se Institut
for Menneskerettigheders høringssvar,
’Høring over lovforslag nr. L 87 af
10. december 2015 om ændring af
udlændingeloven (Udskydelse af retten
til familiesammenføring for personer
med midlertidig beskyttelsesstatus,
skærpelse af reglerne om tidsubegrænset
opholdstilladelse, skærpelse af
reglerne om inddragelse af flygtninges
opholdstilladelse m.v.), 6. januar 2016, dok.
nr. 15/00408­2, afsnit 4.
Se Den Europæiske Menneskerettigheds­
domstol, Biao mod Danmark, Stor­
kammerets dom af 24. maj 2016, præmis
93, der refererer til tidligere praksis,
tilgængelig i instituttets database over
internationale afgørelse i sager mod
Danmark: https://menneskeret.dk/
monitorering/afgorelsesdatabase/biao­v­
danmark
Se Den Europæiske Menneskerettigheds­
domstol, Biao mod Danmark, Stor­
kammerets dom af 24. maj 2016, præmis
94 og 114, tilgængelig via link i note
ovenfor.
Se Den Europæiske Menneskerettigheds­
domstol, Hugh Jordan mod Storbritannien,
dom af 4. maj 2001, præmis 154,
tilgængelig her: http://hudoc.echr.coe.int/
eng?i=001­59450
Lovforslag L231, 2017­18, om ændring
af udlændingeloven. (Reform af
reglerne om ægtefællesammenføring
26
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
FAMILIESAMMENFØRING – STATUS 2018
med nyt integrationskrav i stedet for
tilknytningskravet, skærpet boligkrav m.v.),
punkt 2.5.3.
66 Lovforslagets bemærkninger, punkt 2.5.3.
og ny § 19, stk. 1, nr. 8­9, i udlændingeloven.
67 Lovforslagets bemærkninger, punkt 2.2.3.
27
 UUI, Alm.del - 2017-18 - Bilag 179: Publikation: Familiesammenføring - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918959_0028.png