SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 228: Orientering om afslag på kulbrinteansøgning på Lolland-Falster og afvikling af efterforskning af olie og gas på land og i indre farvande, fra energi-, forsynings- og klimaministeren

Sundheds- og Ældreudvalget 2017-18
SUU Alm.del Bilag 228
Offentligt

Undersøgelse af Åben Dør-proceduren for olie-/gastilladelser og

udbudsproceduren for geotermitilladelser

November 2017

Energistyrelsen

Amaliegade 44

1256 København K

T: +45 3392 6700

E: [email protected]

www.ens.dk

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 228: Orientering om afslag på kulbrinteansøgning på Lolland-Falster og afvikling af efterforskning af olie og gas på land og i indre farvande, fra energi-, forsynings- og klimaministeren

Indholdsfortegnelse

Åben Dør-proceduren (kulbrinter) ............................................................................................ 2

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1.7

1.8

2.1

2.2

2.3

2.4

2.5

2.6

Særligt om miljøforhold ..................................................................................................... 3

Tildelingsproces og inddragelse af Folketinget.................................................................. 4

Tilladelsens faser .............................................................................................................. 5

Erfaringer med Åben Dør .................................................................................................. 5

Resultater af efterforskningen ........................................................................................... 7

Efterforskningspotentialet i Åben Dør-området.................................................................. 8

Frakturering og Åben Dør ............................................................................................... 10

Mulighed for ændring af rammerne for Åben Dør. ........................................................... 12

Baggrund for geotermi-proceduren ................................................................................. 13

Procedure for behandling af ansøgninger ....................................................................... 14

Status for geotermiproceduren........................................................................................ 14

Frakturering og geotermi................................................................................................. 16

Sammenligning med åben dør- proceduren for havvind .................................................. 17

Praksis for kommunal inddragelse .................................................................................. 17

Geotermi-udbudsproceduren ................................................................................................. 13

2.7

Muligheder for øget involvering for Åben Dør-kulbrintetilladelser (på land) og

geotermitilladelser ..................................................................................................................... 18

Baggrund for undersøgelsen

Denne undersøgelse vedrører Åben Dør-proceduren for meddelelse af tilladelser til

efterforskning og indvinding af kulbrinter og udbudsproceduren for meddelelse af tilladelser

til efterforskning og indvinding af geotermisk energi med henblik på fjernvarmeforsyning.

Undersøgelsen er en opfølgning på det åbne samråd om tilladelser til efterforskning og

indvinding af olie og gas (samrådsspørgsmål S, T, U og V) i EFK-udvalget den 17. august

2017. De Nationale Geologiske Undersøgelser for Danmark og Grønland (GEUS) har bistået

Energistyrelsen med vurderingen af forhold vedrørende olie-/gaspotentialet i Åben Dør-

området og eventuelle konsekvenser for det fremtidige geotermipotentiale.

1 Åben Dør-proceduren (kulbrinter)

I henhold til undergrundslovens § 12, stk. 1, kan tilladelser til efterforskning og indvinding af

olie og gas tildeles efter 4 forskellige procedurer:

Almindelig udbudsrunde, der er hovedreglen.

Mini-runde på baggrund af en uopfordret ansøgning.

Åben Dør proceduren.

Naboblok procedure, som kan anvendes, når særlige geologiske eller

produktionsmæssige forhold er til stede.

I Nordsøen i Centralgravsområdet (området placeret vest for 6° 15' østlig længde)

gennemføres udbudsrunder. I det øvrige Danmark - både til havs og på land kan der

ansøges om tilladelse til efterforskning og indvinding af olie og gas efter Åben Dør--

proceduren (se Figur 1).

Figur 1. Åben Dør-området

Opdelingen på de generelle udbudsprocedurer for kulbrintetilladelser. Åben Dør-området øst for 6° 15’ er

markeret med lysegrøn farve. Rundeområdet omfatter arealet vest for 6° 15’, hvor placeringeren af de

producerende felter og kommercielle forekomster er angivet med grøn farve for olie og rød farve for gas.

Åben Dør-proceduren blev etableret i februar 1997 som et supplement til det eksisterende

system med udbudsrunder. Proceduren åbnede for ansøgninger i maj 1997. Efter

proceduren kan olieselskaberne løbende ansøge om tilladelser til efterforskning og

indvinding af kulbrinter inden for den årlige åbningsperiode.

Baggrunden for etableringen af Åben Dør-proceduren var et ønske om at gøre selskaberne

mere interesserede i at ansøge om tilladelser til efterforskning og indvinding i områder uden

for Centralgravsområdet (området vest for 6°15' Ø) i Nordsøen. Med indførsel af Åben Dør-

proceduren i 1997 blev der således lettet på krav og adgang til områderne udenfor

Centralgravsområdet.

Regelgrundlag, inddragelse af Folketinget og rammer for proceduren

Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 94/22/EF (det såkaldte ”koncessionsdirektiv”) fra

1994 fastsætter betingelser for tildeling og udnyttelse af tilladelser til prospektering,

efterforskning og produktion af kulbrinter. Direktivet blev gennemført i undergrundsloven i

maj 1995.

Med implementering af direktivet kan tilladelser til efterforskning og indvinding gives på flere

måder, jf. undergrundslovens § 12. Ifølge lovens § 12, stk. 1, kan der iværksættes en

alternativ procedure til en almindelig udbudsrunde. Det følger af undergrundslovens § 12,

stk. 2, at før en sådan bekendtgørelse udstedes, forelægges Folketingets Energi-,

Forsynings- og Klimaudvalg en redegørelse for, hvilke områder eller blokke, der agtes

udbudt og de generelle vilkår, hvorunder tilladelser agtes meddelt.

Folketinget har således været inddraget i tilblivelsen af Åben Dør- ordningen. I november

1996 afgav miljø- og energiministeren i overensstemmelse med undergrundslovens § 12, 2

en redegørelse til Folketingets Energipolitiske Udvalg om Åben Dør-proceduren. Det fremgik

af redegørelsen, at det ville være hensigtsmæssigt at etablere en Åben Dør-procedure for

det østdanske område, hvor der ikke var gjort kommercielle fund af kulbrinter. Redegørelsen

beskrev at der fortsat var et potentiale for indvinding, og derfor var det ønsket at stimulere

olieselskabernes interesse for området ved at lette adgangen til at ansøge om tilladelser.

Udvalget tog ministerens redegørelse til efterretning den 4. december 1996, og den 24.

februar 1997 blev bekendtgørelse nr. 169 udstedt. Bekendtgørelsen indeholder

bestemmelser om de områder i Danmark, der er åbne for løbende meddelelse af tilladelser

til efterforskning og indvinding af kulbrinter, og den trådte i kraft den 8. marts 1997. Ifølge

bekendtgørelse nr. 169 af 24. februar 1997 kan der hvert år i perioden 2. januar - 30.

september indsendes ansøgninger til Energistyrelsen. Ansøgningerne behandles i den

rækkefølge, de indsendes. Det vil sige, at der gælder et ”først til mølle-princip”.

Det fremgår af bekendtgørelsens § 1, at proceduren kan indstilles med 3 måneders varsel

ved offentliggørelse af meddelelse herom i EU-tidende og i særskilt bekendtgørelse.

1.1

Særligt om miljøforhold

Ifølge lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) skal

der gennemføres en miljøvurdering af planer og programmer, inden sådanne introduceres.

Åben Dør-proceduren er i udgangspunktet en sådan plan eller program, der er omfattet af

kravene i lov om miljøvurdering. Åben Dør-proceduren blev dog indført i 1997 og dermed

inden lov om miljøvurdering trådte i kraft i 2004. Den gældende Åben Dør-procedure har

derfor ikke været undergivet en miljøvurdering.

Det bemærkes dog, at konkrete projekter og aktiviteter inden for rammerne af en Åben Dør-

tilladelse altid vil skulle miljøvurderes efter de gældende regler. Der kan i den forbindelse

henvises til vedlagte bilag 1.

1.2

Tildelingsproces og inddragelse af Folketinget

Der eksisterer en fast praksis for behandlingen af modtagne ansøgninger i Åben Dør-

proceduren. Denne proces beskrives nedenfor:

Når der modtages en ansøgning inden for den årlige åbningsperiode, bliver modtagelsen

offentliggjort på Energistyrelsens hjemmeside. Herved orienteres offentligheden om

ansøgningen.

Herefter anmoder Energistyrelsen Nordsøfonden og GEUS om en udtalelse om

ansøgningen, herunder om relevansen af det tilbudte arbejdsprogram. GEUS bliver hørt,

fordi institutionen rådgiver Energistyrelsen i geologiske anliggender, og Nordsøfonden bliver

hørt, fordi statsdeltagelsen varetages herigennem.

Endvidere fremsendes der et brev til den eller de kommuner, hvis areal er omfattet af

ansøgningen. Brevet indeholder orientering til kommunen om, at der er indkommet en

ansøgning, og kommunen inviteres til at afgive bemærkninger. Det fremhæves i den

forbindelse typisk over for kommunen, at en kommende tilladelse til efterforskning og

indvinding af olie og gas efter undergrundsloven ikke vil fritage rettighedshaveren for at

indhente de nødvendige tilladelser og godkendelser i medfør af lovgivningen i øvrigt.

Hvis ansøgningen opfylder de krav, som følger af udbudsvilkårene, og hvis ansøgeren har

den fornødne tekniske og finansielle kapacitet til at gennemføre et relevant arbejdsprogram,

kan ansøgeren få tildelt en tilladelse. Når Energistyrelsen har behandlet ansøgningen i lyset

af de indkomne høringssvar og eventuelle bemærkninger fra kommunerne, dialogen med

ansøgeren m.v. og har justeret det arbejdsprogram, der vil være en forudsætning for at få

tilladelsen, anmodes ansøgeren om at bekræfte, at denne vil modtage tilladelsen inkl.

arbejdsprogram. Når ansøgeren har accepteret dette, fremsender Energistyrelsen en

indstilling til ministeren om, at der meddeles en tilladelse. Herefter forlægges der en

redegørelse i medfør af undergrundslovens § 6, stk. 1, til Folketingets Energi-, Forsynings-

og Klimaudvalg om sagen. Når redegørelsen har været forelagt for udvalget, udsteder

ministeren tilladelsen.

Hidtid har praksis været, at tilladelser er blevet meddelt, hvis de formelle krav har været

opfyldt, bortset fra to ansøgninger med skifergas som mål, der blev afslået i 2012.

1.3

Tilladelsens faser

Tilladelser efter Åben Dør-proceduren meddeles på samme vilkår som tilladelser i

Centralgravsområdet i den vestlige del af Nordsøen. En tilladelse giver eneret til at

efterforske og indvinde kulbrinter inden for tilladelsesområdet.

Efterforskningsomkostningerne er store, især når der skal foretages boringer. På land kan

boringer koste fra størrelsesordenen 50 mio. kr. og opefter, til havs er boreomkostningerne

endnu højere. Da chancerne for, at efterforskningsaktiviteterne fører til fund, generelt er små,

er det afgørende for olieselskabernes interesse for at investere i efterforskningsaktiviteter, at

selskaberne også kan udnytte en forekomst, når efterforskningen lykkes. Det er derfor, at

tilladelserne gives som kombinerede tilladelser – både til efterforskning og indvinding. Denne

forudsigelighed, kombineret med en tillid til, at aktiviteterne kan gennemføres, hvis regler og

vilkår overholdes, vurderes at være central for sektorens investorer.

Tilladelserne er opdelt i en række faser, som hver i sær indeholder en række aktiviteter, der

skal godkendes efter gældende lovgivning, herunder miljølovgivningen. Der er således tale

om ”rammetilladelser”, der ikke i sig selv giver mulighed for at gennemføre aktiviteter uden

særskilt godkendelse. Kan aktiviteterne ikke opnå de nødvendige miljøgodkendelser m.v.

kan det i yderste konsekvens indebære, at Åben Dør-tilladelsen ikke kan benyttes i praksis.

Der henvises til bilag 2 for en nærmere beskrivelse af de enkelte faser.

1.4

Erfaringer med Åben Dør

Siden etableringen af Åben Dør-proceduren er der meddelt i alt 27 tilladelser til

efterforskning og indvinding af kulbrinter (se Figur 2).

Figur 2. Antallet af Åben Dør- tilladelser.

Diagrammet viser med grønne søjler antallet af meddelte Åben Dør-tilladelser pr. år. siden 1997. Antallet af

samtidigt gældende Åben Dør-tilladelser er vist med den blå kurve.

Interessen var i begyndelsen især rettet mod den vestligste del af området, dvs. på havet tæt

på Centralgravsområdet, hvor tilstedeværelsen af olie og gas allerede var påvist, og hvor der

derfor var forhåbning om, at der kunne gøres kommercielle fund. Over årene har

selskabernes interesser fordelt sig mere bredt over procedurens geografiske område (se

Figur 3).

I de senere år har antallet af ansøgninger og tilladelser været lidt faldende. Aktuelt er der

således ingen tilladelser i Åben Dør-proceduren. Det er vurderingen, at dette fald bl.a.

hænger sammen med olieprisens dyk i 2014-15.

Figur 3. Placeringen af Åben Dør-tilladelserne.

Kortet viser med grønt omrids Åben Dør-området øst for 6° 15’ østlig længde. Blå signatur angiver de områder,

der har været omfattet af de i alt 27 tilladelser efter Åben Dør-proceduren. Med rød skravering er angivet området

for den seneste ansøgning efter proceduren.

Mere end 40 selskaber har deltaget i efterforskningen af olie og gas under Åben Dør-

proceduren. Der har været tale om alt fra nogle af verdens største olieselskaber som Shell,

Total og Eni til helt små selskaber. I denne opgørelse er forskellige selskaber tilhørende

samme koncern kun medregnet som ét selskab, også selvom selskabet eventuelt har

deltaget gennem forskellige juridiske enheder. Der er således flere eksempler på, at et

udenlandsk selskab har fået en tilladelse og senere etableret et dansk datterselskab og

overdraget andelen til det.

Selvom Total har deltaget så sent som i 2010-16, har der overordnet set været en tendens

til, at det i de senere år især har været mindre selskaber, der har søgt om tilladelser. Små

selskaber ses ofte at gennemføre de indledende undersøgelser af

efterforskningsmulighederne med henblik på at tiltrække investorer eller helt eller delvist at

sælge tilladelsen til et finansielt og teknisk stærkere selskab. Det er Felsted-1

efterforskningsboringen i Sønderjylland i 2011 et eksempel på. Her trådte det polske

statsolieselskab Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo ind i tilladelsen og stod for

udførelsen af boringen.

Staten deltager med en andel på 20 procent i alle tilladelserne. Siden 2005 er det

Nordsøfonden, der har varetaget statsdeltagelsen, mens det tidligere var DONG, der deltog

gennem datterselskabet DONG E&P A/S.

Samlet har olieselskaberne og staten investeret mere end 1 mia. kr. i forbindelse med

olieefterforskningen i Åben Dør-tilladelserne.

1.5

Resultater af efterforskningen

Efterforskning ved hjælp af dybdeboringer af råstofferene i den danske undergrund begyndte

allerede i 1935, og der er siden udført knapt 80 olie/gas-efterforskningsboringer i det

område, der i dag er omfattet af Åben Dør-proceduren (se Figur 4). Der er herudover udført

ca. 40 dybdeboringer i forbindelse med geotermisk energi, gaslagring og anden anvendelse

af undergrunden.

Figur 4. Efterforskningsboringer.

Diagrammet viser antallet af udførte efterforskningsboringer pr. år i det område, som i dag er omfattet af Åben

Dør-proceduren. Nederst i diagrammet er det angivet, hvilke bevillinger og procedurer der har ligget til grund for

de udførte boringer.

På baggrund af de hidtidige 27 Åben Dør-tilladelser er der gennemført fem

efterforskningsboringer, én i Nordsøen og fire på land. Der er desuden foretaget en række

seismiske undersøgelser og andre undersøgelser (se Figur 5).

Figur 5. Efterforskningsaktiviteter gennemført i Åben Dør-området.

Kortet viser placeringen af de gennemførte efterforskningsaktiviteter, dvs. efterforskningsboringer, seismiske

undersøgelser og andre undersøgelser.

Ingen af boringerne har påvist kommercielle olie-/gasforekomster.

De geologiske resultater og målinger fra boringerne og fra de seismiske undersøgelser har

imidlertid haft stor betydning for kendskabet til den geologiske opbygning af Danmarks

undergrund, herunder også kendskabet til de geotermiske ressourcer i undergrunden.

1.6

Efterforskningspotentialet i Åben Dør-området

Det er vanskeligt at opgøre olie- og gas potentialet i Åben Dør-området. Det er dog

overordnet GEUS’ vurdering, at potentialet på land er begrænset, hvorimod det ikke kan

udelukkes, at der i Nordsøen, tæt på Centralgravsområdet kunne være et kommercielt olie-

og gas potentiale.

Når potentialet skal vurderes, ses der på flere geologiske forhold. For det første er det

afgørende for dannelsen af olie- eller gasforekomster, at lag med højt organisk indhold,

såkaldte kildebjergarter, har været til stede og været begravet tilstrækkeligt dybt i

undergrunden til, at det organiske materiale kan omdannes til olie eller gas. Det er ligeledes

afgørende, at der findes porøse reservoir-lag, typisk sandstenslag eller kalklag, som det

kendes fra mange af felterne i Nordsøen, hvor olien eller gassen har kunnet samle sig som

en egentlig forekomst.

Før introduktionen af Åben Dør-proceduren i 1997 foretog Energistyrelsen i 1995 i

samarbejde med GEUS og DONG en vurdering af mulighederne for, at disse forudsætninger

for dannelsen af olie-/gasforekomster overhovedet kunne være opfyldt i Åben Dør-området.

Der var ikke gjort kommercielle fund af kulbrinter i området, men dog fundet begrænsede

mængder af olie i Sønderjylland, f.eks. ved Løgumkloster. Vurderingen byggede på de

ganske omfattende resultater fra tidligere gennemførte seismiske undersøgelser og boringer.

Vurderingen forholdt sig til mulighederne for at gøre fund på baggrund af 21 forskellige

”efterforskningsmodeller”, dvs. kombinationer af kendte reservoirlag og mulige

kildebjergarter. Efterforskningspotentialet blev beskrevet ved at karakterisere

efterforskningsmodellerne som ”sandsynlige”, ”mulige”, ”usikre”, ”meget usikre” eller

”usandsynlige”. Konklusionen var dengang, at der var 1 sandsynlig og 1 mulig model, 2

usikre og 3 meget usikre. Resten blev betragtet som usandsynlige.

GEUS har på baggrund af efterforskningsresultaterne fra de 27 Åben Dør-tilladelser og

andre aktiviteter foretaget en ajourføring af efterforskningspotentialet. For så vidt angår de

21 tidligere efterforskningsmodeller, er potentialet samlet set nedvurderet, idet GEUS nu kun

ser et potentiale knyttet til to af modellerne.

Potentialet for at finde kulbrinter i sandstenslag fra Jura/Trias i ”Det Norsk-Danske Bassin”

vurderer GEUS således som ”sandsynligt”. Vurderingen var den samme i 1995. På land er

det området omkring Limfjorden og syd herfor, der er tale om (se Figur 6). Det forventes

imidlertid, at eventuelle fund vil være af begrænset størrelse.

Potentialet for at finde kulbrinter i kalkstenslag fra Perm-tiden (Zechstein) i det geologiske

område betegnet ”Det Nordtyske Bassin” vurderes - på samme måde som i 1995 - som

”usikkert”. Geografisk er der tale om et område, som strækker sig fra Sønderjylland mod øst

ind over Lolland-Falster. Det polske statsolieselskab og Nordsøfonden udførte i 2011 en

Åben Dør-efterforskningsforskning, Felsted-1, i dette geologiske område, men der blev ikke

gjort et fund af kulbrinter. Længere mod øst på tysk og polsk område er der foretaget

olieindvinding fra flere forekomster i de samme lag. De største felter dér vurderes at være af

størrelsesordenen 8 mio. tønder. olie og de mindre felter er på under 1 mio. tønder. Selvom

sådanne mængder i givet fald vil kunne udnyttes kommercielt, vil størrelsesordenen være

begrænset, når der sammenlignes med ressourcerne i felterne i Nordsøen.

Figur 6. Kort over områder med efterforskningspotentiale

Kortet illustrerer den geologiske opdeling af området og den omtrentlige placeringen af de to omtalte

efterforskningsmodeller i Det Norsk-Danske Bassin og Det Nordtyske Bassin (kilde GEUS).

I tillæg til de 21 tidligere beskrevne efterforskningsmodeller har ny viden og erfaringer fra

udlandet ført til introduktionen af to nye muligheder, der dog begge af GEUS karakteriseres

som usikre. Den ene mulighed er skifergas fra ”palæozoisk skifer” og den anden omfatter

mulighed for indvinding af olie i lerskifer-kildebjergarten i Nedre Jura i Det Norsk-Danske

Bassin. Det bemærkes, at klima-, energi- og bygningsministeren i 2012 indførte en pause for

nye tilladelser til efterforskning af skifergas, jf. KEB 2011-12 Alm. del Bilag 311.

Nordsø-delen af Åben Dør-området betegner GEUS som et såkaldt ”hvidt område” på grund

af mangelfuld og utidssvarende datadækning. Der er ikke direkte kortlagt et potentiale, men

der er indirekte indikatorer på et potentiale for olie/gas i området. Efter GEUS’ opfattelse er

det på det nuværende grundlag ikke muligt at konkludere vedrørende

efterforskningspotentialet, som dog umiddelbart forventes at være meget usikkert.

1.7

Frakturering og Åben Dør

Kort om frakturering

Hydraulisk frakturering er en udbredt teknik, der har været anvendt i mere end 60 år.

Teknikken bruges til at muliggøre økonomisk produktion fra en reservoirbjergart, hvor olie og

gas ikke naturligt strømmer tilstrækkeligt hurtigt til boringen.

Hydraulisk frakturering foregår ved indpumpning af vand med kemikalier under så stort tryk,

at der i bjergarten dannes sprækker. Herefter indpumpes sandkorn eller keramiske kugler for

at holde sprækkerne åbne, sådan at olie, gas og/eller vand kan produceres.

Sprækkerne har typisk udstrækning på 100-300 meter. På baggrund af lagenes såkaldte

”geotekniske” egenskaber kan det beregnes, hvilke vandmængder der skal indpumpes for at

danne sprækker af den ønskede størrelse.

Før en evt. frakturering kan gennemføres, skal boringen, herunder de miljø- og

sikkerhedsmæssige aspekter, godkendes efter gældende lovgivning, herunder

miljølovgivningen. Det gælder bl.a. de kemikalier, der anvendes, boringens tekniske forhold

mv. Det kræver således en selvstændig godkendelse – udover en tilladelse til efterforskning

og indvinding – hvis der skal anvendes frakturering.

De hidtidige erfaringer

Hydraulisk frakturering har haft stor betydning for den danske olieproduktion i Nordsøen.

Energistyrelsen anslår, at teknikken kombineret med anvendelse af horisontale boringer og

vandinjektion har muliggjort indvinding af mere end halvdelen af den samlede danske

olieproduktion.

Der er ikke anvendt frakturering i nogen af de fem efterforskningsboringer, der er boret på

baggrund af tilladelser efter Åben Dør-proceduren. Som det er beskrevet i afsnit 2.5 er der

siden 1935 boret i alt knapt 80 boringer. Energistyrelsen har umiddelbart kendskab til, at der

på land er anvendt hydraulisk frakturering (ikke højvolumen) i en enkelt efterforskningsboring

i Sønderjylland 1980’erne (dvs. før Åben Dør proceduren blev indført).

Det bemærkes, at klima-, energi- og bygningsministeren i 2012 indførte en pause for nye

tilladelser til efterforskning af skifergas, jf. KEB 2011-12 Alm. del Bilag 311. I forbindelse med

indvinding af skifergas er anvendelse af frakturering i større omfang en forudsætning. Her

ville der altid skulle anvendes ”hydraulisk højvolumenfrakturering”.

Juridiske muligheder for at begrænse frakturering

Det vurderes, at et vilkår om, at der ikke må anvendes frakturering i forbindelse med Åben

Dør-tilladelser på land ikke vil nødvendiggøre en lovændring eller en ændring af den

gældende Åben Dør-bekendtgørelse, jf. også afsnit 2.1 ovenfor.

Dette skyldes, at bekendtgørelsen ikke indeholder en angivelse af de konkrete vilkår for

tilladelserne eller krav til ansøgninger i øvrigt. I den forbindelse henvises der til, at

oplysninger herom kan fås ved henvendelse til Energistyrelsen. Det samme gælder

meddelelsen til De Europæiske Fællesskabers Tidende (Nr. C 49/23, 19.2.97) om Åben Dør-

proceduren.

Oplysningerne er offentliggjort på ens.dk i form af en såkaldt ”invitationsskrivelse” med

tilhørende standardvilkår for Åben Dør-tilladelserne.

Et vilkår om, at der ikke må anvendes frakturering, vil derfor kunne gennemføres ved en

ændring i oplysningerne på Energistyrelsens hjemmeside.

Der udestår en afklaring af, om en udelukkelse af en særlig teknik som frakturering skal

betragtes som en ændring af rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, som er

omfattet af miljøvurderingslovens bilag 1 og 2, og dermed i hvilket omfang, der evt. skal

gennemføres en miljøvurdering forud for gennemførelsen af et fraktureringsforbud.

Tekniske muligheder og konsekvenser ved at begrænse anvendelsen af frakturering

Det er vanskeligt præcist at forudsige, hvordan olie- og gasselskaberne vil reagere på en

betingelse om ikke at anvende frakturering, da selskabernes vurdering af potentialet ofte

afviger fra statens.

Det er dog vurderingen, at en sådan betingelse vil reducere potentialet yderligere, hvilket

skyldes de geologiske karakteristika i Danmarks undergrund.

For det ”sandsynlige” efterforskningspotentiale i de centrale dele af Nordjylland vurderer

GEUS, at eventuelle forekomster kan indvindes uden anvendelse af frakturering.

I forhold til det ”usikre” potentiale i den sydlige del af landet (karbonat lag fra Zechstein) viser

erfaringerne fra indvinding på tysk og polsk område, at anvendelse af frakturering vil være en

forudsætning for indvinding fra disse forekomster.

Set fra olie- og gasselskabernes synspunkt må et fraktureringsforbud på land forventes at

betyde, at mulighederne vil blive begrænset for at udnytte eventuelle forekomster i Åben

Dør-området, hvis selskabernes efterforskningsaktiviteter skulle føre til fund.

Selskabernes interesse for efterforskning på land hænger bl.a. sammen med, at det på land

vil være billigere at etablere indvindingsanlæg end offshore, hvor der skal benyttes store

platformsanlæg. På land er der derfor bedre muligheder for at udnytte selv mindre

olieforekomster.

Det vurderes, at et fraktureringsforbud vil medføre en faldende interesse for olie-

/gasefterforskning på land og en risiko for en de facto lukning af Åben Dør-proceduren.

Det bemærkes dog i den forbindelse, at frakturering på land kun har været anvendt én gang,

siden efterforskningen begyndte på land 1935.

1.8

Mulighed for ændring af rammerne for Åben Dør.

Reglerne om Åben Dør-proceduren er som ovenfor angivet fastsat ved bekendtgørelse nr.

169 af 24. februar 1997.

En ændring af arealet omfattet af ordningen vil således indebære en

bekendtgørelsesændring. En ændring kan enten bestå i en arealmæssig indskrænkning eller

en egentlig afskaffelse.

I 1997 da Åben Dør-proceduren blev iværksat blev den i henhold til koncessionsdirektivet

offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Ændringer af området for ordningen –

uanset ændringens omfang - skal derfor også offentliggøres ved fornyet meddelelse i EU-

tidende.

Der udstår en afklaring af, hvorvidt en delvis indskrænkning af det område, der er omfattet af

Åben Dør-proceduren, vil udgøre en planændring, som vil skulle miljøvurderes i henhold til

miljøvurderingsloven.

Ændringen kan således gennemføres, men det kan blive nødvendigt med en midlertidig

suspendering af proceduren, mens en miljøvurdering gennemføres. Beroende på resultatet

af miljøvurderingen kan proceduren herefter relanceres for det ændrede område. Processen

i forbindelse med en miljøvurdering må forventes at tage minimum et år, dog afhængig af

kompleksitet og konkrete forhold ved det område, som skal miljøvurderes, og resultatet af

høring samt eventuel Espoo konsultation.

Konsekvenser ved ændring.

Det er ikke hidtil lykkedes at konstatere kommercielle forekomster i Åben Dør-området, og

vurderingerne af efterforskningspotentialet tyder på, at det er meget usikkert, om der vil

kunne findes forekomster af væsentlig størrelse og dermed væsentlig samfundsmæssig

betydning i området. Det bemærkes, at olieselskaberne vil kunne have en anden vurdering

af chancerne.

En hel eller delvis afvikling vil derfor primært afskære såvel selskaberne som staten fra

fortjeneste ved indvinding af eventuelle forekomster i området. I den forbindelse har GEUS

gjort opmærksom på, at det på det nuværende grundlag ikke er muligt at konkludere

vedrørende efterforskningspotentialet i Nordsø-delen af Åben Dør-området.

Der er også selskaber, der allerede har investeret i dataindsamling mv. i Åben Dør-området

for at skabe en fortjeneste ved videreforarbejdning og/eller videresalg. Dette gælder særligt

den del af Åben Dør-området, der ligger i Nordsøen op mod rundeområdet. Der er risiko for,

at en afvikling af Åben Dør proceduren vil kunne indebære tab for disse selskaber.

Endelig bemærkes, at en afvikling af Åben Dør-proceduren på land også vil gælde for

skifergas (pt. sat i bero, jf. ovenfor). Behovet for at færdiggøre den igangværende evaluering

af skifergas vil derfor ikke længere på samme måde være til stede.

2 Geotermi-udbudsproceduren

2.1

Baggrund for geotermi-proceduren

I Danmark er det i dag under visse omstændigheder muligt at udnytte den geotermiske

energi til for eksempel opvarmning i form af fjernvarme. For at kunne efterforske og indvinde

geotermisk energi skal man have en eneretstilladelse i medfør af undergrundslovens § 5,

den samme bestemmelse som anvendes ved meddelelse af tilladelser til efterforskning og

indvinding af kulbrinter.

Bestemmelserne i undergrundslovens §§ 18 a og 18 b definerer rammerne for indkaldelse af

ansøgninger om og meddelelse af tilladelser til efterforskning og indvinding af geotermi.

Rammerne er ikke på samme måde som for kulbrintetilladelser fastlagt i et

”koncessionsdirektiv”.

I Danmark var det i mange år alene det geotermiske anlæg fra 1983 i Thisted, der

producerede varme. ”Hovedstadsområdets Geotermiske Samarbejde” fik i 2001 en tilladelse,

som i dag indeholder det geotermiske anlæg på Margreteholm på Amager, og i 2007 blev

der givet en geotermitilladelse i Sønderborg Kommune, der i dag rummer et geotermisk

anlæg.

Fra omkring 2005 voksede interessen for at udnytte den geotermiske energi flere steder i

landet. For at imødekomme den voksende interesse blev der i 2010 lanceret en offentlig

indkaldelse af ansøgninger om tilladelser til efterforskning og indvinding af geotermisk energi

til fjernvarmeforsyning. Klima- og energiministeren orienterede med brev af 1. oktober 2010

Folketingets Energipolitiske Udvalg herom (jf. Det Energipolitiske Udvalg 2009-10, EPU Alm.

del bilag 396), og samtidigt blev der fremsendt en redegørelse om sagen til udvalget vedlagt

invitationsskrivelse med bilag. Et af hensynene bag proceduren var også et ønske om at

indføre gennemsigtighed i forbindelse med tildeling af eneretstilladelser til geotermi på

samme måde som for udbud af kulbrintetilladelser.

De kommende par år indkom i størrelsesorden 10 ansøgninger, der mundede ud i et

tilsvarende antal tilladelser.

I 2012 suspenderede Energistyrelsen muligheden for at kunne ansøge om

geotermitilladelser, fordi ikke var gennemført en strategisk miljøvurdering. En sådan

miljøvurdering blev gennemført, og ordningen kunne relanceres i 2013.

Efter ordningen kan der indgives ansøgninger to gang om året pr. 1. februar og 1.

september.

2.2

Procedure for behandling af ansøgninger

Når der modtages en geotermiansøgning, beder Energistyrelsen GEUS om en udtalelse

vedrørende ansøgningen. Den eller de berørte kommuner bliver endvidere anmodet om en

udtalelse vedrørende arealet for ansøgningen. Det fremhæves i den forbindelse typisk over

for kommunen, at en kommende tilladelse til efterforskning og indvinding af geotermi efter

undergrundsloven ikke vil fritage rettighedshaveren for at indhente de i medfør af

lovgivningen i øvrigt nødvendige tilladelser og godkendelser.

For så vidt angår geotermitilladelser har der ofte været tale om et lokalt fjernvarmeselskab,

der ansøger om en tilladelse. Fjernvarmeselskabet kan også allerede have været i kontakt

med kommunen i forbindelse med ansøgningens udarbejdelse. Der har dog også været

ansøgninger fra ikke-lokalt forankrede selskaber. Kommunen vil endvidere typisk have nogle

opgaver i forbindelse med varmeforsyningsloven.

Når Energistyrelsen har behandlet ansøgningen i lyset af de indkomne høringssvar og

eventuelle bemærkninger fra kommunerne, dialogen med ansøgeren m.v. og har justeret det

arbejdsprogram, der vil være en forudsætning for at få tilladelsen, bedes ansøgeren om at

bekræfte, at denne vil modtage tilladelsen inkl. arbejdsprogram. Når ansøgeren har

accepteret dette, fremsender Energistyrelsen en indstilling til ministeren om, at der meddeles

en tilladelse. Hvis ministeren er enig i dette, skal der forelægges en redegørelse i medfør af

undergrundslovens § 6, stk. 1, til Folketingets Energi-, Forsynings- og Klimaudvalg om

sagen. Når redegørelsen har været forelagt for udvalget, udsteder ministeren tilladelsen.

En geotermitilladelse er en rammetilladelse, hvori der ikke godkendes konkrete aktiviteter,

men blot en ramme for efterforskningsarbejdet og med en ret til indvinding efter en evt.

vellykket borefase. Alle fysiske arbejder, herunder seismiske forundersøgelser og boringer,

skal godkendes af Energistyrelsen i medfør af undergrundslovens § 28, ligesom

miljømæssige godkendelser skal indhentes hos kommunen. Det er omtrent samme

procedurer som for Åben Dør- tilladelser vedr. kulbrinter, som er beskrevet i bilag 2. Det

indebærer, at hvis selskabet ikke kan opnå de nødvendige godkendelser i medfør af

undergrundsloven og lovgivningen i øvrigt, vil geotermitilladelsen ikke kunne udnyttes i

praksis.

I forbindelse med geotermiprojekter er det normalt hensigten, når forundersøgelserne er

gennemført, at udføre en boring, som skal benyttes til indvindingen, hvis boreresultaterne er

tilfredsstillende. Energistyrelsen skal derfor i forbindelse med geotermiprojekter allerede

inden boringsfasen tage stilling til både en indvindingsplan og afviklingsplan, jf. bilag 1 og 2.

På den måde er geotermiprojekter mere enkle end olie-/gasprojekter.

2.3

Status for geotermiproceduren

I de senere år har interessen for geotermisk energi været dalende, og flere geotermiprojekter

er opgivet eller forsinket. Set i lyset heraf efterspurgte geotermibranchen gennem en periode

en statsligt forankret ordning til afhjælpning af problemet.

Der blev derfor i 2015 (ved lov) oprettet en ordning for økonomisk risikoafdækning i

forbindelse med geotermiboringer. Ordningens overordnede formål er at fremme udnyttelsen

af geotermisk energi, sådan at de energipolitiske målsætninger om hensyntagen til såvel

klima og miljø som forsyningssikkerhed understøttes. For geotermirelaterede boreprojekter,

som betaler til ordningen, vil rettighedshaveren, beroende på nærmere angivne

forudsætninger vedrørende boreresultaterne og andre forhold i forbindelse med boringen,

kunne opnå delvis dækning af omkostningerne ved uforudsete udgifter og resultater. Det

gælder f.eks., hvis boringen ikke kan yde som forventet. Ordningen kan forstås som en slags

forsikringsordning for selskaberne, fordi risikoen ved at bore i undergrunden vurderes at

være væsentlig. På indeværende tidspunkt er der ikke nogen, der har søgt om at blive

optaget i ordningen.

Foruden de tre ældre geotermitilladelser, der omfatter anlæggene ved Thisted,

Margretheholm på Amager og Sønderborg, er der for tiden fire gældende tilladelser, som alle

er meddelt efter de ovenfor beskrevne geotermiprocedurer. De fire tilladelser omfatter

områder ved Farum, Helsingør og Hillerød, samt en udvidelse af geotermiområdet ved

Thisted.

Ud over en aktuel ansøgning fra Nail Resources vedrørende områder på Lolland-Falster er

der indgivet en ansøgning om et område ved Tønder. Sidstnævnte ansøgning er indgivet af

Geotermisk Operatørselskab ApS og behandles af Energistyrelsen.

Figur 7 viser placeringen af de gældende tilladelser og aktuelle ansøgninger. Ved Thisted

har Thisted Varmeforsyning udvidet geotermianlægget med en tredje indvindingsboring, som

blev afsluttet i oktober 2017.

Figur 7. Geotermi-tilladelser og -ansøgninger

Kort med placeringen af gældende geotermitilladelser, vist med grøn signatur, og ansøgninger om

geotermitilladelser, angivet med mørkeblå signatur.

2.4

Frakturering og geotermi

Kort om frakturering

Som ovenfor angivet er Hydraulisk frakturering en udbredt teknik, der har været anvendt i

mere end 60 år. Teknikken bruges til at muliggøre økonomisk produktion fra et reservoir, der

ikke fra naturens side har de nødvendige produktionsegenskaber. Se også beskrivelsen i

afsnit 2.7.

Der er ingen danske erfaringer med anvendelse af frakturering i forbindelse med udnyttelse

af geotermisk energi. Metoden er benyttet i udlandet bl.a. i forbindelse dyb geotermi.

Juridiske muligheder for begrænsning i anvendelsen af frakturering ved geotermi

Udbudsproceduren for geotermitilladelser blev i sin tid offentliggjort gennem

udbudsavisen.dk og ved offentliggørelse på ens.dk. En ændring i form af en udelukkelse af

frakturering kan derfor ske på samme måde.

Der udestår en afklaring af, om en udelukkelse af en særlig teknik som frakturering skal

betragtes som en ændring af rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, som er

omfattet af miljøvurderingslovens bilag 1 og 2, og i dermed hvilket omfang, der evt. skal

gennemføres en miljøvurdering forud for gennemførelsen af et fraktureringsforbud eller en

screening.

For så vidt angår de syv gældende geotermitilladelser, vil en lovændring være nødvendig for

at gennemføre et forbud mod anvendelse af frakturering. Dette kunne være i form af en

ændring af undergrundsloven.

Konsekvenser ved indskrænkning af mulighederne for anvendelse af frakturering

GEUS vurderer, at et forbud mod hydraulisk frakturering ikke vil forhindre udnyttelse af de

nuværende geotermiske ressourcer, som GEUS har kortlagt. Disse ressourcer har ligget til

grund for bl.a. rapporten ”Landsdækkende screening af geotermi i 28 fjernvarmeområder” fra

2015, hvor vurderingerne er baseret på konventionel produktion uden anvendelse af

hydraulisk frakturering. Det er dog GEUS’ opfattelse, at et generelt forbud mod frakturering

vil vanskeliggøre udnyttelsen af den geotermiske ressource i områder, der anses for at være

mere marginale ud fra den udførte kortlægning.

Et fremtidigt forbud vil endvidere efter GEUS’ opfattelse umuliggøre eller vanskeliggøre

udnyttelsen af potentielle dybereliggende geotermiske reservoirer under 2500 meters dybde.

Her taler den teknologiske udvikling for, at man via stimulering af reservoirerne på sigt vil

kunne udnytte energien, potentielt også til produktion af elkraft. Samtidigt vil et generelt

forbud øge både den tekniske og økonomiske risiko ved nye geotermiboringer væsentligt.

Hvis egenskaberne af geotermireservoiret mod forventning viser sig at være ikke helt

tilstrækkelige, og hvis egenskaberne ikke kan forbedres ved hydraulisk stimulering, kan det

betyde, at et geotermiprojekt må opgives uden udnyttelse af de gennemførte boringer. Hvis

projektet er dækket af risikodækningsordningen, vil staten risikere at kunne få en udgift til

disse projekter.

2.5

Sammenligning med åben dør- proceduren for havvind

I VE-lovens kapitel 3 er der opstillet en åben dør-procedure for havvind.

Der er flere fælles træk i forbindelse med konkrete projekter vedrørende havvindenergi,

olie/gas og geotermi. Alle tre typer omfatter således et projekt - normalt en

forundersøgelsesfase, en etableringsfase, en driftsfase og afviklingsfase til sidst.

Der er imidlertid også afgørende forskelle. For vind gælder det, at det på forhånd vides, hvor

og i hvilket omfang vinden findes på den konkrete lokalitet, og vindprojekter er således

mindre risikobetonede, for så vidt angår tilstedeværelsen af energiressourcen.

I forbindelse med et olie-/gasprojekt er der afgørende usikkerheder knyttet til, om ressourcen

findes i området, hvor i området den findes og i hvilken mængde. Hertil kommer

usikkerheden til, om – og i givet fald hvordan – den kan udnyttes.

For så vidt angår geotermisk energi, er usikkerheden ikke så stor som ved kulbrinter. Her er

usikkerheden først og fremmest knyttet til usikkerheder vedrørende reservoirernes

udbredelse og deres produktionsegenskaber. Disse forhold kan imidlertid også være

afgørende for, om - og hvor - konkrete projekter kan gennemføres.

Ejerskabet til ressourcerne er også forskelligt. Der er ikke en ejer af vinden, hvorimod

råstofferne i undergrunden som kulbrinter og geotermiske ressourcer er ejet af staten.

Der er også forskel på kompetencen til at give tilladelserne. For så vidt angår landbaserede

vindmøller, er det kommunerne, der har kompetencen til at give tilladelserne, hvorimod det

for havvindmøller, geotermitilladelser og kulbrintetilladelser er staten, der meddeler

tilladelserne.

2.6

Praksis for kommunal inddragelse

I havvindmølle-processen kan en kommunalbestyrelse gøre indsigelse mod, at der gives

forundersøgelsestilladelse for så vidt angår havvindmøller, der planlægges placeret op til 8

km fra kommunens kyststrækning. Indsigelsen skal gives i forbindelse med høring af den

relevante myndighed og inden der træffes afgørelse om forundersøgelsestilladelsen.

Der er den 1. januar 2017 indført en bestemmelse i VE-loven om involvering af kommunerne

i forbindelse med kystnære havvindmøller, nærmere bestemt § 22 b. Det fremgår heraf, at

hvis en kommunalbestyrelse gør indsigelse, kan energi-, forsynings- og klimaministeren

meddele afslag på ansøgning om forundersøgelsestilladelse, medmindre der foreligger

klima- og miljømæssige eller samfundsøkonomiske hensyn, der afgørende taler for

udnyttelse af energi i det pågældende område.

Hvis en kommunalbestyrelse gør indsigelse efter bestemmelsen, kan energi-, forsynings- og

klimaministeren give afslag på ansøgning om forundersøgelsestilladelse, medmindre der

foreligger klima- og miljømæssige eller samfundsøkonomiske hensyn, der afgørende taler for

udnyttelse af energi i det pågældende område. Typisk søges der først om en såkaldt

”forundersøgelsestilladelse”. Ansøgningen samt et evt. udkast til forundersøgelsestilladelse

skal sendes i høring hos de relevante myndigheder. Dette er nødvendigt for at undersøge,

om der er interesser, som kan blokere projektets udførelse, og om der er behov for særlige

vilkår i forundersøgelsestilladelsen. Høringen foretages hos relevante myndigheder med

planansvar på havet og kommuner, der har kysstrækning ud til den planlagte

havvindmøllepark. På dette grundlag vurderer Energistyrelsen, om etableringen er mulig.

Hensynet til andre arealinteresser eller rettigheder på havet vil således have en afgørende

betydning for, om området kan udbygges. Når høringen er afsluttet, udarbejdes et

høringsnotat. Høringsnotatet sendes til ansøger, der herefter har mulighed for at

kommentere eventuelle bemærkninger inden der træffes endelig afgørelse. Folketingets

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalg skal orienteres om kommunalbestyrelsens indsigelse,

inden energi-, forsynings- og klimaministeren giver tilladelse til forundersøgelser.

Kommunalbestyrelserne har således fået en mulighed for at blokere for konkrete kystnære

mølle-projekter, medmindre stærke hensyn taler for, at der gives en tilladelse.

I forhold til indvindingstilladelser i henhold til undergrundsloven, findes der ikke en egentlig

kommunal indsigelsesret. Proceduren er alene, at de berørte kommuner bliver hørt i

forbindelse med offentliggørelse af indvindingsansøgningen, jf. også afsnit 2.2 og 3.2.

2.7

Muligheder for øget involvering for Åben Dør-kulbrintetilladelser (på land) og

geotermitilladelser

Der er flere muligheder for at øge involveringen af kommunerne og offentligheden generelt i

behandlingen af Åben Dør-ansøgninger og ansøgninger om geotermitilladelser.

En mulighed er at sende selskabets ansøgning sammen med orienteringen til kommunen,

sådan at kommunen kan få et bedre billede af, hvad ansøgningen indeholder. Det kan

samtidig overvejes at offentliggøre ansøgningen for alle, herunder den pågældende

kommunes borgere, f.eks. på Høringsportalen.

Det bemærkes, at hvis hele ansøgningen sendes til kommunerne/offentliggøres, vil det

forudsætte, at ansøgeren bliver gjort opmærksom på dette.

Dog er det ved ansøgningens indgivelse typisk uafklaret, hvor eventuelt fysisk arbejde inden

for det kommende tilladelsesområde præcis vil komme til at foregå, ligesom det er usikkert,

om der reelt vil blive gennemført en boring, jf. at tilladelsen er en slags rammetilladelse.

Dette vil vanskeliggøre kommunens og/eller borgernes stillingtagen til ansøgningen.

Som supplement hertil kan det overvejes, at Energistyrelsen indfører en ny praksis og

tilbyder de berørte kommuner at afholde et møde, hvor styrelsen kan informere om det

typiske forløb af arbejdet i en Åben Dør-tilladelse og en geotermitilladelse. Det kan evt. ske

på et borgermøde, der er åbent for alle.

En anden mulighed er at introduktionen af en egentlig kommunal indsigelsesret, som det

kendes fra processen omkring kystnære havvindmøller. En indførsel af en sådan

indsigelsesret kan f.eks. ske gennem en ændring af undergrundsloven.