URU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 158: Dansk resumé af evaluering af det danske engagement i Mozambique 1992-2016, fra Udenrigsministeriets Evalueringskontor

Udenrigsudvalget 2017-18
URU Alm.del Bilag 158
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

MARTS 2018

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af det danske

engagement i Mozambique

1992-2016

Mozambique har været prioritets-

land for dansk udviklingssamar-

bejde siden landets uafhængighed

i 1975 og helt frem til den danske

beslutning i 2015 om at udfase

bistanden med udgangen af 2019.

Den danske bistand til landet var

på 8,2 milliarder kr. i perioden

1992-2016, som denne evaluering

dækker. Evalueringen er foretaget

af konsulentfirmaet Tana Copenha-

gen ApS.

Evalueringsrapporten kan down-

loades fra www.evaluering.um.dk

Overordnede konklusioner

I lyset af de enorme udfordringer,

Mozambique stod over for ved

sin uafhængighed i 1975 og efter

fredsslutningen i 1992 oven på 16 års

borgerkrig, har landet opnået bemær-

kelsesværdige fremskridt i kampen

mod fattigdom. Danmark har som en

mellemstor donor bidraget væsentligt

til Mozambiques positive udvikling

fra en skrøbelig stat til et land, der

nu står i en langt bedre position til at

udnytte sit potentiale. Evalueringen

konkluderer, at Danmark har optrådt

som en engageret, forudsigelig og

vedholdende partner.

Danmark har især bidraget til at

opbygge og udvikle det skrøbelige

statsapparat, til at styrke decentralise-

ringen, til mere effektiv og gennemsig-

tig forvaltning af de offentlige finanser,

ligesom Danmark blandt andet har

bidraget til bedre elforsyning, øget

adgang til uddannelse og til sundheds-

ydelser og bedre veje på landet.

Evalueringen peger på, at det stærke

danske fokus på statsopbygning i

et land som Mozambique, der har

været regeret af det samme parti i

mere end 40 år, giver anledning til at

diskutere, hvordan dilemmaet mellem

et effektivt statsapparat på den ene

side og demokratisk underskud på

den anden håndteres.

OM EVALUERINGEN

Evalueringen har særligt fokus

på perioden 1992-2016 og på

den danske støtte til sundhed,

decentralisering og til offentlig

økonomiforvaltning samt på

Danmarks bidrag til donorko-

ordinering og til efterlevelse

af principperne om effektiv

bistand. Den er gennemført

i perioden januar-juni 2017

af konsulentfirmaet Tana

Copenhagen ApS. Evalueringen

er bl.a. baseret på tre ugers

feltarbejde i Mozambique,

interviews med i alt 150 men-

nesker og på adskillige tidligere

evalueringer.

mange år. Det har givet dem et stort

kendskab til landet, som de aktivt har

brugt, og som har givet stor gennem-

slagskraft – både i forhold til lokale

aktører og andre donorer.

Vedholdende og risikovillig

Danmark har vist vilje til at teste

nye metoder og til at støtte vigtige

områder, som andre donorer ikke var

så parate til at give sig i kast med. Det

gælder f.eks. retsvæsnet, decentralise-

ring og forvaltningen af de offentlige

finanser. Evalueringen fremhæver

også det stærke engagement, der

kendetegner mange af de danskere,

der som diplomater, eksperter eller på

anden vis har været involveret i den

danske bistand til landet, og som pga.

Danmarks langvarige engagement

har kunnet arbejde i Mozambique i

Statsopbygning nødvendig i et

postkonflikt–land

Inden Mozambique opnåede uaf-

hængighed i 1975, havde repræsen-

tanter for den tidligere kolonimagt,

Portugal, destrueret store dele af

landets i øvrigt beskedne infrastruktur

URU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 158: Dansk resumé af evaluering af det danske engagement i Mozambique 1992-2016, fra Udenrigsministeriets Evalueringskontor

og statsapparat. Det betød, at det

nye land blev født med ekstremt

svage institutioner, nærmest ikke-

eksisterende sundheds- og uddan-

nelsessystemer og med en skrigende

mangel på uddannede og kvalificerede

folk. Og så løb opbygningen af den

nye stat endda hurtigt ind i nye

vanskeligheder med udbruddet af en

blodig borgerkrig, der hærgede i 16 år

frem til 1992.

Det gjorde det naturligt, konklu-

derer evalueringen, at Danmark

fra starten havde mere fokus på

genopbygning og på statsopbygning

end på de underliggende årsager til

borgerkrigen. Det danske fokus på

at støtte udvikling og konsolidering

af statslige systemer er fastholdt

gennem hele perioden, hvor Danmark

især det seneste tiår f.eks. har ydet

omfattende og vedholdende støtte til

offentlig planlægning, strategiudvik-

ling og økonomistyring og -systemer.

styrke dem. Evalueringen beskriver

det som et skoleeksempel på støtte

til statsopbygning, og på hvordan en

vedholdende partner optræder.

OM MOZAMBIQUE:

IMPONERENDE UDVIKLING

TRODS ELENDIG START

Mozambique var i en sølle

forfatning, da det efter ti års

væbnet frihedskamp, opnåede

uafhængighed af Portugal i

1975. Den nye, uafhængige

republik var blandt de fattigste

i verden. Mere end 95 pct. af

befolkningen var analfabeter,

og landet stod helt uden et

offentligt sundhedsvæsen.

Oven i dette udbrød der

borgerkrig i landet i 1977,

en krig, der varede frem til

1992. Men siden har der været

imponerende fremgang. Sidst

i 1990erne var den årlige

vækst i flere år over ti pct.,

og siden 2000 har væksten i

gennemsnit været på 6,3 pct.

Mozambique har igen fået

gang i sine kulminer, og der er

fundet enorme gasreserver i

den nordlige del af landet. Men

trods den positive udvikling

lever mere end 11 millioner

mennesker fortsat i fattigdom.

synligvis have opnået endnu bedre

resultater, hvis den i endnu højere

grad, end det var tilfældet, fra slutnin-

gen af nullerne havde øget sin støtte

til ikke-statslige aktører og andre

kræfter, der sikrer gennemsigtighed

og holder statsmagten ansvarlig. Den

understreger dog også, at Danmark

var blandt de få donorer, der ydede

”moralsk” støtte til civilsamfundet,

og som forlangte klare svar fra

regeringen på følsomme emner som

korruption og den stigende offentlige

gæld. Dette gør, at Danmark alt i alt

har et image i civilsamfundet som en

stærk, men kritisk støtte af Mozam-

biques regering.

Evalueringen peger dog også på, at

Danmark med sin støtte til en række

andre områder som decentralisering,

forvaltning af de offentlige finanser

og retsvæsnet har bidraget til at støtte

magtdeling og gennemsigtighed.

Statsopbygning + tilpasning =

demokratisk underskud?

Danmarks mere end 40-årige udvik-

lingssamarbejde med Mozambique

er et godt eksempel på både fordele

og ulemper ved, at en donor så

vedholdende støtter statsopbygning

og bestræbelserne på at få centrale

funktioner og institutioner til at

fungere i statsligt regi. Evalueringen

konkluderer, at dette hensyn var

vigtigt og rigtigt i den udfordrende

kontekst, som postkonflikt-Mozam-

bique befandt sig i.

Men evalueringen peger på, at det

kan være svært på én gang at sikre

den rette balance mellem statsopbyg-

ning og Paris-erklæringens principper

på den ene side og hensynet til

demokratisering og en rettigheds-

baseret tilgang til udvikling på den

anden. For hvad nu, hvis regeringen

ikke tager f.eks. civilsamfundet eller

den private sektor tilstrækkeligt med

på råd? Dét spørgsmål er særligt

relevant i et land som Mozambique,

hvor det samme parti har siddet på

magten siden uafhængigheden.

Evalueringen konkluderer, at Dan-

marks stærke fokus på statsopbyg-

ning og på tilpasning til Mozambiques

regering har haft omkostninger og

bl.a. har bidraget til at konsolidere

det, evalueringen kalder ”partistatens

centralistiske natur”. Den danske

bistandsindsats i Mozambique kunne,

konkluderer evalueringen, sand-

Danmark en stærk fortaler

for tilpasning

Danmark har også været en stærk og

succesrig fortaler for principperne om

effektiv bistand, som de kommer til

udtryk i Paris-erklæringen fra 2005.

Danmark har lagt et stort arbejde i

donorkoordinering og i tilpasning af

bistanden til Mozambiques regerings

egne systemer, planer og program-

mer. Denne tilpasning har bidraget

til at øge det lokale ejerskab, og til at

bistanden løbende kunne tilpasses

de behov, der opstod. Danmark var

blandt de donorer, der gav mest bud-

getstøtte, og som kanaliserede mest

af sin bistand gennem de nationale

systemer og dermed bidrog til at

MOZAMBIQUE LANDEFAKTA

Befolkning

BNI per capita (2011 PPP USD)

Forventet levetid

Børnedødelighed (under 5 år pr. 1000 fødsler)

Forventet skolegang

Udenlandske investeringer i pct. af BNI

Bistand i pct. af BNI

1975

10,3 mio.

360 (1990)

42 år

250

3,7 år (1990)

0,4 (1990)

41 (1990)

2015-16

28,8 mio.

1.098

59 år

9,1 år

25,3

URU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 158: Dansk resumé af evaluering af det danske engagement i Mozambique 1992-2016, fra Udenrigsministeriets Evalueringskontor

Teknisk dansk støtte med

enorm gennemslagskraft og

potentiale

Kan en donor med støtte til et enkelt

område bidrage til så forskellige gode

formål som at bekæmpe korruption

og fattigdom, skabe bedre vilkår

for gennemsigtighed, magtdeling,

demokratisk kontrol og donorkoordi-

nering? Ja, konkluderer evalueringen,

for den danske støtte til noget, der

umiddelbart lyder så bureaukratisk

og kedeligt, som forvaltning af de

offentlige finanser, har bidraget til

at fremme alle disse formål. Evalu-

eringen konkluderer, at det er den

danske støtte, der har haft allerstørst

og bredest gennemslagskraft i

Mozambique.

Danmark var helt fra start blandt de

centrale donorer til reformer af forvalt-

ningen af de offentlige finanser, og den

position fastholdt Danmark gennem

alle årene. De vellykkede reformer var

grundlaget for, at donorerne kunne

tilpasse deres bistand til lokale syste-

mer, efterhånden som Mozambique

blev mere stabilt. De var også en vigtig

forudsætning for decentraliseringen,

for kampen mod korruption og for

mere gennemsigtighed i forvaltningen.

Evalueringen konkluderer ligefrem,

at denne støtte har været med til at

nedbringe fattigdommen, fordi den

har sat de offentlige myndigheder i

stand til mere effektivt at levere basale

ydelser som sundhed og uddannelse

lokalt.

Det blev en vigtig øvelse i magtdeling,

fordi strukturen i Mozambique er

sådan, at provinserne styres af guver-

nører, der er udnævnt af præsidenten,

mens kommunerne styres af lokalt

valgte råd. Og den danske støtte til

de nordlige og centrale provinser

blev givet, uanset om kommunen

blev ledet af regeringspartiet eller

oppositionen.

Den mangeartede støtte til kom-

munerne kan beskrives som et

ikke-konfrontatorisk opgør med ”den

regerende elite”, for den bidrog til

at afbøde konsekvenserne af den

ulige fordeling af ressourcer, både

mellem det centrale og det lokale

niveau og imellem de regerende og

oppositionen.

Vigtig støtte til juridisk

vagthund

Som et led i støtten til god regerings-

førelse støttede Danmark – som én

af få donorer – juridiske reformer og

retsvæsnet. Det var et resultat af en

beslutning om at fremme magtdeling,

støtte udviklingen af en retsstat og

borgernes adgang til retfærdighed.

Evalueringen beskriver, hvordan

Danmark med sin vedholdende

indsats blev en vigtig strategisk

partner for institutioner og organi-

sationer i retssektoren. Den danske

støtte gav sig også konkret udslag

i, at der nu er retsbygninger i alle

provinser og i mange distrikter. Som

en af de interviewede i denne sektor

bemærkede:

“Danmark er sikkert slet ikke klar over

den virkning, den danske støtte har

haft i Mozambique”.

Danmark tog teten i

Tete-provinsen

Helt fra starten i 1975 har Danmark

haft særligt fokus på Tete-provinsen,

som er blandt de fattigste i Mozam-

bique. Den danske indsats startede

med nødhjælp, der måtte leveres

gennem nabolandet Zimbabwe, men

er fortsat i mere end fire årtier, og

evalueringen fastslår, at den langsig-

tede og meget brede danske bistand

til provinsen har sat sig tydelige spor.

Både konkret i form af bedre sundhed

og uddannelse og en mere effektiv

offentlig forvaltning helt ud på

kommunalt og distriktsniveau.

De aktører, evalueringsholdet

interviewede i Tete, understregede, at

Danmark i kraft af sin lange tilstede-

værelse med tekniske rådgivere og sin

forudsigelige, økonomiske støtte har

bidraget til væsentlige reformer af vig-

tige institutioner i provinsen. Danmark

kunne også i Tete-provinsen afprøve

nye ideer og metoder, der sidenhen

blev brugt i sektorprogrammerne.

OM DANSK BISTAND TIL

MOZAMBIQUE

Den danske regering

besluttede i 2015 at udfase

udviklingssamarbejdet med

en række lande, herunder

Mozambique. Det skete som

følge af besparelser på og en

refokusering af den danske

udviklingsbistand.

Danmark har støttet Mozam-

bique, siden landet opnåede

uafhængighed i 1975. Den

danske støtte til Mozambique i

perioden 1992-2016 beløber sig

til 8,2 milliarder kr. Det svarer

til 4-5 pct. af den samlede

bistand til landet i den periode.

Danmark har bl.a. støttet

landbrug, uddannelse, energi,

miljø, sundhed, retsvæsen, den

private sektor og god rege-

ringsførelse, ligesom Danmark

har ydet generel budgetstøtte.

Den danske ambassade

lukkede i 2017. Frem til slut-

ningen af 2019 står et repræ-

sentationskontor i Maputo

for udfasningen af de sidste

danske bistandsaktiviteter.

Decentralisering modvirker

magtkoncentration

Evalueringen roser et andet tidligt,

strategisk valg, Danmark foretog,

nemlig at støtte decentraliseringen i

Mozambique meget aktivt. Igen som

en af få donorer og på flere måder,

bl.a. ved direkte støtte til kom-

munerne. De seneste ti års danske

miljøstøtte omfattede f.eks. støtte til

at opbygge lokal kapacitet inden for

miljøforvaltning og økonomistyring.

Danmark støttede også decentral

udbetaling af løn og parallelt med det

adskillige andre bestræbelser på at

decentralisere beslutningsprocesser

til provins- og distriktsniveau.

Korte highlights:

Miljø og klima på dagsordenen

Støtten til miljø og klima, områder,

som ingen andre donorer for alvor

satsede på, har bidraget til at sætte

klima og miljø på dagsordenen og

sikre, at det bliver inddraget i plan-

lægningen på både lokalt og nationalt

niveau. Konkret har den danske

bistand været med til at forhindre, at

URU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 158: Dansk resumé af evaluering af det danske engagement i Mozambique 1992-2016, fra Udenrigsministeriets Evalueringskontor

Mozambique blev en dumpingplads

for farligt miljøaffald.

I klemme mellem Maputo

og København

I 2003 besluttede den danske

regering at decentralisere ansvaret

for udviklingssamarbejdet til de

danske ambassader i programlandene,

herunder Mozambique. Det skete bl.a.

for at sikre en bedre tilpasning af den

danske bistand til nationale vilkår,

planer og programmer. Og det er

lykkedes i Mozambique, konkluderer

evalueringen, faktisk så godt at det i

nogle tilfælde har bragt den danske

ambassade i et dilemma, når danske

prioriteter er stødt sammen med

mozambikanske. Det skete f.eks., da det

danske udenrigsministerium besluttede

at udfase dansk bistand til landbruget

og erstatte den med støtte til den pri-

vate sektor – på trods af, at landbruget

er centralt i Mozambiques strategi for

fattigdomsbekæmpelse. Evalueringen

fremhæver, hvordan det lykkedes at få

den nye, danske støtte til den private

sektor til i høj grad at fokusere netop

Uddannelse – fokus på piger

Støtten til uddannelse har især

bidraget til, at flere piger er kommet

i skole og til bedre læreruddannelse,

ligesom Danmark – også i denne

sektor – har været en stærk fortaler

for donorkoordinering og tilpasning

til nationale planer og systemer, som

har styrket hele sektoren generelt.

på landbruget. Dette førte til innovative

indsatser – som i øvrigt nu ikke kan

videreføres pga. beslutningen om at

stoppe udviklingssamarbejdet.

Bistandsstoppet er svært

at forklare

Beslutningen om at udfase udviklings-

samarbejdet med Mozambique

forekommer ikke at være begrundet

i forhold i Mozambique eller mang-

lende perspektiver i et fremtidigt

samarbejde, konkluderer evaluerin-

gen. Danmark har i mere end 40 år

medvirket til at opbygge landet, der

med fundet af naturressourcer står

med helt nye muligheder, men også

med enorme udfordringer. I denne

fase kunne Danmark – som en man-

geårig og pålidelig partner – sandsyn-

ligvis have spillet en nøglerolle. Det

forhindrer bistandsstoppet, der – selv

om det har været godt kommunikeret

og administreret – har været svært at

forklare mozambikanerne.

Sundhed – synlige resultater

Sundhed er en af de sektorer, Dan-

mark har støttet gennem alle årene i

Mozambique, både på nationalt og på

lokalt niveau – især i Tete-provinsen.

Denne kombination har gjort det

muligt at afprøve nye metoder og at

bruge indhøstede erfaringer, og den

har ført til en række synlige resultater

i både Tete-provinsen og nationalt.

Sundhedsvæsnet er blevet bedre, og

folk er blevet sundere.

Udenrigsministeriets kommentar til evalueringen

Udenrigsministeriet hilser evalu-

eringen af, hvordan dansk bistand

er blevet forvaltet i et af Danmarks

største bistandssamarbejdslande

i mange år, velkommen. På trods

af at evalueringen er foretaget i en

periode, hvor det danske engagement

udfases – og med de udfordringer,

der følger af det – finder Udenrigsmi-

nisteriet, at evalueringsrapporten er

baseret på solid dokumentation, og at

evalueringen peger på flere forhold af

generel betydning for dansk udvik-

lingsbistand – også i fremtiden:

• Danmarks langvarige engagement

og risikovilje gjorde Danmark til en

troværdig og pålidelig partner.

• Tilpasning til den mozambikanske

regerings politiske prioriteter har

været et stærkt element i dansk

udviklingssamarbejde. Det har

overordnet set været en styrke,

men har også udfordret bestræ-

belser på at styrke demokratisk

inddragelse af alle parter i landet.

• I 2003 fik danske ambassader udvi-

dede beføjelser i forvaltningen af

den bilaterale danske bistandspor-

tefølje. Dansk udviklingspolitik

blev gennemført med fokus på

den mozambikanske kontekst,

og løbende ændringer blev gen-

nemført effektivt og forsvarligt.

Det bekræfter vigtigheden af, at

det løbende diskuteres hvordan

ambassader bedst balancerer

mellem overordnede bistandspo-

litikker med udspring i København

og partnerlandets prioriteringer og

partnerlandets kontekst.

• Dokumentationen for hvordan

de tværgående hensyn er slået

igennem i den danske bistand er af

meget blandet kvalitet og omfang.

Generelt efterlyser evalueringen

bedre dokumentation af resultater

af den danske indsats.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Helene Maria Kyed

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]