Udvalget for Landdistrikter og Øer 2017-18
ULØ Alm.del Bilag 25
Offentligt
1819556_0001.png
DA
2017
nr.
16
Særberetning
Udvikling af landdistrikterne:
behov for mindre
kompleksitet og større fokus
på resultater
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)
1977 - 2017
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0002.png
Revisionsholdet
Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af revisioner vedrørende EU-politikker og -
programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på
at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under
hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de
pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og
offentlige interesse.
Denne beretning blev vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten,
hvis speciale er bæredygtig anvendelse af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev ledet af Janusz
Wojciechowski, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Kinga Wiśniewska-Danek,
attaché Katarzyna Radecka-Moroz, ledende administrator Davide Lingua og opgaveansvarlig
Paulo Oliveira. Revisionsholdet bestod af Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi,
Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne og
Anna Zalega.
Fra venstre til højre:
Katarzyna Radecka-Moroz, Eric Braucourt, Janusz Wojciechowski,
Ioannis Papadakis, Anne Poulsen og Paulo Oliveira.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0003.png
2
INDHOLD
Punkt
Forkortelser og glossar
Resumé
Indledning
EU's politik for udvikling af landdistrikterne
Udvikling af landdistrikterne som led i en bredere EU-strategi
Større fokus på performance
Revisionens omfang og mål
Bemærkninger
Udformningen af programmeringsrammen for 2014-2020 var mere
ambitiøs, men der var væsentlige svagheder i gennemførelsen
Den nye resultatorienterede tilgang er afspejlet i en mere ambitiøs og
krævende strategisk ramme
… men gennemførelsen har mindsket virkningerne af denne indsats
De nye rammebestemmelser har kun begrænset potentiale til at sikre, at der
sættes større fokus på resultater
Det fælles overvågnings- og evalueringssystem har potentialet til at
levere forbedringer, men det har også begrænsninger med hensyn til
resultatmåling
"Resultatreserven" har ringe, om nogen, tilskyndelsesvirkning
Programmeringsprocessen krævede en betydelig indsats fra Kommissionens
og medlemsstaternes side, men gennemførelsen af
landdistriktsprogrammerne gik langsommere i gang end i den foregående
periode
Landdistriktsprogrammernes begrænsede planlægningsrolle
En administrativ byrde for Kommissionen og medlemsstaterne
De nye rammebestemmelser blev vedtaget senere end i den foregående
periode
I-VII
1-11
1-5
6-9
10-11
12-16
17-92
17-41
17-19
20-41
42-63
42-52
53-63
64-92
64-65
66-74
75-76
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0004.png
3
De fleste partnerskabsaftaler og landdistriktsprogrammer blev forelagt
rettidigt
Kommissionens godkendelsesproces overskred tidsfristerne
På trods af den indsats, der blev gjort, startede gennemførelsen af
landdistriktsprogrammerne ikke tidligere end i de foregående perioder
Forsinkelser i forbindelse med igangsætningen af programmerne er et
tilbagevendende problem
Konklusioner og anbefalinger
Udformningen af programmeringsrammen for 2014-2020 var mere
ambitiøs, men der var væsentlige svagheder i gennemførelsen
De nye rammebestemmelser har kun begrænset potentiale til at sikre, at der
sættes større fokus på resultater
Programmeringsprocessen krævede en betydelig indsats fra Kommissionens
og medlemsstaternes side, men gennemførelsen af
landdistriktsprogrammerne kom langsommere i gang end i den foregående
periode
77-79
80-84
85-88
89-92
93-109
100-102
103-104
105-109
Bilag I - EU*s seks udviklingsprioriteter for landdistrikterne og de 18
fokusområder
Bilag II - De 11 tematiske mål for ESI-fondene
Bilag III- Kortfattet sammenligning mellem landdistriktsprogrammernes
hovedindhold i perioden 2007-2013 og 2014-202
Kommissionens svar
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0005.png
4
FORKORTELSER OG GLOSSAR
CMEF
- Den fælles overvågnings-og evalueringsramme: Et overvågnings- og
evalueringssystem, som Kommissionen og medlemsstaterne sammen har udarbejdet for
programmeringsperioden 2007-2013. Systemet anvender indikatorer til måling af
landdistrikternes fremskridt, produktivitet og effektivitet i forhold til deres mål.
Den fælles landbrugspolitik:
Den lovgivning og de praksis, som Den Europæiske Union har
vedtaget for at fremme en fælles, samlet landbrugspolitik.
Det fælles overvågnings- og evalueringssystem:
Et overvågnings- og evalueringssystem, der
er udarbejdet i samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Systemet dækker
programmeringsperioden 2014-2020 og skal påvise fremskridt og resultater af politikken for
udvikling af landdistrikterne og vurdere virkningen, effektiviteten og relevansen af indgreb i
denne politik.
ELFUL
- Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne.
ELFUL-forordningen
- Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af
17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske
Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets
forordning (EF) nr. 1698/2005.
1
ESI-fondene
- De europæiske struktur- og investeringsfonde, som omfatter følgende EU-
fonde: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af landdistrikterne (ELFUL), Den
Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF),
Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).
Europa 2020
- Den Europæiske Unions tiårige strategi for beskæftigelse og vækst, som blev
lanceret i 2010 med det formål at skabe betingelserne for intelligent, bæredygtig og inklusiv
vækst. Den har fem overordnede mål, som EU skal have opfyldt ved udgangen af 2020, og
1
EUT L 347 af 20.12.2013, s. 487.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0006.png
5
som vedrører beskæftigelse, forskning og udvikling, klima/energi, uddannelse, social
inklusion og fattigdomsbekæmpelse.
FFR
- Flerårig finansiel ramme, budgetplanlægning som foreskrevet i kapitel 2 i traktaten om
den Europæiske Unions funktionsmåde.
Fokusområder
- EU's seks udviklingsprioriter for landdistrikterne kan hver især igen opdeles i
flere tematiske fokusområder. Der er 18 fokusområder.
Foranstaltning
- En støtteordning, der har til formål at gennemføre en politik. En
foranstaltning fastlægger reglerne - f.eks. støtteberettigelses-og udvælgelseskriterier - for,
hvilke projekter der kan finansieres.
Forhåndsbetingelser
betyder, at en medlemsstat skal opfylde bestemte betingelser, før den
modtager midler fra de europæiske struktur-og investeringsfonde. Når medlemsstaterne
udarbejder programmer for programmeringsperioden 2014-2020, skal de vurdere, om disse
betingelser er opfyldt. Hvis det ikke er tilfældet, skal der udarbejdes handlingsplaner for at
sikre, at de er opfyldt senest 31. december 2016.
Forordningen om fælles bestemmelser:
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU)
nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for
Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske
Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og
om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske
Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse
af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006
2
.
FSR
- Den fælles strategiske ramme: Et sæt strategiske retningslinjer, der har til formål at
fremme programmeringsprocessen og lette den sektorielle og territoriale samordning af EU-
interventionerne under De Europæiske Struktur-og Investeringsfonde (ESI-fondene) og med
andre relevante EU-politikker og -instrumenter.
2
EUT L 347 af 20.12.2013, s. 320.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0007.png
6
GD AGRI
- Kommissionens generaldirektorat for landbrug og udvikling af landdistrikter.
Interventionslogik
- Den logiske forbindelse mellem det problem, der skal behandles (eller
det mål, der skal forfølges), de underliggende årsager til problemet, og de politikmuligheder,
der kan anvendes (eller de EU-foranstaltninger, der rent faktisk er truffet) for at løse
problemet eller opfylde målet.
Landdistriktsprogram
- Et programmeringsdokument, der udarbejdes af en medlemsstat og
godkendes af Kommissionen med henblik på at planlægge og overvåge gennemførelsen af
EU's politik for udvikling af landdistrikterne på regionalt eller nationalt plan.
OECD
- Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling.
Partnerskabsaftaler
- Aftaler indgået mellem Europa-Kommissionen og hver enkelt
medlemsstat for programmeringsperioden 2014-2020. Partnerskabsaftalerne udstikker de
nationale myndigheders planer for, hvordan midlerne fra de europæiske struktur- og
investeringsfonde skal anvendes. De beskriver de enkelte landes strategiske mål og
investeringsprioriteter og knytter dem sammen med de overordnede mål i 2020-strategien
om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst.
Programmeringsperiode
- En periode i implementeringen af politikken for udvikling af
landdistrikterne, som falder sammen med FFR. Den nuværende programmeringsperiode
løber fra 2014 til 2015 og følger efter programmeringsperioden 2007-2013.
SWOT-analyse
- Analyse af styrker, svagheder, muligheder og trusler i det geografiske
område, landdistriktsprogrammet dækker.
Søjler
(i den fælles landbrugspolitik) - Den fælles landbrugspolitik har to "søjler". Den første
søjle er støtten til landbrugernes indkomst. Denne støtte har form af direkte betalinger og
markedsforanstaltninger og finansieres fuldt ud med midler fra Den Europæiske Garantifond
for Landbruget. Den anden søjle er støtten til udvikling af landdistrikterne. Denne støtte har
form af landdistriktsprogrammer og medfinansieres af Den Europæiske Landbrugsfond for
Udvikling af Landdistrikterne.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0008.png
7
Tematiske mål
- Struktureringselementer defineret i retsgrundlaget. Med henblik på at
bidrage til Europa 2020-strategien koncentreres støtten fra ESI-fondene på et begrænset
antal fælles tematiske mål.
WHO
- Verdenssundhedsorganisationen.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0009.png
8
RESUMÉ
I. EU's politik for udvikling af landdistrikterne har til formål at gøre landbruget mere
konkurrencedygtigt, sikre en bæredygtig forvaltning af naturressourcerne og opnå en
afbalanceret territorial udvikling af økonomien og samfundene i landdistrikterne. EU
planlægger at bruge næsten 100 milliarder euro fra Den Europæiske Landbrugsfond for
Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) til landdistriktspolitikken i perioden 2014-2020.
II. ELFUL yder finansiel støtte til foranstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører via
nationale eller regionale landdistriktsprogrammer, som medlemsstaterne udarbejder og
Kommissionen godkender.
III. Et af målene for EU's strategiske ramme for 2014-2020 var at sætte større fokus på
resultater. Men i arbejdet på at opnå dette, stødte man endnu en gang på problemet med,
at planlægningen af en ny programmeringsperiode starter, før der foreligger tilstrækkelige
relevante data om udgifterne og resultaterne i de foregående perioder.
IV. På den baggrund undersøgte vi, om det større fokus på resultater var afspejlet i det nye
retsgrundlag for 2014-2020, og om den nye programmeringsproces muliggjorde og rent
faktisk resulterede i, at der blev udarbejdet landdistriktsprogrammer af god kvalitet, som
potentielt vil bidrage til, at der opnås bedre resultater. Selv om den strategiske ramme
havde til formål at styrke den resultatorienterede tilgang, er de godkendte
landdistriktsprogrammer lange og komplekse dokumenter med mangler, som vil kunne
bremse opfyldelsen af de ambitiøse mål om at sætte større fokus på performance og
resultater. Vi konstaterede også, at de nationale myndigheder skulle gøre en betydelig
administrativ indsats for at kunne overholde de omfattende krav til indholdet.
V. Vi undersøgte programmeringsproceduren vedrørende perioden 2014-2020 for at se, om
den var blevet udført på en måde, som sikrede, at gennemførelsen af
landdistriktsprogrammerne i denne periode kunne starte tidligere end i de foregående
perioder, og man dermed kunne undgå de negative konsekvenser af en forsinket start. Som i
forbindelse med den foregående programmeringscyklus konstaterede vi, at
landdistriktsprogrammerne på trods af Kommissionens bestræbelser ikke startede tidligere,
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0010.png
9
og at afholdelsen af de planlagte udgifter begyndte langsommere end i den foregående
periode.
VI. I beretningen fremsættes der anbefalinger med henblik på at lette og forbedre den
næste programmeringsproces. Vi anbefaler, at Kommissionen:
a)
i sine politikforslag sørger for, at kravene til sammenhæng mellem de enkelte
programmer udbygges yderligere
b)
reviderer programmeringsdokumenternes udformning med henblik på at forenkle deres
indhold og reducere antallet af krav
c)
sammen med medlemsstaterne arbejder på at sikre, at den uddybende årlige
gennemførelsesrapport i 2019 giver klare og omfattende oplysninger om
programresultaterne
d)
definerer de forskellige typer af resultatindikatorer mere nøjagtigt og udnytter
eventuelle gode praksis, som nationale myndigheder og internationale organisationer
har indført
e)
gennemgår og gør status over de erfaringer, der er gjort med anvendelsen af det
nuværende system, herunder: virkningerne af resultatreserven, relevansen af de
resultatindikatorer, der anvendes med henblik på adgang til resultatreserven, og
anvendelsen af finansielle sanktioner til at håndtere tilfælde, hvor resultaterne er
utilstrækkelige
f)
udarbejder sine forslag til lovgivning om landdistriktspolitikken efter 2020 i god tid.
VII. Vi anbefaler også, at Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen overvejer at bringe
den langsigtede strategi og politikformuleringen i overensstemmelse med budgetcyklussen
og foretager en gennemgribende udgiftsrevision, før der opstilles et nyt langsigtet budget.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0011.png
10
INDLEDNING
EU's politik for udvikling af landdistrikterne
1. EU's politik for udvikling af landdistrikterne har til formål at gøre landbruget mere
konkurrencedygtigt, sikre en bæredygtig forvaltning af naturressourcer og klimatiltag og nå
frem til en afbalanceret territorial udvikling af økonomien og samfundene i landdistrikterne,
herunder skabelse og opretholdelse af beskæftigelse
3
. EU planlægger at bruge næsten
100 milliarder euro i perioden 2014-2020: mellem 14 og 19 milliarder om året bortset fra i
2014 (jf.
tabel 1).
Udgifterne til udvikling af landdistrikterne tegner sig for en fjerdedel af
samtlige udgifter til den fælles landbrugspolitik, og deres relevans kan ses i sammenhæng
med støtten fra denne politik (jf.
tabel 1).
Ifølge GD AGRI
4
tegner den offentlige støtte til
landbruget sig for i alt 36 % af den samlede faktorindkomst i landbruget
5
.
Tabel 1 - ELFUL-finansiering i forbindelse med den fælles landbrugspolitik
EU28 i millioner euro, løbende priser
2014
Udvikling af
landdistrikter
(1)
Markedsrelaterede
udgifter og direkte
betalinger
(1)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
I alt
5 299
18 184
18 684
14 371
14 381
14 330
14 333
99 582
43 778
44 190
43 950
44 146
44 162
44 241
44 263
308 730
(1)
9. Finansberetning om ELFUL, Europa-Kommissionen, COM(2016) 632 final
.
2. Hvert EU-land får bevilget et beløb til den syvårige programmeringsperiode. (jf.
figur 1
).
3
4
5
Artikel 4 i ELFUL-forordningen.
CAP post-2013: Graphs and figures, Graph 5, GD AGRI 2017.
Faktorindkomsten i landbruget (dvs. faktorindkomsten eller værditilvæksten i faktorpriser) er et
mål for aflønningen af samtlige produktionsfaktorer (jord, kapital og arbejdskraft). Den udgør
hele den værdi, der skabes af produktionsaktiviteter.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0012.png
11
figur 1 - ELFUL-finansiering 2014-2020 pr. medlemsstat
Andre medlemsstater
10 %
HR
IE 2 %
CZ 2 %
2%
BG
FI 2 %
2%
HU
3%
AT
4%
PT
4%
EL
5%
UK
5%
RO
8%
PL
9%
DE
10 %
FR
11 %
IT
11 %
ES
8%
Bemærk:
Tallene er afrundede, og det samlede beløb er derfor ikke nødvendigvis lig med summen af
de individuelle beløb.
Kilde:
Bilag I til ELFUL-forordningen (inklusive den ændring, der blev indført ved forordning (EU)
2015/791).
3. ELFUL yder finansiel støtte til foranstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører via
nationale eller regionale landdistriktsprogrammer. Landdistriktsprogrammerne fastlægger
rammer for investering i projekter på landbrugsbedrifter eller i landområder på grundlag af
økonomiske, miljømæssige eller sociale behov, der fastlægges på nationalt eller regionalt
niveau. Der er tale om projekter som f.eks. investeringer i bedrifter og modernisering,
etableringsstøtte til unge landbrugere, miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger,
økologisk omstilling, landboturisme, landsbyfornyelse, bredbåndstilslutning i landområder
og lokaludvikling styret af lokalsamfundet. Disse foranstaltninger medfinansieres med
nationale, regionale eller private midler.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0013.png
12
4. I programmeringsperioden 2014-2020 er der 118 forskellige landdistriktsprogrammer i
de 28 medlemsstater. 20 medlemsstater gennemfører et enkelt nationalt program, og otte
har valgt at gennemføre regionale programmer
6
.
5. Landdistriktsprogrammerne udarbejdes i samarbejde med økonomiske og sociale
partnere og miljøpartnere, og de nationale myndigheder forelægger dem for Kommissionen,
som har ansvaret for at godkende dem.
Udvikling af landdistrikterne som led i en bredere EU-strategi
6. ELFUL er sammen med Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den
Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond
(EHFF) en af de fem europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene). ELFUL, EHFF
og EFRU/Samhørighedsfonden/ESF fungerede tidligere uafhængigt af hinanden på grundlag
af særskilte forordninger og med hver deres respektive landdistriktsprogrammer eller
operationelle programmer (OP). I programmeringsperioden 2014-2015 er de fem ESI-fonde
samlet under en enkelt paraplyforordning, forordningen om fælles bestemmelser.
Forordningen om fælles bestemmelser definerer en fælles strategisk ramme (FSR -
jf.
figur 2)
7
, der gælder for alle ESI-fondene, og som har til formål af lette programmeringen
og samordningen.
6
Frankrig (30 landdistriktsprogrammer), Italien (23), Spanien (19), Tyskland (15). Det Forenede
Kongerige (4), Portugal (3), Belgien (2) og Finland (2).
Artikel 10 og bilag I til forordningen om fælles bestemmelser.
7
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0014.png
13
Figur 2 - Politikoversigt i perioden 2014-2020
Europa 2020-strategien
Forordningen om fælles bestemmelser og den
fælles strategiske ramme (FSR)
Omfatter ELFUL, EFRU, ESF, Samhørighedsfonden og EHFF og afspejler EU 2020 gennem 11 fælles
tematiske mål.
Partnerskabsaftaler
28 nationale dokumenter, som beskriver den tiltænkte anvendelse af midlerne under EU 2020
De europæiske struktur- og investeringsfonde
(ESI-fondene)
Innovation, miljø og klimaændringer som tværgående målsætninger
Landdistriktspolitikken: ELFUL
EFRU, ESF,
Samhørighedsfonden og
EHFF
Udviklingsprioriteter for
landdistrikterne
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Fremme af vidensoverførsel og innovation
Styrke konkurrenceevnen
Fremme af fødevarekædens organisation og
risikostyring
Genopretning, bevarelse og forbedring af
økosystemer
Fremme af ressourceeffektivitet
Fremme af social inklusion, bekæmpelse af
fattigdom og økonomisk udvikling
Kilde:
Revisionsretten på grundlag af GD AGRI's vejledningsdokumenter.
7. Formålet med denne nye tilgang var at lette den territoriale samordning af Unionens
interventioner og sikre, at alle ESI-fondene bidrager til Europa 2020-strategien for intelligent,
bæredygtig og inklusiv vækst
8
.
8
KOM(2010) 2020 endelig "EUROPA 2020 En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv
vækst".
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0015.png
14
8. Siden 2014 har medlemsstaterne skullet oprette en partnerskabsaftale
9
, som betyder, at
hele EU's støtte til strukturinvesteringer (ESI-fondene) skal samordnes inden for hvert enkelt
land. Partnerskabsaftalerne udstikker de nationale myndigheders planer for, hvordan
midlerne fra ESI-fondene skal anvendes. De udarbejdes i overensstemmelse med de
vejledende principper for den fælles strategiske ramme
10
, og der er én partnerskabsaftale
pr. medlemsstat. Partnerskabsaftalerne dækker hele programmeringsperioden, omfatter alle
ESI-fondene og beskriver de målsætninger og tematiske mål, medlemsstaterne forfølger, og
giver således et overblik over de oplysninger, der behandles nærmere i de individuelle
programmer. Partnerskabsaftalerne godkendes af Kommissionen.
9. De 11 tematiske mål
11
, der er defineret i forordningen om fælles bestemmelser, skal
sikre sammenhæng mellem ESI-fondene og Europa 2020-strategien
12
. De langsigtede
strategiske mål for udvikling af landdistrikterne i perioden 2014-2020 er inddelt i seks
prioriteter, der er opdelt i 18 fokusområder (jf.
bilag I),
som "afspejler de relevante
tematiske mål" i forordningen om fælles bestemmelser, og "skal bidrage til de tværgående
mål for innovation, miljø og [modvirkning af og tilpasning til] klimaforandringer"
13
.
Større fokus på performance
10. Et af hovedmålene i EU's strategiske ramme for 2014-2020 var at forvalte EU-budgettet
med større fokus på performance og resultater. Dette mål var bl.a. afspejlet i
Kommissionens initiativ et "budget med fokus på resultater", der blev lanceret i 2015, og
som yderligere styrkede betydningen af målelige resultater og effektivitet og produktivitet i
afholdelsen af EU-udgifter. Formålet var at bevæge sig væk fra den indgroede budgetpraksis
med
primært at koncentrere sig om absorbering og overholdelse og mindre om performance,
9
Partnerskabsaftalerne var emnet for vores særberetning nr. 2/2017 "Kommissionens
forhandling af partnerskabsaftaler og programmer på samhørighedsområdet for perioden 2014-
2020: Udgifterne er i højere grad rettet mod Europa 2020-prioriteterne, men ordningerne for
resultatmåling bliver stadig mere komplekse".
Artikel 10 og bilag I til forordningen om fælles bestemmelser.
Artikel 9 i forordningen om fælles bestemmelser og artikel 5 i ELFUL-forordningen (jf.
bilag 2).
Punkt 3.44 i Rettens årsberetning for 2014 og Kommissionens svar til punkt 3.24 og 3.25.
Artikel 5 i ELFUL-forordningen.
10
11
12
13
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0016.png
15
da
der er et presserende behov for en systemisk ændring i den måde, vi budgetterer på, i
hvordan vi gennemfører budgettet, og hvordan vi anvender ressourcerne.
11. Men denne tilgang blev vanskeliggjort af det tilbagevendende problem med at skulle
planlægge en ny programmeringsperiode, før der foreligger tilstrækkelige og relevante data
om udgifterne og resultaterne i den foregående periode (jf.
tekstboks 1
). Det gør det så godt
som umuligt at planlægge i overensstemmelse med de indhøstede erfaringer om, hvad der
har fungeret bedst med hensyn til at opfylde politikmålene. Under disse omstændigheder er
der større sandsynlighed for, at ressourcerne vil blive tildelt, hvor der er størst forventning
om, at midlerne vil blive brugt.
Tekstboks 1 - De relevante oplysninger foreligger ikke, når den nye periode planlægges
Forslagene til de nye rammebestemmelser for ESI-fondene i perioden 2014-2020 blev fremsat i
oktober 2011, og syntesen i midtvejsevalueringerne
14
af landdistriktsprogrammerne for perioden
2007-2013 lå klar i oktober 2012.
Den sene gennemførelse af landdistriktsprogrammerne for programmeringsperioden 2007-2013
betød, at midtvejsevalueringernes oplysninger om gennemførelsen og de opnåede resultater var
utilstrækkelige.
REVISIONENS OMFANG OG MÅL
12. Vi undersøgte, om det større fokus på performance var afspejlet i de nye
rammebestemmelser (forordningen om fælles bestemmelser, ELFUL-forordningen og andre
beslægtede kommissionsforordninger), og om den nye programmeringsproces muliggjorde
og rent faktisk resulterede i, at der blev udarbejdet landdistriktsprogrammer af god kvalitet,
som potentielt vil bidrage til, at der opnås bedre resultater. Vi koncentrerede os i den
forbindelse om at:
-
tjekke landdistriktsprogrammernes sammenhæng, komplementaritet og synergi med
strategidokumenter på højere niveau
15
og
14
jf. "Synthesis of Mid-Term Evaluations of Rural Development Programmes 2007-2013 - Final
report, 2012".
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0017.png
16
-
undersøge, hvordan den styrkede interventionslogik var defineret og indarbejdet i
landdistriktsprogrammerne.
13. Vi analyserede endvidere sandsynligheden for, at de nye rammebestemmelser vil sikre,
at der sættes større fokus på resultater.
14. Endelig undersøgte vi, om landdistriktsprogrammerne var blevet godkendt i rette tid.
15. Revisionen blev udført fra marts 2016 til februar 2017 og var baseret på en gennemgang
af informationer og dokumenter fra Kommissionen og medlemsstaterne vedrørende
godkendelsesprocessen for et udsnit af landdistriktsprogrammer. Vores analyse af
godkendelsesprocessen byggede på det revisionsarbejde, Kommissionens interne
revisionstjeneste (IAS) havde udført, i det omfang deres arbejde faldt sammen med vores.
16. Vores arbejde var koncentreret om et udsnit på 10 godkendte landdistriktsprogrammer
(såvel nationale som regionale) og blev suppleret med to programmer, som IAS havde
gennemgået
16
. Gennemgangen af landdistriktsprogrammerne var koncentreret om et
fastlagt sæt foranstaltninger og delforanstaltninger
17
, så vi kunne foretage sammenligninger
og udnytte den eksisterende viden og tidligere revisionsresultater, samtidig med at det
sikrede en væsentlig dækning med hensyn til finansiering og antallet af EU-
udviklingsprioriteter for landdistrikterne og fokusområder.
15
Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og partnerskabsaftaler.
Belgien (Vallonien), Tyskland (Baden Württemberg), Irland, Grækenland, Spanien (La Rioja),
Frankrig (Lorraine), Italien (Campanien), Østrig, Polen og Rumænien suppleret med Danmark og
Det Forenede Kongerige (England).
4.1 - støtte til investeringer i landbrugsbedrifter, 4.2 - støtte til investeringer i forarbejdning,
markedsføring og/eller udvikling af landbrugsprodukter, 6.4 - støtte til investeringer i skabelse
og udvikling af ikkelandbrugsmæssige aktiviteter, 8.3 - støtte til forebyggelse af skader på skove
som følge af skovbrande og naturkatastrofer og katastrofale hændelser, 8.4 - støtte til
genopretning af skove efter brande, naturkatastrofer og katastrofebegivenheder samt følgende
foranstaltninger: 7 - basale tjenester og landsbyfornyelse i landområder og 14 - dyrevelfærd.
16
17
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0018.png
17
BEMÆRKNINGER
Udformningen af programmeringsrammen for 2014-2020 var mere ambitiøs, men der var
væsentlige svagheder i gennemførelsen
Den nye resultatorienterede tilgang er afspejlet i en mere ambitiøs og krævende strategisk
ramme
17. At samle EFRU i én paraplyforordning og oprette partnerskabsaftaler, som krævede
samordning af og sammenhæng mellem alle EU's strukturinvesteringer (ESI-fondene) i hvert
enkelt land (jf.
punkt 6-9
), var et nyt krav, som havde til formål at give landdistriktspolitikken
bedre mulighed for at bidrage til at opfylde målet om smart, bæredygtig og inklusiv vækst.
18. Rammebestemmelserne for programmeringsperioden 2014-2020 omfattede en række
begreber og krav, som havde til formål at sikre, at der blev sat større fokus på resultater.
Bestemmelserne byggede på erfaringerne fra de foregående programmeringsperioder og var
en reaktion på flere af vores anbefalinger
18
i relation til den valuta for pengene, der opnås
med EU-interventionerne.
19. Vi har herunder angivet de nye krav til landdistriktsprogrammernes struktur
19
, der er
forbundet med begrebet resultatorientering:
•
Den styrkede interventionslogik, hvis formål er at opfylde EU' udviklingsprioriteter for
landdistrikterne, skulle komme til udtryk ved, at valget, kombinationen og prioriteringen af
landdistriktsforanstaltninger sker på grundlag af resultaterne af en swot-analyse og afspejler
de behov, der var blevet identificeret.
18
Jf. anbefalingerne i punkt 10.39 og 10.51 i Rettens årsberetning for henholdsvis 2011 og 2012
eller anbefalingerne i særberetning nr. 1/2013 "Har EU's støtte til fødevareindustrien effektivt
og produktivt bidraget til at forøge værdien af landbrugsprodukter?", nr. 6/2013 "Har
foranstaltningerne til diversificering af økonomien i landdistrikterne givet medlemsstaterne og
Kommissionen valuta for pengene?" og nr. 12/2013 "Kan Kommissionen og medlemsstaterne
påvise, at EU's budget til udvikling af landdistrikter anvendes fornuftigt?".
I
bilag III
sammenlignes strukturen i perioden 2007-2013 i detaljer med strukturen i perioden
2014-2020.
19
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0019.png
18
•
•
Større resultatorientering ved hjælp af en "resultatramme" for programmerne
baseret på et nyt fælles overvågnings- og evalueringssystem og en "resultatreserve"
20
.
"Forhåndsbetingelser […] er en forudsætning for en effektiv og virkningsfuld
gennemførelse af en EU-prioritet"
21
. Hvis en af de gældende forhåndsbetingelser ikke var
opfyldt, da landdistriktsprogrammet blev udarbejdet, skulle medlemsstaten opfylde den
senest 31. december 2016 og rapportere til Kommissionen herom i 2017
22
.
… men gennemførelsen har mindsket virkningerne af denne indsats
Landdistriktsprogrammerne er i overensstemmelse med Europa 2020-strategien
20. For at sikre, at ESIF-programmerne er i overensstemmelse med Europa 2020-strategien,
struktureres oplysningerne i partnerskabsaftalerne og samhørighedsprogrammerne ved
hjælp af tematiske mål. Landdistriktsprogrammerne er derimod bygget op omkring EU*s
seks udviklingsprioriter for landdistrikterne, som igen er opdelt i fokusområder. Forbindelsen
til de tematiske mål og Europa 2020-strategien er derfor ikke så indlysende, som det er
tilfældet med andre ESI-fonde.
21. Landdistrikternes overensstemmelse med Europa 2020-strategien kan dog spores ved
hjælp af:
a)
forud fastsatte foranstaltninger, som er blevet udformet til at bidrage til EU*s
udviklingsprioriteter for landdistrikterne
23
b)
fokusområder, som kan knyttes sammen med de 11 tematiske mål
24
.
20
21
22
23
Artikel 20-22 i forordningen om fælles bestemmelser.
Artikel 2, stk. 33, i forordningen om fælles bestemmelser.
Artikel 19 i forordningen om fælles bestemmelser.
Artikel 13 i ELFUL-forordningen: "Hver foranstaltning til udvikling af landdistrikterne
programmeres til at bidrage konkret til gennemførelsen af en eller flere af EU-prioriteterne for
udvikling af landdistrikterne". Bilag VI i samme forordningen indeholder en "vejledende liste
over foranstaltninger, som er relevante for en eller flere EU-prioriteter for udvikling af
landdistrikterne".
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0020.png
19
Figur 3 - eksempel på forbindelserne mellem tematiske mål, prioriter for udvikling af
landdistrikterne og foranstaltninger
11
Tematiske mål
(...)
6 udviklingsprioriteter for
landdistrikterne/
18 fokusområder
(...)
Prioritet 2 -
Konkurrencedygtighed
FO 2a
FO 2b
(...)
P4 - Økosystemer
FO 4a -
FO 4b -
FO 4c -
P5 - Ressourceeffektivitet
FO 5a -
FO 5b -
FO 5c -
(...)
20
foranstaltninger
(...)
67
delforanstaltninger
(...)
F.4 - fys i s ke
i nvesteringer
TM.4 - støtte til overgangen til
en lavemissionsøkonomi i alle
sektorer.
TM.5 - fremme af tilpasning til
klimaændringer,
risikoforebyggelse og -styring
RM.6 - bevarelse og
beskyttelse af miljøet og
fremme af
ressourceeffektivitet
(...)
F.eks . F121
F.eks . F121
F.eks . F125
(...)
Fora nstaltning X
F.eks . F218/227
(...)
(...)
22. De definitioner, der blev brugt i partnerskabsaftalerne og landdistriktsprogrammerne,
var brede, og det var derfor nemt at sikre overensstemmelse mellem
landdistriktsprogrammerne og partnerskabsaftalerne:
-
Udviklingsprioriteterne og de dertil knyttede fokusområder var i overensstemmelse
med de tematiske mål, der i partnerskabsaftalerne var udpeget som relevante for ELFUL
-
Den vejledende fordeling af ELFUL-støtte til de enkelte prioriter for udvikling af
landdistrikterne var i overensstemmelse med finansieringsbevillingen i
partnerskabsaftalerne.
… men det er svært at vurdere det tilsigtede bidrag til hvert af de tematiske mål
23. Som tidligere forklaret (jf.
punkt 20
) er landdistriktsprogrammerne ikke bygget op
omkring tematiske mål, og deres forventede bidrag til de enkelte tematiske mål skal derfor
vurderes i forhold til udviklingsprioriteterne og fokusområderne. Der indsamles kun
resultatoplysninger for fokusområderne. I nogle tilfælde er et enkelt tematisk mål knyttet til
flere fokusområder under forskellige udviklingsprioriteter. Desuden kan en enkelt
24
"Guidelines for strategic programming for the period 2014-2020".
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0021.png
20
foranstaltning bidrage til flere udviklingsprioriteter, og flere foranstaltninger kan være
relevante for én prioritet.
24. Disse faktorer gør det kompliceret at kvantificere landdistriktsprogrammernes
forventede bidrag til et specifikt tematisk mål eller til Europa 2020-strategien samlet set
(jf.
tekstboks 2.
Tekstboks 2 - et eksempel fra foranstaltning 4 - Fysiske investeringer
Det italienske landdistriktsprogram (Campanien) planlagde at bruge i alt 569 millioner euro i
offentlige midler til foranstaltning 4 - Fysiske investeringer.
Udgifterne er fordelt på fire prioriteter for udvikling af landdistrikterne (P2- bedrifternes
levedygtighed, P3- fødevarekædens organisation, P4- økosystemer og P5- ressourceeffektivitet) og
der er intet overslag over de samlede forventede offentlige udgifter til de enkelte
delforanstaltninger.
Hver af disse fire prioriteter er knyttet til andre foranstaltninger (P4- økosystemer er f.eks. knyttet til
foranstaltning 1, 4, 7, 8, 10, 11, 13 og 16), hvilket giver en kompleks kombination af mange
landdistriktsforanstaltninger med mange udviklingsprioriteter.
Der er ikke sørget for samordning, komplementaritet og synergi med andre ESI-fonde og
andre EU-midler
25. I vores årsberetning for 2014
25
, bemærkede vi, at partnerskabsaftalerne ville være det
logiske sted at identificere komplementaritet og synergi mellem de fem ESI-fonde, men at
der ikke var taget tilstrækkeligt hensyn til dette spørgsmål. Vi bemærkede også, at der
manglede operationel vejledning i, hvordan der i partnerskabsaftalerne og programmerne
kunne opnås komplementaritet og synergi på tværs af sektorer. Vores revision har bekræftet
disse konstateringer i de partnerskabsaftaler, vi gennemgik.
26. Kommissionens svar til årsberetningen var, at ESIF-programmerne skal indeholde mere
detaljerede mekanismer for at sikre denne samordning. Ifølge forordningen om fælles
25
Rettens årsberetning om budgetgennemførelsen i 2014, punkt 3,43.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0022.png
21
bestemmelser skal hvert program omfatte ordninger, der skal sikre en virkningsfuld, effektiv
og samordnet gennemførelse af ESI-fondene
26
.
27. Landdistriktsprogrammerne er imidlertid også meget generelle på dette punkt og
indeholder normalt intet konkret grundlag for at sikre komplementaritet og synergi med
andre ESI-fonde, støtten under søjle I eller andre offentlige instrumenter.
28. Samhørighedsfonden fremmer effektiv samordning for at øge fondenes effekt, men i de
landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, handlede det kun om at afgrænse og undgå
dobbeltfinansiering og ikke om at opnå komplementaritet og synergi. Vi konstaterede, at
landdistriktsprogrammerne identificerede en række indsatsområder med flere potentielle
finansieringskilder og opstillede meget generelle afgrænsningsprincipper (jf.
tekstboks 3
).
Men de gav ingen oplysninger om den merværdi, der ville kunne skabes ved at sikre, at de
forskellige finansieringskilder blev samordnet effektivt.
Tekstboks 3 - Et eksempel på, at oplysningerne om komplementaritet enten var for generelle eller
kun handlede om afgrænsning
Campanien (Italien): Der peges på komplementaritet mellem ELFUL og andre ESI-fonde på følgende
tre områder:
- bredbånd, ELFUL vil supplere EFRU-støttede investeringer i landområder
- i de mindst begunstigede områder vil EFRU støtte anlæggelsen af hovedveje, mens ELFUL vil støtte
anlæggelsen af (kommunale) veje i landområder
- ESF vil bidrage til almindelig samfundsudvikling i landområder, mens ELFUL i de samme områder vil
støtte aktioner, der specielt er knyttet til landbrug.
Det rumænske landdistriktsprogram: Det anføres, at komplementariteten mellem søjle 1 og søjle 2
forudgående vil blive baseret på en afgrænsning af de aktioner/investeringer, der vedrører EFRU og
ELFUL, for at undgå dobbeltfinansiering, og at dobbeltfinansiering undgås ved, at oplysninger om
26
Artikel 27, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser. Yderligere oplysninger findes i artikel
8, stk. 1, litra l), i ELFUL-forordningen og i bilag I, del 1.14, i forordning (EF) nr. 808/2014.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0023.png
22
projekter finansieret af EFRU og projekter fremlagt af potentielle modtagere af ELFUL-støtte
udveksles.
29. Ifølge Kommissionens retningslinjer for strategisk programmering for perioden 2014-
2020 bør landdistriktsprogrammerne give nærmere oplysninger om de mekanismer, der
senere vil blive anvendt til at rapportere til Kommissionen om effektiv samordning. Der er
imidlertid ikke mange nyttige oplysninger herom i de landdistriktsprogrammer, vi
gennemgik.
Anvendelsen af den styrkede interventionslogik gav ikke de forventede resultater
30. Ifølge Kommissionens retningslinjer
27
er interventionslogikken den logiske forbindelse
mellem det problem, der skal behandles, eller det mål, der skal forfølges, de underliggende
årsager til problemet, og de politikmuligheder, der kan anvendes (eller de EU-
foranstaltninger, der er truffet) for at løse problemet eller opfylde målet. I forbindelse med
udvikling af landdistrikterne betyder det, at landdistriktsprogrammerne bør kunne
dokumentere en klar forbindelse mellem de påviste nationale/regionale behov, de
støtteforanstaltninger, der er valgt for at opfylde disse behov, samt de fastsatte
input/outputmål og de forventede resultater.
31. Ud fra ønsket om at sætte fokus på performance og resultater lægger Kommissionen i
den nye programmeringsperiode vægt på at styrke forbindelsen mellem de påviste behov og
de foranstaltninger, der er valgt for at dække disse behov.
32. I begrebet om en styrket interventionslogik indgik en række krav til
landdistriktsprogrammernes struktur.
Tekstboks 4 - Evaluerings-, analyse- og resultatkrav til landdistriktsprogrammerne
Ifølge artikel 8 i ELFUL-forordningen skal hvert program for udvikling af landdistrikterne omfatte:
- en forhåndsevaluering
27
SWD(2015)111 final SWD(2015)111 final "Better Regulation Guidelines".
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0024.png
23
- en SWOT-analyse af situationen og identifikation af behov, der skal tages op, struktureret omkring
EU-prioriteterne for udvikling af landdistrikterne
- en beskrivelse af strategien, som viser, at der for hvert fokusområde er fastsat passende mål og
udvalgt relevante kombinationer af foranstaltninger på grundlag af en sund interventionslogik, og at
tildelingen af finansielle midler til programforanstaltningerne er berettiget og hensigtsmæssig for at
nå de fastlagte mål
- en vurdering af opfyldelsen af forhåndsbetingelserne og en beskrivelse af de aktioner, der skal
iværksættes, hvis nogen af dem ikke er opfyldt
- en beskrivelse af resultatrammen
- en beskrivelse af hver af de udvalgte foranstaltninger
- en evalueringsplan
- en finansieringsplan
- en indikatorplan fordelt på fokusområder, som omfatter målene og de planlagte output og
forventede udgifter for hver foranstaltning til udvikling af landdistrikterne udvalgt i relation til et
tilhørende fokusområde
- hvis det er relevant, en tabel over yderligere national finansiering for hver foranstaltning
- oplysninger om komplementariteten med foranstaltninger, der finansieres via den fælles
landbrugspolitiks øvrige instrumenter og de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-
fondene).
33. De landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, havde alle disse elementer. Men der var ikke
en klar forbindelse mellem behovsvurderingen og de udvalgte foranstaltninger. Som følge
heraf var interventionslogikken stadig uklar.
Behovsvurdering
34. De enkelte landdistriktsprogrammer skal fremlægge en detaljeret behovsvurdering, der
skal være baseret på en SWOT-analyse, for at kunne udvælge de væsentligste og mest
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0025.png
24
relevante behov. Behovene skal være knyttet til specifikke fokusområder, som defineret i
ELFUL-forordningen.
35. De landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, identificerede behovene på en formel,
tautologisk og generel måde, som ofte blot var en omformulering af de forud fastlagte
fokusområder. Der gives et par eksempler herpå i
tekstboks 5
.
Tekstboks 5 - Eksempler på generelle behov og/eller omformuleringer af forud fastlagte elementer
Irland: "En godt målrettet og veludformet ordning for miljøvenligt landbrug" er angivet som
eksempel på et generelt behov, og i beskrivelsen af det var anført, at godt målrettede, overvågede og
forvaltede foranstaltninger vil bidrage til at opfylde Irlands mål under forskellige direktiver, strategier
mv.
Rumænien: Øge antallet af arbejdspladser og diversificere beskæftigelsen i landområderne, en
omformulering af fokusområde 6a "Diversificering og jobskabelse".
Polen: Genopretning og bevarelse af biodiversiteten, bl.a. i NATURA 2000-områder og i områder med
naturbetingede begrænsninger, en omformulering af fokusområde 4a "Genopretning, bevarelse og
forbedring af biodiversiteten, bl.a. i NATURA 2000-områder og i områder med naturbetingede eller
andre specifikke begrænsninger (…)".
36. Ingen af de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, indeholdt en kvantificeret
beskrivelse af identificerede behov. Det gør det svært- for ikke at sige umuligt - på
programmeringsstadiet at vurdere, om den planlagte finansielle støtte er rimelig eller
relevant i forhold til opfyldelsen af de identificerede behov. På evalueringsstadiet vil
manglen på kvantificerede beskrivelser af disse behov ligeledes gøre det vanskeligt at
vurdere, hvorvidt de udvalgte foranstaltninger har opfyldt de identificerede behov.
37. Af de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, var det kun Spaniens (La Rioja) og Italiens
(Campanien), der prioriterede behovene.
38. Selv om det ikke er fastsat i forordningerne, mener vi, at der, når behovene identificeres,
også bør tages hensyn til de indhøstede erfaringer fra tidligere perioder.
Landdistriktsprogrammer er tilbagevendende politikinstrumenter, og der har været
betydelig kontinuitet i målene for udvikling af landdistrikterne. Men de
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0026.png
25
landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, henviste ikke til resultaterne af de foranstaltninger
til udvikling af landdistrikterne, der var gennemført i de foregående perioder.
Udvælgelse af foranstaltninger
39. For at kunne begrunde udvælgelsen af foranstaltninger bør landdistriktsprogrammerne
også forklare forbindelsen mellem de identificerede behov, de opstillede mål og de udvalgte
foranstaltninger.
40. Men i praksis gør landdistriktsprogrammernes struktur det vanskeligt at etablere denne
forbindelse. Oplysningerne om de valgte foranstaltninger har hovedsagelig fokus på de
aktioner, der er blevet planlagt, og bortset fra en generel henvisning til målene for udvikling
af landdistrikterne angives det sjældent klart, hvilke resultater der konkret forventes
(jf.
tekstboks 6
). Det vil derfor blive svært at demonstrere, hvordan og i hvilken udstrækning
de udvalgte foranstaltninger (eller delforanstaltninger) opfylder de identificerede behov.
Tekstboks 6 - Eksempler på generelle referencer til mål for udvikling af landdistrikterne
Grækenland: M4.1: Støtte til landbrugsbedrifter, som har hovedfokus på landbrugsprodukter af høj
kvalitet, vil styrke bedrifternes konkurrenceevne og lette deres adgang til nye markeder. Det vil også
øge modtagernes indkomst og bidrage til at bevare og skabe arbejdspladser.
Rumænien: M4.1: Foranstaltning 4.1 vil bidrage til: at forbedre bedrifternes samlede resultater ved
at øge landbrugets konkurrenceevne, diversificere landbrugsaktiviteterne og øge
landbrugsprodukternes kvalitet, at omlægge små og mellemstore bedrifter til at overholde de EU-
normer, der gælder for alle typer af investeringer, og øge landbrugsprodukternes værdi ved at
forarbejde produkterne på bedriften og afsætte dem direkte for at skabe og slå til lyd for integrerede
fødevarekæder.
41. Landdistriktsprogrammerne bør også give en begrundelse for tildelingen af midler til
foranstaltninger. Ingen af de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, gav en sådan
begrundelse og indeholdt heller ikke en analyse af, hvorvidt støtten til de pågældende mål
var relevant og fastsat på det rigtige niveau. Blot at give en oversigt over de beløb, der er
tildelt til individuelle foranstaltninger, kan efter vores opfattelse hverken i sig selv udgøre en
begrundelse eller vise, at støtten er fastsat på et passende niveau.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0027.png
26
De nye rammebestemmelser har kun begrænset potentiale til at sikre, at der sættes større
fokus på resultater
Det fælles overvågnings- og evalueringssystem har potentialet til at levere forbedringer,
men det har også begrænsninger med hensyn til resultatmåling
42. Ifølge forordningerne skal partnerskabsaftalerne og landdistriktsprogrammerne omfatte
en vurdering af, om forhåndsbetingelserne er opfyldt, der er knyttet direkte sammen med
effektiv og produktiv opfyldelse af de politiske mål.
43. I den forbindelse foreskriver forhåndsbetingelsen "Statistiske systemer og
resultatindikatorer" (generel forhåndsbetingelse 7) i forordningen om fælles bestemmelser,
at der foreligger et effektivt system af i) resultatindikatorer og ii) ordninger for indsamling af
statistiske data
28
. Proceduren var imidlertid en formalitet, da Kommissionen mente, at
indførelsen af det fælles overvågnings- og evalueringssystem var nok til at sikre, at den
generelle forhåndsbetingelse 7 var tilfredsstillende opfyldt. Kommissionens forordning gav
derfor medlemsstaterne en generel fritagelse herfor
29
.
44. Baseret på den generelle fritagelse var antagelsen i de fleste landdistriktsprogrammer
derfor, at den generelle forhåndsbetingelse 7 principielt var opfyldt, selv om det ikke var
blevet vurderet i praksis. Eftersom vi i vores særberetning nr. 12/2013 om EU's udgifter til
politikken for udvikling af landdistrikterne konkluderede, at de indsamlede data om
resultater ikke var pålidelige nok, betyder dette, at Kommissionen godkendte de fleste
landdistriktsprogrammer uden yderligere dokumentation for eller kontrol af, om der forelå
effektive ordninger for indsamling af statistiske data.
45. Det forhold at nationale myndigheder, som ikke var omfattet af vores stikprøve af
landdistriktsprogrammer, valgte ikke at anvende fritagelsen og vurderede, at den generelle
28
Bilag XI til forordningen om fælles bestemmelser. Definitionen af den generelle
forhåndsbetingelse 7 "Statistiske systemer og resultatindikatorer " har også mere detaljerede og
konkrete opfyldelseskriterier.
Bilag I - Del 4 i forordning (EU) nr. 808/2014.
29
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0028.png
27
forhåndsbetingelse 7 ikke var opfyldt
30
, tyder på, at man ikke skulle have ignoreret dette
spørgsmål.
46. Udover en effektiv ordning for indsamling af pålidelige data kræver præstationsmåling
også, at der fastsættes og rapporteres om passende indikatorer. I den henseende bekræfter
vores revision konklusionen i Rettens årsberetning for 2014 om, at "fælles indikatorer for
den enkelte fond er et vigtigt skridt", men at der er begrænsninger i udformningen
31
.
47. Det er prisværdigt, at ELFUL-forordningen fastsætter fælles indikatorer, der skal
anvendes i alle landdistriktsprogrammer. Det vil hjælpe med til at harmonisere input/output-
indikatorerne på politikniveau og dermed udgøre en forbedring i overvågningen og
gennemførelsen af politikken for udvikling af landdistrikterne.
48. På samme måde skulle en ny bestemmelse om forelæggelse af uddybende
32
årlige
gennemførelsesrapporter i 2017 og 2019 bidrage til, at der anvendes indikatorer til at
kvantificere programresultaterne og besvare fælles evalueringsspørgsmål.
49. Udover at overvåge de aktuelle programmer, vil dette kunne sikre, at de relevante
oplysninger foreligger så tidligt, at de vil kunne anvendes, når afgørelserne om den næste
programmeringsperiode skal træffes, og betyde et skridt fremad i retning af at bryde den
onde cirkel med, at indholdet af de nye programmer skal defineres, før der foreligger
tilstrækkelige resultatoplysninger fra tidligere perioder (jf.
punkt 11
og
38
).
50. På trods af de forbedringer, der beskrives i det foregående, har de fælles output- og
resultatindikatorer, der skal udarbejdes ifølge ELFUL-forordningen, begrænset potentiale (jf.
eksemplerne i
tekstboks 7
) for så vidt angår målingen af landdistriktsprogrammernes
effektivitet og produktivitet med hensyn til at opnå resultater, fordi:
-
nogle af output-indikatorerne i virkeligheden er input-indikatorer
30
31
32
Baseret på GD AGRI's rapporter om opfyldelsen af forhåndsbetingelserne.
Jf. Rettens årsberetning for 2014, punkt 3,49-3.56 og konklusionen i 3.92.
Som fastsat i artikel 50, stk. 4 og 5, i forordningen om fælles bestemmelser.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0029.png
28
-
de fleste resultatindikatorer ikke svarer til definitionen af en "resultatindikator", men
hovedsagelig er output-indikatorer udtrykt som en procentdel og kun vil være til
begrænset hjælp i forbindelse med besvarelsen af fælles evalueringsspørgsmål.
Tekstboks 7 - Eksempler på output/resultatindikatorer, der er klassificeret forkert i det fælles
overvågnings- og evalueringssystem
Eksempel på inputindikatorer klassificeret forkert som outputindikatorer "O.1: De samlede offentlige
udgifter". Denne indikator beskriver på ingen måde programleverancerne, men svarer blot til de
offentlige midler, der er anvendt til at gennemføre programmet - den nøjagtige definition af et input.
Eksempel på outputindikatorer klassificeret forkert som resultatindikatorer "R4: procentdel af
landbrugsbedrifter, der modtager støtte til deltagelse i kvalitetsordninger, lokale markeder og korte
forsyningskredsløb samt producentsammenslutninger/organisationer". Denne indikator omfatter
procentdelen af bedrifter, der modtager støtte, hvilket i bedste fald er et output
(programleverancerne). Den synes ikke at registrere de resultater ("programmets umiddelbare
virkninger for de direkte adressater eller modtagere") i form af kvalitet, lokale markeder eller korte
forsyningskredsløb, der er opnået ved at støtte landbrugsbedrifter.
51. Medlemsstaterne tilføjede flere indikatorer til de landdistriktsprogrammer, vi
gennemgik, men de fleste af dem svarede ikke til definitionen af en resultatindikator og vil,
som det illustreres i
tekstboks 8
, ikke give et bedre grundlag for vurderingen af programmets
umiddelbare resultater for de direkte modtagere.
Tekstboks 8 - Eksempler på supplerende output/målindikatorer, der ikke kan anvendes til måling
af resultater
Eksempel på en supplerende outputindikator i det rumænske landdistriktsprogram:
"Infrastruktur til vand/spildevand finansieret over delforanstaltning 7.2 (i km)".
Eksempel på en supplerende målindikator i det franske (Lorraine) landdistriktsprogram:
"Areal omfattet af genopretning af landbrugets produktionspotentiale efter skader som følge af
naturkatastrofer".
Eksempel på en supplerende outputindikator i det irske landdistriktsprogram:
"Antal aktioner til støtte af ikke-produktive investeringer".
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0030.png
29
52. Nogle medlemsstater fastsætter dog nyttige og relevante resultatindikatorer på
foranstaltningsniveau, f.eks. "gennemsnitlig procentuel forøgelse af de støttede bedrifters
økonomiske størrelse efter gennemførelse af forretningsplanen" (standardoutput) eller "de
støttede bedrifters gennemsnitlige størrelse efter gennemførelse af forretningsplanen"
33
. I
sin årsberetning for 2016
34
analyserer og sammenligner Retten de praksis for
resultatrapportering, der er udviklet i andre institutioner som WHO, Verdensbanken og
OECD. Disse eksempler på god praksis vil kunne udbredes og anvendes af Kommissionen og
andre, nationale, myndigheder.
"Resultatreserven" har ringe, om nogen, tilskyndelsesvirkning
53. Med henblik på at fremme fokus på resultater og målopnåelse skal
partnerskabsaftalerne og programmerne i programmeringsperioden 2014-2020 omfatte en
resultatreserve på (ca.) 6 % af de midler, der er tildelt ESI-fondene. Midlerne er for øjeblikket
blokeret, men kan, hvis bestemte krav er opfyldt eller overgået, stilles til rådighed efter
gennemgangen i 2019 af den resultatramme, der er fastlagt i de enkelte
landdistriktsprogrammer
35
.
54. Selv om forpligtelsen til at oprette en resultatreserve er et nyt element i
programmeringsperioden 2014-2020, er begrebet som sådan ikke nyt, men var allerede i et
vist omfang blevet brugt i tidligere perioder, omend med begrænset virkning på
resultaterne. Det skal for eksempel nævnes, at der også fandtes en resultatreserve - som dog
var underlagt andre procedurer - for strukturfondene i programmeringsperioden 2000-2006.
Men, som vi konkluderede i særberetning nr. 1/2007
36
, havde resultatreserven ikke fokus på
performance, men blev "primært (…) anvendt til at maksimere udgifterne, ikke til at
33
Jf. Punkt 72 og 73 i særberetning 10/2017 "EU's støtte til unge landbrugere bør målrettes bedre
med henblik på at fremme et effektivt generationsskifte".
Rettens årsberetning for 2016, kapitel 3, punkt 3.13-3.51.
Forordningen om fælles bestemmelser, betragtning 23, artikel 20, 21 og 22 samt artikel 8, stk. 1,
litra e), i ELFUL-forordningen.
Særberetning nr. 1/2007 om gennemførelsen af midtvejsprocesserne for strukturfondene i
perioden 2000-2006, punkt 33 og 48.
34
35
36
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0031.png
30
koncentrere dem på områder, som havde vist sig at være særlig effektive". I vores
årsberetninger for 2013 og 2014
37
anføres det ligeledes, at "effekten af resultatreserven
med hensyn til at tilskynde til at sætte mere fokus på resultater sandsynligvis vil blive
marginal".
De præstationsindikatorer, der anvendes til at sikre adgang til resultatreserven, måler ikke
resultater, men kvantificerer blot input eller output
55. Når medlemsstaterne fastsætter de delmål og mål, der anvendes til at sikre adgang til
resultatreserven, skal de anvende forud fastsatte resultatindikatorer eller erstatte og/eller
supplere dem med andre relevante outputindikatorer, som er defineret i programmet for
udvikling af landdistrikterne
38
.
56. Alle de udvalgte landdistriktsprogrammer anvendte de 14 forud fastsatte indikatorer i
Kommissionens forordning og supplerede dem med et mindre antal andre indikatorer. Disse
indikatorer er imidlertid ikke særlig nyttige i forbindelse med resultatmåling.
57. For det første var de forud fastsatte indikatorer i Kommissionens forordning
39
ikke
udformet som resultatindikatorer, men eksplicit som outputindikatorer, f.eks. antal
modtagere eller investeringsaktioner og den omfattede landbrugsjord eller befolkning. En af
de foreslåede indikatorer - de samlede offentlige udgifter til hver prioritet - er rent faktisk en
outputindikator (jf. punkt 50), som har fokus på, hvor mange penge der bruges, og dermed
på udnyttelsen af midlerne.
58. For det andet var alle de supplerende indikatorer, som medlemsstaterne brugte i de
udvalgte landdistriktsprogrammer, i overensstemmelse med Kommissionens forordning
40
37
Rettens årsberetning for 2013, punkt 10.56, og årsberetningen for 2014, punkt 3.65.
Artikel 14 i forordning (EU) nr. 808/2014. De forud fastsatte resultatrammeindikatorer er fastsat
i bilag IV.5.
Forordning (EU) nr. 808/14, bilag IV.5.
Artikel 14, stk. 2, i forordning (EU) nr. 808/14: "skal medlemsstaterne(…) erstatte og/eller
supplere disse indikatorer med andre relevante outputindikatorer, som er defineret i
programmet for udvikling af landdistrikterne".
38
39
40
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0032.png
31
også outputindikatorer, f.eks. antallet af projekter eller modtagere og den omfattede
landbrugsjord eller befolkning (jf.
tekstboks 9
).
Tekstboks 9 - Eksempler på supplerende resultatrammeindikatorer, som ikke måler resultater
Det græske landdistriktsprogram: Antal unge landbrugere, som vil modtage mindst én tranche frem
til udgangen af 2018.
Det rumænske landdistriktsprogram: Areal (ha) omfattet af investeringer i vandbesparelser.
Det polske landdistriktsprogram: Antal modtagere af støtte under investeringerne til forebyggelse af
ødelæggelse af landbrugets produktionskapacitet (3B).
59. Adgangen til "resultatreserven" er derfor baseret på en måling af udgifter og direkte
output og ikke på resultater. Resultatrammen beskæftiger sig ikke med
landdistriktsprogrammernes målopfyldelse eller forventede resultater. Særberetningen om
forhåndsbetingelser og resultatreserven på samhørighedsområdet kom med en lignende
konstatering
41
.
Nogle forvaltningsmyndigheder fastsatte uambitiøse mål for adgang til reserven
60. Kommissionen har tidligere fremhævet
42
, at der var iboende risici for, at
medlemsstaterne ville fastsætte uambitiøse delmål og mål for at undgå, at de ikke bliver
nået, og at de for at undgå sanktioner for utilstrækkelige resultater ikke ville bestræbe sig
nok på at rapportere nøjagtige og pålidelige data.
61. Vi konstaterede, at de nationale myndigheder var tilbøjelige til at opstille uambitiøse mål
- og dermed mindske risikoen for ikke at nå delmålene (jf.
figur 4
). For de
landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, tegnede de fastsatte mål for 2018 (dvs. ved
udgangen af det femte år i den syvårige programmeringsperiode) sig i gennemsnit for kun
28 % af de samlede offentlige udgifter relateret til programmeringsperioden 2014-2020 (fra
41
Særberetning 15/2017 Forhåndsbetingelser og resultatreserve på samhørighedsområdet:
innovative, men endnu ikke effektive instrumenter, punkt 71-80.
Jf. punkt 3.62 i Rettens årsberetning for 2014.
42
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0033.png
32
22 % i Grækenland til 51 % i Irland). En meget betydelig andel af dette mål svarer ikke til de
nye forpligtelser ifølge reglerne for 2014-2020, men til aktioner, der var indgået forpligtelser
for i henhold til reglerne for perioden 2007-2013
43
.
Figur 4 - Resultatrammemål - måludgifter i 2018 udtrykt i procent
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
Landdistriktsprogrammer 2014-20, nye udgifter
Overført fra landdistriktsprogrammer 2007-13
Bemærk:
Da 2023 er det sidste år, hvor udgifter vil være støtteberettigede under
programmeringsperioden 2014-2020, vil en ligelig fordeling af udgifterne over perioden (fra
godkendelsen af de enkelte landdistriktsprogrammer og frem til 2023) betyde, at i gennemsnit 41 %
af udgifterne vil blive anmeldt i 2018.
Kilde:
Rettens analyse på grundlag af data i landdistriktsprogrammerne.
62. Fritagelsen i forbindelse med den generelle forhåndsbetingelse 7 (jf. punkt 42-45)
betyder endvidere, at der ikke er nogen forpligtelse til at kontrollere, om det eksisterende
præstationsmålingssystem er effektivt og pålideligt. De nationale myndigheder har ikke
43
Ifølge overgangsordningerne kan medlemsstaterne afholde betalinger under reglerne for den
nye periode 2014-2020 for at finansiere forpligtelser vedrørende foranstaltninger indført i
programmeringsperioden 2007-2013, og der kan indgås nye forpligtelser i 2014 vedrørende
foranstaltninger under programmeringsperioden 2007-2013. Medlemsstaterne beskrev
overgangsbetingelserne i deres landdistriktsprogrammer for 2014-2020 og anførte også en
vejledende skæringsdato og gav en beskrivelse af de anslåede beløb samt en vejledende
fremførselsoversigt med detaljerede oplysninger om foranstaltningerne og det samlede bidrag
fra ELFUL, der skal finansieres i perioden 2014-2020.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0034.png
33
meget incitament til at forbedre deres nuværende systemer, fordi dette vil kunne betyde, at
de oftere vil skulle rapportere om utilfredsstillende resultater.
Aspekter ved udformningen af forordningen om fælles bestemmelser begrænsede yderligere
incitamentet til at opnå gode resultater
63. Andre fejl i udformningen af forordningen om fælles bestemmelser, som vi allerede har
peget på
44
, begrænser resultatreservens mulighed for at spille en tilskyndende rolle:
a)
Hvis de relevante delmål for en given prioritet ikke er nået, kan resultatreserven
omfordeles til andre prioriteter
45
i den samme medlemsstat
b)
Finansielle sanktioner kan ikke baseres på resultatindikatorer, og forskellige
bestemmelser begrænser yderligere sanktionernes anvendelsesområde
46
.
Programmeringsprocessen krævede en betydelig indsats fra Kommissionens og
medlemsstaternes side, men gennemførelsen af landdistriktsprogrammerne gik
langsommere i gang end i den foregående periode
Landdistriktsprogrammernes begrænsede planlægningsrolle
64. Planlægningen af støtte til udvikling af landdistrikterne er en proces i flere trin
(jf.
figur 5
). Før landdistriktsprogrammerne udarbejdes, fastsætter Europa-Parlamentet og
Rådet den finansielle tildeling pr. medlemsstat og de strategiske rammebestemmelser. De
medlemsstater, som har valgt regionale programmer, fastsætter endvidere den finansielle
tildeling pr. region, før de forelægger landdistriktsprogrammerne for Kommissionen. De skal
ikke begrunde deres valg.
65. Ifølge forordningen om fælles bestemmelser
47
skal landdistriktsprogrammerne begrunde
de behov, der skal dækkes, samt de valgte prioriteter, fokusområder, foranstaltninger og
44
45
46
47
Rettens årsberetning for 2014, kapitel 3, punkt 63.
Artikel 22, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser.
Artikel 22, stk. 6, og 7, i forordningen om fælles bestemmelser.
Artikel 8 i forordning nr. 1305/2013 og bilag I til forordning (EU) nr. 808/2014.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0035.png
34
tilhørende mål. De skal også forklare, hvordan de udvalgte foranstaltninger vil bidrage til de
relevante fokusområder og udviklingsprioriteter. Landdistriktsprogrammernes primære rolle
er imidlertid at organisere anvendelsen af på forhånd tildelt finansiel støtte inden for de
foruddefinerede rammer.
Figur 5 - Landdistriktsprogrammerne er sidste trin i programmeringsproceduren
ELFUL-finansiering
(100 milliarder euro)
Tildeling af ELFUL-
finansiering
pr.medlemsstat
Medlemsstat 1
Medlemsstat 2
Medlemsstat 3
(8 milliarder
euro)
Medlemsstat 4
(...)
Europa-
Parlamentets og
Rådets valg
Finansiel tildeling
Regional tildeling af
ELFUL-finansiering
(8 medlemsstater)
Ikke relevant
(Medl emsstaterne
va l gte nationale
l a nddistrikts-
progra mmer)
Region 1
Region 2
(0,8 milliarder
euro)
Region 3
(...)
Medlemsstatens
valg
Ingen begrundelse
Udvalgte
foranstaltninger og
tildeling af midler til
udvikling af
landdistrikterne
Foranstaltning 1
Foranstaltning 2
(0,1 milliard euro)
Foranstaltning 3
(...)
Landdistrikts-
programmet i
medlemsstat 3,
region 2
Prioriteter og
foranstaltninger
Støtteberettigede foranstaltninger - definition
EU’s udviklingsprioriteter for landdistrikterne og fokusområder - definition
En administrativ byrde for Kommissionen og medlemsstaterne
66. For at organisere udarbejdelsen og godkendelsen af landdistriktsprogrammer inden for
de nye rammer, oprettede GD AGRI i 2012 en taskforce vedrørende udvikling af
landdistrikterne efter 2013. Taskforcen skulle hjælpe medlemsstaterne med at udarbejde
landdistriktsprogrammer for perioden 2014-2020 og sørge for samordningen i
Kommissionen. I 2014 oprettede GD AGRI desuden en konsekvensbestyrelse (Consistency
Board), der skal sikre den overordnede sammenhæng i vurderingen af udkastene til
landdistriktsprogrammer.
67. IAS udførte en revision på et tidligt stadie i godkendelsesprocessen. Konklusionen var, at
de overordnede procedurer for vurdering og godkendelse af landdistriktsprogrammer var
blevet forberedt omhyggeligt, men at de burde styrkes yderligere. De vigtigste af de
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0036.png
35
konstaterede svagheder vedrørte overholdelsen af de fastsatte frister (jf.
punkt 81),
svagheder vedrørende vurderingen af resultatrelaterede elementer (f.eks. i forhold til visse
generelle forhåndsbetingelser og indikatorer samt behovet for bedre koordinering mellem
ESI-fondene) og en iboende risiko for fejl som følge af de komplicerede
rammebestemmelser. I mindre omfang konstaterede IAS også områder, hvor de interne
retningslinjer burde forbedres
48
.
68. For at gøre det nemmere at oprette landdistriktsprogrammer udarbejdede
Kommissionen en lang række vejledningsdokumenter til medlemsstaterne (med henblik på
vores revision opstillede vi en liste med 37 sådanne vejledningsdokumenter med tilsammen
mere end 1 500 sider). I forberedelsen indgik også udarbejdelse af forslag til forordninger og
udkast til vejledningsdokumenter med henblik på drøftelse mellem Kommissionen og
medlemsstaternes repræsentanter med det formål at opnå en fælles forståelse af visse
centrale begreber og udveksle informationer om gode praksis og praksis, der bør undgås.
69. Forberedelserne af den nye programmeringsperiode førte også til samordning og
udbredelse af ekspertviden og formidling af oplysninger inden for GD AGRI. Taskforcen
vedrørende udvikling af landdistrikterne fik i den forbindelse støtte fra tematiske
arbejdsgrupper, og konsekvensbestyrelsens behandling af relevante emner blev stillet til
rådighed for de forskellige enheder i form af interne nyhedsblade og for medlemsstaterne
via Udvalget for Udvikling af Landdistrikterne.
70. GD AGRI udarbejdede et "vademecum" for landdistriktsprogrammerne i perioden 2014-
2020 og et sæt på 23 standardiserede checklister (med ca. 1400 forskellige kontroller at
48
IAS anførte, at vejledningsregistrets struktur bør forbedres, så det bliver nemmere at anvende,
og risikoen for uregelmæssigheder/fejl begået af brugerne undgås, at der bør sikres
videnforvaltning i landdistriktsprogrammernes godkendelsesfase for at forhindre tab af
ekspertviden under gennemførelsen, at koordineringsrådets rolle med hensyn til at sikre
sammenhæng bør udvides, så det ikke kun dækker landdistriktsprogrammernes
godkendelsesfase, men også gennemførelsesfasen og eventuelle ændringer af programmerne,
og at der uden specifikke retningslinjer er risiko for, at ikke alle forhåndsbetingelserne vurderes
korrekt.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0037.png
36
udføre under gennemgangen af programmerne og i løbet af godkendelsesprocessen)
49
med
detaljerede beskrivelser af de operationelle opgaver i forbindelse med vurderingen og
godkendelsen af landdistriktsprogrammer. Det gav således personalet praktisk støtte med
det formål at standardisere procedurerne i GD*et. Der blev implementeret et internt
informationssystem (RDIS2) til styring af godkendelsen og overvågningen af programmerne.
71. De mange tiltag, der beskrives herover, illustrerer den betydelige indsats, som
Kommissionen har gjort for at yde støtte og harmonisere procedurerne. Processen afspejler
også politikrammens kompleksitet.
72. Det store omfang af de vigtigste af de programmeringsdokumenter, medlemsstaterne
skulle udarbejde, og Kommissionen skulle godkende, viser også, hvor krævende denne
proces var. Lovkravene - særlig kravene til de oplysninger, medlemsstaterne skal levere, når
de udarbejder landdistriktsprogrammernes meget detaljerede og komplekse struktur -
medførte, at der blev produceret meget omfangsrige dokumenter, ofte på mere end tusind
sider.
73. De 12 landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, tegnede sig for mere end 9 000 sider og
de tilhørende partnerskabsaftaler for 4 000. Hvis dette ekstrapoleres til de 28 medlemsstater
og de 118 landdistriktsprogrammer, vil det svare til et volumen på ca. 100 000 sider
programmeringsdokumenter (på 23 forskellige sprog), hvilket sandsynligvis er mere end
dobbelt så stort som tallet for den foregående programmeringsperiode (jf.
tabel 2
).
49
Det konstateredes imidlertid, at der ikke forelå specifikke retningslinjer for et så potentielt
komplekst spørgsmål som vurderingen af de forhåndsbetingelser, der gælder specifikt for
ELFUL.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0038.png
37
Tabel 2 - Det anslåede antal sider i de vigtigste programmeringsdokumenter
Antal sider i de fremlagte
dokumenter
Belgien (Vallonien)
Danmark
Tyskland (Baden Württemberg)
Irland
Grækenland
Spanien (Rioja)
Frankrig (Lorraine)
Italien (Campanien)
Østrig
Polen
Rumænien
Det Forenede Kongerige (England)
I alt
Perioden 2014-2020
Perioden 2007-2013
Partnerskabsaftale
Landdistriktsprogram Landdistriktsprogram
(land)
183
204
236
244
341
370
324
722
244
246
460
428
4 002
620
505
858
456
1 192
764
785
1 090
843
735
786
743
9 377
391
336
718
457
633
566
381
422
370
400
432
403
5 509
Gennemsnit
Antal partnerskabsaftaler eller
334
28
781
118
459
94
74. Kompleksiteten, det store volumen og den øgede administrative byrde medfører risiko
for, at gennemførelsesorganerne koncentrerer sig alt for meget om de administrative krav
50
.
Dette var også medvirkende årsag til forsinkelserne i forbindelse med godkendelsen af
landdistriktsprogrammerne og betød i praksis, at iværksættelsen af de nye programmer blev
udskudt.
De nye rammebestemmelser blev vedtaget senere end i den foregående periode
75.
Figur 6
giver en kortfattet sammenligning af de respektive tidsplaner for udarbejdelse af
retsgrundlaget for de to perioder.
50
Politiske erklæringer fra nationale myndigheder som i den tyske delstat Sachsen viser, hvordan
medlemsstaterne opfatter de politiske rammers kompleksitet og den administrative byrde.
Myndighederne udtaler, at ELFUL's integrering i reglerne og forordningerne for ESI-fondene og
den lange række forordninger, delegerede forordninger og gennemførelsesforordninger har vist
sig at være en særlig vanskelig forhindring for alle de involverede, og at det er besværligt og
forvirrende og øger sårbarheden over for fejl. (Reorientation of EAFRD funding after 2020
(EAFRD - RESET), Delstatens Sachens miljø- og landbrugsministerie, juni 2016).
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0039.png
38
Figur 6 - Forhandlingerne af lovpakkerne - sammenligning mellem perioderne 2007-2013
og 2014-2020
Kommissionens forslag af
14.7.2004
Offentliggørelse af Rådets
forordning 20.9.2005
Offentliggørelse af
gennemførelsesforordningen
15.12.2006
2004
Programmerings-
periode
2007-2013
ELFUL-forordningen
(1)
2005
2006
Gennemførelsesforordninger
(2)
2007
Programmerings-
periode
2014-2020
Forordningen om fælles bestemmelser og ELFUL-forordningen
(1)
Gennem-
førelses-
forordninger
(2)
2011
Kommissionens forslag af
6.10.2011
2012
2013
Parlamentets
betænkning af
20.11.2013
2014
Offentliggørelse af
forordningen 17.7.2014
(1) Fra Kommissionens forslag og frem til vedtagelsen.
(2) Fra vedtagelsen af EF/EU-forordningen og frem til vedtagelsen af gennemførelsesforordningen.
Offentliggørelse af
forordningen
17.12.2013
Kilde:
Revisionsretten.
76. Drøftelserne i Europa-Parlamentet og Rådet om lovgivningspakken for
landdistriktspolitikken var tæt forbundet med drøftelserne om den flerårige finansielle
ramme (FFR), som fastlægger den EU-finansiering, der er til rådighed i programperioden.
Rådet og Europa-Parlamentet vedtog først FFR og forordningen om fælles bestemmelser for
2014-2020 i december 2013, en måned før den nye programmeringsperiode begyndte.
Kommissionens gennemførelsesforordning blev offentliggjort i juli 2014, hvilket betyder, at
de fleste af de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, var blevet udarbejdet og forelagt
første gang af medlemsstaterne, før gennemførelsesforordningen trådte i kraft.
De fleste partnerskabsaftaler og landdistriktsprogrammer blev forelagt rettidigt
77. De vigtigste forordninger blev først vedtaget i december 2013, og fristen for at forelægge
partnerskabsaftalerne blev derefter fastsat til april 2014. De nationale myndigheder
overholdt denne frist
51
.
51
Partnerskabsaftalerne blev forelagt fra januar til april 2014, og den sidste blev godkendt i
november 2014.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0040.png
39
78. Medlemsstaterne skulle derefter forelægge deres landdistriktsprogrammer senest tre
måneder efter deres partnerskabsaftaler
52
. De nationale og regionale myndigheder
forelagde de landdistriktsprogrammer, vi gennemgik, mellem april og oktober 2014. For en
tredjedel af de undersøgte landdistriktsprogrammers vedkommende overholdt de ikke
tremånedersfristen.
79. Denne tidsplan betød, at partnerskabsaftalerne skulle udarbejdes, og en del af
forhandlingerne om dem skulle finde sted, før de relevante EU-forordninger var vedtaget.
Landdistriktsprogrammerne skulle også udarbejdes og forhandles parallelt med
partnerskabsaftalerne, og de fleste af dem blev forelagt, før den relevante
gennemførelsesforordning var vedtaget.
Kommissionens godkendelsesproces overskred tidsfristerne
80. Når de nationale myndigheder har fremlagt et udkast til landdistriktsprogram, har
Kommissionen tre måneder til at fremsætte bemærkninger til medlemsstaten og seks
måneder til at godkende landdistriktsprogrammet "forudsat at eventuelle bemærkninger fra
Kommissionen er blevet taget tilstrækkeligt i betragtning"
53
.
81. Kommissionen kunne i de fleste tilfælde ikke overholde den første frist,
tremånedersfristen (fremsendelse af bemærkninger til medlemsstaterne). I IAS's
revisionsrapport (jf. punkt 67) noteres det, at Kommissionens bemærkninger vedrørende 98
landdistriktsprogrammer blev vedtaget efter den lovbestemte tremånedersfrist. Ifølge IAS
skyldtes forsinkelserne den komplekse lovgivning og landdistriktsprogrammernes omfang og
kompleksitet.
82. Det er vanskeligere at måle overholdelsen af den anden frist, seksmånedersfristen, (for
den endelige godkendelse), fordi der ikke tages hensyn til den tid, der går fra fremsendelsen
af bemærkningen og til medlemsstatens svar i form af supplerende oplysninger og/eller en
ændring af landdistriktsprogrammet accepteres ("stop-the-clock"), og der er ingen bindende
52
53
Artikel 14 og 26 i forordningen om fælles bestemmelser.
Artikel 29 i forordningen om fælles bestemmelser.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0041.png
40
frist for, hvornår medlemsstaten skal behandle Kommissionens bemærkning. Selv om
seksmånedersfristen i de fleste tilfælde var overholdt takket være stop-the-clockproceduren,
gik der derfor i praksis meget længere tid fra det tidspunkt, hvor de udvalgte
landdistriktsprogrammer blev forelagt, og til de blev godkendt.
83. Hvad angår landdistriktsprogrammerne i vores stikprøve var der, som det fremgår
af
tabel 3,
i gennemsnit gået 11.3 måneder fra den dato, hvor de første gang blev forelagt,
og til de blev godkendt. Det var to måneder mere end den tid, det i gennemsnit havde taget i
den foregående periode i forbindelse med den samme stikprøve.
Tabel 3 - Den tid i måneder, der i gennemsnit var gået fra den første fremlæggelse af
landdistriktsprogrammerne i vores stikprøve, og til de blev godkendt
Tidsrum mellem 1. fremlæggelse og fremsendelsen
af Kommissionens bemærkninger
Tidsrum mellem fremsendelsen af bemærkninger
og medlemsstatens endelige genfremlæggelse
Tidsrum mellem den endelige genfremlæggelse og
den endelige godkendelse
I alt
3,9
6,7
0,7
11,3
84. Samlet set godkendte Kommissionen de 118 landdistriktsprogrammer inden for 20
måneder efter forelæggelsen af det første landdistriktsprogram (april 2014 til december
2015). Det er bedre end i programmeringsperioden 2007-2013, hvor de 94
landdistriktsprogrammer blev godkendt inden for 24 måneder (december 2006 til december
2008)
54
.
På trods af den indsats, der blev gjort, startede gennemførelsen af
landdistriktsprogrammerne ikke tidligere end i de foregående perioder
85. Denne Indsats betød ikke, at landdistriktsprogrammerne blev godkendt tidligere end i
den foregående periode (jf.
figur 7
).
54
GD AGRI: "Rural Development in the European Union - Statistical and economic information,
2007 og 2008" (henholdsvis punkt 2.2.2 og punkt 2.4.2) og databasen SFC2007.
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0042.png
41
Figur 7 - Den overordnede tidsramme fra Kommissionens lovgivningsforslag til
godkendelsen af landdistriktsprogrammerne - sammenligning mellem perioderne 2007-
2013 og 2014-2020
Første fremlæggelse
af et
landdistriktsprogram
Offentliggørelse af
gennemførelsesforordningen
Sidste godkendelse af
et landdistriktsprogram
Kommissionens forslag
Offentliggørelse af Rådets
forordning
2004
Programmerings-
periode
2007-2013
2005
2006
Gennemførelses-
forordninger
(2)
2007
2008
ELFUL-forordninger
(1)
Godkendelsesperiode
- landdistriktsprogrammer
(3)
Forordningen om fælles bestemmelser og
ELFUL-forordningen
(1)
Programmerings-
periode
2014-2020
Gennemførelses-
forordninger
(2)
Godkendelsesperiode
- partnerskabsaftaler
(3)
Godkendelsesperiode
- landdistriktsprogrammer
(3)
2011
2012
2013
2014
2015
(1) Fra Kommissionens forslag og frem til vedtagelsen.
(2) Fra vedtagelsen af EF/EU-forordningen og frem til vedtagelsen af gennemførelsesforordningen.
(3) Periode fra forelæggelsen af den første partnerskabsaftale/det første landdistriktsprogram til vedtagelsen af den sidste partnerskabsaftale/det
sidste landdistriktsprogram.
kilde: Revisionsretten.
86. Fordi de fleste landdistriktsprogrammer blev godkendt sent, kunne de nationale
myndigheder ikke begynde at gennemføre dem før midt i 2015 (kun 37 % af programmerne
var godkendt ved udgangen af 2015). Kommissionen godkendte 20 % af
landdistriktsprogrammerne i november og december 2015, og det betød, at gennemførelsen
af flere programmer først begyndte i 2016, det tredje år i programmeringsperioden.
87. Ingen medlemsstater anmeldte udgifter i 2014
55
, og de samlede kumulerede anmeldte
ELFUL-udgifter i 2015
56
og 2016
57
svarede til henholdsvis 3,8 % og 10,2 % af
55
8. Finansberetning om Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)
regnskabsåret 2014, COM(2016) 181 final.
9. Finansberetning om Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)
regnskabsåret 2015, COM(2016) 632 final.
De kvartalsregnskaber over udgifter, som medlemsstaterne har sendt via SFC2014 frem til 3.
kvartal 2016.
56
57
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0043.png
42
finansieringsplanen. Det betyder, at ca. 90 % af midlerne i finansieringsplanen for ELFUL
endnu ikke var brugt ved begyndelsen af 2017. Det er mere end i den foregående
programmeringsperiode 2007-2008, hvor 83 % endnu ikke var brugt ved begyndelsen af
2010. Som i den foregående programmeringsperiode vil den sene start medføre, at
udgifterne koncentreres i anden halvdel af perioden.
88. Når hovedparten af et landdistriktsprograms gennemførelse koncentreres i
programmeringsperiodens sidste halvdel, øges risikoen for, at der kommer for stort fokus på
at få brugt de tildelte midler ved slutningen af programmeringsperioden
58
.
Forsinkelser i forbindelse med igangsætningen af programmerne er et tilbagevendende
problem
89. Forsinkelser i gennemførelsen af programmer under de flerårige finansielle rammer er et
tilbagevendende problem, som vi før har konstateret på mange politikområder.
90. I vores baggrundsnotat
59
om midtvejsgennemgangen af den flerårige finansielle ramme
2014-2020 peger vi på to centrale risici, der skyldes denne situation:
•
Det anføres, at nogle medlemsstater vil få svært ved at udnytte de disponible
bevillinger i 2020 eller senest i 2023, når støtteberettigelsesperioden for
udgiftsprogrammerne for 2014-2020 udløber, og at der derfor i de kommende år igen vil ske
en ophobning af forpligtelser og opstå endnu et efterslæb af betalinger
•
Det hedder endvidere, at der kun vil være få muligheder for at udnytte erfaringer fra
faktabaserede vurderinger af EU-programmernes udformning, aktioner og resultater under
FFR for 2014-2020, før Kommissionen ved udgangen af 2017 skal fremsætte sit forslag til FFR
efter 2020.
60
58
Udgifter kan være støtteberettigede, hvis de er afholdt indtil december 2023, men der kan kun
indgås forpligtelser i programmeringsperioden, dvs. indtil december 2020.
Den Europæiske Revisionsrets baggrundsnotat - EU-Budget: Time to reform? 2016.
Ibidem.
59
60
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0044.png
43
91. For at kunne imødegå disse risici foreslår vi, at den langsigtede strategi og
politikformuleringen bringes i overensstemmelse med budgetcyklussen, og at der foretages
en gennemgribende udgiftsrevision, før der opstilles et nyt langsigtet budget.
92. Disse forslag vil kunne være nyttige, når den fremtidige politik for udvikling af
landdistrikterne udarbejdes.
KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
93. EU's politik for udvikling af landdistrikterne har til formål at gøre landbruget mere
konkurrencedygtigt, sikre en bæredygtig forvaltning af naturressourcer og klimatiltag og nå
frem til en afbalanceret territorial udvikling af økonomien og samfundene i landdistrikterne,
herunder skabelse og opretholdelse af beskæftigelse. EU planlægger at bruge næsten
100 milliarder euro i perioden 2014-2020, men er for øjeblikket bagud i forhold til tidsplanen
(jf.
punkt 86
og
87
).
94. ELFUL yder finansiel støtte til foranstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører via
nationale eller regionale landdistriktsprogrammer, som medlemsstaterne udarbejder, og
Kommissionen godkender.
95. Et af målene for EU's strategiske ramme for 2014-2020 var at sætte større fokus på
resultater. Men i arbejdet på at opnå dette, stødte man endnu en gang på problemet med,
at planlægningen af en ny programmeringsperiode starter, før der foreligger relevante data
om udgifterne og resultaterne i de foregående perioder.
96. Vi undersøgte, om det større fokus på resultater var afspejlet i det nye retsgrundlag for
2014-2020, og om den nye programmeringsproces muliggjorde og rent faktisk resulterede i,
at der blev udarbejdet landdistriktsprogrammer af god kvalitet, som potentielt vil bidrage til,
at der opnås bedre resultater. Selv om den strategiske ramme havde til formål at styrke den
resultatorienterede tilgang, er de godkendte landdistriktsprogrammer lange og komplekse
dokumenter med mangler, som vil kunne bremse opfyldelsen af de ambitiøse mål om at
sætte større fokus på performance og resultater.
97. Vi undersøgte også programmeringsproceduren i perioden 2014-2020 for at se, om den
var blevet udført på en måde, som sikrede, at gennemførelsen af landdistriktsprogrammerne
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0045.png
44
i denne periode kunne starte tidligere end i de foregående perioder, og man dermed kunne
undgå de negative konsekvenser af en forsinket start.
98. Ligesom i forbindelse med den foregående programmeringscyklus konstaterede vi, at
igangsætningen af landdistriktsprogrammerne var forsinket på trods af Kommissionens
bestræbelser, og at der i de første tre år blev afholdt færre af de planlagte udgifter end i den
foregående periode.
99. Den fælles landbrugspolitik er for øjeblikket genstand for politiske drøftelser, og på dette
stadie vides det endnu ikke, hvordan den nøjagtigt vil komme til at se ud i fremtiden. Vores
anbefalinger fremsættes ud fra den antagelse, at den fremtidige politik for udvikling af
landdistrikterne i væsentlig grad vil være en videreførelse af de aktuelle rammer.
Udformningen af programmeringsrammen for 2014-2020 var mere ambitiøs, men der var
væsentlige svagheder i gennemførelsen
100. Formålet med at integrere ELFUL med de andre ESI-fonde var at øge EU-udgifternes
tematiske koncentration ved både at sikre, at landdistriktsprogrammerne bidrager klart til
prioriteterne for Europa 2020, og fremme samordning, komplementaritet og synergi mellem
programmerne. Selv om dette medførte, at landdistriktsprogrammerne var i
overensstemmelse med strategiske dokumenter som partnerskabsaftalerne, er det i praksis
vanskeligt at måle programmernes bidrag til de tematiske mål, fordi forbindelserne mellem
de forskellige programmeringsdokumenter er komplekse. Der er ikke på tilfredsstillende vis
sikret komplementaritet, synergi og samordning mellem landdistriktsprogrammerne og
programmerne under de andre ESI-fonde (punkt
17-29
).
Anbefaling 1:
For at sætte større fokus på performance og resultater, integrere landdistriktsprogrammerne bedre
med andre programmer og styrke vurderingen af landdistriktsprogrammernes bidrag til opfyldelsen
af de strategiske mål for udvikling af landdistrikterne bør Kommissionen og medlemsstaterne i
forbindelse med forberedelsen af programmeringsperioden efter 2020 gøre følgende:
a) Kommissionen bør i sine politikforslag sørge for, at kravene til sammenhæng mellem de enkelte
programmer udbygges
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0046.png
45
b) medlemsstaterne bør beskrive nærmere, hvordan de mekanismer, der skal sikre samordning,
komplementaritet og synergi, vil blive anvendt, og hvordan man på baggrund af EU-reglerne vil følge
op på dem og rapportere om dem.
Måldato for gennemførelsen: slutningen af 2020 hvad angår a) og 2022 hvad angår b)
101. Selv om Kommissionen forsøgte at afbalancere omfanget af de oplysninger, der
fremlægges i landdistriktsprogrammerne, var de programmer, vi gennemgik, omfangsrige,
og det krævede en betydelig administrativ indsats fra de nationale myndigheders side at
overholde de nye udvidede krav til indholdet.
102. Hovedmålet om en bedre dækning af specifikke territoriale behov og en klarere
demonstration af forbindelserne mellem påviste behov og de udvalgte
støtteforanstaltninger er ikke opfyldt (punkt
30-41
).
Anbefaling 2:
For at forenkle strategierne for udvikling af landdistrikterne og gøre dem mere anvendelige og
samtidig gøre programmeringsprocessen effektiv og let at forvalte, bør Kommissionen med henblik
på programmeringsperioden efter 2020 revidere programmeringsdokumenternes udformning med
henblik på at forenkle deres indhold og reducere antallet af krav. Den bør især begrænse
programmeringsdokumenternes struktur, så den kun omfatter de elementer og muligheder, der er
afgørende for at kunne planlægge, afholde og overvåge udgifterne korrekt.
Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2020
De nye rammebestemmelser har kun begrænset potentiale til at sikre, at der sættes større
fokus på resultater
103. Det fælles overvågnings- og evalueringssystem har potentiale til at forbedre den måde,
landdistriktspolitikken overvåges på i og med, at den vil kunne give et skub i retning af at
komme ud af den onde cirkel med, at de nye programmers indhold skal formuleres, før der
foreligger resultatoplysninger fra de foregående perioder. Men manglen på tilstrækkelige
vurderinger af dataindsamlingens kvalitet kombineret med mangler med hensyn til valget af
indikatorer og det forhold, at de fleste af resultatindikatorerne ikke svarer til definitionen på
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0047.png
46
en indikator for "resultater", er en væsentlig begrænsning for at kunne måle
politikresultaterne og deres bidrag til Europa 2020-strategien (punkt
42-52
).
104. Betegnelsen "resultatreserve" er misvisende, fordi de indikatorer, der anvendes i
forbindelse med præstationsvurderingen, ikke måler politikresultater, men udtrykkeligt har
til formål at måle udgifter og direkte output. Resultatrammen giver dermed ikke oplysninger
om landdistriktsprogrammernes mål og de forventede resultater. Revisionen bekræftede
endvidere den iboende risiko for, at landdistriktsprogrammerne fastsætter uambitiøse
delmål og mål for at undgå mulige sanktioner i tilfælde af utilstrækkelige resultater. Under
alle omstændigheder går resultatreserven ikke tabt, når de relevante delmål ikke opfyldes,
eftersom den kan omfordeles til andre prioriteter, og potentielle sanktioner ikke er baseret
resultatindikatorer (
punkt 53-63
).
Anbefaling 3:
Kommissionen bør sammen med medlemsstaterne arbejde på at sikre, at den uddybende årlige
rapport i 2019 giver klare og omfattende oplysninger om programmernes resultater, og at svarene på
de fælles evalueringsspørgsmål giver et bedre grundlag for den næste programmeringsperiode.
Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2018
Anbefaling 4:
I forbindelse med forberedelsen af programmeringsperioden efter 2020 bør Kommissionen definere
de forskellige typer af indikatorer mere nøjagtigt med henblik på at sikre, at der er et fælles sæt
resultatorienterede indikatorer, som bedre egner sig til at vurdere resultaterne af
landdistriktsforanstaltningerne og deres virkninger. Den kunne her drage nytte af de erfaringer med
at sætte fokus på performance og resultater, som andre internationale organisationer (f.eks. WHO,
Verdensbanken og OECD) har gjort, og de løsninger, de har udviklet.
Kommissionen bør også fremme og lette det nationale samarbejde og netværkssamarbejdet for at
udbrede de gode praksis for resultatmåling, der er udviklet på nationalt niveau.
Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2019
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0048.png
47
Anbefaling 5:
Med henblik på programmeringsperioden efter 2020 bør Kommissionen gennemgå og gøre status
over de erfaringer, der er gjort med at anvende det nuværende system, herunder:
1) virkningerne af resultatreserven
2) relevansen af de resultatindikatorer, der anvendes med henblik på adgang til
resultatreserven, og
3) anvendelsen af finansielle sanktioner for at imødegå utilfredsstillende resultater
Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2020
Programmeringsprocessen krævede en betydelig indsats fra Kommissionens og
medlemsstaternes side, men gennemførelsen af landdistriktsprogrammerne kom
langsommere i gang end i den foregående periode
105. Ordningen for støtte til udvikling af landdistrikterne er en proces i flere trin, hvor
landdistriktsprogrammerne er sidste trin. Før landdistriktsprogrammerne udarbejdes,
fastsætter Europa-Parlamentet og Rådet den finansielle tildeling pr. medlemsstat og de
strategiske rammebestemmelser. Landdistriktsprogrammerne skal derfor mere ses som
redskaber, der skal sikre indbyrdes overensstemmelse mellem nationale og europæiske
perspektiver, end som dokumenter, der udløser en proces, hvor nationale strategier for
udvikling af landdistrikterne bygges op fra bunden (punkt
64-65
).
106. På trods af den temmelig begrænsede rolle, som landdistriktsprogrammerne spiller i
den flertrinsproces, der beskrives i det foregående, krævede det en betydelig administrativ
indsats af Kommissionen og medlemsstaterne at udarbejde og godkende alle
landdistriktsprogrammerne. Den lange tid, det tog at vedtage rammebestemmelserne
(december 2013), indvirkede på tidsrammen for programmeringsdokumenternes
forelæggelse og godkendelse, og sammen med de komplekse krav til indholdet betød dette,
at landdistriktsprogrammerne blev godkendt og de nye programmer iværksat, efter at
programmeringsperioden allerede var startet (
punkt 66-74).
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0049.png
48
107. Inden for en periode på 20 måneder (april 2014 til december 2015) godkendte
Kommissionen i alt 118 landdistriktsprogrammer, hvilket mere end tåler sammenligning med
programmeringsperioden 2007-2013, hvor de 94 landdistriktsprogrammer blev godkendt
inden for 24 måneder. Men på trods af den indsats, der blev gjort, blev
landdistriktsprogrammerne godkendt senere end i den foregående periode, og de fleste af
dem gik først i gang midt i 2015 og nogle først i 2016 (punkt
75-84
).
108. Som følge heraf var ca. 90 % af midlerne i finansieringsplanen for ELFUL endnu ikke
blevet brugt ved begyndelsen af 2017 (fire år inde i programmeringsperioden), mens det
tilsvarende tal i den foregående periode var 83 %. Det indebærer en risiko for, at
finansieringsplanen ikke vil blive gennemført fuldt ud, og at der vil blive sat fokus på at få
udnyttet midlerne, hvilket betyder, at den resultatorienterede tilgang, Kommissionen har
valgt, vil blive undermineret (
punkt 85-88
).
109. Forsinkelser i gennemførelsen af programmer under FFR er et generelt og
tilbagevendende problem, som øger risikoen for, at der bliver sat for stort fokus på
absorption og for, at den nye FFR skal planlægges, før resultaterne af anvendelsen af EU-
midler under den foregående FFR foreligger (
punkt 89-92
).
Anbefaling 6:
Parlamentet, Rådet og Kommissionen bør overveje at bringe den langsigtede strategi og
politikformuleringen i overensstemmelse med budgetcyklussen og foretage en gennemgribende
udgiftsrevision, før der opstilles et nyt langsigtet budget.
For at give mulighed for, at landdistriktsprogrammerne godkendes i begyndelsen af den næste
programmeringsperiode, bør Kommissionen udarbejde sine forslag til lovgivning om politikken for
udvikling af landdistrikterne efter 2020 i god tid.
Måldato for Kommissionens gennemførelse: udgangen af 2018
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0050.png
49
Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, i
Luxembourg på mødet den 27. september 2017.
På Revisionsrettens vegne
Klaus-Heiner Lehne
Formand
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0051.png
1
BILAG I
EU*s seks udviklingsprioriteter for landdistrikterne og de 18 fokusområder
Artikel 5 i ELFUL-forordningen definerer EU*s seks prioriteter for udvikling af
landdistrikterne fordelt på 18 fokusområder:
1) "Fremme
af vidensoverførsel og innovation
inden for landbrug, skovbrug og
landdistrikter med fokus på følgende områder:
a) fremme af innovation, samarbejde og udvikling af vidensbasen i landdistrikterne
b) styrkelse af forbindelserne mellem landbrug, fødevareproduktion og skovbrug samt
forskning og innovation, herunder med henblik på bedre miljøforvaltning og
miljømæssige resultater
c) fremme af livslang læring og erhvervsuddannelse inden for landbrug og skovbrug.
2)
Styrkelse af bedrifternes levedygtighed og konkurrenceevne
for alle typer landbrug i alle
regioner og fremme af innovative landbrugsteknologier og den bæredygtige forvaltning af
skove med fokus på følgende områder:
a) forbedring af alle landbrugs økonomiske resultater og lettelse af omstruktureringen
og moderniseringen af bedrifter, navnlig med henblik på at øge markedsdeltagelsen og -
orienteringen samt diversificeringen af landbruget
b) fremme af tilstrækkeligt kvalificerede landbrugeres adgang til landbrugssektoren og
navnlig generationsfornyelsen
3)
Fremme af fødevarekædens organisation,
herunder behandling og afsætning af
landbrugsprodukter, dyrevelfærd og risikostyring i landbruget med fokus på følgende
områder:
a) forbedring af primærproducenters konkurrenceevne ved at integrere dem bedre i
landbrugsfødevarekæden ved hjælp af kvalitetsordninger, der tilfører
landbrugsprodukterne merværdi, fremstød på lokale markeder og korte
forsyningskredsløb, producentsammenslutninger og -organisationer og
brancheorganisationer
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0052.png
2
b) støtte til bedriftsrisikoforebyggelse og -styring
4)
Genopretning, bevarelse og forbedring af økosystemer
i tilknytning til landbruget og
skovbruget med fokus på følgende områder:
a) genopretning, bevarelse og forbedring af biodiversiteten, bl.a. i Natura 2000-områder
og i områder med naturbetingede eller andre specifikke begrænsninger, og af landbrug
af høj naturværdi samt af de europæiske landskaber
b) bedre vandforvaltning, herunder forvaltning af gødningsstoffer og pesticider
c) forebyggelse af jorderosion og bedre forvaltning af jordbunden
5)
Fremme af ressourceeffektivitet
og støtte til overgangen til en klimaresistent
lavemissionsøkonomi i landbrugs-, fødevare- og skovbrugssektoren med fokus på følgende
områder:
a) effektivitetsforbedringer i vandforbruget i landbruget
b) effektivitetsforbedringer i energiforbruget i landbruget og inden for forarbejdning af
fødevarer
c) lettere levering og brug af vedvarende energikilder, biprodukter, affald og
restprodukter og af andre nonfoodråmaterialer med henblik på bioøkonomien
d) reduktion af udledningen af drivhusgasser og ammoniak fra landbruget
e) fremme af kulstofopbevaring og -binding inden for landbrug og skovbrug
6)
Fremme af social integration,
fattigdomsbekæmpelse og økonomisk udvikling i
landdistrikterne med fokus på følgende områder:
a) fremme af diversificering, oprettelse og udvikling af små virksomheder samt
jobskabelse
b) fremme af lokaludvikling i landdistrikterne
c) forbedring af adgangen til, brugen af og kvaliteten af informations- og
kommunikationsteknologi (ikt) i landdistrikterne".
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0053.png
1
BILAG II
De 11 tematiske mål for ESI-fondene
Artikel 9 i forordningen om fælles bestemmelser: "Hver enkelt ESI-fond støtter, for at
bidrage til EU-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst samt de
fondsspecifikke missioner i henhold til deres traktatfæstede mål, herunder økonomisk, social
og territorial samhørighed, følgende tematiske mål:
1) styrkelse af forskning, teknologisk udvikling og innovation
2) bedre adgang til og brug og kvalitet af ikt
3) styrkelse af SMV'ers, landbrugssektorens (for ELFUL) og fiskeri- og akvakultursektorens
(for EHFF) konkurrenceevne
4) støtte til overgangen til en lavemissionsøkonomi i alle sektorer
5) fremme af tilpasning til klimaforandringer og risikoforebyggelse og -styring
6) bevarelse og beskyttelse af miljøet og fremme af ressourceeffektivitet
7) fremme af bæredygtig transport og afskaffelse af flaskehalsproblemer i vigtige
netinfrastrukturer
8) fremme af bæredygtig beskæftigelse af høj kvalitet og støtte til arbejdskraftens mobilitet
9) fremme af social inklusion, bekæmpelse af fattigdom og enhver forskelsbehandling
10) investeringer i uddannelse og erhvervsuddannelse med henblik på færdigheder og
livslang læring
11) styrkelse af institutionel kapacitet for offentlige myndigheder og interesseparter og
effektiv offentlig forvaltning."
Artikel 5 i ELFUL-forordningen: "[…]prioriteter skal bidrage til de tværgående mål for
-
innovation
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0054.png
2
-
-
miljø
og modvirkning af og tilpasning til klimaforandring".
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0055.png
1
BILAG III
Kortfattet sammenligning mellem landdistriktsprogrammernes hovedindhold
i perioden 2007-2013 og 2014-2020
Landdistriktsprogrammer 2007-2013 Bilag II til
forordning (EF) nr. 1974/2006
NB: Tallene henviser til punkterne i bilag II
3.1 SWOT-analyse
3.2 Den strategi, der er valgt til at håndtere
stærke og svage sider
3.3 Forhåndsevaluering, der bl. a. identificerer
behovene på mellemlang og lang sigt
Virkningerne af de finansielle midler, der er
anvendt til landdistriktsudvikling i den forrige
programmeringsperiode i det samme
programmeringsområde
4. Begrundelse for de valgte prioriteringer
5. Beskrivelse af de foreslåede foranstaltninger,
herunder dokumentation for, at støtten i
forbindelse med investeringsforanstaltninger er
rettet mod identificerede territoriale behov
6. Finansieringsplan: det årlige bidrag fra ELFUL
og en fordeling pr. prioriteringsområde
7. Vejledende fordeling pr. foranstaltning (i euro,
hele perioden)
10. Oplysninger om komplementariteten med
foranstaltninger, der finansieres via den fælles
landbrugspolitiks øvrige instrumenter og gennem
samhørighedspolitikken
12. Første Beskrivelse af overvågnings- og
evalueringssystemer udarbejdet på grundlag af
den fælles liste over indikatorer for output,
resultater, udgangssituation og virkninger i bilag
VIII til forordningen samt supplerende
indikatorer, der afspejler nationale og/eller
regionale behov
2014-2020: Bilag I til forordning (EF) nr. 808/2014
NB: Tallene henviser til punkterne i bilag I Fed skrift:
nye elementer i forhold til den foregående periode
3. Forudgående evaluering
4. SWOT-analyse og identifikation af behov samt en
behovsvurdering baseret på dokumentation fra
SWOT-analysen
5. Beskrivelse af strategien
6.
Vurdering af forhåndsbetingelser
7.
Beskrivelse af resultatrammen
8. Beskrivelse af de valgte foranstaltninger, herunder
bidrag til fokusområder, principperne for
fastlæggelse af udvælgelseskriterier, beskrivelse af
muligheden for at
verificere og kontrollere
foranstaltningerne
9. Evalueringsplan
10. Finansieringsplan: det årlige bidrag fra ELFUL og
ELFUL-bidragssatsen for alle foranstaltninger opdelt
efter type region
11. Indikatorplan
14. Oplysninger om komplementariteten med andre
EU-instrumenter, særlig ESI-fondene og søjle I
18.
Forhåndsevaluering af verificerbarhed,
kontrollerbarhed og fejlrisiko
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0056.png
KOMMISSIONENS SVAR PÅ DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETS SÆRBERETNING
"PROGRAMMERING AF UDVIKLINGEN AF LANDDISTRIKTERNE: MINDRE
KOMPLEKSITET OG STØRRE FOKUS PÅ DE NØDVENDIGE RESULTATER"
RESUMÉ
III. De nye elementer, der blev indført i den flerårige finansielle ramme for 2014-2020, og som var
resultatet af bemærkninger bl.a. fra Revisionsretten, udgjorde "et solidt grundlag for fremtidig
rapportering om resultater og virkninger". Dette gjorde det muligt for Kommissionen at fokusere
mere på resultatorientering og samtidig fortsat tage yderligere skridt til også at forbedre absorbering
og overholdelse (f.eks. ved at fokusere på udgifter på områder med klar EU-merværdi, give nyttige
oplysninger om resultater og fortsætte sin indsats for yderligere forenkling i Kommissionen og
medlemsstaterne).
IV. Kommissionen mener, at der er foretaget store bestræbelser på at indføre elementer i den
flerårige finansielle ramme for 2014-2020 med henblik på at tilvejebringe "et solidt grundlag for
fremtidig rapportering om resultater og virkninger". Dette gjorde det muligt for Kommissionen at
fokusere mere på resultatorientering og samtidig fortsat tage yderligere skridt til også at forbedre
absorbering og overholdelse.
Kommissionen mener også, at det øgede fokus på performance og resultater sandsynligvis vil
bidrage til bedre resultater.
Det er vanskeligt at sammenligne længden af programmerne på grund af forskellige krav og
formater i de to perioder.
V. I betragtning af den sene vedtagelse af lovgivningen skrider gennemførelsen i den nuværende
programmeringsperiode godt frem.
VI.
a) Kommissionen accepterer delvist anbefalingen og bemærker, at den ikke på nuværende tidspunkt
kan fremsætte konkrete bemærkninger til lovgivningsforslag for perioden efter 2020.
Kommissionen forpligter sig dog til at analysere mulige måder til yderligere at forbedre
sammenhængen mellem de individuelle programmer i forbindelse med udarbejdelsen af fremtidige
lovgivningsforslag.
b) Kommissionen accepterer denne anbefaling, men kan på nuværende tidspunkt ikke give konkrete
tilsagn til lovgivningsforslag for perioden efter 2020.
Kommissionen forpligter sig imidlertid til så vidt muligt at analysere mulige måder til at forenkle
strukturen og omfanget af kravene i programmeringsdokumenterne. Der er allerede blevet indledt
overvejelser herom i forbindelse med udarbejdelsen af Kommissionens meddelelse om
modernisering og forenkling af den fælles landbrugspolitik.
c) Kommissionen accepterer denne anbefaling.
d) Kommissionen accepterer delvist anbefalingen. Kommissionen kan på nuværende tidspunkt ikke
give konkrete tilsagn til lovgivningsforslag for perioden efter 2020, men forpligter sig til at
analysere mulige måder til at forbedre resultatmålingen for den fælles landbrugspolitik som helhed.
Der er allerede blevet indledt overvejelser herom i forbindelse med udarbejdelsen af
Kommissionens meddelelse om modernisering og forenkling af den fælles landbrugspolitik.
e) Kommissionen accepterer denne anbefaling.
f) Kommissionen accepterer delvist anbefalingen, for så vidt den politiske proces er blevet afsluttet.
1
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0057.png
VII. Kommissionen accepterer anbefalingen, for så vidt den er berørt, og mener, at den allerede er i
færd med at efterleve den. Kommissionens hvidbog om Europas fremtid, der blev offentliggjort i
marts 2017, satte gang i den overordnede debat om Europa i 2025, herunder Europas økonomiske
udsigter, som der er redegjort nærmere for i et oplæg om fremtiden for EU's finanser af 28. juni
2017. Den politiske proces vil blive suppleret med en gennemgang af udgiftsprogrammernes
effektivitet, produktivitet og EU-merværdi. Dette vil lette forberedelsen af den næste generation af
fonde og moderniseringen af EU-budgettet.
INDLEDNING
8. Partnerskabsaftalerne fastsætter nationale strategier for opfyldelsen af EU's mål gennem
programmering af de europæiske struktur- og investeringsfonde.
9. Gennemførelsen af Europa
finansieringsprogrammerne.
2020-strategien
er
ikke
det
eneste
formål
med
10. De nye elementer, der blev indført i den flerårige finansielle ramme for 2014-2020, og som var
resultatet af bemærkninger bl.a. fra Revisionsretten, udgjorde "et solidt grundlag for fremtidig
rapportering om resultater og virkninger". Dette gjorde det muligt for Kommissionen at fokusere
mere på resultatorientering og samtidig fortsat tage yderligere skridt til også at forbedre absorbering
og overholdelse (f.eks. ved at fokusere på udgifter på områder med klar EU-merværdi, give nyttige
oplysninger om resultater og fortsætte sin indsats for yderligere forenkling i Kommissionen og
medlemsstaterne).
Den fælles landbrugspolitiks fælles overvågnings- og evalueringsramme blev udviklet i forbindelse
med påbegyndelsen af programmeringsperioden 2014-2020 og aftalt med medlemsstaterne som en
fælles platform med henblik på at fokusere på og rapportere om fremskridtene med programmerne
hen imod opfyldelsen af de fastlagte politiske mål. Den omfatter mål, indikatorer og delmål, der
skal anvendes af medlemsstaternes programmer.
11. Som Revisionsretten har anerkendt i punkt 18, byggede den lovgivningsmæssige ramme for
2014-2020 på erfaringerne fra de foregående programmeringsperioder og var en reaktion på flere af
dens anbefalinger.
Endvidere har relevante revisions-, undersøgelses- og evalueringsaktiviteter gennem hele den
foregående programmeringsperiode sikret erhvervelse af relevante oplysninger om programmernes
gennemførelse.
Tekstboks 1
–
De relevante oplysninger foreligger ikke, når den nye periode planlægges
Første afsnit: Som allerede nævnt i Kommissionens svar på punkt 11 blev der også taget hensyn til
oplysningerne i sammenfatningen af den efterfølgende evaluering af programmerne for udvikling af
landdistrikter for 2000-2006 og revisionsaktiviteterne i hele den foregående
programmeringsperiode.
Andet afsnit: Resultaterne af evalueringen var løbende til rådighed i programmeringsperioden 2007-
2013 ("løbende evaluering").
Selv om sammenfatningen af den efterfølgende evaluering af programmerne for udvikling af
landdistrikterne for 2000-2006 blev afsluttet i februar 2012, var oplysningerne i udkastene til
dokumenter rettidigt tilgængelige for Kommissionens tjenestegrene.
BEMÆRKNINGER
17. Partnerskabsaftalerne havde også til formål at gøre det muligt at opfylde de fondsspecifikke
målsætninger i medfør af deres traktatbaserede mål.
18. Kommissionen tilslutter sig Revisionsrettens anerkendelse af, at lovgivningsrammen for 2014-
2020 byggede på erfaringerne fra de foregående programmeringsperioder.
2
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
19.
Første led: Med hensyn til udvikling af landdistrikter er "den styrkede interventionslogik" også
resultatet af en bedre præcisering af de specifikke målsætninger for politikken ("fokusområder") og
kravet om fastsættelse af mål for disse målsætninger. Større fleksibilitet i den måde, hvorpå
foranstaltningerne kan programmeres i lyset af deres multifunktionelle karakter, har også gjort
programmerne for udvikling af landdistrikterne mere resultatorienterede.
Fælles svar på punkt 20 og 21
De seks EU-prioriteter for udvikling af landdistrikterne og deres respektive fokusområder afspejler
de relevante tematiske mål i den fælles strategiske ramme i lyset af de specifikke ELFUL-mål, der
er baseret på den fælles landbrugspolitiks traktatbaserede mål. Dette er helt i tråd med principperne
(betragtning 20) og bestemmelserne (artikel 9) i forordningen om fælles bestemmelser. Der er
derfor en klar sammenhæng mellem prioriteterne for udvikling af landdistrikterne og de tematiske
mål i forordningen om fælles bestemmelser.
22. Partnerskabsaftalerne og programmerne for udvikling af landdistrikterne har den fornødne
detaljeringsgrad. Den overordnede sammenhæng mellem partnerskabsaftalerne og programmerne
for udvikling af landdistrikterne er resultatet af en koordineret strategisk planlægning, der er udført
af de nationale/regionale myndigheder i tæt samarbejde med Kommissionens tjenestegrene, og
intensive udvekslings- og koordineringsbestræbelser på forskellige niveauer. Det kan derfor ikke
siges, at det var nemt at sikre denne sammenhæng.
Andet led: Denne sammenhæng er resultatet af indgående forhandlinger mellem Kommissionen og
medlemsstaterne.
23. Landdistriktsudviklingsprogrammernes fysiske og finansielle bidrag til hver (af de relevante)
tematiske mål er beskrevet i partnerskabsaftalerne. Sådanne bidrag afspejler de kumulative værdier
af de relevante indikatorer for alle fokusområder fordelt på hvert tematisk mål og kan derfor være
vanskelige at kvantificere. Foranstaltningerne til udvikling af landdistrikterne er instrumenter, der
skal gøre det muligt at nå målene for prioriteterne og fokusområderne. På grund af deres
multifunktionelle karakter er det ikke muligt på forhånd at etablere én direkte sammenhæng mellem
foranstaltninger og tematiske mål. En sådan sammenhæng bliver imidlertid tydelig, når
foranstaltningerne tildeles fokusområderne, dvs. som følge af programmeringen.
24. Indikatorerne for udvikling af landdistrikterne kvantificeres for hvert relevant tematisk mål og
findes i partnerskabsaftalen (se Kommissionens svar på punkt 23). Vurderingen af bidraget fra
landdistriktsudvikling og andre af EU's udgiftsinstrumenter til Europa 2020-strategien som helhed
er et spørgsmål om evaluering.
Tekstboks 2
–
Et eksempel fra foranstaltning 4
–
Fysiske investeringer
Andet afsnit: Foranstaltningen er korrekt programmeret over de fire prioriteter, som den forventes at
bidrage til.
Foranstaltningens finansielle bidrag til de fokusområder, for hvilke den er programmeret, er kendt.
Det ville være yderst kompliceret at udarbejde finansieringsplaner for hver delforanstaltning og
besværligt at administrere dem.
Tredje afsnit: Der er behov for forskellige typer af interventioner (og dermed foranstaltninger) for at
nå de politiske målsætninger, der bygger på prioriteterne og fokusområderne. Selv om dette er
vigtigt for at sikre politikkens effektivitet, fører det ikke til komplekse kombinationer for hver
prioritet/hvert fokusområde.
27. Landdistriktsudviklingsprogrammet for Campanien (IT) er et godt eksempel på, hvordan de
ordninger der er fastsat i på partnerskabsaftaleniveau for at sikre koordinering mellem ESI-fondene,
3
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
er blevet udmøntet operationelt på programniveau i forbindelse med bredbånd (se svaret vedrørende
første led i tekstboks 3). Der er blevet indført lignende ordninger i Irland.
Der er dokumentation for komplementaritet og synergi mellem programmer for udvikling af
landdistrikterne og andre ESI-programmer, søjle I-støtte eller andre offentlige instrumenter. Det kan
f.eks. nævnes, at en række medlemsstater har indført nationale koordineringsstrukturer på
administrativt plan samt tværgående deltagelse i overvågningsudvalgene (DK, IE, UK/EN).
28. Kommissionen har aktivt fremmet tilvejebringelsen af synergi og komplementaritet i
anvendelsen af de europæiske struktur- og investeringsfonde, men det er op til medlemsstaterne at
vælge, hvordan dette skal gennemføres. Nogle af dem har valgt at etablere skillelinjer mellem
fondene som en metode til at undgå eventuelle tilfælde af dobbeltfinansiering.
Tekstboks 3
–
Et eksempel på, at oplysningerne om komplementaritet enten var for generelle
eller kun handlede om afgrænsning
Første afsnit:
Første led: Med hensyn til tematisk mål nr. 2 er det fastsat i partnerskabsaftalen, at ELFUL i
landdistrikterne samarbejder med EFRU i koordination med de nationale og/eller regionale fonde
for at sikre, at den nødvendige infrastruktur er på plads i de relevante områder med henblik på at nå
målene for næstegenerationsnetværk (NGN) i Europa 2020-strategien. For at sikre koncentrationen
af ressourcer i de svagere landdistrikter er små og mellemstore kommuner med lav
befolkningstæthed navnlig en prioritet for ELFUL-interventioner. I sådanne områder finansierer
ELFUL generelt den sidste del af relevante bredbåndsinterventioner. De områder, der er berørt af
investeringer fra EFRU, ELFUL, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og
Samhørighedsfonden, er kortlagt i den italienske nationale NGN-plan for at sikre komplementaritet
mellem de forskellige interventioner. Denne synergi er afspejlet i punkt 3 i kapitel 14 i programmet
for udvikling af landdistrikterne. Kapitel 5.1 indeholder en tabel, der samler de identificerede behov
baseret på SWOT-analysen og de forventede resultater som fastlagt i partnerskabsaftalen, og som
viser komplementariteten med andre fonde i lyset af målsætningerne for udvikling af landdistrikter.
Derudover beskriver punkt 3 i kapitel 14 i programmerne for udvikling af landdistrikterne den
aftalte institutionelle koordineringsmekanisme mellem ESI-fondenes forvaltningsmyndigheder.
Andet led: Det er Kommissionens opfattelse, at disse oplysninger er tilstrækkeligt specifikke.
Tredje led: ELFUL supplerer ESF. Specifikke oplysninger og detaljer er f.eks. indeholdt i kapitel 14
(afsnit 14.1.1, punkt 3), kapitel 5.1 i det regionale udviklingsprogram.
Andet afsnit: Kapitel 14 i det rumænske program for udvikling af landdistrikterne er meget
detaljeret, hvad angår komplementaritet (både med hensyn til andre operationelle programmer og
med søjle 1-støtte under den fælles landbrugspolitik). Revisionsretten citerer i sin bemærkning kun
en lille del af kapitlet om komplementaritet.
29. Kommissionens retningslinjer supplerer kun de retligt bindende bestemmelser om indberetning
fra medlemsstaterne.
30. Ved programmeringen af udviklingen af landdistrikterne opstilles der mål vedrørende
resultatindikatorer for fokusområderne, mens der anvendes input-/output-indikatorer for
foranstaltningerne/delforanstaltningerne.
33. Kommissionen mener, at forbindelsen mellem behov og foranstaltninger er dokumenteret i
programmerne for udvikling af landdistrikterne. Disse oplysninger følger af programmernes
struktur og er fastsat i kapitel 4 og 5 i programmerne for udvikling af landdistrikterne. Endvidere er
forbindelsen med de omfattede behov klart identificeret i beskrivelsen af de enkelte
foranstaltninger, jf. kapitel 8.2.
4
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
35. I overensstemmelse med programmeringslogikken indeholder kapitel 4 (SWOT og
identifikation af behov) en overordnet beskrivelse af den nuværende situation i
programmeringsområdet baseret på indikatorer og kvalitative oplysninger efterfulgt af en SWOT-
analyse. Kapitel 5 (Beskrivelse af strategien) er opbygget successivt på grundlag af kapitel 4. Da
den logik, der ligger til grund for den nuværende programmering af udviklingen af landdistrikter,
følger fokusområderne, bør disse behov og de deraf følgende foranstaltninger også være fordelt på
fokusområder.
Tekstboks 5
–
Eksempler på generelle behov og/eller omformuleringer af forud fastlagte
elementer
Første afsnit: Strategidelen af programmet for udvikling af landdistrikter indeholder en beskrivelse
af behovene for hvert fokusområde. For eksempel er det irske program for udvikling af
landdistrikterne kendt for sin omfattende og detaljerede biodiversitetsordning, som gør det muligt at
afhjælpe en række meget specifikke biodiversitetsbehov på parcelniveau. Denne detaljeringsgrad er
fastsat i foranstaltning 10 og bilaget til programmet for udvikling af landdistrikterne og kunne ikke
medtages i strategidelen af programmet for udvikling af landdistrikterne.
Andet afsnit: Med hensyn til det rumænske program for udvikling af landdistrikterne er forøgelsen
af antallet af arbejdspladser et meget klart og defineret behov.
Tredje afsnit: Generel behovsidentifikation er baseret på forudgående evaluering samt erfaringer fra
de foregående programmeringsperioder og er tæt forbundet med den analyse, der er foretaget i den
polske partnerskabsaftale. Det skal understreges, at der også findes nogle vigtige oplysninger i
beskrivelsen af de respektive foranstaltninger og landbrugs-, miljø- og klimapakkerne.
36. Beskrivelsen af behovene omfatter flere aspekter, som er præciseret og kvantificeret i SWOT-
analysen. Med hensyn til de højest prioriterede behov kan det f.eks. nævnes, at beskrivelsen og
SWOT-analysen heraf tydeliggjorde omfanget af de problemer, det er blevet besluttet at tackle som
en prioritet inden for programmet for udvikling af landdistrikterne. Endvidere kan prioriteringen af
behovene finde sted på grundlag af udvælgelseskriterier.
Med hensyn til landdistriktsudviklingsprogrammet for Campanien (IT) er behovene tematisk
grupperet i kapitel 5.1 (Innovation
–
prioritet 2 og 3, Miljø
–
prioritet 4 og 5, og Solidaritet
–
prioritet 6). Af de oprindelige 50 behov blev 26 taget op i foranstaltninger under programmet for
udvikling af landdistrikterne på grund af deres relevans for Europa 2020-målene og den italienske
partnerskabsaftale, målsætningerne for ELFUL samt komplementariteten med andre fonde. Nogle
behov skyldes særlige regionale forhold.
Manglen på kvantificerede beskrivelser af behovene vil ikke vanskeliggøre vurderingen på
evalueringsstadiet, da evalueringerne vurderer effektiviteten af programmerne for udvikling af
landdistrikterne i forhold til de erklærede politiske målsætninger og ikke behovene (se
værktøjskassen for bedre regulering). Endvidere er værdien af en forudgående kvantificering af
behovene (der måske vil ændre sig over tid) i evalueringsøjemed kun relativ.
De forudgående evalueringer viste, at der var en tæt sammenhæng mellem budgetbevillingerne og
målsætningerne for programmet for udvikling af landdistrikterne.
37. I det rumænske program for udvikling af landdistrikterne finder prioriteringen sted gennem
udvælgelsen af foranstaltninger og ved hjælp af de anvendte udvælgelseskriterier.
38. Erfaringerne fra de foregående programmeringsperioder er forklaret/indgår i beskrivelsen af de
relevante foranstaltninger. Sammen med bemærkningerne fra forhåndsevalueringseksperterne er de
udtrykkeligt nævnt i kapitel 5.1 i programmerne for udvikling af landdistrikterne.
Resultaterne af offentlige høringer og midtvejsevalueringer blev også taget i betragtning ved
udformningen af foranstaltningerne.
5
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
40. I programmerne for udvikling af landdistrikterne er de forventede resultater og tilsvarende
målniveauer fastsat for målsætningerne (dvs. fokusområderne) og ikke for de enkelte instrumenter
(dvs. foranstaltningerne). Det er klart, at politiske mål generelt bedst kan nås gennem en
kombination af foranstaltninger. Dette er grunden til, at beskrivelsen af aktionerne koncentrerer sig
om de planlagte aktioner (dvs. "output").
De udvalgte foranstaltningers bidrag til de mål, for hvilke de er blevet udvalgt, vil blive vurderet
gennem evalueringer.
Tekstboks 6
–
Eksempler på generelle referencer til mål for udvikling af landdistrikterne
Første afsnit: Forbedret konkurrenceevne og skabelse af arbejdspladser vil blive analyseret på et
senere tidspunkt. Målene er fastsat for de enkelte målsætninger og fokusområder. Tabellen over
kvantificerede mål i programmet for udvikling af landdistrikterne fastlægger de foranstaltninger,
som ville bidrage til at nå de kvantificerede mål.
Andet afsnit: Målene fastsættes for målsætninger og fokusområder og ikke for foranstaltninger.
41. Den overordnede sammenhæng i budgetbevillingerne til foranstaltningerne og fokusområderne,
for så vidt angår de identificerede behov og kvantificerede mål, blev ofte kontrolleret som led i de
forudgående evalueringer. Oplysningerne om denne vurdering blev ikke systematisk gengivet i
programmerne, men sammenfatningen af forhåndsevalueringerne af programmerne for udvikling af
landdistrikterne for 2014-2020 bekræfter, at sammenhængen i budgettildelingerne blev vurderet ved
de fleste forudgående evalueringer. Relevante anbefalinger fra forhåndsevalueringseksperterne blev
overvejet i programmeringsfasen.
43. Med hensyn til udvikling af landdistrikterne omfatter det "fælles overvågnings- og
evalueringssystem" (CMES), der er fastsat i den retlige ramme, bl.a. "et sæt fælles kontekst-,
resultat-
og outputindikatorer", og en (ordning for) "
dataindsamling, -lagring og -overførsel"
(se
artikel 67 i forordning (EU) 1305/2013 og artikel 14 forordning (EU) 808/2014). Disse to elementer
svarer som udgangspunkt til de to opfyldelseskriterier, som Revisionsretten nævner, da
medlemsstaterne ikke ville have kunnet fremlægge og godkende deres programmer i mangel af en
sådan statistisk ordning og kvantificerede resultatindikatorer.
Til trods for dette fandt denne forhåndsbetingelse som anført i bilag I, del 4.2.7 i forordning (EU)
nr. 808/2014 anvendelse, hvilket indebar, at Kommissionen undersøgte, om alle elementer i det
fælles overvågnings- og evalueringssystem var medtaget i programmerne og traf hensigtsmæssige
foranstaltninger, hvis de ikke var det.
44. Den generelle forhåndsbetingelse 7 er blevet vurderet. Kun eksistensen af ordningen for
indsamling af statistiske data indgår i forhåndsbetingelsens anvendelsesområde. Ordningens
effektivitet og indgivelsen af pålidelige data henhører primært under medlemsstaternes ansvar og
kontrolleres af Kommissionen ved hjælp af andre midler.
45. Den generelle forhåndsbetingelse 7 fandt anvendelse og blev derfor vurderet af
medlemsstaterne. Et begrænset antal medlemsstater påpegede problemer med at opfylde alle
elementer af det fælles overvågnings- og evalueringssystem (se Kommissionens svar på punkt 43).
47. Der er også fastsat fælles resultatindikatorer i ELFUL-forordningen, som aggregeres på EU-
plan.
48. Den igangværende første vurdering af de årlige gennemførelsesrapporter for 2017, der blev
påbegyndt i juli, viser, at der er blevet kvantificeret resultatindikatorer og besvaret fælles
evalueringsspørgsmål under hensyntagen til graden af udbredelse af programmerne for udvikling af
landdistrikterne.
6
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
50. Effektiviteten af programmerne for udvikling af landdistrikterne vil blive vurderet gennem
udvidede evalueringer, for hvilke CMES-indikatorerne kun udgør et redskab, og vil blive suppleret
med andre indikatorer.
Andet led: Kommissionen finder, at de CMES-resultatindikatorer, der ikke helt svarer til
definitionen af "resultat"-indikatorer, under alle omstændigheder giver et omtrentligt billede af de
tilsigtede resultater af de fokusområder, for hvilke de er fastsat.
Fastlæggelsen af fælles indikatorer måtte ske under hensyntagen til problemer med
tilgængeligheden af data i alle medlemsstater, systemets omkostningseffektivitet og en acceptabel
byrde for medlemsstaterne.
Tekstboks 7
–
Eksempler på output/resultatindikatorer, der er klassificeret forkert i det fælles
overvågnings- og evalueringssystem
Andet afsnit: Se Kommissionens svar på punkt 50, andet led.
51. Selv om disse programspecifikke indikatorer ikke svarer til definitionen af "resultat"-
indikatorer, finder Kommissionen, at de kan være nyttige for vurderingen af programmerne.
52. Nyttige programspecifikke indikatorer, der anvendes i visse programmer, kunne ikke anvendes i
alle medlemsstater, f.eks. på grund af problemer med dataindsamling.
Som led i initiativet "et resultatorienteret EU-budget" har Kommissionen indledt en dialog om
resultatrammer med relevante eksperter fra de nationale myndigheder og andre internationale
organisationer, herunder OECD, med henblik på at indsamle erfaringer og identificere god praksis.
Drøftelserne har gjort det klart, at en resultatramme bør udvikles gradvist, og at der ikke kan
anvendes samme tilgang til dem alle. Kommissionen fortsætter denne dialog med eksperter og
berørte parter og vil tage hensyn til resultaterne ved udarbejdelsen af resultatrammen for den næste
flerårige finansielle ramme.
54. Som fastsat i rammebestemmelserne for 2014-2020 vil Kommissionen kunne pålægge
medlemsstaterne sanktioner i tilfælde af en alvorlig mangel med hensyn til at nå målene som følge
af resultatgennemgangen (artikel 22, stk. 6, i forordning (EU) 1303/2013) og ved afslutningen
(artikel 22, stk. 7).
Resultatreserven er kun et af de elementer, der taler for et øget fokus på resultater. Det centrale
aspekt af resultatorienteringen er den interventionslogik, der går igen i alle programmer, og de
tilhørende output- og resultatindikatorer.
Resultatrammen er en mekanisme til overvågning af, hvorvidt gennemførelsen af de prioriterede
mål er på rette spor. Resultatreserven skaber et incitament til at nå delmålene, hvilket er en
nødvendig forudsætning for at opnå de ønskede resultater.
55. Bilag II til forordningen om fælles bestemmelser definerer den type af indikatorer, der skal
anvendes til fastsættelse af delmål, som "centrale trin i gennemførelsen", og indikatorer for output. I
henhold til lovkravene bør en resultatramme for en prioritet omfatte en finansiel indikator og en
outputindikator. En resultatindikator bør "kun anvendes, når den er relevant og hænger tæt sammen
med støttende politikinterventioner".
56. Specifikke indikatorer er underlagt samme krav som dem, der er fastsat i bilag II i forordningen
om fælles bestemmelser, jf. Kommissionens svar på punkt 55. Udvælgelsen af specifikke
indikatorer henhører under medlemsstaternes ansvar.
57. Den vejledende liste over indikatorer til brug for resultatrammen, der indgår i Kommissionens
forordning, er udformet i overensstemmelse med kravene i artikel 5 gennemførelsesforordning (EU)
808/2014 (se Kommissionens svar på punkt 55).
7
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
I overensstemmelse med den retlige ramme vedrører de fleste af indikatorerne i resultatrammen
output og viser de konkrete resultater. De suppleres om fornødent med centrale trin i
gennemførelsen, der vedrører et vigtigt trin i gennemførelsen, som er nødvendigt for at nå de mål,
der er fastsat for outputindikatorerne for 2023. Disse to typer af indikatorer dækker hovedparten af
tildelingerne til en given prioritet. På den anden side dækker de finansielle indikatorer (samlede
offentlige udgifter) hele prioriteten og gør det muligt at følge de generelle fremskridt og bidrage til
vurderingen af effektiviteten.
58. Supplerende indikatorer er underlagt samme krav som dem, der er fastsat i bilag II i
forordningen om fælles bestemmelser, jf. Kommissionens svar på punkt 55.
59. Opfyldelsen af målene for politikken og projekternes resultatorientering afhænger af flere
indbyrdes forbundne elementer, herunder en god behovsanalyse, en pålidelig interventionslogik
med klare, specifikke målsætninger, velvalgte resultatindikatorer, som er afspejlet i
udvælgelseskriterierne, samt en veludformet resultatramme med realistiske og opnåelige delmål og
mål.
61. Delmål har til formål at måle de resultater, der er opnået ved udgangen af 2017. De relativt lave
niveauer, der kan iagttages på nuværende tidspunkt, skyldes primært den relativt sene påbegyndelse
af mange programmer og den tid, der er nødvendig, for at programmer kan komme i fuld gang,
navnlig for så vidt angår investeringsforanstaltninger.
Foranstaltninger, der er overført fra den foregående programmeringsperiode, indgår fuldt ud i
programmerne for 2014-20 og bidrager fuldt ud til deres målsætninger. Operationer, der allerede er
i gang ved begyndelsen af programmeringsperioden, kan således logisk set forventes at bidrage
væsentligt til de resultater, der er opnået midt i denne programmeringsperiode.
62. Kun eksistensen af ordningen for indsamling af statistiske data indgår i forhåndsbetingelsens
anvendelsesområde. Ordningens effektivitet og indgivelsen af pålidelige data henhører primært
under medlemsstaternes ansvar og kontrolleres af Kommissionen ved hjælp af andre midler end
forhåndsbetingelser (se Kommissionens svar på punkt 44).
63. Den nuværende resultatramme er resultatet af aftalen med medlovgiverne.
a) Kommissionen finder, at omfordelingen af resultatreserven til andre prioriteter ikke er en mangel
ved systemet, da finansieringen er tabt for forvalterne af den relevante prioritet eller foranstaltning,
hvorfor den ikke fungerer som et incitament. Desuden øger omfordelingen af midler til prioriterede
mål, der er mere effektive med hensyn til at skabe resultater, rent faktisk den samlede
gennemførelse af budgettet.
b) Kommissionen mener, at den omstændighed, at det er umuligt at gennemføre finansielle
sanktioner på grundlag af resultatindikatorer, ikke er en mangel ved systemet, da de finansielle
sanktioner, som Kommissionen kan pålægge, i realiteten ikke kan pålægges på grundlag af
resultatindikatorer, både på grund af det tidsmæssige aspekt (resultaterne kan i visse tilfælde først
vurderes et godt stykke tid efter outputtet) og på grund af indvirkningen af eksterne faktorer.
65. Kommissionen mener, at landdistriktsprogrammernes rolle går langt videre end til blot at tildele
forud tildelte finansielle ressourcer. Hvert program for udvikling af landdistrikterne fastsætter en
strategi for, hvordan relevante EU-prioriteter for udvikling af landdistrikterne skal opfyldes gennem
relevante foranstaltninger. Dette indebærer, at der gøres status over behovene i
programmeringsområdet, fastlægges kvantificerede mål i overensstemmelse hermed, tildeles
relevante foranstaltninger for hvert udvalgt mål og tildeles passende finansielle ressourcer til
foranstaltningerne.
67. De fleste anbefalinger fra IAS (Den Interne Revisionstjeneste) er hidtil blevet gennemført fuldt
ud, hvilket tyder på, at de pågældende mangler er blevet afhjulpet.
8
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0064.png
70. Det tal, som Revisionsretten nævner, udgør det samlede antal mulige kontroller. Det var dog
ikke nødvendigt at udføre dem alle systematisk. Det endelige antal udførte kontroller var knyttet til
indholdet af det vurderede program.
71. Kommissionen har ansvaret for gennemførelsen af forordningerne, hvorved indførelse af
komplekse elementer undgås, og yderligere forenkling fremmes mest muligt.
73. Med hensyn til partnerskabsaftalen bør det tages i betragtning, at et enkelt dokument i den
nuværende periode erstatter de fem nationale strategier (én for hver ESI-fond), som
medlemsstaterne blev anmodet om at fremlægge.
Med hensyn til programmerne afspejler det større samlede antal sider i 2014-2020 også det større
antal programmer (118 mod 94). Det er endvidere vanskeligt at sammenligne antallet af sider på
grund af forskellige krav og formater i de to perioder.
74. Med hensyn til datoen for godkendelse af den retlige ramme er de nye programmer blevet
påbegyndt tidligere end programmerne for 2007-2013.
76. Kommissionen gennemførelsesbestemmelser
–
forordning (EU) 808/2014
–
kunne ikke afsluttes
før vedtagelsen af de relevante basisretsakter.
Kommissionen og medlemsstaterne arbejdede samtidigt på udarbejdelsen/vurderingen af
programmerne for udvikling af landdistrikterne og vedtagelsen af gennemførelsesbestemmelserne.
83. I programmeringsperioden 2007-2013 gav den omstændighed, at den retlige ramme blev
godkendt hurtigere end den retlige ramme for perioden 2014-2020, forvaltningsmyndighederne en
vis margen til at høre Kommissionens tjenestegrene inden den formelle forelæggelse af
programmerne. Den lidt længere tid til godkendelse for perioden 2014-2020 skyldes primært, at der
ikke var en sådan uformel periode forud for høringen.
84. Kommissionen påskønner Revisionsrettens anerkendelse af den hurtigere godkendelsesproces
for den nuværende programmeringsperiode.
I programmeringsperioden 2014-2020 var perioden fra godkendelsen af basisretsakten til
godkendelsen af det sidste program for udvikling af landdistrikter 24 måneder sammenlignet med
39 måneder i programmeringsperioden 2007-2013 (se
figur 7).
85. Se Kommissionens svar på punkt 84. I den nuværende periode kunne der ikke vedtages noget
program før vedtagelsen af den pågældende partnerskabsaftale.
86. Trods den forsinkede godkendelse af de nye programmer blev kontinuiteten i gennemførelsen af
landdistriktsoperationerne mellem de to programmeringsperioder og den efterfølgende støtte til
landdistrikterne sikret gennem vedtagelse af overgangsbestemmelser.
Se også Kommissionens svar på punkt 85.
87. Selv om betalingerne i absolutte tal stadig er lavere end i den foregående periode, når der tages
hensyn til den sene vedtagelse af lovgivningen, skrider gennemførelsen i den nuværende
programmeringsperiode godt frem.
88. For alle programmer har overgangsbestemmelser sikret kontinuitet i gennemførelsen af
landdistriktsoperationerne mellem de to programmeringsperioder.
90.
Første led: Til trods for den sene vedtagelse af basisretsakterne og en forsinkelse i begyndelsen af
gennemførelsen udgør de årlige foranstaltninger, der tegner sig for ca. 45 % af den samlede ramme,
ikke en forsinkelse, og forsinkelsen i gennemførelsen af investeringsforanstaltningerne er for
nedadgående.
9
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0065.png
Andet led: Den "udvidede" årlige gennemførelsesrapport for 2017, herunder kvantificering af
resultater og besvarelse af fælles evalueringsspørgsmål, vil mindske denne risiko.
Se Kommissionens fælles svar på punkt 91 og 92.
Kommissionens hvidbog om Europas fremtid, der blev offentliggjort i marts 2017, satte gang i den
overordnede debat om Europa i 2025, herunder Europas økonomiske udsigter, som der er redegjort
nærmere for i et oplæg om fremtiden for EU's finanser af 28. juni 2017. Den politiske proces vil
blive suppleret med en gennemgang af udgiftsprogrammernes effektivitet, produktivitet og EU-
merværdi. Dette vil lette forberedelsen af den næste generation af fonde og moderniseringen af EU-
budgettet.
KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
93. I betragtning af den sene vedtagelse af basisretsakterne skrider gennemførelsen godt frem.
95. Se Kommissionens svar på punkt 10.
Flere elementer i den nye retlige ramme for udvikling af landdistrikterne har gjort politikken mere
resultatorienteret. Disse omfatter bl.a. et revideret fælles overvågnings- og evalueringssystem
(CMES), strengere krav til fastsættelse af mål og rapportering om fremskridtene hen imod disse
mål, mere fleksibilitet i tildelingen af foranstaltningerne til de relevante politiske målsætninger,
oprettelsen af en resultatreserve og indførelsen af forhåndsbetingelser.
96. Kommissionen mener, at der er udfoldet store bestræbelser på at indføre elementer i den
flerårige finansielle ramme for 2014-2020 med henblik på at tilvejebringe "et solidt grundlag for
fremtidig rapportering om resultater og virkninger". Dette gjorde det muligt for Kommissionen at
fokusere mere på resultatorientering og samtidig fortsat tage yderligere skridt til også at forbedre
absorbering og overholdelse.
Kommissionen mener også, at det øgede fokus på performance og resultater sandsynligvis vil
bidrage til bedre resultater.
98. I betragtning af den sene vedtagelse af basisretsakterne skrider gennemførelsen godt frem.
99. Lovgivningsprocessen vedrørende den fremtidige politiske ramme befinder sig på et meget
tidligt stadium, og Kommissionen kan derfor ikke give konkrete tilsagn til lovgivningsforslagene
for perioden efter 2020.
100. Den overordnede sammenhæng mellem partnerskabsaftalerne og programmerne for udvikling
af landdistrikterne er ikke resultatet af anvendelsen af formelle procedurer, men resultatet af
koordineret strategisk planlægning, som er udført af de nationale/regionale myndigheder i tæt
samarbejde med Kommissionens tjenestegrene. En sådan sammenhæng er resultatet af intensive
udvekslings- og koordineringsbestræbelser på forskellige niveauer.
Anbefaling 1
a) Kommissionen accepterer delvist anbefalingen og bemærker, at den ikke på nuværende tidspunkt
kan fremsætte konkrete bemærkninger til lovgivningsforslag for perioden efter 2020.
Kommissionen forpligter sig dog til at analysere mulige måder til yderligere at forbedre
sammenhængen mellem de individuelle programmer i forbindelse med udarbejdelsen af fremtidige
lovgivningsforslag.
b) Kommissionen noterer sig, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.
101. Se Kommissionens svar på punkt 73 og 96. Det bør også tages i betragtning, at den
lovgivningsmæssige ramme er resultatet af den politiske proces. Kommissionen har ansvaret for
gennemførelsen af forordningerne, hvorved indførelse af komplekse elementer undgås, og
yderligere forenkling fremmes mest muligt.
10
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
102. I overensstemmelse med programmeringslogikken finder identifikationen af behovene sted
efter en overordnet beskrivelse af den nuværende situation i programmeringsområdet og en SWOT-
analyse. Beskrivelsen af strategien udvikles successivt ved hjælp af oplysninger, der er opnået på de
foregående trin, oplysninger fra de tidligere evalueringer og den forudgående evaluering samt
tidligere indhøstede erfaringer. Da den logik, der ligger til grund for den nuværende programmering
af udviklingen af landdistrikterne, følger fokusområderne, er det uundgåeligt, at disse behov og de
deraf følgende foranstaltninger også skal være fordelt på fokusområder.
Anbefaling 2
Selv om Kommissionen accepterer denne anbefaling, kan den på nuværende tidspunkt ikke give
konkrete tilsagn til lovgivningsforslagene for perioden efter 2020.
Kommissionen forpligter sig imidlertid til så vidt muligt at analysere mulige måder til at forenkle
strukturen og omfanget af kravene i programmeringsdokumenterne. Der er allerede blevet indledt
overvejelser herom i forbindelse med udarbejdelsen af Kommissionens meddelelse om
modernisering og forenkling af den fælles landbrugspolitik.
103. Det fælles overvågnings- og evalueringssystem er blevet væsentligt forbedret i forhold til de
foregående programmeringsperioder.
Pålideligheden af de data, der indgives til Kommissionen, henhører under medlemsstaternes ansvar.
Kvaliteten af de data, der indgives af medlemsstaterne i forbindelse med overvågningskrav,
vurderes af Kommissionen, der træffer passende opfølgningsforanstaltninger, hvis det er relevant.
Kommissionen støtter også medlemsstaternes gennem netværksaktiviteter i forbindelse med
kapacitetsopbygning.
Med hensyn til fastlæggelse af fælles indikatorer er der iboende begrænsninger, som skal tages i
betragtning. Det samme gælder for muligheden for at pålægge støttemodtagerne store krav
vedrørende indsamling af data.
104. Resultatreserven er kun et af de elementer, der taler for et øget fokus på resultater. Det centrale
aspekt af resultatorienteringen er den interventionslogik, der går igen i alle programmer, og de
tilhørende output- og resultatindikatorer.
Resultatrammen er en mekanisme til overvågning af, hvorvidt gennemførelsen af de prioriterede
mål er på rette spor. Resultatreserven skaber et incitament til at nå delmålene, hvilket er en
nødvendig forudsætning for at opnå de ønskede resultater.
Anbefaling 3
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
Anbefaling 4
Første afsnit: Kommissionen accepterer delvist anbefalingen. Kommissionen kan på nuværende
tidspunkt ikke give konkrete tilsagn til lovgivningsforslag for perioden efter 2020, men forpligter
sig til at analysere mulige måder til at forbedre resultatmålingen for den fælles landbrugspolitik som
helhed. Der er allerede blevet indledt overvejelser herom i forbindelse med udarbejdelsen af
Kommissionens meddelelse om modernisering og forenkling af den fælles landbrugspolitik.
Andet afsnit: Kommissionen accepterer denne anbefaling og mener, at den allerede er begyndt at
implementere den, navnlig på grundlag af aktiviteterne i evalueringsnetværket for udvikling af
landdistrikter. Dets aktiviteter omfatter bl.a. workshopper for god praksis og
kapacitetsopbygningsevents for de dem, der deltager i evalueringen i medlemsstaterne.
Det henhører under de nationale myndigheders kompetence at fremme nationalt samarbejde.
11
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
Anbefaling 5
Kommissionen accepterer denne anbefaling.
105. Programmer for udvikling af landdistrikterne er strategiske dokumenter, der viser, hvordan
medlemsstaterne og regionerne agter at gøre brug af finansiering fra programmerne for udvikling af
landdistrikter til at tackle identificerede territoriale behov i overensstemmelse med EU's prioriteter
og regler for anvendelse af den fond, der er oprettet ved den retlige ramme.
106. Kommissionen mener, at programmerne for udvikling af landdistrikterne spiller en vigtig
strategisk rolle og er rygraden i opnåelsen af gode resultater.
107. Med hensyn til datoen for godkendelse af den retlige ramme blev programmerne for udvikling
af landdistrikterne godkendt hurtigere end i den foregående programmeringsperiode.
Til trods for godkendelse fra 2015 har overgangsbestemmelser sikret kontinuitet i gennemførelsen
af landdistriktsoperationerne mellem de to programmeringsperioder.
108. Kommissionen mener, at gennemførelsen af programmerne for udvikling af landdistrikterne
generelt skrider støt frem, og at programmerne generelt er i fuld gang.
109. Løbende overvågnings-, evaluerings- og, hvor det er relevant, revisionsaktiviteter gennem hele
programmeringsperioden har sikret erhvervelse af relevante oplysninger om programmernes
gennemførelse. Som anerkendt af Revisionsretten (se punkt 18) byggede den lovgivningsmæssige
ramme for 2014-2020 på erfaringerne fra de foregående programmeringsperioder og var en reaktion
på flere af dens anbefalinger.
Anbefaling 6
Første afsnit: Kommissionen accepterer anbefalingen, for så vidt den er berørt, og mener, at den
allerede er i færd med at efterleve den. Kommissionens hvidbog om Europas fremtid, der blev
offentliggjort i marts 2017, satte gang i den overordnede debat om Europa i 2025, herunder Europas
økonomiske udsigter, som der er redegjort nærmere for i et oplæg om fremtiden for EU's finanser af
28. juni 2017. Den politiske proces vil blive suppleret med en gennemgang af
udgiftsprogrammernes effektivitet, produktivitet og EU-merværdi. Dette vil lette forberedelsen af
den næste generation af fonde og moderniseringen af EU-budgettet.
Andet afsnit: Kommissionen accepterer delvist anbefalingen, for så vidt den politiske proces, der er
nævnt i det foregående punkt, er blevet afsluttet. Den planlagte frist for gennemførelsen afspejler
denne del.
12
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0068.png
Begivenhed
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen
(eller en anden revideret enhed)
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske
procedure
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds)
officielle svar på alle sprog
Dato
24.2.2016
5.7.2017
27.9.2017
7.11.2017
 ULØ, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Den Europæiske Revisionsrets særberetning om udvikling af landdistrikterne: behov for mindre kompleksitet og større fokus på resultater
1819556_0069.png
EU planlægger at bruge næsten 100 milliarder euro fra
Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af
Landdistrikterne (ELFUL) til landdistriktspolitikken i
perioden 2014-2020. Et af målene for EU’s strategiske
ramme for 2014-2020 var at sætte større fokus på
resultater. Men i arbejdet på at opnå dette stødte man
endnu en gang på problemet med, at planlægningen af en
ny programmeringsperiode starter, før der foreligger
tilstrækkelige relevante data om udgifterne og
resultaterne i den foregående periode.
Vi konstaterede, at de godkendte
landdistriktsprogrammer er lange og komplekse
dokumenter med mangler, som mindsker potentialet til at
sætte større fokus på performance og resultater. De
nationale myndigheder skulle gøre en betydelig
administrativ indsats for at kunne overholde de
omfattende krav til indholdet. Vi konstaterede også, at
landdistriktsprogrammerne på trods af Kommissionens
bestræbelser ikke startede tidligere, og at afholdelsen af
de planlagte udgifter begyndte langsommere, end i den
foregående periode.
Vi kommer med en række anbefalinger til Europa-
Parlamentet, Rådet, Europa-Kommissionen og
medlemsstaterne med henblik på at forbedre den næste
programmeringsproces.
1977 - 2017
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tlf. +352 4398-1
Kontakt:
eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted:
eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
© Den Europæiske Union, 2017
Eftertryk tilladt med kildeangivelse