ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Udvalget for Landdistrikter og Øer 2017-18
ULØ Alm.del Bilag 98
Offentligt

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Sagens baggrund

Du har på vegne af beboerforeningerne på Avernakø og Lyø ved mail af

7. april 2017 med bilag rettet henvendelse til Ankestyrelsen vedrørende

Faaborg-Midtfyn Kommune, som du mener ikke lever op til kommunal-

bestyrelsens forpligtelser efter bl.a. servicelovens §§ 83 og 87 og til at

give borgerne korrekt vejledning.

Du har henvist til, at Faaborg-Midtfyn Kommune mener, at kommunen

lever op til forpligtelserne til at yde hjælp efter servicelovens § 83 hele

døgnet som beskrevet i servicelovens § 87 ved at tilbyde borgere bosat

på øer en anden midlertidig bolig på Fyn eller en plejebolig på en af

kommunens plejehjem på Fyn. Du har desuden henvist til kvalitetsstan-

darden for personlig hjælp og pleje fra 2016, hvoraf der fremgår følgen-

de side 22:

”Særlige

forhold for øerne

På grund af begrænsningerne i den trafikale tilgængelighed til

øerne, er øerne ikke omfattet af den kommunale døgnpleje. Det

betyder, at hjemmehjælp kun kan leveres inden for de tidsrum,

som den til enhver tid gældende færgeplan giver mulighed for.

Hvis du som øboer får behov for døgnpleje, og behovet vurderes

at være af varig karakter, kan der søges plejebolig. Der henvises

til kvalitetsstandard for plejebolig.

Hvis du som øboer får behov for døgnpleje i en kortere periode,

kan der søges om et midlertidigt ophold. Der henvises til kvali-

tetsstandard for midlertidigt ophold i døgnbemandet plejebolig.

På lige fod med andre borgere, kan du benytte servicelo-

vens § 94, stk. 1:



Borgeren kan vælge selv at udpege en person til at udføre

opgaverne. Den pågældende person skal godkendes af

kommunen, som herefter skal indgå kontrakt med den på-

gældende om omfang og indhold af opgaverne mv.”

Du har efterfølgende i flere henvendelser til Ankestyrelsen fremkommet

med dine bemærkninger til sagen, herunder til kommunalbestyrelsens

udtalelse, ligesom du har henvist til svar af 5. juli 2016 (svar på spørgs-

mål nr. 114) fra den tidligere social- og indenrigsminister til Folketingets

Udvalg for Landdistrikter og Øer. Dette svar er gengivet nedenfor under

afsnittet om retsgrundlag.

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Ankestyrelsen har den 6. juli 2017 anmodet kommunalbestyrelsen i Faa-

borg-Midtfyn Kommune om en udtalelse til brug for sagen. Vi har til brug

for kommunalbestyrelsens udtalelse bl.a. medsendt kopi af udtalelsen af

4. juli 2017 fra Sundheds- og Ældreministeriet til Ankestyrelsen, som er

gengivet nedenfor under afsnittet om retsgrundlag.

Kommunalbestyrelsen har på møde den 9. oktober 2017 behandlet An-

kestyrelsens henvendelse, og har afgivet følgende udtalelse:

”Kommunalbestyrelsen i Faaborg-Midtfyn

Kommune bemærker, at

alle borgere bosat i Faaborg-Midtfyn Kommune har mulighed for

personlig hjælp og pleje jf. servicelovens § 83, herunder døgnple-

je, efter en konkret, individuel vurdering. Afgørelser efter loven

træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn og i over-

ensstemmelse med de almindelige forvaltningsretlige grundsæt-

ninger.

Når en borger på en af øerne bevilliges hjælp om aftenen eller

døgnpleje, tilbyder kommunen borgeren et midlertidigt ophold på

Bakkegården i Espe eller en plejebolig på et af Faaborg-Midtfyn

Kommunes plejehjem, afhængig af om hjælpen vurderes at være

af midlertidig eller varig karakter.

Alternativt har borgeren mulighed for, at benytte servicelovens §

94 stk. 1, hvor borgeren selv udpeger en person til at udføre op-

gaverne. Dette er dog et tilbud, som borgeren ikke er forpligtet til

[at] anvende.

Ovenstående fremgår af Faaborg-Midtfyn Kommunes kvalitets-

standarder for Personlig hjælp og pleje, Midlertidigt ophold og Ple-

jebolig.

Når en borger på en af øerne ikke tilbydes den bevilligede hjælp

om aftenen eller døgnpleje på øen, skyldes dette, at der er be-

grænsninger i den trafikale tilgængelighed, idet der ikke er fær-

gedrift til øerne på visse tidspunkter af døgnet. Øerne er ikke bro-

faste med fastlandet.

Det er Kommunalbestyrelsens opfattelse, at det er et sagligt hen-

syn i forbindelse med den praktiske tilrettelæggelse af hjælpen, at

der i aften- og nattetimerne ikke er færgedrift til øerne. Derfor til-

byder Faaborg-Midtfyn Kommune borgerne et midlertidigt eller

permanent ophold på fastlandet.

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Efter Kommunalbestyrelsens opfattelse, opfylder kommunen der-

ved forpligtelsen til at sikre en løsning på borgerens ret til at få

den nødvendige hjælp.”

Du har telefonisk den 8. januar 2018 oplyst, at Faaborg-Midtfyn Kom-

munes kommunalbestyrelse den 4. december 2017 har vedtaget en ny

kvalitetsstandard vedrørende hjemmehjælp.

Der fremgår følgende af referat fra møde i kommunalbestyrelsen den 4.

december 2017, punkt 274, som er tilgængeligt på kommunens hjem-

meside:

”Administrationens bemærkninger til Ældre-

og Handicaprådets

høringssvar vedr. kommunens serviceniveau ift. øerne:

Sundheds- og Ældreministeriet har den 4. juli 2017 afgivet udta-

lelse til Ankestyrelsen vedrørende en tilsvarende problemstilling i

Lolland Kommune (bilag 15, s. 6). Heraf fremgår, at det er Sund-

heds- og Ældreministeriets vurdering, at begrænsningerne i den

trafikale tilgængelighed kan være et sagligt hensyn, som kan ha-

ve betydning ved kommunernes tilrettelæggelse af hjælpen på

f.eks. øer.

Det betyder, at kommunen kan inddrage som et sagligt hensyn i

deres tilrettelæggelse af hjælpen, hvis der er begrænsninger i den

trafikale tilgængelighed til øen, f.eks. hvis der ikke er færgedrift

til øen på visse tidspunkter af døgnet. Det ændrer ikke på kom-

munalbestyrelsens pligt til at sikre en løsning på borgerens ret til

at få den nødvendige hjælp.

Ankestyrelsen har i brev af 2. oktober 2017 afgivet udtalelse til

Fejøforeningen vedr. Lolland Kommunes serviceniveau for person-

lig og praktisk hjælp på småøer (bilag 16, side 6).

Statsforvaltningen finder, at Odder Kommune ikke handler i strid

med lovgivningen ved tilrettelæggelsen af kommunens serviceni-

veau. Statsforvaltningen skriver, at de særlige retningslinjer for

Tunø anviser, hvorledes der kan opnås nødvendig service i tilfæl-

de, hvor den trafikalt begrundede begrænsning ellers ville skabe

uforsvarlige tilstande.

I Odder Kommunes kvalitetsstandard for pleje og praktisk hjælp

fremgår det, at borgere med behov for døgnpleje af varigt karak-

ter skal søge plejebolig eller anden egnet bolig på fastlandet. Bor-

gere med behov for døgnpleje af midlertidig karakter skal søge

om korttidsophold på Odder Kommunes Sundhedscenter.

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Det er derfor administrationens opfattelse, at Faaborg-Midtfyn

Kommune er berettiget til at inddrage samme hensyn om trafikal

tilgængelighed i tilrettelæggelse af hjælpen til borgere bosat på

øer. Desuden tilbyder Faaborg-Midtfyn Kommune ligesom Odder

Kommune plejebolig eller midlertidig bolig på fastlandet ved be-

hov for døgnpleje.”

Der fremgår bl.a. følgende af Faaborg-Midtfyn Kommunes kvalitetsstan-

darder for henholdsvis 2017 og 2018 vedrørende personlig hjælp og ple-

je side 22:

”Særlige

forhold for øerne

På grund af begrænsningerne i den trafikale tilgængelighed til

øerne Avernakø, Bjørnø og Lyø, er øerne ikke omfattet af den

kommunale døgnpleje. Det betyder, at hjemmehjælp kun kan le-

veres inden for de tidsrum, som den til enhver tid gældende fær-

geplan giver mulighed for.

Hvis du som øboer får behov for døgnpleje, og behovet vurderes

at være af varig karakter, kan der søges plejebolig. Der henvises

til kvalitetsstandard for plejebolig.

Hvis du som øboer får behov for døgnpleje i en kortere periode,

kan der søges om et midlertidigt ophold. Der henvises til kvali-

tetsstandard for midlertidigt ophold i døgnbemandet plejebolig.

På lige fod med andre borgere, kan du benytte servicelo-

vens § 94 stk. 1:



Borgeren kan vælge selv at udpege en person til at udføre

opgaverne. Den pågældende person skal godkendes af

kommunen, som herefter skal indgå kontrakt med den på-

gældende om omfang og indhold af opgaverne mv.”

Ankestyrelsens kompetence

Ankestyrelsen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgiv-

ning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrel-

seslovens § 48, stk. 1.

Ankestyrelsen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner

eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens § 50.

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Retsgrundlag

Af serviceloven

fremgår bl.a. følgende:

§1

[…]

Stk. 3. Hjælpen efter denne lov bygger på den enkeltes ansvar for

sig selv og sin familie og på den enkeltes ansvar for at udvikle sig

og udnytte egne potentialer, i det omfang det er muligt for den

enkelte. Hjælpen tilrettelægges på baggrund af en konkret og in-

dividuel vurdering af den enkelte persons behov og forudsætnin-

ger og i samarbejde med den enkelte. Afgørelse efter loven træf-

fes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn.

§ 83

Kommunalbestyrelsen skal tilbyde

1) personlig hjælp og pleje,

2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet

3) madservice.

Stk. 2. Tilbuddene efter stk. 1 gives til personer, som på grund af

midlertidigt eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne

eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre disse opga-

ver.

[…]

§ 84

Kommunalbestyrelsen skal tilbyde afløsning eller aflastning til æg-

tefælle, forældre eller andre nære pårørende, der passer en per-

son med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne.

Stk. 2. Kommunen kan tilbyde midlertidigt ophold til personer,

der i en periode har et særligt behov for omsorg og pleje.

§ 87

Kommunalbestyrelsen skal sikre, at de opgaver, der er nævnt i

§§ 83-85, i fornødent omfang kan varetages døgnet rundt.

§ 88

Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om tildeling af per-

sonlig hjælp og pleje m.v. efter dette kapitel. Kommunalbestyrel-

Lov om social service, lovbekendtgørelse nr. 102 af 29. januar 2018.

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

sen skal behandle anmodninger om hjælp efter § 83 ved en kon-

kret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som

modtageren ikke selv kan udføre. Ved vurderingen af behovet for

hjælp skal kommunalbestyrelsen tage stilling til alle anmodninger

om hjælp fra ansøgeren.

[…]

§ 94

En person, som er berettiget til hjælp eller støtte efter § 83, kan

vælge selv at udpege en person til at udføre opgaverne. Den ud-

pegede person skal godkendes af kommunalbestyrelsen, som

herefter skal indgå kontrakt med den pågældende om omfang og

indhold af opgaverne, om leverancesikkerhed, jf. § 90, og om be-

taling m.v.

§ 138

Kommunalbestyrelsen kan inden for lovens rammer træffe beslut-

ning om at fastsætte generelle vejledende serviceniveauer for den

lokale udmøntning af hjælp efter loven.

På tidspunktet hvor Faaborg-Midtfyn Kommunes kvalitetsstandard for

2016 om personlig hjælp og pleje efter serviceloven fik virkning, havde

de ovennævnte bestemmelser den gengivne ordlyd, med den undtagelse

at § 1, stk. 3, 1. punkt, ikke indeholdt sætningen: ”og på den enkeltes

ansvar for at udvikle sig og udnytte egne potentialer, i det omfang det er

muligt for den enkelte.”

Af forarbejderne til servicelovens § 1, lovforslag nr. 140 af 29. marts

2012 om ændring af lov om social service og lov om retssikkerhed og

administration på det sociale område m.v., fremgår bl.a. følgende af de

almindelige bemærkninger under afsnit 2.1.1.:

”Også

forvaltningsretlige principper som lighedsgrundsætningen

om, at ensartede tilfælde alt andet lige skal behandles lige, og

proportionalitetsprincippet om, at en foranstaltning ikke må være

mere indgribende eller byrdefuldt end formålet tilsiger, skal føl-

ges. Endelig har kommunalbestyrelsen en generel forpligtelse til

at handle økonomisk ansvarligt. Det betyder, at kommunalbesty-

relsen skal inddrage både faglige og økonomiske hensyn, når der

skal træffes afgørelse. Hensynet til kommunernes økonomi kan

dog aldrig stå alene, da kommunalbestyrelsens afgørelse skal ba-

seres på en konkret, individuel vurdering af borgerens behov.

Kommunalbestyrelsen må derfor aldrig vælge en indsats alene ud

fra økonomiske overvejelser. Den enkelte kommunalbestyrelse

kan heller aldrig afvise at hjælpe borgere, der har krav på hjælp

efter loven, med henvisning

til kommunens økonomi.”

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Servicelovens § 83, stk. 1 og 2, er, med den ændring at madservice er

udskilt fra praktisk hjælp, en videreførelse af den tidligere gældende be-

stemmelse i servicelovens § 71.

Af forarbejderne til den tidligere gældende § 71 i serviceloven, lovforslag

nr. 229 af 16. april 1997, fremgår bl.a. følgende til kapitel 14 om person-

lig hjælp, omsorg og pleje m.v.:

”Forslaget svarer til de gældende regler om hjælp efter bistands-

lovens § 50, stk. 1, nr. 1. Der er således ikke med forslaget tilsig-

tet ændringer i kommunernes tilbud om personlig pleje, praktisk

hjælp og hjælp til at vedligeholde fysiske og psykiske færdighe-

der. Desuden indeholder forslaget tilbud om den hjælp, herunder

kost m.v., der i dag gives som led i ophold i bofællesskaber og in-

stitutioner m.v. Herom henvises til bemærkningerne til forslagets

§ 79 og § 137, stk. 1, og kapitel 18.

Det er fortsat kommunen, der afgør, hvordan tilbudene konkret

skal udformes og tilrettelægges, og det forudsættes, at tilbudene

som hidtil indgår som et led i kommunens øvrige sociale og

sundhedsmæssige tilbud til ældre og personer med nedsat funkti-

onsevne, der skyldes fysisk eller psykisk handicap, sindslidelse,

og/eller sociale årsager.

[…]

Forslaget omfatter tilbud om personlig hjælp og pleje, dvs. hjælp

til personlig hygiejne, af- og påklædning og hjælp til spisning m.v.

Tilbud om hjælp eller støtte til praktiske opgaver, fx hjælp til ren-

gøring, madservice, vask af tøj, indkøb o.lign.

Hjælpen gives fortsat som hjælp til selvhjælp, og kun til nødven-

dige praktiske opgaver i hjemmet. Modtageren skal i videst muligt

omfang deltage i udførelsen af de opgaver, der gives hjælp til.

Tilbud om hjælp til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdig-

heder omfatter tilbud, som hidtil typisk har fundet sted i daghjem

og ældrecentre, herunder ergoterapi og fysioterapi.

Tilbudene skal udformes således, at personer, uanset nedsat fy-

sisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer, så

vidt muligt kan blive boende i deres hidtidige bolig, hvis de ønsker

det. Hjælpen gives uanset boform, dvs. også til beboere i bofor-

mer efter dette forslag samt efter lov om almene boliger m.v.

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Hjælpen tildeles som hidtil efter en konkret, individuel vurdering

af behovet, således at der kun ydes hjælp til de opgaver, som

modtageren midlertidigt eller varigt er ude af stand til at eller kun

meget vanskeligt kan udføre på egen hånd.

Kommunernes hidtidige forpligtelse til løbende at vurdere behovet

for hjælp og tilpasse denne til det aktuelle behov opretholdes.”

Der fremgår følgende af punkt 58 i vejledning om hjælp og støtte efter

serviceloven

”58.

Kommunalbestyrelsen har efter § 83 stk. 1, nr. 1, 2 og 3, jf.

stk. 2, pligt til at sikre, at personer, der midlertidigt eller varigt

har behov for personlig hjælp og pleje og praktisk hjælp og støtte

til nødvendige opgaver i hjemmet og madservice, kan få tilbud

om hjælp til disse funktioner.

Kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for denne

hjælp.

Hjælpen skal indgå som et led i kommunalbestyrelsens øvrige so-

ciale og sundhedsmæssige tilbud til ældre, personer med handi-

cap og personer med sociale problemer mv. Og hjælpen skal

medvirke til, at disse personer kan fungere bedst muligt i deres

aktuelle bolig, idet hjælpen skal bidrage til at afhjælpe væsentlige

følger af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige

sociale problemer.

Hjælpen kan gives uanset, hvilken form for bolig modtageren har.

Der kan således gives personlig og praktisk hjælp og madservice

til personer, der bor i egen bolig (lejlighed eller hus), ældre-

/plejeboliger efter lov om almene boliger mv., plejehjem og be-

skyttede boliger, boformer efter servicelovens §§ 107-110, bofæl-

lesskaber, kollektivboliger og ældrekollektiver mv.”

Under

punkt 65 med overskriften ”døgndækning” fremgår tillige følgende

af ovennævnte vejledning:

”65.

Personlig og praktisk hjælp og madservice gives hovedsage-

lig i dag- og aftentimerne, men kommunalbestyrelsen skal efter §

87 sørge for, at der i fornødent omfang kan gives hjælp døgnet

rundt.

Vejledning nr. 9341 af 8. maj 2015 (Vejledning nr. 2 til serviceloven).

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Kommunalbestyrelsen kan ikke stille krav om, at modtageren skal

tage ophold i en anden boligform, hvis hjælpen overstiger et vist

niveau.”

Af bekendtgørelse om kvalitetsstandarder for hjemmehjælp, rehabilite-

ringsforløb og træning efter servicelovens §§ 83, 83 a og 86

fremgår

bl.a. følgende:

§ 1

Kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt udarbejde en

kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp m.v., rehabilite-

ringsforløb samt kommunal genoptræning og vedligeholdelses-

træning efter lovens §§ 83, 83 a og 86.

Stk. 2. Kvalitetsstandarden skal indeholde generel serviceinforma-

tion til borgerne om den hjælp, de kan forvente fra kommunen,

hvis de får behov for personlig og praktisk hjælp m.v., rehabilite-

ringsforløb eller kommunal genoptræning og vedligeholdelsestræ-

ning efter lovens §§ 83, 83 a og 86.

Stk. 3. Kvalitetsstandarden skal indeholde en beskrivelse af det

serviceniveau, kommunalbestyrelsen har fastsat for ydelser efter

lovens §§ 83, 83 a og 86. Beskrivelsen af indholdet, omfanget og

udførelsen af hjælpen skal være præcis og skal danne grundlag

for, at der sikres sammenhæng mellem serviceniveau, de afsatte

ressourcer, afgørelserne samt leveringen af hjælpen. Kvalitets-

standarden skal endvidere indeholde operationelle mål for, hvor-

dan dette sikres, og en beskrivelse af, hvordan der følges op på

de fastsatte mål, jf. § 2.

§ 2

Kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt følge op på de

efter § 1, stk. 3, fastsatte mål for kvaliteten og styringen af hjæl-

pen efter lovens §§ 83, 83 a og 86.

Ankestyrelsen har til brug for en lignende sag om personlig og praktisk

hjælp på småøer i Lolland Kommune modtaget en udtalelse af 4. juli

2017 fra Sundheds- og Ældreministeriet. Udtalelsen indeholder bl.a. en

nærmere gennemgang af relevant lovgivning. Desuden fremgår bl.a.

følgende af udtalelsen:

Bekendtgørelse nr. 1575 af 27. december 2014.

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

”Kommunalbestyrelsens

serviceniveau og kvalitetsstandar-

der

Det er Sundheds- og Ældreministeriets vurdering på baggrund af

ovenstående, at det ikke er i overensstemmelse med serviceloven

og den generelle lighedsgrundsætning, hvis en kommunalbesty-

relse fastsætter forskellige serviceniveauer for hjælp efter

servicelovens § 83 for hjælp på hhv. øer og på fastlandet i den

pågældende kommune.

Kvalitetsstandarden skal udarbejdes mindst en gang årligt, og

kommunalbestyrelsen kan beslutte at ændre i serviceniveauet for

bl.a. hjemmehjælp. Kommunalbestyrelsen vil således også på

baggrund af en vejledende udtalelse fra Ankestyrelsen have mu-

lighed for at beslutte at ændre deres kvalitetstandard.

I tilfælde hvor det ændrede serviceniveau medfører ændringer i

den enkelte borgers ydelser, har borgeren krav på en ny afgørelse

med udgangspunkt i en konkret og individuel vurdering af den

pågældendes behov og funktionsevne.

Uanset den fastsatte kvalitetsstandard og det vedtagne serviceni-

veau i en kommune skal hjælpen til den enkelte borger altid tilde-

les på baggrund af en konkret og individuel vurdering af den en-

keltes behov og forudsætninger. Dette gælder også, selvom det

ikke fremgår af kommunens kvalitetsstandard.

Servicelovens § 87, hvorefter kommunalbestyrelsen skal sikre, at

de opgaver, der er nævnt i §§ 83-85, i fornødent omfang kan va-

retages døgnet rundt, finder ligeledes anvendelse i hele kommu-

nen, og derved også på øer i kommunen.

Kommunalbestyrelsen skal træffe en afgørelse om tildeling af per-

sonlig hjælp og pleje m.v. efter servicelovens kapitel 16. Kommu-

nalbestyrelsen skal behandle anmodninger om hjælp efter § 83

ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de

opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. Afgørelse efter

loven træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn.

Hensynet til kommunernes økonomi kan dog aldrig stå alene, da

kommunalbestyrelsens afgørelse skal baseres på en konkret, indi-

viduel vurdering af borgerens behov. Kommunalbestyrelsen skal

ud over de hensyn, der følger af serviceloven, træffe sin afgørelse

i overensstemmelse med de almindelige forvaltningsretlige grund-

sætninger.

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Tilrettelæggelse af hjælpen

Det er Sundheds- og Ældreministeriets vurdering, at begrænsnin-

gerne i den trafikale tilgængelighed kan være et sagligt hensyn,

som kan have betydning ved kommunernes tilrettelæggelse af

hjælpen på fx øer. Det betyder, at kommunen kan inddrage som

et sagligt hensyn i deres tilrettelæggelse af hjælpen, hvis der er

begrænsningerne i den trafikale tilgængelighed til øen, fx hvis der

ikke er færgedrift til øen på visse tidspunkter af døgnet.

Det ændrer ikke på kommunalbestyrelsens pligt til at sikre en

løsning på borgerens ret til at få den nødvendige hjælp.

I forhold til Lollands Kommunes kvalitetsstandard for 2017 be-

mærker Sundheds- og Ældreministeriet endvidere, at såfremt

borgeren har behov for personlig og praktisk hjælp efter service-

lovens 83, skal borgeren tildeles hjælpen efter servicelovens § 83.

Afløsning efter servicelovens § 84 gives i hjemmet til afløsning af

ægtefælle, forældre eller andre nære pårørende, der passer en

person med nedsat fysisk elle psykisk funktionsevne. Efter ser-

vicelovens § 84, stk. 1 skal kommunalbestyrelsen tilbyde afløs-

ning eller aflastning til ægtefælle, forældre eller andre nære pårø-

rende, der passer en person med nedsat fysisk eller psykisk funk-

tionsevne. Det er derfor Sundheds- og Ældreministeriets vurde-

ring, at afløsning efter servicelovens § 84 ikke er substituerbart

med personlig og praktisk hjælp efter serviceloven § 83, men at

servicelovens § 84 har et andet anvendelsesområde og en anden

målgruppe end servicelovens § 83.

Efter servicelovens § 94 kan en person, som er berettiget til hjælp

eller støtte efter servicelovens § 83, vælge selv at udpege en per-

son til at udføre opgaverne. Den udpegede person skal godkendes

af kommunalbestyrelsen, som herefter skal indgå kontrakt med

den pågældende om omfang og indhold af opgaverne, om leve-

rancesikkerhed, jf. servicelovens § 90, og om betaling m.v. Der er

tale om en kan-bestemmelse, og således en mulighed som borge-

ren, der er berettiget til hjælp eller støtte efter servicelovens § 83

har. Det er derfor Sundheds- og Ældreministeriets vurdering, at

det ikke er en ordning, som borgeren er forpligtet til at anvende.

Det er kommunalbestyrelsen, der har forsyningsansvaret for til-

buddene om hjælp efter serviceloven, jf. servicelovens § 4, stk. 2.

Kommunalbestyrelsen opfylder sit forsyningsansvar ved brug af

egne tilbud og ved samarbejde med andre kommuner, regioner

eller private tilbud.”

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Af svar af 5. juli 2016 fra den tidligere social- og indenrigsminister til

Folketingets Udvalg for Landdistrikter og Øer fremgår bl.a. følgende:

”Spørgsmål

nr. 114:

”Kan en

kommune gøre ydelser af personlig pleje, hjælp og om-

sorg til en borger bosiddende på en småø betinget af, at borgeren

flytter til fastlandet? Ministeren bedes redegøre for, hvilke øko-

nomiske og andre hensyn kommunen kan lade indgå i afgørelser

om sociale ydelser

til personer bosiddende på småøer.”

Svar:

Servicelovens afsnit V indeholder bestemmelser om en række

ydelser i form af personlig pleje, hjælp og omsorg, som kommu-

nen kan tildele på baggrund af en konkret og individuel vurdering

i det enkelte tilfælde.

Som eksempler på ydelser kan nævnes servicelovens § 83 om

personlig og praktisk hjælp i hjemmet, § 85 om socialpædagogisk

bistand, § 97 om ledsagelse og § 98 om særlig kontaktperson til

borgere, som er døvblinde. I forhold til servicelovens § 83 be-

mærkes, at denne bestemmelse henhører under Sundheds- og

Ældreministeriets ressort.

For hver enkelt ydelse er det angivet i loven, hvilke betingelser

borgeren skal opfylde for at modtage hjælp. Det gælder både i

forhold til målgruppe og øvrige visitationskriterier, herunder for-

målet med hjælpen. Serviceloven indeholder ikke i forhold til no-

gen af ydelserne regler, hvorefter kommunen kan gøre hjælpen

betinget af, at borgeren flytter fra en småø til fastlandet.

Kommunen tilrettelægger hjælpen til borgeren på baggrund af en

konkret og individuel vurdering i samarbejde med den enkelte, jf.

servicelovens § 1, stk. 3, 2. pkt. Visse hensyn/kriterier kan være

pligtmæssige, fx skal det i forbindelse med en afgørelse om per-

sonlig og praktisk hjælp indgå i vurderingen, om andre medlem-

mer af husstanden deltager i husarbejdet.

Kommunen må i sin afgørelse lægge faglige og økonomiske hen-

syn til grund, som det anføres i servicelovens § 1, stk. 3, 3. pkt.

Faglige hensyn er fx behandlingsmæssige, socialfaglige og

sundhedsmæssige hensyn, der er relevante i forhold til den kon-

krete borgers situation og i forhold til den konkrete sag.

Økonomiske hensyn er hensyn til, om tilbud efter loven er anskaf-

fet og/eller leveret på en økonomisk hensigtsmæssig måde. Fx

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

bør kommunen, hvis den skal vælge mellem to tilbud, som er lige

egnede til at opfylde borgerens behov, vælge det billigste.

Kommunalbestyrelsen har en generel forpligtelse til at handle

økonomisk ansvarligt. Det betyder, at kommunalbestyrelsen skal

inddrage både faglige og økonomiske hensyn, når der skal træffes

afgørelse. Hensynet til kommunernes økonomi kan dog aldrig stå

alene, da kommunalbestyrelsens afgørelse skal baseres på en

konkret, individuel vurdering af borgerens behov. Kommunalbe-

styrelsen må derfor aldrig vælge en indsats alene ud fra økonomi-

ske overvejelser (almindelige bemærkninger til L 140 FT

2011/2012 afsnit 2.1). Den enkelte kommunalbestyrelse kan hel-

ler aldrig afvise at hjælpe borgere, der har krav på hjælp efter lo-

ven, med henvisning til kommunens økonomi.

Kommunalbestyrelsen skal udover de hensyn, der følger af ser-

viceloven, træffe sin afgørelse i overensstemmelse med de almin-

delige forvaltningsretlige grundsætninger.

Det betyder bl.a., at der alene må inddrages saglige hensyn. Sag-

lige hensyn er hensyn, der har sammenhæng med formålet med

og indholdet i den anvendte bestemmelse. Det betyder i denne

sammenhæng, at myndigheden i sin behandling og afgørelse af

konkrete sager ikke må forfølge formål, som ikke er relevante for

sagen.

Kommunalbestyrelsen skal herudover træffe sine afgørelser i

overensstemmelse med den generelle lighedsgrundsætning. Det

indebærer bl.a., at kommunalbestyrelsen ikke må have forskellige

serviceniveauer afhængig af, hvilken del af kommunen borgeren

bor i.

Det er mit indtryk, at der i nogle tilfælde eksisterer en gensidig

forståelse mellem den kommunale forvaltning og beboerne på de

små øer om, at et særligt krævende plejebehov bedre kan imøde-

kommes nærmere kommunens større byer. Som en konsekvens

heraf vælger nogle at flytte nærmere en by, hvor denne form for

hjælp og pleje er lettere tilgængelig. Det må understreges, at en

sådan ordning efter sagens natur er frivillig for den enkelte bor-

ger.”

Den generelle forvaltningsretlige lighedsgrundsætning forbyder, at i alt

væsentligt ens sager bliver behandlet retligt forskelligt. Hvis der er tale

om to helt ens situationer eller tilfælde, der behandles forskelligt, vil det

kunne slås fast, at der er tale om usaglig forskelsbehandling. Se side

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

340-341 i Forvaltningsret af Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Jurist- og

Økonomforbundets Forlag, 2002, 2. udgave.

Ankestyrelsens udtalelse

Ankestyrelsen har på baggrund af dine henvendelser valgt at tage stilling

til, om Faaborg-Midtfyn Kommunes serviceniveau for personlig hjælp og

pleje efter servicelovens § 83, stk. 1, nr. 1, er i overensstemmelse med

regler, som vi påser overholdelsen af.

Ankestyrelsen lægger

–

ud fra Faaborg-Midtfyn Kommunes kvalitets-

standarder for 2016-2018 og kommunalbestyrelsens udtalelse af 9. ok-

tober 2017

–

til grund, at borgere på småøer i kommunen ikke har de

samme muligheder for at få personlig hjælp og pleje efter servicelovens

§ 83, stk. 1, nr. 1, som borgere bosiddende i andre dele af kommunen.

Ankestyrelsen har således forstået, at borgerne på de øer, der er nævnt i

kvalitetsstanderne for 2017-2018, kun kan få udført visiteret personlig

hjælp og pleje efter servicelovens § 83, stk. 1, nr. 1, inden for de tids-

rum, som den til enhver tid gældende færgeplan giver mulighed for. Det

nævnes specifikt i kvalitetsstandarderne for 2016-2018, at på grund af

begrænsninger i den trafikale tilgængelighed til øerne, er øerne ikke om-

fattet af den kommunale døgnpleje. Det fremgår desuden af kvalitets-

standarderne og kommunalbestyrelsens udtalelse, at hvis øboere får

behov for døgnpleje, og behovet vurderes at være af varig karakter, kan

der søges plejebolig, og hvis øboere får behov for døgnpleje i en kortere

periode, kan der søges om midlertidigt ophold. Endelig skal det fremhæ-

ves, at kommunen i kvalitetsstanderne vejleder om borgernes mulighed

for selv at udpege en person til at udføre opgaverne, jf. servicelovens §

94, stk. 1.

Det er på ovennævnte baggrund Ankestyrelsens opfattelse, at Faaborg-

Midtfyn Kommunes serviceniveau for personlig hjælp og pleje til borgere

bosiddende på småøer, som beskrevet i kommunens kvalitetsstandarder

for 2016-2018 om personlig hjælp og pleje efter serviceloven, ikke er i

overensstemmelse med servicelovens § 83, stk. 1, nr. 1, jf. § 87, og den

generelle lighedsgrundsætning.

Vi lægger herved vægt på, at det fremgår af servicelovens § 87, at

kommunalbestyrelsen skal sikre, at de opgaver, der er nævnt i §§ 83-85,

i fornødent omfang kan varetages døgnet rundt, og at der i øvrigt er et

andet serviceniveau for borgere bosiddende i andre dele af kommunen.

Vi har i den forbindelse noteret os det af Sundheds- og Ældreministeriet

anførte i sin udtalelse af 4. juli 2017 om, at:

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

”Det er Sundheds-

og Ældreministeriets vurdering på baggrund af

ovenstående, at det ikke er i overensstemmelse med serviceloven

og den generelle lighedsgrundsætning, hvis en kommunalbesty-

relse fastsætter forskellige serviceniveauer for hjælp efter ser-

vicelovens § 83 for hjælp på hhv. øer og på fastlandet i den på-

gældende kommune.”

Ankestyrelsen bemærker, at lighedsgrundsætningen er udtryk for et

grundlæggende forvaltningsretligt princip om, at forskelsbehandling skal

være sagligt begrundet.

Vi har i den forbindelse noteret os det af Sundheds- og Ældreministeriet

anførte om, at begrænsninger i den trafikale tilgængelighed til øer kan

være et sagligt hensyn ved

tilrettelæggelsen

af hjælpen, men at det ikke

ændrer på kommunalbestyrelsens pligt til at sikre en løsning på borge-

rens ret til at få den nødvendige hjælp.

Det er desuden vores opfattelse

–

på baggrund af det anførte i ministeri-

ets udtalelse af 4. juli 2017

–

at muligheden for at udpege en person til

at udføre opgaverne, jf. servicelovens § 94, ikke kan træde i stedet for

kommunens pligt til at sikre borgeren den nødvendige hjælp efter ser-

vicelovens § 83, jf. § 87.

Det ovennævnte betyder, at Faaborg-Midtfyn Kommune

–

også i relation

til borgere bosiddende på småøer

–

skal fastsætte et serviceniveau, som

sikrer, at borgere får den hjælp, som de er berettiget til efter servicelo-

vens § 83, stk. 1, nr. 1. I den forbindelse skal kommunen overholde det

anførte i servicelovens § 1, stk. 3, og forarbejderne hertil om, at kom-

munens afgørelse skal baseres på en konkret og individuel vurdering af

borgerens behov, og at kommunen aldrig må vælge en indsats alene ud

fra økonomiske overvejelser. Desuden skal kommunen overholde det

anførte i servicelovens § 87 og vejledningens punkt 65 om, at kommu-

nen skal sørge for, at der i fornødent omfang kan gives hjælp døgnet

rundt, og at kommunen ikke kan stille krav om, at modtageren skal tage

ophold i en anden boligform, hvis hjælpen overstiger et vist niveau.

Ankestyrelsen er således ikke enig med kommunalbestyrelsen i Faaborg-

Midtfyn Kommune i, at kommunen

–

ved at tilbyde borgerne et midlerti-

digt eller permanent ophold et andet sted i kommunen

–

opfylder forplig-

telsen til at sikre en løsning på borgernes ret til at få den nødvendige

hjælp. I det omfang den enkelte borger ønsker at forblive i sin aktuelle

bolig, er kommunen forpligtet til at sørge for, at der ydes borgeren den

fornødne hjælp i denne bolig, og kommunen kan ikke stille som betingel-

se for, at der ydes hjælp, at borgeren midlertidig eller permanent flytter

til en anden bolig.

ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 98: Ankestyrelsens breve til Faaborg-Midtfyn Kommune hhv. Langeland Kommune om serviceniveauet for personlig hjælp og pleje på småøer

Ankestyrelsen er opmærksom på, at den tidligere Statsforvaltningen

Midtjylland i sin udtalelse af 10. august 2011 ikke har givet udtryk for en

tilsvarende retsopfattelse.

Ankestyrelsen bemærker, at Faaborg-Midtfyn Kommunes kvalitetsstan-

dard og vedtagne serviceniveau ikke ændrer ved, at den enkelte borger

skal have en afgørelse baseret på en konkret og individuel vurdering af

den enkeltes behov og forudsætninger.

Ankestyrelsen har anmodet kommunalbestyrelsen i Faaborg-Midtfyn

Kommune om inden to måneder at oplyse, hvad Ankestyrelsens udtalel-

se giver kommunalbestyrelsen anledning til.

Det bemærkes, at konkrete kommunale afgørelser om kommunens tilde-

ling af ydelser efter serviceloven vil kunne påklages til Ankestyrelsen

som klageinstans. Vi kan bl.a. henvise til Ankestyrelsens principafgørel-

ser 20-15, 83-12 og 82-12, som er tilgængelige på vores hjemmeside.

Ankestyrelsen som klageinstans vil også i forbindelse med sin behandling

af en konkret sag kunne tage stilling til, om kommunen har overholdt

forvaltningsretlige bestemmelser og retsgrundsætninger.

Ankestyrelsen har sendt en kopi af dette brev til Faaborg-Midtfyn Kom-

mune, Odder Kommune og Sammenslutningen af Danske Småøer.

Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.ast.dk i anonymiseret form.

Venlig hilsen

Hanne Villumsen

Kontorchef

Ann-Britt Møller