Social-, Indenrigs- og Børneudvalget 2017-18
SOU Alm.del Bilag 31
Offentligt
1802147_0001.png
HJEMLØSE
BORGERES
RETTIGHEDER I
KOMMUNERNE
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0003.png
HJEMLØSE
BORGERES
RETTIGHEDER I
KOMMUNERNE
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
HJEMLØSE BORGERES RETTIGHEDER I KOMMUNERNE
Forfattere: Emil Kiørboe og Mandana Zarrehparvar
Redaktion: Anette Faye Jacobsen
Forskningsassistent: Ina Slot Gregersen Facius
ISBN: 978-87-93605-12-1
E-ISBN: 978-87-93605-11-4
Layout: Hedda Bank Grafisk Design
Tryk: Toptryk Grafisk Aps
Forsidefoto: Hedda Bank
© 2017 Institut for Menneskerettigheder
Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution
Wilders Plads 8 K
1403 København K
Telefon 3269 8888
www.menneskeret.dk
Denne publikation eller dele af den må reproduceres til ikke-kommercielle
formål med tydelig angivelse af kilde.
Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger
fx store typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster.
Læs mere om tilgængelighed på www.menneskeret.dk/tilgaengelighed
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0005.png
INDHOLD
KAPITEL 1 – RESUMÉ
KAPITEL 2 – ENGLISH SUMMARY
KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN
3.1 Baggrund
3.2 Undersøgelsens formål, fokus og afgrænsning
3.3 Undersøgelsens metode og fremgangsmåde
3.3.1 Datagrundlag
3.3.2 Fremgangsmåde
KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK
4.1 Definition af hjemløshed
4.2 Kortlægning af hjemløshed
4.3 Den nationale hjemløsestrategi
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
5.1 Retten til bolig, social sikkerhed og forsørgelse
5.2 Sociale og økonomiske menneskerettigheder
5.3 Menneskerettigheder og hjemløshed
5.4 Kommuner og menneskerettigheder
KAPITEL 6 – KOMMUNERNES ORGANISERING
6.1 Kommunernes organisering og tværgående samarbejde
6.2 Øget specialisering
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
7.1 Indledning
7.2 Den lovgivningsmæssige ramme
7.2.1 Sociale handleplaner for hjemløse
7.2.2. Krav om planer for indsatsen
7.2.3 Hvilken kommune skal udarbejde handleplanen?
6
11
17
17
18
20
21
22
25
25
26
30
34
34
37
39
42
46
47
49
51
51
55
55
59
60
3
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
7.2.4 Dialogprincippet
62
7.2 5 Helhedsprincippet
63
7.3 Sociale handleplaner som garant for en helhedsorienteret indsats 65
7.3.1 Kendskab og holdninger til Sociale handleplaner i
kommunerne
66
7.3.2 Hjemløses syn på handleplaner
71
7.3.3 Handleplan som styringsredskab og ansvaret for en
koordineret indsats
76
7.3.4 Implementering af handleplansredskabet som led i
hjemløsestrategien
84
7.3.5 Handleplan afhænger af kontakt
87
7.3.6 Hvordan udarbejdes sociale handleplaner?
95
7.3.7 ”En handleplan er ikke bedre end dens indhold”
96
7.4 Konklusioner og anbefalinger
98
7.4.1 Én samlet plan for indsatsen og en koordinerende
sagsbehandler
99
7.4.2 Udvikling af handleplansmetode
101
7.4.3 Handlekommuneansvaret
102
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
8.1 Indledning
8.2 Den lovgivningsmæssige ramme
8.2.1 Adgang til herberg
8.2.2 Ydelser under opholdet
8.2.3 Kommunetilknytning under opholdet
8.2.4 Øvrige botilbud og kommunal boliganvisning
8.3 Kommunernes forsyningsforpligtelse og antallet af
herbergspladser
8.3.1 Udvikling i antal hjemløse og antal herbergspladser
8.3.2 Ophold på herberg i andre kommuner
8.3.3 Selvmøderprincippet og afvisning fra herberger
8.3.4 Længere opholdstider på herbergerne
8.3.5 Andre områder, der påvirker behovet for herbergspladser
4
103
103
104
104
110
112
114
116
116
123
127
131
137
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
8.4 Herbergerne og samspillet med den øvrige kommunale indsats
8.4.1 Herbergernes opgave
8.4.2 Samarbejde mellem kommuner og herberger
8.5 Konklusioner og anbefalinger
8.5.1 Mangel på herbergspladser
8.5.2 Herbergernes rolle i den samlede kommunale indsats
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
9.1 Indledning
9.2 Den lovgivningsmæssige ramme
9.2.1 Opholdskommunen skal yde hjælp
9.2.2 Tidligere opholdskommune skal yde hjælp efter
serviceloven
9.2.3 Uenighed mellem flere kommuner
9.2.4 Socialrettens sagsbehandlingsregler
9.2.5 CPR-lovens regler om folkeregistrering
9.3 Samarbejde og uenighed mellem flere kommuner
9.3.1 Samarbejde og delegation
9.3.2 Identificering af opholds- og handlekommune
9.3.3 Betydningen af kommunal uenighed for hjemløse
9.3.4 Dokumentation for ophold i kommunen
9.3.5 Kompliceret og indviklet regelsæt
9.3.6 Folkeregistreringens betydning i praksis
9.4 Konklusioner og anbefalinger
9.4.1 Retssikkerhedslovens regler om opholds-, handle- og
betalingskommune
9.4.2 Kontrol med hjemløses ophold i kommunen
BILAG
NOTER
138
139
143
149
149
152
154
154
155
155
157
160
162
165
167
167
170
172
176
178
181
182
182
183
185
187
5
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0008.png
RESUME
KAPITEL 1
RESUMÉ
Institut for Menneskerettigheder har undersøgt mulige barrierer for, at hjem-
løse modtager den hjælp, som de efter dansk sociallovgivning har krav på.
At have et sted at bo er ofte en forudsætning for at kunne leve en tryg og
værdig tilværelse. I menneskeretten forpligter retten til bolig Danmark til at
arbejde for at sikre alle en passende bolig, og derfor er hjemløshed i sig selv
en menneskeretlig problemstilling.
Selv om Danmark har et veludviklet velfærdssamfund, er der stadig et større
antal mennesker, der lever som hjemløse, og over de senere år er der sket en
markant stigning. Siden 2009 er antallet af hjemløse steget med 33 procent,
mens antallet af unge hjemløse er fordoblet.
I vores undersøgelse har vi valgt at se nærmere på tre forhold:
1) Sociale handleplaner
Kommunerne er forpligtet til at tilbyde en social handleplan til den enkelte
hjemløse, der skal sikre sammenhæng og kontinuitet i den samlede
indsats. Andre undersøgelser har vist, at kun knap en tredjedel af hjemløse
personer har en sådan handleplan. Handleplanen anses for at være det
væsentligste styringsredskab til at sikre en sammentænkt, koordineret og
helhedsorienteret indsats fra forskellige kommunale forvaltninger, regionale
tilbud og statslige myndigheder.
6
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
RESUME
I vores undersøgelse har vi set nærmere på, hvilke barrierer der kan
være i forhold til at få udarbejdet handleplaner og på, hvilke erfaringer
kommunerne, de hjemløse og andre aktører har med handleplanerne.
Undersøgelsen viser, at der er mange grunde til at sociale handleplaner
ikke udarbejdes i det omfang det er tiltænkt i lovgivningen. Undersøgelsen
konkluderer, at de sociale handleplaner er afgørende for, at den komplekse
og til tider fragmenterede lovgivning og struktur i kommunerne ikke fører til
en usammenhængende og fragmenteret indsats for den hjemløse borger.
Undersøgelsen viser, at det kan være vanskeligt for både kommuner og i
særdeleshed de hjemløse at orientere sig i de mange planer på social- og
beskæftigelsesområdet. Undersøgelsen konkluderer, at der er behov for
en klar ansvarsplacering af koordinationsansvaret for indsatsen hos én eller
få sagsbehandlere, der kan fungere som den hjemløse borgers primære
kontaktperson i kommunen. Undersøgelsen konkluderer også, at der i
kommunerne er forskellige opfattelser af, hvad en handleplan er og hvad den
skal bruges til, samt at der er behov for udvikling af metoder til at arbejde
med handleplaner som et styringsredskab for den samlede indsats.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
•
regeringen tager initiativ til, at antallet af planer på social- og
beskæftigelsesområdet nedbringes og så vidt muligt samles i én samlet
tværgående plan.
•
kommunerne tildeler borgere med alvorlige sociale problemer, der
ikke har eller kun med betydelig støtte kan opholde sig i egen bolig, en
koordinerende sagsbehandler, der fungerer som borgerens primære
kontaktperson i kommunen, og som har ansvar for udarbejdelse af
handleplan og koordination med øvrige forvaltninger og aktører.
7
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
RESUME
•
Socialstyrelsen – med henblik på at styrke kommunernes arbejde med
sociale handleplaner – udarbejder en metode samt metodehåndbog
eller lignende baseret på lovgivningens forudsætning om, at den
sociale handleplan skal fungere som det koordinerende og centrale
styringsredskab i indsatsen på tværs af forskellig lovgivning og
forvaltninger.
•
Socialstyrelsen reviderer sin metodehåndbog om
Voksenudredningsmetoden, så den i håndbogen beskrevne handleplan ikke
betegnes som en social handleplan efter servicelovens § 141, men alene
som en plan, der vil kunne indgå i den samlede § 141-handleplan.
•
kommunerne bruger muligheden i retssikkerhedsloven til at uddelegere
udarbejdelsen af sociale handleplaner til den aktuelle opholdskommune
for at sikre adgang til en hurtig og helhedsorienteret indsats i forhold til de
komplekse og sammensatte problemer, hjemløse borgere ofte har.
2) Herberger og den øvrige kommunale indsats
Herbergerne spiller en central rolle i hjemløseindsatsen. Herberger er
midlertidige botilbud, hvor hjemløse – uden forudgående kommunal
visitation – kan henvende sig og få et værelse og basal støtte og omsorg.
Herbergerne kan siges at udgøre det nederste sociale sikkerhedsnet for
hjemløse. Antallet af herbergspladser er ikke fulgt med stigningen i antallet
af hjemløse. Vi har derfor i undersøgelsen set nærmere på, om der er et
tilstrækkeligt antal herbergspladser, ligesom vi har set på herbergernes
rolle i den samlede indsats, herunder på samarbejdet mellem herberger og
kommunerne.
Undersøgelsen konkluderer, at der er mangel på egentlige herbergspladser,
men at der er geografiske forskelle på, hvor stort presset på herbergerne er.
Undersøgelsen konkluderer også, at manglen på en tydelig ansvarsplacering
8
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
RESUME
for at sikre et tilstrækkeligt antal herbergspladser betyder, at det bliver
overladt til den hjemløse selv at forsøge at skaffe sig en herbergsplads.
Undersøgelsen viser endvidere, at der er stor forskel på den indsats, der ydes
på de enkelte herberger, og på samarbejdet mellem herberger og kommuner.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
•
Børne- og Socialministeriet – med henblik på at opfylde hjemløses ret til en
herbergsplads – tager initiativ til at sikre en tydelig ansvarsplacering for at
tilvejebringe det tilstrækkelige antal herbergspladser.
•
Børne- og Socialministeriet i samarbejde med kommunerne identificerer
de geografiske områder med størst behov for flere herbergspladser med
henblik på, at hjemløse kan tilbydes en herbergsplads tæt på det sted de
kommer fra.
•
Børne- og Socialministeriet tager initiativ til en digitaliseret oversigt over
herbergspladser i hele landet, der kan opdateres, når en herbergsplads
besættes eller bliver ledig, således at der findes et opdateret og centralt
register over de til enhver tid ledige herbergspladser.
•
Børne- og Socialministeriet undersøger, om der er behov for en retlig
tydeliggørelse af kravene til herbergernes tilbud samt til samarbejdet
mellem herberger og kommuner.
•
Socialstyrelsen styrker sin indsats i forhold til samarbejdet mellem
herberger og kommuner.
3) Samarbejde mellem flere kommuner
Hjemløse bevæger sig som alle andre på tværs af kommunegrænserne.
Det kan rejse spørgsmål om, hvilken kommune der skal yde den hjemløse
hjælp. Reglerne, der regulerer dette, skal sikre, at den hjemløse altid har én
eller flere kommuner, der skal yde hjælp, men det kan godt være en anden
9
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
RESUME
kommune end den kommune, som den hjemløse opholder sig i. Det kan
betyde, at det er en kommune i den anden ende af landet, der skal tilbyde en
række ydelser til den hjemløse, ligesom der skal samarbejdes mellem flere
kommuner om indsatsen.
Vi har i undersøgelsen set nærmere på erfaringerne med indsatsen, når den
hjemløse bevæger sig på tværs af kommunegrænser, og på samarbejdet
mellem kommunerne, når flere kommuner skal yde den hjemløse hjælp.
Undersøgelsen viser, at de komplicerede regler om, hvilken kommune
der skal yde den hjemløse hjælp, kan have negative konsekvenser for,
at hjemløse modtager den hjælp og støtte, de har behov for og krav
på. Undersøgelsen viser også, at det volder vanskeligheder at yde den
tilstrækkelige hjælp til hjemløse, der ikke opholder sig i den kommune, der
skal yde hjælpen.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
•
Børne- og Socialministeriet undersøger mulighederne for at forenkle
retssikkerhedslovens regler om opholds-, handle- og betalingskommune
med henblik på, at hjemløse, der bevæger sig på tværs af kommunerne, får
den hjælp og støtte, de har behov for og krav på.
•
Børne- og Socialministeriet undersøger, i hvilket omfang der stilles krav til
hjemløse om at dokumentere deres ophold i kommunen.
•
Børne- og Socialministeriet i Vejledning om retssikkerhed og
administration på det sociale område indsætter en samlet gennemgang af
retssikkerhedslovens anvendelse i forbindelse med kontrol med hjemløses
ophold i kommunerne og dokumentationskrav til hjemløse.
10
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0013.png
KAPITEL 2
ENGLISH SUMMARY
The Danish Institute for Human Rights has conducted a study on possible
barriers for homeless people’s access to social services that they have a right
to, in accordance to Danish legislation.
The right to housing obligates Denmark to take initiatives to secure adequate
housing for all. Therefore, homelessness is a human right issue. To have a
place to live is often a prerequisite for a safe and dignified life.
Despite the fact that Denmark is a well-developed welfare society, there is a
growing number of people living in homelessness. In the course of the recent
years, the number of homeless people has increased significantly. Since
2009, the number of homeless people has increased by 33 percent and the
number of homeless youth has doubled.
In our study, we have chosen to focus on the following issues:
1) Social action plans
The municipalities are responsible for offering social action plans to a
homeless person. Social action plans ensure cohesiveness and continuity
for the overall efforts to support a homeless person. Studies show that only
one third of the homeless people have such an action plan. The action plan is
considered to be the most essential management instrument. The plan will
ensure that different municipal administrative units, regional and national
11
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
SUMMARY
authorities efforts are well thought through, coordinated and holistic. This
study looks closer at factors that could be possible barriers for compiling
social action plans, and the municipality, the homeless people and other
stakeholders’ experiences with such action plans.
There are many reasons for not realising social action plans as intended by
legislation. The study concludes that the social action plans are crucial in
ensuring the complex and at times fragmented legislation and structures in
municipalities do not result in incohesive and fragmented support initiatives
for the homeless citizens.
The study shows that it can be difficult for municipalities and in particular,
for homeless people themselves to familiarise themselves amidst the
numerous action plans available on the social and employment area. The
study concludes that, in order to have a clear appointment of responsibility
for coordination of initiatives, only one or few caseworkers should be involved
and they should be the primary contact points for the homeless person. The
study also concludes that, municipalities have different perceptions of what
a social action plan actually is and what it should be used for and that there
is a need to develop methodologies in order to apply the action plans as a
management instrument to secure a unified effort.
The Danish Institute for Human Rights recommends that:
•
The Government takes initiative to reduce the number of different action
plans found in legislation regarding social and employment, to one cross
sectional action plan.
•
The municipalities appoint one caseworker with the responsibility to
coordinate initiatives for vulnerable citizens, and who will be the primary
contact person in the municipality with responsibility to compile the social
12
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
SUMMARY
action plan, and who ensures that the action plan is applied across the
different legislations and administrations.
•
The National Board of Social Services – in order to strengthen the
municipalities application of social action plans – develop a method and
a methodological manual, based on the premises laid by legislation, to
ensure social action plans as a coordinating and central management
instrument for initiatives across different legislations and administrations.
•
The National Board of Social Services revises its methodology manual
regarding “Voksenudredningsmetoden” so that the manual's described
action plan, no longer is understood as a social action plan in accordance with
Act on Social Services section 141, but that the action plan is included in an
overall section 141 social action plan.
•
The municipalities apply the admissible provisions in the Act on Legal
Protection and Administration in Social Matters to delegate the duty to
compile social action plans to resident municipalities, in order to ensure
implementation of a rapid and holistic effort in relation to the complex and
compounded issues the homeless have.
2) Shelters and the municipal efforts
Shelters play a main role in efforts to support the homeless people. Shelters
are temporary housing where the homeless people– without a prior consent
from the municipality – can get a room, basic support and care. Shelters
constitute the lowermost level of social security for homeless people. The
study has therefore, looked closer at whether the shelters have enough
capacity. The study has also looked at what role shelters have in the overall
effort made to support the homeless people, including looking at the
relationship and cooperation between the shelters and the municipalities.
The study concludes that the shelters do not have the necessary capacity.
There are though, geographical differences, as to where in the country
13
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
SUMMARY
shelters experience a lack of capacity. The study also concludes that, due
to lack of clear appointment of responsibility, to ensure sufficient shelter
capacity, the homeless people are left to their own avail when trying to find
an available shelter. Furthermore, the study shows that there are significant
differences between the shelters as to the level of services provided as
well as differences in the extent of cooperation between shelters and
municipalities.
The Danish Institute for Human Rights recommends that:
•
The Ministry for Children and Social Affairs – in order to fulfill the homeless
persons right to a shelter – takes initiative to ensure clear appointment of
responsibility in providing the necessary shelter capacity.
•
The Ministry for Children and Social Affairs in cooperation with the
municipalities, identify the geographical pressure points, in order to provide
shelters closer to where the homeless person belongs.
•
The Ministry for Children and Social Affairs takes initiative to establish a
digital platform, to identify where in the country there are available shelter
capacity. In doing so, there will, at all times exist an updated and central
register of all available shelter capacity.
•
The Ministry for Children and Social Affairs investigates the need for a legal
clarification of requirements made to the service shelters provide and to the
cooperation between the shelters and municipalities.
•
The National Board of Social Services strengthen its efforts in regards to
enhance the cooperation between the shelters and municipalities.
3)
Cooperation between municipalities
Homeless people move, as all others, across municipal boundaries. This
raises the question: which municipality must provide homeless people with
14
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
SUMMARY
services. The legal provisions that regulate the question at hand, stipulate
that the homeless must always be ensured that, municipalities provide the
needed services, even if it is another municipality than the one the homeless
resides in. This means that a municipality on the other side of the country
might have the obligation to provide a range of services to a homeless
person. Likewise, there is an obligation to cooperate between municipalities
in providing the necessary support.
Our study has looked closer at the experiences with services provided, when
a homeless person moves cross municipal boundaries, and looked into the
cooperation between the municipalities in providing help to homeless people.
The study shows that the complex legislation regarding municipalities’
obligations to provide services have negative consequences for homeless
people who move across municipal boundaries. Furthermore, the study
shows that some municipalities have imposed continuous documentation on
homeless people before providing services, as proof for their residence in the
municipality.
The Institute for Human Rights recommends that:
•
The Ministry for Children and Social Affairs – with a view to ensure
homeless people moving across municipal boundaries have access to their
rights to services – investigate the possibilities to simplify provisions in the
Act on Legal Protection and Administration in Social Matters regarding,
residence, acting and paying municipalities.
•
The Ministry for Children and Social Affairs (Børne- og Socialministeriet)
investigate to which extent the municipalities impose homeless people
documentation of their residence.
15
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
RESUME
•
The Ministry for Children and Social Affairs incorporate an overall review
and application of the Act on Legal Protection and Administration in Social
Matters provisions regarding control of homeless people in its Guidelines
on Legal Protection and Administration in Social Matters.
16
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0019.png
KAPITEL 3
OM UNDERSØGELSEN
3.1 BAGGRUND
Denne undersøgelse er udarbejdet som led i Institut for Menneskerettig-
heders arbejde med at kortlægge, hvordan menneskerettighederne i praksis
gennemføres på de områder, der administreres af kommunerne.
En stor del af den menneskeretlige beskyttelse gennemføres i praksis
af kommunerne. Det gælder særligt for de økonomiske og sociale
menneskerettigheder. Selv om dansk sociallovgivning sjældent henviser
direkte til økonomiske og sociale menneskerettigheder, så implementerer
sociallovgivningen mange af disse rettigheder. Det gælder fx retten til en
passende bolig, retten til arbejde, til en passende levestandard og til social
sikkerhed, der er omfattet af en række menneskerettighedskonventioner.
Hjemløshed er først og fremmest en alvorlig menneskeretlig problemstilling
for de mennesker, det rammer, men kan også ses som en indikator på
strukturelle problemer på boligmarkedet og i den sociale indsats.
Selv om Danmark har et veludviklet velfærdssamfund, er der stadig et større
antal mennesker, der lever som hjemløse. Over de senere år er der sket en
markant stigning heri. I løbet af den uge i 2017, hvor VIVE senest kortlagde
antallet af hjemløse i Danmark, var i alt 6.635 mennesker hjemløse.
1
17
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN
3.2 UNDERSØGELSENS FORMÅL, FOKUS OG AFGRÆNSNING
Med denne undersøgelse vil vi se nærmere på hjemløse borgeres adgang
til at modtage hjælp efter dansk sociallovgivning. Vi har fokus på, hvilke
barrierer der kan være for, at hjemløse rent faktisk modtager den hjælp, de
har krav på. Hjemløse har – afhængig af den enkeltes situation – krav på
en række sociale ydelser, både forsørgelsesydelser, beskæftigelsesrettede
ydelser og service- og sundhedsydelser, herunder psykiatrisk behandling,
ophold på herberger og forsorgshjem samt stof- og alkoholbehandling.
Hjemløshed er et komplekst problem, der ikke alene vedrører mangel på en
bolig, men ofte er forbundet med sociale problemer, fattigdom og psykisk
sygdom. Hjemløshed kan derfor ikke løses eller afhjælpes alene ved at
stille en bolig til rådighed for alle, men forudsætter en bredere indsats.
Hjemløshed er således et selvstændigt (bolig)socialt problem, men kan også
være et symptom på eller et resultat af øvrige sociale problemer.
De forskellige sociale ydelser, fra pengeydelser som kontanthjælp og
førtidspension til naturalieydelser som væresteder, boliganvisning,
hjælpemidler til personer med handicap, boformer, misbrugsbehandling
og socialpædagogisk støtte, implementerer på forskellig vis de sociale og
økonomiske rettigheder for hjemløse personer med en mangfoldighed af
forskellige problemer. Da de mange forskellige ydelser samlet er med til at
implementere de sociale og økonomiske rettigheder, kan man ikke direkte
koble én bestemt ydelse til en bestemt rettighed. Det er ikke formålet med
undersøgelsen at gennemgå de mange forskellige ydelser og kommunernes
sagsbehandling i forhold hertil, for herved at undersøge opfyldelsen
af de sociale og økonomiske menneskerettigheder. Det er heller ikke
undersøgelsens hensigt at undersøge kommunernes indsats i forhold til den
nationale hjemløsestrategi, herunder bostøttemetoder eller tilgange som
18
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN
Housing First, se nærmere herom i kapitel 4.3. I stedet har vi valgt at fokusere
på de strukturelle rammer for indsatsen i kommunerne.
I vores undersøgelse har vi valgt at se nærmere på tre forhold:
1) Sociale handleplaner
Kommunerne er forpligtede til at tilbyde en social handleplan til den enkelte
hjemløse, der skal sikre sammenhæng og kontinuitet i den samlede indsats.
VIVE’s rapport ”Hjemløshed i Danmark 2017” viser, at kun knap en tredjedel
af de hjemløse har en sådan handleplan.
2
Handleplanen anses for at være
det væsentligste styringsredskab til at sikre en sammentænkt, koordineret og
helhedsorienteret indsats fra forskellige kommunale forvaltninger, regionale
tilbud og statslige myndigheder.
I undersøgelsen vil vi se nærmere på, hvilke barrierer der kan være i forhold
til at få udarbejdet handleplaner, og på kommunernes, de hjemløses og
andre aktørers erfaringer med handleplanerne.
2) Herberger og den øvrige kommunale indsats
Herbergerne spiller en central rolle i hjemløseindsatsen. Herberger er
midlertidige botilbud, hvor hjemløse og funktionelt hjemløse – uden
forudgående kommunal visitation – kan henvende sig og få et værelse og
basal støtte og omsorg. Herbergerne kan siges at udgøre det nederste sociale
sikkerhedsnet for hjemløse. Antallet af herbergspladser er ikke fulgt med
stigningen i antallet af hjemløse.
I undersøgelsen vil vi se nærmere på, om der er et tilstrækkeligt antal
herbergspladser og på herbergernes rolle i den samlede indsats, herunder på
samarbejdet mellem herberger og kommunerne.
19
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN
3) Samarbejde mellem flere kommuner
Hjemløse bevæger sig som alle andre på tværs af kommunegrænserne.
Det kan rejse spørgsmål om, hvilken kommune der skal yde den hjemløse
hjælp. Reglerne, der regulerer dette, skal sikre, at den hjemløse altid har én
eller flere kommuner, der skal yde hjælp, men det kan godt være en anden
kommune end den kommune, som den hjemløse opholder sig i. Det kan
betyde, at det er en kommune i den anden ende af landet, der skal tilbyde en
række ydelser til den hjemløse, ligesom der skal samarbejdes mellem flere
kommuner om indsatsen.
I undersøgelsen vil vi se nærmere på erfaringerne med indsatsen, når den
hjemløse bevæger sig på tværs af kommunegrænser, og på samarbejdet
mellem kommunerne, når flere kommuner skal yde den hjemløse hjælp.
3.3 UNDERSØGELSENS METODE OG FREMGANGSMÅDE
Udgangspunktet for undersøgelsen er menneskeretligt. Det vil sige, at
undersøgelsens formål og valget af problemstillinger er tilrettelagt med
henblik på at undersøge, om og hvordan hjemløses menneskerettigheder
i praksis gennemføres i kommunerne. Det betyder også, at vi i analysen af
det indsamlede materiale har anvendt en menneskeretlig baseret tilgang.
Vi har taget afsæt i de menneskeretlig standarder, som Danmark har påtaget
sig, og analyserer, hvordan de standarder er gennemført på nationalt
niveau (lovgivning, politikker mv.). Udgangspunktet for analysen er derved
at undersøge, om praksis, dvs. selve implementeringen af de nationale
bestemmelser og indsatsen på et givet område, giver borgeren adgang til at
få opfyldt sine rettigheder.
Rapporten bygger dels på den tilgængelige viden om hjemløshed og
om kommunernes indsats, herunder instituttets tidligere arbejde på
20
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN
området, dels på kvalitative interviews med myndigheder, Kommunernes
Landsforening, bosteder, civilsamfundsorganisationer og hjemløse borgere.
Interviewenes formål er at undersøge de forskellige aktørers erfaringer på
de tre udvalgte områder og derigennem belyse udfordringer i forhold til
opfyldelsen af sociale og økonomiske menneskerettigheder for hjemløse
borgere.
3.3.1 DATAGRUNDLAG
For at belyse de tre problemstillinger bedst muligt har instituttet valgt at
interviewe aktører i den kommunale hjemløseindsats, repræsentanter for
organisationer, der arbejder på hjemløseområdet, samt hjemløse borgere. Vi
har desuden interviewet en repræsentant for Socialstyrelsen, som varetager
udviklings-, rådgivnings- og implementeringsopgaver på hele det sociale
serviceområde og som blandt andet understøtter kommunerne i deres
indsats på hjemløseområdet.
Kommunerne har det primære ansvar for at yde støtte til hjemløse
borgere blandt andet ved udarbejdelse af sociale handleplaner, at sikre
et tilstrækkeligt antal herbergpladser og ved tildeling af sociale ydelser.
Kommunerne har desuden anvisningsret til den almene boligsektor med
henblik på at kunne løse kommunernes boligsociale problemer. Vi har
interviewet fire kommuner – to store og to mindre kommuner, hvoraf to
kommuner er storbykommuner og to er provinskommuner.
For at få et indblik i den overordnede kommunale politik på hjemløseområdet
har vi interviewet en repræsentant fra Kommunernes Landsforening.
Herbergerne spiller som nævnt en central rolle i hjemløseindsatsen, og
omkring 40 procent af de hjemløse opholder sig på herberger og natcaféer.
21
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN
Instituttet har interviewet to bosteder, et beliggende i Region Midtjylland og
et i Region Hovedstaden. Her har vi talt med forstanderne for herbergerne.
Vi har interviewet en repræsentant fra SAND – De Hjemløses Land-
sorganisation samt to jurister fra Gadejuristen. Gadejuristen yder udgående
retshjælp og andre former for støtte til og for udsatte mennesker. Begge
organisationer arbejder tillige med fortalervirksomhed for hjemløse og andre
udsatte borgeres interesser og rettigheder.
Rapportens valgte problemstillinger belyses også fra brugernes synspunkter
og erfaringer, og vi har gennemført to fokusgruppeinterviews med i alt seks
hjemløse borgere. Kontakten til borgerne blev formidlet gennem en tidligere
ansat på instituttet, som også arbejdede på herberget Roskildehjemmet og
gennem SAND – De Hjemløses Landsorganisation.
Der er ikke interviewet så mange hjemløse personer og repræsentanter for
kommuner, at der kan gives et repræsentativt billede af de problemstillinger,
vi undersøger. Det er heller ikke muligt på baggrund af denne undersøgelse
nærmere at beskrive, hvordan alle landets 98 kommuner i praksis arbejder
med indsatsen for hjemløse. Vi har i stedet sammensat et bredt udvalg
af forskellige informanter, der kan belyse de valgte problemstillinger fra
forskellige vinkler. Hertil inddrages tillige viden fra andre undersøgelser, der
allerede findes på området.
3.3.2 FREMGANGSMÅDE
Interviewpersonerne blev kontaktet i perioden juli – november 2016.
Interviewpersonerne fra myndighederne er blevet valgt af myndighederne
selv efter at være blevet kontaktet med information om undersøgelsens
tema og formål. Tre af de kommunale respondenter havde lederstillinger
22
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN
i kommunens socialforvaltning, mens den fjerde kommune valgte to
medarbejdere fra kommunens gadeteam som respondenter.
Interviewene er gennemført i perioden august – december 2016 og er enten
gennemført på interviewpersonernes arbejdspladser, på instituttet eller
via Skype/telefon. Fokusgruppeinterviewene med de hjemløse borgere er
foretaget på herberget Roskildehjemmet og i de hjemløses landsorganisation
SANDs lokaler.
I forbindelse med både de individuelle interviews og fokusgruppeinterviews
er der anvendt en semistruktureret interviewguide.
3
En semistruktureret
interviewguide er valgt for at sikre, at de relevante spørgsmål bliver berørt,
men at der samtidig er en tilstrækkelig åbenhed, der kan muliggøre, at
interviewpersonen kan fremkomme med sine synspunkter og erfaringer.
Der er undervejs tilføjet enkelte spørgsmål til interviewguiden på baggrund
af temaer taget op af øvrige respondenter. Alle interviews er indledt
med en bredere præsentation af undersøgelsen og dens formål samt en
præsentation af de tre udvalgte områder for undersøgelsen.
Fokusgruppeinterviews er valgt som interviewmetode i forhold til de
hjemløse borgere, dels af hensyn til at få flere hjemløse personers
erfaringer med i datagrundlaget, dels fordi metoden kan gøre det lettere for
deltagerne at udveksle erfaringer, når der er andre til stede, der har samme
problematikker.
Alle interviewene er transskriberet, bortset fra ét, da interviewet ikke blev
optaget. De transskriberede interviews er fremsendt til respondenterne med
markering af de citater, der er medtaget i denne rapport. Citaterne i denne
rapport stammer, medmindre andet er angivet, fra det transskriberede
23
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 3 – OM UNDERSØGELSEN
materiale. Citaterne er renskrevet af instituttet med henblik på at øge
læsbarheden. Respondenterne har ikke forud fået forelagt citaterne i den
sammenhæng, de er bragt i denne rapport, og har dermed ikke godkendt den
sammenhæng, vi har valgt at bringe citaterne i.
24
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0027.png
KAPITEL 4
HJEMLØSHED I DANMARK
4.1 DEFINITION AF HJEMLØSHED
Der findes ikke en ”hjemløselov” eller lignende i Danmark og dermed heller
ikke en retlig definition af hjemløshed. VIVE (sammenlagt SFI og KORA) har
siden 2007 hvert andet år fortaget en hjemløsetælling i uge 6 og har taget
udgangspunkt i en definition af hjemløshed baseret på boligsituationen –
altså fraværet af en fast bolig. VIVE benytter sig af følgende definition:
”Som hjemløse regnes personer, som ikke disponerer over egen (ejet eller
lejet) bolig eller værelse, men som er henvist til midlertidige boalternativer,
eller som bor midlertidigt og uden kontrakt hos slægtninge, venner eller
bekendte. Som hjemløse regnes også personer uden et opholdssted den
kommende nat.”
4
Den samme definition blev anvendt i Hjemløsestrategien, se nedenfor kapitel
4.3. Det er en bred definition, som muligvis også kan omfatte personer,
som i den brede offentlighed næppe betragtes som egentlig hjemløse,
eksempelvis unge, der midlertidigt må bo hos venner og familie, mens de
leder efter en lejlighed. VIVE har derfor forsøgt at afgrænse definitionen
ved at undtage en række persongrupper, der ikke regnes som hjemløse.
Det er personer, der bor i fremlejet bolig, eller som bor varigt hos familie
eller venner, personer, der bor i længerevarende botilbud, studerende, der
søger tilflytning til en anden by ved studiestart, unge, der ønsker at flytte
hjemmefra, personer, der midlertidigt er uden bolig på grund af brand
25
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK
eller lignende, og personer, der opholder sig på krisecenter på grund af
vold i familien. Hjemløse uden fast ophold i Danmark indgår i tællingen,
men opgøres særskilt, da der ikke for denne gruppe kan kontrolleres for
dobbelttællinger via CPR-numre, ligesom denne gruppe har begrænset
kontakt med særligt offentlige tilbud og derfor ikke bliver registreret her.
5
Hjemløse-definitionen dækker over blandt andet gadesovere, brugere af
natvarmestuer og herberger, personer, der overnatter hos familie og venner,
og personer, der står foran en udskrivning fra hospital eller løsladelse fra
fængsel uden en boligløsning.
6
Omfattet er tillige personer, der på grund af
boligmangel overnatter på hotel, vandrehjem, kolonihavehus, campingvogn
eller lignende.
Servicelovens § 110, der vedrører herberger, definerer herbergernes
målgruppe som personer, der ud over mangel på bolig tillige har sociale
problemer. Boligløshed alene giver ikke adgang til ophold på et herberg. Til
gengæld omfattes også såkaldt funktionelt hjemløse, dvs. personer, som har
en bolig, men som af en eller anden grund ikke kan opholde sig der, og som
tillige har sociale problemer, se også uddybende kapitel 8.2.
Instituttet har ikke til brug for denne undersøgelse fundet anledning til at
anvende en forud fastsat definition af hjemløshed. Instituttet har imidlertid
i valget af temaer for undersøgelsen, ved udvælgelsen af respondenter og
under interviews, fokuseret på, at hjemløshed ikke alene vedrører fravær af en
bolig, men er tæt knyttet til sociale problemer, psykisk sygdom og misbrug.
4.2 KORTLÆGNING AF HJEMLØSHED
VIVE har siden 2007 kortlagt antallet af hjemløse i Danmark hvert andet
år. Seneste opgørelse er fra 2017 og opgør antallet af hjemløse til 6.635
26
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK
personer. Opgørelsen er et øjebliksbillede af antallet af hjemløse personer
i den uge, optællingen foretages (uge 6). Antallet af hjemløse er steget
fra 4.998 personer i 2009, 5.290 i 2011, 5.820 i 2013, 6.138 i 2015 til 6.635
hjemløse i 2017. Det svarer til en stigning på 33 procent fra 2009 til 2017.
7
SFI
skønnede i kortlægningen fra 2015, at omkring 15.000 personer blev ramt af
hjemløshed i løbet af 2015.
8
I samme periode er der sket en stigning i antallet af ”gadesovere”, som i
2017 udgjorde cirka 10 procent af de hjemløse personer. Omkring 38 procent
af de hjemløse opholder sig på herberger, forsorgshjem eller overnatter
på natvarmestuer, mens omkring 33 procent opholder sig midlertidigt hos
familie eller venner.
9
Ved kortlægningen fra 2015 var det 52 procent af de hjemløse, der havde
været hjemløse i mindre end ét år, mens det i 2017 er steget til 55 procent.
Omkring en fjerdedel har været hjemløse i mere end to år. Der er sket en
stigning i andelen af hjemløse, der har været hjemløse i mere end ét år.
10
Antallet af unge hjemløse er steget med 102 procent siden 2009, mens antallet
af hjemløse mellem 25 og 29 år er steget med 107 procent siden 2009.
11
Kortlægningen viser, at hovedparten af hjemløse personer er mænd med
etnisk dansk baggrund. 82 procent har dansk nationalitet, herunder 7
procentpoint med grønlandsk baggrund. 13 procent af de hjemløse personer
er indvandrere og 8 procent er efterkommere af indvandrere.
12
Hovedparten
af de hjemløse er mænd. Sammenlignet med kortlægning fra 2015 er
andelen af hjemløse kvinder dog steget fra 22 procent i 2015 til 25 procent
i 2017. Andelen af hjemløse kvinder der har daglig omsorg for børn er også
steget fra 11 procent i 2015 til 18 procent i 2017.
13
27
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0030.png
KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK
FLERE HJEMLØSE
2009
4.998
2011
5.290
2013
5.820
2015
6.138
2017
6.635
33 %
RAMT AF HJEMLØSHED
2015
15-16.000
6.635
Optalt i uge 6
I løbet af året (skøn)
FLERE GADESOVERE
Antal
700
600
500
400
300
200
100
0
2009 2011 2013 2015 2017 år
UNGE HJEMLØSE
Antal
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
18-24 år
25-29 år
2009 2011 2013 2015 2017 år
28
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0031.png
KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK
KØNSFORDELING
2017
25 %
75 %
Procent
TYPER AF HJEMLØSHED
2017
Procent
38
Herberg
og nat-
varmestue
33
Famile/
venner
10
Gaden
20
Andet
ANDELEN AF HJEMLØSE KVINDER
DER HAR DAGLIG OMSORG FOR BØRN
2015
11
2017
18
Procent
HJEMLØSE MED ANDRE ALVORLIGE PROBLEMER
Procent
61 %
Misbrug
Et eller begge problemer
32 %
Begge
82 %
79 %
53 %
Psykisk sygdom
Tallene er hentet fra SFI, ’Hjemløshed i Danmark 2015 – National kortlægning’, 15:35, 2015,
VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’ og VIVE, 'Veje ind og ud af hjemløshed
– En undersøgelse af hjemløshedens forløb og dynamik'.
29
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK
Langt de fleste hjemløse er på overførselsindkomst som kontanthjælp og
førtidspension. Mange har også somatiske og/eller psykiske sygdomme, og
dødelighed blandt hjemløse er markant højere end resten af befolkningen.
14
Kortlægningen viser også, at 61 procent af de hjemløse har et misbrug af
alkohol eller narkotika, og at 53 procent lider af psykisk sygdom. Omkring 32
procent af de hjemløse borgere har både psykisk sygdom og misbrug. Samlet
set har 82 procent af de hjemløse mænd og 79 procent af de hjemløse
kvinder enten en psykisk sygdom, misbrugsproblem eller begge dele.
15
Hjemløse befinder sig hovedsageligt i de tre største danske byer,
København, Aarhus og Odense. Halvdelen af det samlede antal hjemløse er
hjemmehørende i hovedstadsområdet.
16
4.3 DEN NATIONALE HJEMLØSESTRATEGI
I 2008 iværksatte satspuljepartierne ’Hjemløsestrategien’ som en stor
strategisk satsning for at reducere hjemløsheden i Danmark. Strategien
indebar i første omgang, at otte udvalgte kommuner blandt andet skulle
etablere boliger til hjemløse samt afprøve tre bostøttemetoder til at få
udsatte borgere ud af hjemløshed. Yderligere ni kommuner blev en del af
strategien med henblik på at afprøve to ud af de tre bostøttemetoder. Der
blev afsat omkring 500 mio. kr. til Hjemløsestrategien fra 2009 til 2013.
Efterfølgende har satspuljepartierne i 2015 afsat knap 10 mio. kr. til,
at yderligere 26 kommuner i samarbejde med Socialstyrelsen kan
implementere metoderne fra Hjemløsestrategien.
17
Satspuljepartierne
har endvidere med satspuljeaftalen for 2016 afsat 31,6 mio. kr. til at udvide
hjemløserejseholdet under Socialstyrelsen, der støtter kommuner og
herberger med at implementere metoderne fra Hjemløsestrategien.
18
30
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK
Selv om Hjemløsestrategien som program blev afsluttet i 2013, og hverken
metoder eller principper fra strategien er lovfæstet, forfølges strategien
fortsat via satspuljeprojekter og i kommunerne. Skiftende regeringer
har tillige haft udbredelse af metoderne fra Hjemløsestrategien som et
væsentligt element i den politiske prioritering for at reducere hjemløshed.
19
Regeringen har således i sit regeringsgrundlag tilkendegivet, at den vil
fremlægge et forslag til en handlingsplan for bekæmpelse af hjemløshed,
der bygger videre på erfaringerne fra Hjemløsestrategien.
20
Hjemløsestrategien havde to formål. Dels at afprøve metoder i arbejdet
med hjemløse borgere og dels at nedbringe antallet af hjemløse i Danmark.
Strategien indebar fire overordnede målsætninger:
•
At ingen borgere ufrivilligt skal overnatte på gaden
•
At unge hjemløse skal tilbydes alternativer til herberg
•
At reducere længerevarende ophold på herberger
•
At sikre boligløsning ved løsladelse fra fængsler og udskrivning fra
hospitaler eller behandlingstilbud.
21
Strategien er overordnet baseret på en ”Housing First”-tilgang, der indebærer,
at der tidligt i forløbet skal sikres en permanent boligløsning med bostøtte
til den hjemløse. Dette er en ændring af den tidligere anvendte tilgang ved
den kommunale boliganvisning, hvor den hjemløse først blev tilbudt en bolig,
når denne gennem forskellige sociale eller behandlingsmæssige tiltag blev
skønnet ”boligparat”.
22
Hjemløsestrategien implementerer denne tilgang
med fokus på at afprøve og udvikle tre evidensbaserede bostøttemetoder
31
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK
med henblik på at bringe borgeren ud af hjemløshed og fastholde boligen.
De tre bostøttemetoder er henvendt til forskellige målgrupper blandt de
hjemløse. Der er tillige som led i strategien etableret såkaldte skæve boliger,
nye pladser i både midlertidige og længerevarende boformer (§§ 107 og 108
boformer) samt flere herbergspladser.
23
Erfaringerne fra Hjemløsestrategien viser, at en højere andel af de hjemløse
end hidtil antaget kan bo i almindelige boliger, forudsat at de modtager
intensiv bostøtte. Trods Hjemløsestrategien steg hjemløsheden med 7
procent i de deltagende kommuner. Hjemløsheden steg imidlertid i samme
periode med samlet 41 procent i landets øvrige kommuner.
24
Selv om tiltagene i Hjemløsestrategien evalueres som effektfulde, har
en række strukturelle forhold været medvirkende til, at den overordnede
målsætning med strategien om reduceret hjemløshed ikke blev opnået. 8 af
de 17 kommuner havde endvidere opstillet en række konkrete målsætninger
om færre gadesovere, færre unge på herberger, kortere ophold på herberger
og færre personer, der løslades fra fængsler til hjemløshed. Ingen af disse
målsætninger blev opnået. Der peges i den forbindelse særligt på, at der
er stor mangel på boliger, som modsvarer de hjemløses betalingsevne.
Dette fremhæves særligt i forhold til unge, hvor hjemløsheden er steget
markant. Endelig peges der på den økonomiske krise, der har medført flere
arbejdsløse og flere generelle kommunale sparerunder, uden at effekten af
den økonomiske krise dog har været undersøgt nærmere.
25
VIVE’s kortlægning af hjemløshed i Danmark viser, at det er 29 procent af de
hjemløse mænd og 34 procent af de hjemløse kvinder, der modtager støtte
fra en bostøttemedarbejder eller en støttekontaktperson og 28 procent af de
hjemløse der er skrevet op til en bolig.
26
32
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 4 – HJEMLØSHED I DANMARK
Hjemløsestrategiens hovedelementer er netop at sikre en permanent bolig
tidligt i forløbet kombineret med intensiv bostøtte. Meget tyder derfor på,
at hjemløsestrategiens hovedelementer og metoder kun i et vist omfang er
implementeret i kommunerne.
SFI og Rambøll har evalueret Socialstyrelsens evaluerings- og forankrings-
projekt af Hjemløsestrategien i kommunerne over en toårig periode fra 2014
til 2016. Af evalueringsrapporten fremgår, at der i de 24 projektkommuner i
alt blev påbegyndt 363 indsatsforløb. Når det sammenholdes med antallet
af hjemløse og antallet af brugere af landets herberger, er det kun en lille
del af de hjemløse, der modtager en indsats baseret på Hjemløsestrategiens
metoder som Housing First og evidensbaserede bostøttemetoder. Til
sammenligning var i alt 6.236 borgere indskrevet på et herberg i løbet af
2015.
27
33
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0036.png
KAPITEL 5
DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
Hjemløse er beskyttet af de samme menneskerettigheder som alle
andre. Retten til bolig, som er omfattet af en række menneskerettigheds-
konventioner, forpligter staterne til at arbejde for at sikre alle en passende
bolig, og derfor er hjemløshed også i sig selv en menneskeretlig problem-
stilling. At have et sted at bo er ofte en forudsætning for at kunne leve en tryg
og værdig tilværelse.
Hjemløse må i mange henseender betragtes som en særlig udsat og
marginaliseret gruppe, både i forhold til retten til bolig samt andre
økonomiske og sociale rettigheder og også i forhold til visse borgerlige og
politiske rettigheder.
5.1 RETTEN TIL BOLIG, SOCIAL SIKKERHED OG FORSØRGELSE
FN’s Verdenserklæring om Menneskerettigheder angiver blandt andet, at
enhver har ret til en sådan levefod, som er tilstrækkelig for hans og hans
families sundhed og velvære, herunder til føde, klæder, bolig, lægehjælp og
nødvendige sociale goder.
28
Verdenserklæringen er ikke juridisk bindende.
Retten til bolig, til en passende levestandard og til social sikkerhed er også
omfattet af internationale konventioner, som er juridisk bindende, dels på
globalt niveau under FN, dels på regionalt niveau under Europarådet og EU.
29
34
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
Af FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder
(ØSKR) fremgår, at enhver har ret til en passende levestandard, som er
tilstrækkelig for hans og hans familie, herunder til føde, klæder, bolig og
til den fortsatte forbedring af levevilkår.
30
Af konventionen fremgår også, at
enhver har ret til social tryghed, herunder socialforsikring.
31
En række andre FN-konventioner indeholder også bestemmelser,
der i forskelligt omfang beskytter retten til bolig, til en passende
levestandard og social sikkerhed: FN’s konvention om flygtninges
retsstilling (Flygtningekonventionen), FN’s konvention om afskaffelse af
alle former for racediskrimination (Racediskriminationskonventionen),
FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod
kvinder (Kvindekonventionen), FN’s konvention om barnets rettigheder
(Børnekonventionen) og FN’s konvention om rettigheder for personer med
handicap (Handikapkonventionen).
32
Den Europæiske Socialpagt fra 1961 indeholder retten til social, juridisk
og økonomisk beskyttelse af familielivet ved hjælp af blandt andet sociale
og familieydelser og tilvejebringelse af boliger for familier.
33
Socialpagten
indeholder også retten til social sikkerhed og til at drage nytte af sociale
velfærdsforanstaltninger.
34
I den Reviderede Europæiske Socialpagt fra 1996,
som Danmark dog ikke har tilsluttet sig, findes en særskilt bestemmelse om
retten til bolig.
35
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indeholder
i artikel 8 en beskyttelse af retten til respekt for privat- og familieliv,
hjem og korrespondance. Bestemmelsen beskytter først og fremmest
mod indgreb i allerede etablerede hjem. Efter Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols (EMD) praksis kan bestemmelsen også
35
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
indeholde positive forpligtelser for staten, men EMD har udtalt, at artikel
8 ikke forpligter staterne til at stille en bolig til rådighed for personer, der
på grund af pengemangel ikke er i stand til at opretholde eller anskaffe
sig en bolig.
36
Tillægsprotokol 1, artikel 1, indeholder en beskyttelse af
ejendomsretten, der efter EMD praksis i et vist omfang beskytter berettigede
forventninger på at modtage sociale ydelser.
37
EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder indeholder også en
bestemmelse om retten til privat- og familieliv svarende til EMRK og
indeholder derudover en bestemmelse om ret til boligstøtte.
38
Det fremgår
af EU-chartret, at retten til social bistand og boligstøtte anerkendes og
respekteres, og at denne rettighed skal sikre en værdig tilværelse for alle, der
ikke har tilstrækkelige midler, med henblik på at bekæmpe social udstødelse
og fattigdom.
39
Der udarbejdes løbende en række ikke-juridisk bindende fortolkningsbidrag,
vejledninger og anbefalinger fra komitéer, der overvåger staternes
implementering af konventionerne. Der er overvågningskomitéer knyttet til
størstedelen af FN-konventionerne, ligesom FN’s Menneskerettighedsråd har
antaget en såkaldt Specialrapportør til at overvåge staternes implementering
af retten til bolig og en Specialrapportør for ekstrem fattigdom og
menneskerettigheder, der flere gange har haft fokus på hjemløshed.
Rapportørerne afrapporterer årligt til rådet og udarbejder tematiske
rapporter.
40
Den Europæiske Socialkomité (Socialkomitéen) overvåger
implementeringen af Den Europæiske Socialpagt.
Enkeltpersoner eller grupper, som mener, at deres rettigheder er krænket,
kan på nærmere bestemte betingelser klage til FN’s konventionskomitéer.
Danmark har dog ikke tiltrådt den protokol, der giver klageadgang til FN’s
36
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
Komité for Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder (ØSKR-komitéen),
så det er ikke muligt at indbringe en individuel klage til FN-systemet for
krænkelse af en borgers rettigheder efter ØSKR i Danmark.
Borgere kan på nærmere bestemte vilkår indbringe sager om krænkelse
af EMRK for konventionens kontrolorgan, EMD. I modsætning til FN’s
traktatkomitéer træffer EMD juridisk bindende afgørelser i de enkelte sager.
41
5.2 SOCIALE OG ØKONOMISKE MENNESKERETTIGHEDER
Retten til bolig, til en passende levestandard og social sikkerhed hører til
den kategori af menneskerettigheder, der betegnes som økonomiske, sociale
og kulturelle rettigheder.
42
Disse rettigheder er ofte formuleret anderledes
end borgerlige og politiske rettigheder. De er typisk ikke formuleret som en
individuel rettighed, men som en ”mål og middel-rettighed”: Beskyttelsen
af en specifik rettighed angives som mål, og statens forpligtelse til at tage
alle passende skridt med henblik på at sikre denne rettighed angives som
middel.
43
Af ØSKR fremgår eksempelvis, at staterne anerkender retten til
blandt andet bolig, og at staterne vil træffe passende foranstaltninger til at
sikre virkeliggørelsen af denne rettighed.
44
Økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder må i vidt omfang søges opnået
gradvist og fremadskridende via blandt andet politiske og lovgivningsmæssige
tiltag. Det fremgår eksempelvis af ØSKR, at staterne er forpligtet til ”i videst
mulig udstrækning og ved alle egnede midler, herunder især lovgivnings-
foranstaltninger, at træffe forholdsregler med henblik på den fremadskridende
fulde virkeliggørelse af de i denne konvention vedtagne rettigheder”.
45
ØSKR-komitéen har i en generel kommentar om fortolkningen af ØSKR
udtalt, at medlemsstaternes forpligtelse til at sikre den fremadskridende
37
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
fulde virkeliggørelse af rettighederne både indebærer en handleforpligtelse
og en resultatforpligtelse.
46
Handleforpligtelsen fremgår af artikel 2(1), som
forpligter staterne til at ”træffe forholdsregler” og ”at tage skridt” til at sikre
den fulde virkeliggørelse af rettighederne, mens resultatforpligtelsen – ”den
fulde virkeliggørelse” – forudsætter, at indsatsen rent faktisk har effekt.
Komitéen har udtalt, at staterne forventes at handle hurtigt og effektivt, men
at handleforpligtelsen også må ses i lyset af statens tilgængelige ressourcer.
Staten er forpligtet til at anvende det maksimale af de tilgængelige
ressourcer på at virkeliggøre konventionens rettigheder.
47
Da staternes fulde
virkeliggørelse af ØSKR må ske ”fremadskridende”, kræver det tungtvejende
grunde at sænke beskyttelsesniveauet bevidst.
48
ØSKR-komitéen anser rettighederne for at indeholde en kernebeskyttelse,
som angiver et minimumsniveau for den menneskeretlige beskyttelse. Dette
minimumsniveau er staterne forpligtet til at sikre allerede ved konventionens
ikrafttræden, og minimumsniveauet er således ikke en målsætning, der
skal opnås gradvist.
49
Derudover er medlemsstaterne forpligtet til at sikre,
at der ikke sker diskrimination af bestemte befolkningsgrupper i forhold til
beskyttelsen af rettighederne.
50
Den Europæiske Socialkomité har anlagt en tilsvarende forståelse, når
opfyldelsen af en rettighed efter Den Europæiske Socialpagt er særlig
kompleks eller omkostningsfuld for staten. Medlemsstaterne er forpligtet
til at iværksætte foranstaltninger, der muliggør opfyldelsen af socialpagtens
formål inden for en rimelig tid, med målbar fremgang, men også med en vis
grad af hensyntagen til statens tilgængelige ressourcer. Socialkomitéen har
i den forbindelse understreget, at staten må være særlig opmærksom på
udsatte gruppers rettigheder.
51
38
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
Rettighederne i EMRK beskrives almindeligvis som borgerlige og politiske
rettigheder. Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis må
rettighederne fortolkes således, at de yder en praktisk og effektiv beskyttelse.
Det betyder blandt andet, at rettighederne også kan omfatte positive
forpligtelser for staten til at sørge for visse socioøkonomiske forhold, når
dette er nødvendigt for at sikre en praktisk og effektiv beskyttelse af EMRK’s
rettigheder.
52
EMD overlader dog generelt staterne en bred skønsmargin i
sådanne tilfælde.
Menneskeretten indeholder sjældent handlingsanvisende krav til, hvordan
staten skal implementere rettighederne, og staten nyder en stor grad af
valgfrihed i forhold til at vælge, hvordan man vil sikre menneskerettig-
hederne.
Selv om dansk sociallovgivning sjældent henviser direkte til økonomiske og
sociale menneskerettigheder, så gennemfører sociallovgivningen i praksis
mange af disse rettigheder. De forskellige sociale ydelser, fra pengeydelser
som kontanthjælp og førtidspension til naturalieydelser som væresteder,
boliganvisning, hjælpemidler til personer med handicap, boformer, misbrugs-
behandling og socialpædagogisk støtte, implementerer på forskellig vis
de sociale og økonomiske rettigheder for hjemløse personer med en
mangfoldighed af forskellige problemer. Da de mange forskellige ydelser
samlet er med til at implementere de sociale og økonomiske rettigheder, kan
man ikke direkte koble én bestemt ydelse til en bestemt rettighed.
5.3 MENNESKERETTIGHEDER OG HJEMLØSHED
Hjemløse må som nævnt betragtes som en særlig udsat og marginaliseret
gruppe, både i forhold til retten til bolig og andre økonomiske og sociale
rettigheder.
53
39
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
Staternes forpligtelse til at tage skridt til den fulde virkeliggørelse af retten
til bolig for alle mennesker og derfor også at træffe foranstaltninger med
henblik på at undgå hjemløshed omfattes af ØSKR. ØSKR-komitéen
understreger, at hjemløshed ikke alene er et problem i udviklingslande med
store ressourcemæssige begrænsninger, men at der også er betydelige
problemer med hjemløshed i nogle af verdens mest økonomisk udviklede
lande.
54
Retten til bolig forpligter staterne til at arbejde for at sikre alle en passende
bolig, og derfor er hjemløshed i sig selv en menneskeretlig problemstilling.
At have et sted at bo er ofte en forudsætning for at kunne leve en tryg og
værdig tilværelse.
På baggrund af en formålsfortolkning af konventionen og forpligtelsen
til at anvende det maksimale af statens tilgængelige ressourcer er det
som nævnt ØSKR-komitéens opfattelse, at ØSKR implicit indeholder en
”minimumskerneforpligtelse” for hver enkelt rettighed, som alle stater stort
set uafhængigt af tilgængelige ressourcer skal opfylde, og som kræver
umiddelbar handling.
55
Blandt sådanne tiltag i relation til retten til bolig
nævner komitéen, at alle stater skal have en national boligstrategi, der
skal afspejle en bred inddragelse og deltagelse af alle berørte, herunder
hjemløse.
56
Komitéen fremhæver ligeledes, at betydelig mangel på boliger
eller anden husly (shelter) ikke kan anses for at være i overensstemmelse
med konventionens forpligtelser.
57
Ved ØSKR-komitéens gennemgang i 2011 af Danmarks gennemførelse af
ØSKR udtrykte komitéen bekymring over den vedvarende forekomst af
hjemløshed i Danmark, særligt blandt udlændinge. Komitéen anbefalede
blandt andet, at Danmark træffer alle hensigtsmæssige foranstaltninger for
40
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
at forbedre både udbuddet og kvaliteten af ”modtageinstitutioner”, blandt
andet krisecentre, døgninstitutioner og sociale rehabiliteringscentre, samt
udformer passende politikker og programmer for at fremme den sociale
reintegration af hjemløse.
Der findes en række ikke-juridisk bindende fortolkningsbidrag fra blandt
andet FN’s Menneskerettighedsråds Specialrapportør for retten til en
passende bolig, der i sin årsrapport fra 2005 til FN’s Menneskerettighedsråd
satte fokus på hjemløshed og hjemløses ret til bolig. Heri anbefales
blandt andet at adressere strukturelle problemstillinger som fattigdom,
diskrimination og begrænsninger i adgangen til sociale boliger (almene
boliger).
Specialrapportøren har i 2015 afleveret en tematisk rapport om hjemløshed
til FN’s Menneskerettighedsråd.
58
I rapporten argumenterer rapportøren for
at anvende en tredimensionel menneskeretlig tilgang til hjemløshed. Den
første dimension fokuserer på manglen på et hjem, hvorved både forstås
de fysiske rammer, en bolig giver, men tillige at boligen er et sikkert sted
at danne familie eller andre sociale relationer og deltage i samfundslivet.
Den anden dimension fokuserer på den sociale eksklusion, som manglen
på et hjem medfører, hvor hjemløse er en socialgruppe, som kan blive udsat
for diskrimination og stigmatisering. Den tredje dimension handler om at
anerkende hjemløse som rettighedsbærere, der kæmper for overlevelse
og værdighed. Denne dimension medfører, at hjemløse anerkendes for
deres unikke kendskab til det system, der forhindrer dem i at få opfyldt
deres rettigheder, og at de anerkendes som den centrale aktør for at skabe
forandringer. Rapportøren fremhæver, at den menneskeretlige tilgang til
hjemløshed afviser ’moralske’ forklaringer på hjemløshed som personlige
fejl og svigt, der skal imødegås med velgørenhed, og i stedet fokuserer på
41
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
mønstre af ulighed og uretfærdighed, der forhindrer hjemløse i at være lige
medlemmer af samfundet.
59
FN’s bæredygtige udviklingsmål inkluderer et mål om at bygge inkluderende,
robuste og bæredygtige byer og bosættelser samt en delmålsætning om at
sikre alle mennesker passende, sikker og betalelig (affordable) bolig inden
2030 og dermed afskaffe hjemløshed.
60
Af Grundlovens § 75, stk. 2, fremgår, at den, der ikke selv kan ernære sig eller
sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden, er berettiget til hjælp fra
det offentlige.
Højesteret har, blandt andet i en dom fra 2012, fastslået, at bestemmelsen om
offentlig hjælp i Grundlovens § 75, stk. 2, indebærer, at der er en grænse for, hvor
lave offentlige ydelser må være. Således skal et ”eksistensminimum” sikres, og
man kan ved domstolene få efterprøvet, om det minimum er opfyldt. Højesteret
har i samme dom fastslået, at grundlovens krav om et eksistensminimum også
gælder for udlændinge. Den nedre grænse for et eksistensminimum fandtes
dog i den konkrete sag at ligge under de ydelser, sagen vedrørte, og det står
fortsat ikke klart, hvor domstolene vil trække grænsen.
61
5.4 KOMMUNER OG MENNESKERETTIGHEDER
Alle offentlige myndigheder, herunder kommuner og regioner, er forpligtet til
at efterleve Danmarks menneskeretlige forpligtelser.
Når en stat tiltræder en menneskerettighedskonvention, forpligter staten sig
til at efterleve de krav, som konventionen indeholder. Som udgangspunkt
er det alene staten, der påtager sig disse forpligtelser, og dermed også kun
staten, som er ansvarlig for opfyldelsen af forpligtelserne – ikke private.
42
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
Statens forpligtelser gælder som udgangspunkt der, hvor staten udøver
jurisdiktion, det vil først og fremmest sige inden for statens territorium. Staten
kan krænke sine forpligtelser, når handlinger eller undladelser kan henregnes
til offentlige myndigheder. Staten er i folke- og menneskeretlig forstand
også ansvarlig for handlinger eller undladelser, som foretages af lokale
myndigheder, også i tilfælde, hvor de lokale myndigheder har en større eller
mindre grad af selvbestemmelse, hvad enten dette er fastsat i forfatninger
eller almindelig lovgivning. I folkeretten taler man om statens enhed.
62
Kommunerne er offentlige myndigheder med en vis grad af
selvbestemmelse. Uanset om kommunerne varetager lovdefinerede opgaver
eller handler på eget initiativ inden for reglerne om kommunalt selvstyre,
vil eventuelle handlinger eller undladelser, der medfører krænkelser af
borgernes menneskerettigheder, betyde, at den danske stat har krænket sine
internationale forpligtelser.
Konventioner, som Danmark har indgået, opfyldes i praksis ved, at regeringen
og Folketinget gennemfører konventionsforpligtelserne på en af følgende
tre måder: ved inkorporering, ved omskrivning eller ved konstatering af
normharmoni. Inkorporering betyder, at man gør hele konventionen til dansk
lov, omskrivning betyder, at man ændrer de dele af dansk lovgivning, det
kræver for at bringe dansk ret i overensstemmelse med konventionen, mens
normharmoni betyder, at man konstaterer, at konventionens krav godt kan
opfyldes inden for dansk ret uden at foretage ændringer heri.
Det er sjældent, at menneskerettighedskonventionerne inkorporeres i
dansk ret. Det er kun sket en enkelt gang med inkorporeringen af Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) i 1992. Anvendelse af
inkorporeringsmetoden betyder, at den folkeretlige forpligtelse fuldt og helt
43
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
optages i den nationale retsanvendelse, således at de nationale myndigheder
skal lægge konventionen til grund.
63
Inkorporering har særlig betydning,
hvis der er konflikt mellem dansk ret og konventionen, fordi konventionen
da som dansk lov kan lægges til grund. Det samme er tilfældet, hvis der
mangler en hjemmel i dansk ret til at opfylde en given forpligtelse, fordi
konventionen, som en del af dansk lovgivning, selvstændigt kan udgøre
hjemmelsgrundlaget.
Folketingets Ombudsmand har i sin praksis gjort opmærksom på
forvaltningsmyndighedernes pligt til på egen hånd at være opmærksom
på relevante bestemmelser i EMRK i forbindelse med deres virksomhed. I
den konkrete sag mente et socialt nævn i en klagesag ikke at være forpligtet
til at inddrage konventionen, fordi nævnet måtte kunne gå ud fra, at en lov
vedtaget af Folketinget var i overensstemmelse med gældende love og
regler. Ombudsmanden udtalte, at forvaltningen af egen drift skal inddrage
menneskeretlige forpligtelser ved retsanvendelsen i konkrete sager, og at det
sociale nævn ved afgørelsen af konkrete sager skulle inddrage konventionens
bestemmelser, hvis det var relevant for sagen. Dette gælder for alle typer af
sager.
64
Det mest almindelige er, at man ved tiltrædelsen af konventioner konstaterer,
at der foreligger normharmoni. Dermed konstaterer man, at dansk ret
allerede er i overensstemmelse med konventionen eller i øvrigt indeholder
tilstrækkelig mulighed for, at myndighederne i deres praksis kan opfylde
konventionen.
65
Det betyder, at myndighederne i deres praksis skal fortolke dansk lovgivning
på en måde, så man undgår, at Danmark krænker sine internationale
forpligtelser. Kommuner skal således i myndighedsudøvelsen inddrage
44
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 5 – DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
menneskerettighederne, når det er relevant for sagen med henblik på at
undgå, at Danmark krænker sine internationale forpligtelser.
Det menneskeretlige aspekt er kun sparsomt omtalt og behandlet i den
forvaltningsretlige teori. Menneskerettighederne synes ikke for alvor at være
slået igennem som en del af det forvaltningsretlige paradigme i dansk ret,
og der findes ikke nogen videre udfoldet behandling af menneskeretlige
problemstillinger i de værker, som ellers beskæftiger sig med den
retlige ramme for kommunale myndigheders virksomhed. Det er i den
forvaltningsretlige teori indtil videre kun i forbindelse med myndigheders
udøvelse af skøn, at menneskerettigheder overhovedet omtales. Det
synes at være grundopfattelsen i de forvaltningsretlige værker, at
menneskerettigheder bør inddrages i forbindelse med skønnet, men muligvis
ikke i andre forbindelser, og der er således en vis usikkerhed om omfanget og
rækkevidden af den menneskeretlige beskyttelse i denne kontekst.
66 67
45
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0048.png
KAPITEL 6 – KOMMUNERNES ORGANISERING
KAPITEL 6
KOMMUNERNES ORGANISERING
Denne undersøgelse handler om hjemløse borgeres rettigheder i
kommunerne og vi har som nævnt valgt at fokusere på de strukturelle
rammer for indsatsen.
Et tilbagevendende tema som undersøgelsens respondenter har
beskrevet, er de enkelte kommuners interne organisering, den øgede
specialisering i kommunerne og det svære samarbejde på tværs af
kommunernes forvaltninger. Hjemløse borgeres komplekse og sammensatte
problematikker kræver ofte medvirken fra flere kommunale forvaltninger
samtidig, hvilket kræver samarbejde om den samlede indsats.
Problemstillingen fremhæves af respondenterne i forhold til alle
undersøgelsens tre områder, der behandles i kapitel 7, 8 og 9. Vi har
derfor i dette kapitel valgt at give en samlet introduktion til nogle af de
problemstillinger og dilemmaer, der kan være knyttet til spørgsmålet
om kommunernes interne organisering og samarbejde på tværs af
forvaltningerne. Det er ikke denne undersøgelses formål at afdække
og analysere kommunernes interne samarbejde i dybden, men da
respondenterne løbende refererer til dise problemstillinger gives i dette
kapitel en kort beskrivelse af de vanskeligheder, der kan være ved det
tværgående samarbejde.
46
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 6 – KOMMUNERNES ORGANISERING
6.1 KOMMUNERNES ORGANISERING OG TVÆRGÅENDE SAMARBEJDE
Medmindre andet følger af lov, er det kommunerne selv der afgør, hvordan
de vil organisere sig. En ekspertgruppe, der i 2013 blev nedsat til at udrede
den aktive beskæftigelsesindsats, har i forhold til beskæftigelsesindsatsen
blandt andet set nærmere på barrierer og udfordringer for at kunne
levere en tværgående indsats i den kommunale styring og organisering.
Som en del af ekspertgruppens udredning har revisions- og rådgivnings-
virksomheden, Deloitte, kortlagt og analyseret en række af disse barrierer
på beskæftigelsesområdet.
68
Rapporten slår indledningsvist fast, at
velfærdsydelser i vidt omfang leveres ”på tværs af flere myndigheder, der
ofte har hver deres lovkompleks, arbejdsgange, norm- og proceskrav, it-
understøttelse, faglighed, kultur og ansvar.”
69
Kommunernes valg af organisationsmodel er ifølge ekspertgruppens
udredning afhængig af både interne og eksterne parametre. Interne
parametre er eksempelvis budgetstyring og politiske prioriteringer mv., mens
eksterne parametre er krav fra lovgivning m.v., som skal implementeres i
kommunerne.
70
Mens de eksterne parametre er de samme for alle kommuner
fører de interne forhold til, at de enkelte kommuner organiserer sig forskelligt.
Det kan derfor ikke generelt beskrives, hvordan landets 98 kommuner har
organiseret indsatsen på det sociale område. Typisk er indsatsen opdelt i en
socialforvaltning, en sundhedsforvaltning og en beskæftigelsesforvaltning,
men ser man på kommunernes organisationsdiagrammer vil man finde, at
organiseringen ofte er mere fag- eller målgruppespecifik. Eksempler på
forvaltninger kan være handicap- og psykiatri, sundhed- og ældre, sundhed
og omsorg, sundhed og velfærd, børn- og unge eller børn- og familie, familie
og forebyggelse, arbejdsmarked og integration samt beskæftigelse og
udsatte voksne. Afhængigt af kommunens størrelse og organisering i øvrigt
47
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 6 – KOMMUNERNES ORGANISERING
kan disse forvaltningsgrene både være overordnede forvaltninger med en
direktør, der refererer til kommunaldirektøren og borgmesteren eller centre
eller afdelinger under en overordnet forvaltning, ligesom der kan være et
betydeligt antal underafdelinger. I interview til denne undersøgelse fortæller
respondenten fra Socialstyrelsen generelt om forskellen på kommunerne på
det sociale område: ”Det er jo vældig individuelt ude i kommunerne, om det
er en lille [eller stor] kommune, taler vi XX Kommune [meget stor kommune]
eller taler vi YY Kommune [meget lille kommune]. Der er stor forskel. Der
er stor forskel på, hvor mange mennesker, der er involveret, hvor mange
afdelinger, hvor mange forvaltningsdele.”
71
Det er ikke en ny problemstilling, at det kan være vanskeligt at sikre et
tværgående samarbejde der giver den enkelte borger en helhedsorienteret
indsats. Kommunerne har derfor gennem mange år arbejdet på at udvikle
og afprøve modeller for bedre samarbejde på tværs af forvaltninger mv.
72
I Kommunernes Landsforenings (KL) nyeste socialpolitisk udspil, ’Fælles
om fremtidens socialpolitik’ fremgår også, at KL vil styrke det tværgående
samarbejde om ydelser og indsats.
73
Af udspillet fremgår, at KL sammen
med 27 kommuner arbejder på at skabe bedre sammenhæng i den samlede
indsats på tværs af beskæftigelses-, social- og sundhedsområdet. Videre
fremgår det, at familier eller borgere i nogle tilfælde kan have op til 10-15
kontaktpunkter i kommunen, og at det skaber et stort behov for koordination
på tværs af kommunens afdelinger. Erfaringerne fra projektet er blandt
andet, at der er mange forhindringer for en koordineret indsats, og at der er
mange eksempler på ukoordinerede indsatser, der er er svære at overskue
for borgeren og modstridende mål for indsatsen.
74
I interview til denne
undersøgelse fortæller respondenten fra KL: ”Vi arbejder jo konstant på at
gøre det nemmere for borgeren at finde rundt i det kommunale system, som
jo kan være komplekst.”
75
48
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 6 – KOMMUNERNES ORGANISERING
Andre respondenter i nærværende undersøgelse peger også på, at de
forskellige forvaltninger arbejder ud fra forskellige lovgivningsmæssige
rammer og har forskellige perspektiver på borgerne. En respondent fra
en kommunes socialforvaltning siger om samarbejdet på tværs: ”Nogle
af udfordringerne handler jo også om samarbejde på tværs. Det kan være
med jobcentre, det kan være med alle mulige andre. Og vi har jo forskellige
perspektiver på borgeren.”
76
6.2 ØGET SPECIALISERING
Som nævnt er kommunernes organisering blandt andet styret af de krav
der stilles i lovgivning m.v. Eksempelvis forudsætter lovgivningen, at alle
kommuner har jobcentre og borgerservicecentre, ligesom lovgivningen i vidt
omfang fastlægger de opgaver og indsatser der er forankret der. På andre
områder har kommunen større organiseringsfrihed.
Social- og beskæftigelseslovgivningen er omfattende lovkomplekser, som
stiller store krav til den enkelte kommune og de enkelte sagsbehandlere.
Kommunerne har derfor på en lange række områder specialiseret
indsatsen for at kunne imødekomme de krav, som lovgivningen stiller
til sagsbehandlingen. For at sikre en ensartet, effektiv og korrekt
sagsbehandling i forhold til tildelingen af de enkelte ydelser og indsatser kan
det være en fordel at have medarbejdere, der er specialiseret i behandlingen
af sager om en specifik ydelse eller ydelser til en specifik målgruppe. Over
for hensynet til specialiseringen i sagsbehandlingen kan stå hensynet til en
helhedsorienteret sagsbehandling og en – for borgeren – overskuelig adgang
til at modtage hjælp og støtte.
Det er fra flere sider blevet påpeget, at specialiseringen kan skabe en
fragmenteret indsats eller såkaldt ”silo-tænkning”, hvor hver forvaltning
49
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 6 – KOMMUNERNES ORGANISERING
arbejder ud fra egne rammer, men ikke – i samarbejde med de øvrige
forvaltninger – får skabt en sammenhængende indsats.
77
Ankestyrelsen
finder, at det generelle tværfaglige samarbejde i kommunerne er udfordret
af, at forvaltningernes arbejde tager afsæt i forskellige lovgivninger, som har
forskelligt sigte med indsatsen.
78
Dermed fremhæves, at problemerne med
det tværgående samarbejde i lige så høj grad handler om en manglende
sammenhæng i lovgivningen, som om kommunernes interne organisering og
specialisering.
Undersøgelsens respondenter beskriver også, at den stigende specialisering
i kommunerne kan give udfordringer for den sammenhængende indsats
til borgerne, men kommunerespondenterne fremhæver, at man er meget
bevidste om det i kommunerne og forsøger, at indrette indsatsen derefter.
En kommunerespondent siger: ”I erkendelse af, at vores kommunale system
bliver mere og mere fragmenteret, efterhånden som alting specialiseres,
så gør vi meget ud af at forsøge at være meget imødekommende over for
borgere, som ikke nødvendigvis lige har behov for et eller andet de kan
definere på forhånd.”
79
Specialiseringstendensen bliver – når det får negative konsekvenser for
borgerne – beskrevet som en fragmenteret indsats, eller som ’silotænkning’.
Det er dog vigtigt at huske på, at specialiseringen også handler om at
sikre, at sagsbehandlerne har et godt kendskab til den type sager de
behandler. Specialiseringen kan således også ses som et udtryk for, at
man i kommunerne forsøger at sikre, at sagsbehandlerne har et godt
kendskab til lovgivning og praksis og til det fagområde, de arbejder indenfor,
og specialiseringen kan dermed også være med til at sikre borgernes
retssikkerhed på det sociale område.
50
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0053.png
KAPITEL 7
SOCIALE HANDLEPLANER
7.1 INDLEDNING
Hjemløshed er som nævnt et komplekst problem, der ikke alene vedrører
mangel på en bolig, men som ofte også er forbundet med andre sociale
problemer, misbrug og psykisk sygdom. Hjemløshed kan derfor ikke
nødvendigvis løses eller afhjælpes alene ved at stille en bolig til rådighed,
men forudsætter ofte en bredere indsats.
Social-, sundheds- og beskæftigelseslovgivningen indeholder en bred vifte
af ydelser, der kan være relevante for hjemløse. Det kan eksempelvis være
stofmisbrugs- eller alkoholbehandling, støttekontaktperson, botilbud,
hjælpemidler, aktivering eller anden beskæftigelsesindsats, psykiatrisk
behandling mv.
Hjemløse borgeres komplekse og sammensatte problemer kræver
koordinering og implementering af indsatserne, som ofte indebærer medvirken
fra flere myndigheder; kommunale forvaltninger, det regionale sundhedsvæsen
og statslige myndigheder som eksempelvis kriminalforsorgen.
Kommunerne er opdelt i forvaltninger, der varetager kommunens opgaver
inden for den enkelte forvaltnings område. Komunerne har i vidt omfang
frihed til at organisere sig, som de vil. For at sikre en ensartet, effektiv og
korrekt sagsbehandling er der tendens til øget specialisering i kommunerne,
se herom ovenfor kapitel 6. Det betyder dog samtidig, at det kan være
51
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
vanskeligt at arbejde på tværs af forvaltninger, afdelinger og kontorer og sikre
en helhedsorienteret sagsbehandling.
Reglerne om, hvilken kommune der skal yde hjælp til den enkelte hjemløse,
kan også betyde, at én kommune har ansvaret for at yde hjælp efter
serviceloven, mens en anden kommune har forpligtelsen til at yde hjælp
efter den øvrige sociallovgivning, se mere herom nedenfor i kapitel 7.2.3 samt
9.2.2. Dermed kan der også være behov for at koordinere indsatsen mellem
flere kommuner.
De specifikke ydelser kan i praksis også tilbydes af private organisationer
som led i en generel aftale med kommunen (driftsoverenskomst). Disse
organisationer kan i tillæg til de lovbestemte ydelser, der leveres efter aftale
med kommunen, også tilbyde andre former for service, der ikke leveres på et
lovbestemt grundlag. Det kan eksempelvis være privat drevne herberger med
kommunal driftsoverenskomst i forhold til botilbudsdelen, der ud over selve
botilbuddet kan have særlige sundhedsydelser tilknyttet, særlige støtte- eller
rådgivningsordninger eller beskæftigelsesprojekter.
Endelig kan der være en række vigtige ydelser, der alene ydes af private på
ulovbestemt grundlag, eksempelvis gældsrådgivning, der ydes af private,
men som understøttes af særlige puljemidler. Indsatsen, der ydes af private
aktører, hvad enten indsatsen sker på vegne af kommunen eller ej, skal
ligeledes koordineres med den øvrige indsats.
Socialretten stiller krav om, at kommunerne skal yde en helhedsorienteret
sagsbehandling, se mere herom nedenfor i kapitel 7.2.5. Det betyder,
at kommunen ikke blot snævert skal behandle ansøgningssager, hvor
borgeren på forhånd har defineret sit problem, og hvilken ydelse der søges
52
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
om, men at kommunen skal behandle enhver ansøgning om hjælp efter
alle de muligheder, der findes i sociallovgivningen. Det er også et krav, at
sagsbehandlingen skal indrettes på en måde, så borgeren kan medvirke ved
behandlingen af sin sag.
Servicelovens § 141 stiller krav om, at kommunerne skal tilbyde en
handleplan til personer med alvorlige sociale problemer, der ikke har eller
kun med betydelig støtte kan opholde sig i egen bolig, eller som i øvrigt har
behov for betydelig støtte for at forbedre de personlige udviklingsmuligheder.
Det betyder, at alle hjemløse og funktionelt hjemløse som udgangspunkt skal
have tilbudt en social handleplan.
Formålet med en social handleplan er at klargøre målet med indsatsen
og sikre en sammenhængende og helhedsorienteret indsats. Ydermere
er sociale handleplaner med til at tydeliggøre forpligtelserne for alle
involverede personer, instanser og forvaltningsgrene.
Sociale handleplaner skal også medvirke til at styrke den enkeltes indflydelse
på sagsbehandlingen og styrker borgens retssikkerhed, fordi sociale
handleplaner i et vist omfang kan siges at være et redskab, der konkretiserer
retssikkerhedslovens grundlæggende sagsbehandlingsregler og specificerer
de enkelte instansers forpligtelser i den konkrete sag.
Den sociale handleplan skal samle øvrige planer for de enkelte indsats-
områder og er derfor det centrale styringsredskab for indsatsen over for den
enkelte hjemløse borger.
VIVE’s rapport ’Hjemløshed i Danmark 2017’ viser dog, at kun omkring 30
procent af de hjemløse har en social handleplan.
80
Undersøgelsen viser,
53
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
at der færrest blandt de hjemløse, der har været hjemløse i mindre end
tre måneder, der har en handleplan (23 procent), men at der herefter
ikke er sammenhæng mellem antallet af handleplaner og varigheden af
hjemløsheden. Således er det alene 33 procent af de hjemløse, som har
været hjemløse i mere end to år, der har en handleplan.
81
I Ankestyrelsens undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse borgere fra 2017 svarer 62 procent af kommunerne,
at de typisk tilbyder en handleplan, når den hjemløse har tilknytning til et
herberg eller et krisecenter. Kun 37 procent af kommunerne svarer, at de
typisk tilbyder en handleplan både til hjemløse med ophold på herberg eller
krisecenter og til hjemløse, som ikke opholder sig på disse.
82
Rigsrevisionen har i 2013 gennemført en undersøgelse af myndighedernes
samlede indsats over for hjemløse og undersøgte i den forbindelse 49
hjemløses sager i 5 kommuner. Kun 15 af de 49 var blevet tilbudt en social
handleplan, og kun 5 havde fået udarbejdet en handleplan.
83
SFI har i en undersøgelse fra 2015 af livet på hjemløseboformerne spurgt 185
hjemløse, om de havde en handleplan. 23 procent af de hjemløse svarede,
at de havde en handleplan, mens 36 procent svarede, at de ikke havde en
handleplan og ikke var blevet tilbudt én. 39 procent af de adspurgte hjemløse
vidste ikke, hvad en handleplan var, mens 2 procent svarede, at de havde fået
tilbudt en handleplan, men ikke havde taget imod tilbuddet.
84
Dette kapitel undersøger det nærmere indhold af kommunernes forpligtelser
i forbindelse med udarbejdelse af handleplaner samt eventuelle barrierer for
udarbejdelse af sociale handleplaner for hjemløse borgere.
54
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
7.2 DEN LOVGIVNINGSMÆSSIGE RAMME
7.2.1 SOCIALE HANDLEPLANER FOR HJEMLØSE
Siden ikrafttræden 1. januar 1998, har serviceloven haft en bestemmelse
om udarbejdelse af en plan for indsatsen over for personer med nedsat
fysisk eller psykisk funktionsevne eller personer med alvorlige sociale
problemer. Før kommunalreformen fremgik det af bestemmelsen, at
kommunalbestyrelsen eller amtskommunen havde pligt til at udarbejde
handleplaner, jf. den dagældende servicelovs § 111.
85
Denne bestemmelse
videreførte vejledende regler om handleplaner for blandt andet
stofmisbrugs- og hjemløseområdet. Af den dagældende vejledning på
området fremgik, at arbejdet med handleplaner af den grund var mere eller
mindre indarbejdede rutiner.
86
I dag er det servicelovens § 141, der regulerer anvendelsen af sociale
handleplaner. Bestemmelsen er opdelt på den måde, at stk. 1 angiver, at
kommunen, når der ydes en række særlige ydelser, skal skønne, om det er
hensigtsmæssigt at udarbejde en handleplan for indsatsen. Bestemmelsens
stk. 2 angiver målgruppen for obligatorisk tilbud om handleplaner, dvs. hvem
kommunen er forpligtet til at tilbyde en social handleplan.
I henhold til serviceloven § 141, stk. 2, nr. 2, er kommunerne forpligtede til at
tilbyde sociale handleplaner til personer med alvorlige sociale problemer,
der ikke har eller kun med betydelig støtte kan opholde sig i egen bolig,
eller som i øvrigt har behov for betydelig støtte for at forbedre de personlige
udviklingsmuligheder.
Bestemmelsen har særlig fokus på det forhold, at den pågældende ikke
har en bolig eller kun kan opholde sig i sin egen bolig med betydelig
55
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
støtte. Hjemløse, herunder funktionelt hjemløse, er dermed omfattet af
personkredsen, som kommunerne som udgangspunkt er forpligtede til at
tilbyde en social handleplan.
Af Vejledning nr. 12 af 15. februar 2011 om servicelovens formål og
generelle bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til serviceloven) fremgår
da også, at hjemløse omfattes af persongruppen, for hvem det som
udgangspunkt er obligatorisk at tilbyde handleplan, jf. pkt. 124. Det
fremgår, at ”[p]å hjemløseområdet er udarbejdelse af handleplaner og
koordinering af indsatserne særligt relevant, da der er tale om en mobil
gruppe med ustabile boligforhold. Gruppens sammensatte problemer
nødvendiggør ofte medvirken fra andre myndigheder og forvaltningsgrene,
behandlingssystemet, kriminalforsorgen mv. for at kunne tilvejebringe de
rette tilbud.”
87
Af servicelovens § 141, stk. 3, fremgår, at handleplanen skal angive følgende:
1. formålet med indsatsen
2. hvilken indsats der er nødvendig for at opnå formålet
3. den forventede varighed af indsatsen
4. andre særlige forhold vedrørende boform, beskæftigelse, personlig hjælp,
behandling, hjælpemidler mv.
Af vejledningen fremgår blandt andet, at ”[e]n sådan koordineret indsats
er specielt vigtigt, når også andre forvaltningsgrene, som fx psykiatriske
sygehusafdelinger og distriktspsykiatrien, eller andre myndigheder, som fx
56
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
kriminalforsorgen, kommer ind i billedet. Det er derfor i den forberedende
fase vigtigt at få kortlagt, hvilke myndigheder der dels allerede er inddraget i
forhold til borgeren, og hvilke det vil være relevant at inddrage.”
Af vejledningen fremgår det endvidere, at baggrunden for kravet om at
udarbejde en handleplan er at klargøre målet med indsatsen, at sikre
en sammenhængende og helhedsorienteret indsats og at tydeliggøre
forpligtelsen for alle involverede personer, instanser og forvaltningsgrene.
Af servicelovens § 141, stk. 4, fremgår, at handleplanen bør udarbejdes
ud fra borgerens forudsætninger og så vidt muligt i samarbejde med
denne. Ifølge vejledningen skal udarbejdelsen af handleplaner bidrage
til at styrke borgerens indflydelse på sagsbehandlingen.
88
Videre fremgår
det, at ”[e]n handleplan danner rammen for en samarbejdsproces med
borgeren, hvor mål for indsatsen kan afstemmes med borgerens ønsker og
forudsætninger for nærmere at kunne fastlægge de konkrete tilbud. For at
skræddersy en helhedsorienteret indsats til den enkelte må der, hvor der ud
over kommunalbestyrelsens egne tilbud, er behov for medvirken fra andre
myndigheder, ske en koordinering med disse.”
Det fremgår videre af vejledningen, at øvrige planer eller handleplaner, som
opholdsplaner på botilbud eller særlige jobplaner på jobcentrene mv. ikke
kan erstatte en handleplan efter servicelovens § 141, men vil kunne indgå som
delelementer i handleplanen.
89
Af servicelovens § 141, stk. 5, fremgår, at de relevante dele af handleplanen
skal udleveres til bo- og behandlingstilbud, når der som led i planen visiteres
til sådanne tilbud.
57
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Ud over ovenstående om formålet med sociale handleplaner og den ikke-
udtømmende oplistning af, hvad handleplanen skal angive, er der ikke
nogen lovgivningsmæssige krav til selve udformningen af handleplanerne.
Kommunerne fastlægger derfor selv formen samt rammerne for
udarbejdelsen og anvendelsen af handleplanerne, men er forpligtede til at
indhente alle relevante oplysninger, der kan føre til en helhedsorienteret plan.
90
Krav om en helhedsorienteret sagsbehandling og om inddragelse af
borgeren findes i øvrigt i de almindelige sagsbehandlingsregler på det
sociale område, jf. nedenfor kapitel 7.2.4 og 7.2.5.
Dermed skal den sociale handleplan – for målgruppen af de obligatoriske
handleplaner – både ses som det centrale styringsredskab og det konkrete
værktøj, der skal sikre opfyldelsen af kommunernes almindelige forpligtelser
til at foretage en helhedsorienteret og sammenhængende sagsbehandling
og indsats mv., og som en udvidet forpligtelse til at koordinere indsatsen på
tværs af kommunens forvaltninger og med øvrige myndigheder.
Det fremgår samtidig af vejledningen, at handleplanen skaber et grundlag for
en systematisk evaluering af indsatsen og et udgangspunkt for kvalitetssikring
af indsatserne.
91
Af servicelovens § 148, stk. 2, fremgår, at kommunen med
ansvar efter serviceloven løbende skal følge de enkelte sager for at sikre
sig, at hjælpen fortsat opfylder sit formål, herunder at kommunen skal være
opmærksom på, om der er behov for at yde andre former for hjælp, og at
opfølgningen skal ske ud fra modtagerens forudsætninger og så vidt muligt i
samarbejde med denne.
Tidligere synes retssikkerhedsmæssige hensyn tillige at have været et af
de bærende hensyn for forpligtelsen til at udarbejde sociale handleplaner.
58
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Af den tidligere vejledning til serviceloven (1998) fremgik således, at kravet
om udarbejdelse af handleplaner var et bidrag til at øge retssikkerheden for
borgerne ved at tydeliggøre, hvilke forpligtelser de enkelte myndigheder
har, samt styrke sagsbehandlingen ved, at myndighederne skal beskrive
indholdet af den tildelte ydelse. Det fremgik, at en sådan specifikation i
tilfælde af en efterfølgende klagesag kunne skabe et bedre grundlag for
ankemyndighedernes prøvelse af, om kommunen eller amtskommunen
levede op til de krav, der var angivet i planen.
92
Den gældende vejledning
vægter ikke på samme måde de retssikkerhedsmæssige hensyn ved
udarbejdelsen af handleplaner, men fokuserer mere på, at handleplanerne
danner grundlag for en systematisk evaluering og kvalitetssikring af indsatsen
samt styrker borgerens indflydelse på sagsbehandlingen.
7.2.2. KRAV OM PLANER FOR INDSATSEN
Socialretten indeholder ud over servicelovens § 141 om sociale handleplaner
også en række andre bestemmelser om, hvornår kommunerne skal
udarbejde planer for den individuelle indsats for en borger.
De øvrige planer, udredninger mv., der udarbejdes i forbindelse med botilbud,
stofmisbrugsbehandling, beskæftigelsesindsats mv., skal inddrages som
delelementer i den samlede § 141-handleplan og kan ikke erstatte denne.
93
Af retssikkerhedslovens §§ 6 og 7 fremgår, at kommunen, hvis det vurderes,
at en borger vil have behov for at få hjælp i længere tid, tidligt i forløbet skal
tilstræbe at tilrettelægge hjælpen ud fra en samlet vurdering af borgerens
situation og behov på længere sigt. Dette kaldes en førstegangsvurdering, og
den skal foretages senest otte uger efter borgerens første henvendelse om
løbende hjælp.
94
59
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Der findes også krav om udarbejdelse af planer, der knytter sig til
specifikke ydelser. Eksempelvis findes der i beskæftigelsesindsatslovens
kapitel 7 krav til udarbejdelse af planer for kontaktforløb i forhold til
beskæftigelsesindsatsen (jobplan), i servicelovens § 12 a findes regler om
handleplaner til voksne udsat for æresrelaterede konflikter, i servicelovens §
54 findes regler om udarbejdelse af plan for støtten til forældre for anbragte
børn, og servicelovens § 68 indeholder regler om handleplan for efterværn til
tidligere anbragte unge.
Selv om det ikke direkte fremgår af lovbestemmelserne, forudsættes det
endvidere, at der udarbejdes planer for specifikke ydelser, eksempelvis en
opholdsplan for ophold på herberg eller forsorgshjem efter serviceloven §
110, en behandlingsplan for stofmisbrugsbehandling efter servicelovens §
101, en behandlings-/opholdsplan for midlertidigt ophold på § 107-boform
(døgnbehandlingssteder mv.). Af Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om
botilbud mv. til voksne efter reglerne i almenboligloven, serviceloven og
friplejeboligloven (Vejledning nr. 4 til serviceloven) fremgår eksempelvis,
at der ved indskrivning på herberg sædvanlig vis skal udarbejdes
en opholdsplan, der skal koordineres med og indgå i kommunens
sociale handleplan efter servicelovens § 141 og med jobplanen efter
beskæftigelsesindsatsloven.
95
7.2.3 HVILKEN KOMMUNE SKAL UDARBEJDE HANDLEPLANEN?
Retssikkerhedslovens §§ 9-9 b regulerer, hvilken kommune, der skal yde en
borger hjælp og støtte efter sociallovgivningen.
Af retssikkerhedslovens § 9, stk. 1, fremgår, at det er en borgers opholds-
kommune, der som udgangspunkt skal yde hjælp efter sociallovgivningen
og dermed er handlekommune. Opholdskommunen er den kommune,
60
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
hvor borgeren har sin bopæl eller sædvanligvis opholder sig, jf. § 9, stk. 2.
Den sociale handleplan skal dermed som hovedregel udarbejdes af den
hjemløses opholdskommune.
Når en hjemløs borger tager ophold i et botilbud efter servicelovens § 110
(forsorgshjem/herberg) eller øvrige botilbud i en anden kommune, bevarer
den oprindelige kommune imidlertid handlekommuneansvaret i forhold til
serviceloven, jf. retssikkerhedslovens § 9, stk. 7. Handlekommuneansvaret
i forhold til hjælp efter den øvrige sociallovgivning følger de almindelige
regler, og den kommune, hvor herberget er beliggende, vil derfor ofte efter
en kortere periode være handlekommune i forhold til de øvrige ydelser.
Da handleplansforpligtelsen findes i serviceloven, bevarer den oprindelige
kommune ansvaret for at udarbejde en social handleplan for borgere,
der opholder sig på herberger i andre kommuner. Det samme gælder
for andre ydelser i serviceloven, eksempelvis stofmisbrugsbehandling
(§ 101), støttekontaktperson (§ 99), døgnbehandlingstilbud (§ 107) og
længerevarende botilbud (§ 108).
Ydelser efter anden lovgivning følger hovedreglen om, at opholdskommunen
er handlekommune. Det drejer sig blandt andet om forsørgelsesydelser som
kontanthjælp mv. og enkeltydelser, beskæftigelsesindsats som eksempelvis
ressourceforløb, aktivering, revalidering og fleksjob samt boligstøtte mv.
Den oprindelige kommune skal således udarbejde den sociale handleplan
for hjemløse, der opholder sig på herberger i andre kommuner. Det betyder,
at indsatsen ofte vil skulle koordineres mellem de to kommuner, og at
handleplans- og dermed koordinationsansvaret ligger i den oprindelige
kommune.
61
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Se kapitel 9 for en nærmere gennemgang af reglerne om, hvilken kommune
der er opholds- og handlekommune, og øvrige problemstillinger, der knytter
sig hertil.
7.2.4 DIALOGPRINCIPPET
Af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område
(retssikkerhedsloven) § 1, nr. 1 fremgår, at formålet med loven blandt andet
er, at sikre borgernes rettigheder og indflydelse, når kommunerne behandler
sociale sager.
Retssikkerhedslovens § 4 stiller krav om, at borgeren i sociale sager skal
kunne medvirke ved behandlingen af sin sag, og at kommunen skal indrette
sagsbehandlingen på en måde, så borgeren har mulighed for at medvirke.
Dialogprincippet i § 4 er en udvidelse af de almindelige forvaltningsretlige
regler om partshøring, partsrepræsentation og partsaktindsigt. Kommunens
forpligtelser i sociale sager er efter retssikkerhedsloven betydeligt bredere
end inden for den almindelige forvaltningsret, om end forpligtelsen også er
mindre konkretiseret.
96
Dialogprincippet medfører, at sagsbehandlingen skal udtrykke respekt for
borgerens opfattelse af sin egen situation, og at kommunen er forpligtet
til at lytte til borgerens ønsker. De faglige og juridiske overvejelser,
kommunen gør sig, skal derfor fremlægges for borgeren, så denne ud fra
sin egen opfattelse af sin situation kan argumentere for de rette løsninger.
97
Kommunens beslutningsproces skal være åben og gennemskuelig for
borgeren. Dialogprincippet forudsætter en god personlig relation mellem
borger og myndigheder, hvilket indebærer, at borgeren bør have én eller
få sagsbehandlere, og at kommunikationen i en vis udstrækning skal
62
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
have personlig karakter. Det betyder også, at der i tilfælde af mistillid
mellem borger og sagsbehandler, inden for rimelighedens grænser,
bør gives mulighed for skift af sagsbehandler. Borgeren skal forholdsvis
ubesværet kunne få sin sagsbehandler i tale, og forvaltningens arbejde skal
indrettes, så borgeren kan deltage aktivt. Sagsbehandleren bør have en vis
beslutningskompetence, så man kan forhandle eller mægle sig frem til
resultater, som borgeren kan tilslutte sig.
98
Dialogprincippet gælder generelt i sociale sager og dermed også i forhold
til tilbud om og ved udarbejdelse af sociale handleplaner. Dialogprincippet
stiller dermed visse krav til, hvordan kommunerne skal arbejde med de
sociale handleplaner, ligesom de sociale handleplaner kan ses som det
konkrete værktøj, der skal sikre opfyldelsen af selv samme princip. Af
Vejledning nr. 12 af 15. februar 2011 om servicelovens formål og generelle
bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til serviceloven), der blandt andet
uddyber kommunernes forpligtelse til at udarbejde sociale handleplaner,
fremgår således, at den sociale handleplan danner rammen om en
samarbejdsproces med borgeren, hvor mål kan afstemmes med borgerens
ønsker og forudsætninger for nærmere at kunne fastlægge de konkrete
tilbud.
99
7.2 5 HELHEDSPRINCIPPET
Af retssikkerhedslovens § 1, nr. 3 fremgår, at formålet med loven blandt andet
er at fremhæve, at de sociale myndigheder har pligt til at tilrettelægge en
tidlig helhedsorienteret hjælp.
Retssikkerhedslovens § 5 stiller krav om, at kommunen behandler enhver
ansøgning om hjælp i forhold til alle de muligheder, der findes for at give
hjælp efter den sociale lovgivning. Kommunen skal også være opmærksom
63
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
på, om der kan søges hjælp efter anden lovgivning eller hos andre
myndigheder.
Der er tale om en særdeles bred forpligtelse til at sikre, at kommunen ikke
blot yder hjælp efter en enkelt bestemmelse eller en enkelt ansøgning,
men at kommunen undersøger den pågældendes problemer og i bredeste
forstand leder efter løsninger, både i socialretten og kommunens øvrige
tilbud, samt efter anden lovgivning og hos andre myndigheder.
Bestemmelsen suppleres blandt andet af reglerne om udarbejdelse af planer
for indsatsen, herunder servicelovens § 141 om sociale handleplaner.
100
Helhedsprincippet indebærer en udvidet vejledningsforpligtelse i sociale sager,
der også omfatter personer, der ikke formelt har søgt om hjælp.
101
En hjemløs
borger, der via selvmøderprincippet optages på et herberg, vil således – uanset
at denne ikke selv har henvendt sig direkte til kommunens socialforvaltning –
skulle kontaktes med henblik på en afklaring af, om vedkommende har behov
for anden hjælp og støtte end det midlertidige botilbud.
Helhedsprincippet gælder generelt i sociale sager og dermed også i forhold
til tilbud om og under udarbejdelsen af sociale handleplaner. Den udvidede
vejledningsforpligtelse, der også omfatter borgere, der ikke selv direkte har
ansøgt om en specifik ydelse, kombineret med forpligtelsen til at tilbyde
sociale handleplaner efter servicelovens § 141, giver kommunen en vis
initiativpligt, når de har kendskab til borgere, der er omfattet af målgruppen
for obligatoriske tilbud om handleplaner.
De sociale handleplaner kan endvidere ses som det konkrete værktøj, der i
komplekse sager skal sikre opfyldelsen af helhedsprincippet i den konkrete
sagsbehandling.
64
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
7.3 SOCIALE HANDLEPLANER SOM GARANT FOR EN
HELHEDSORIENTERET INDSATS
Formålet med en social handleplan er som nævnt at klargøre målet med
indsatsen og sikre en sammenhængende og helhedsorienteret indsats.
Ydermere er sociale handleplaner med til at tydeliggøre forpligtelsen for alle
involverede personer, instanser og forvaltningsgrene.
Som ovenfor nævnt er der ikke nogen lovgivningsmæssige krav til selve
udformningen af handleplanerne. Kommunerne fastlægger derfor i
vidt omfang selv formen og tilrettelægger, hvordan de vil arbejde med
handleplanerne.
Ankestyrelsens undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse borgere viser, at kommunerne har meget forskellig
praksis for arbejdet med handleplaner.
102
Respondenterne i denne undersøgelse peger enten direkte eller indirekte
på det samme. Blandt andet fremhæver Socialstyrelsen, at kommunerne er
meget forskellige både størrelsesmæssigt og geografisk, og at der allerede
af den grund er stor forskel på, hvordan man arbejder. I undersøgelsen har
vi interviewet repræsentanter fra fire forskellige kommuner, og interviewene
viser, at der heller ikke i disse kommuner er en ensartet tilgang. Disse
interviews synes også at illustrere, at der er forskellige opfattelser af, hvad
en handleplan er og skal bruges til, samt om handleplanen som redskab til
koordinering af indsatsen er et godt redskab.
Det er ikke muligt på baggrund af denne undersøgelse nærmere at beskrive,
hvordan landets 98 kommuner i praksis arbejder med handleplaner.
Respondenterne i undersøgelsen giver imidlertid en række eksempler på
deres erfaringer med handleplansredskabet, ligesom de peger på en række
65
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
barrierer for udarbejdelsen af handleplaner og årsager til, hvorfor disse ikke
udarbejdes i det omfang, lovgivningen forudsætter.
De fleste respondenter synes at være enige om, at der er plads til
forbedringer i kommunernes arbejde med handleplaner. Årsagerne til, at
handleplanerne kun udarbejdes i så begrænset omfang, synes at være
forskellige, afhængig af hvem man spørger.
7.3.1 KENDSKAB OG HOLDNINGER TIL SOCIALE HANDLEPLANER I
KOMMUNERNE
Det viser sig ved flere af de interviews, som instituttet har foretaget, at ikke
alle de ansvarlige nøglepersoner i kommunerne mener, at § 141-handleplaner
er et godt redskab til at skabe en sammenhængende indsats for den enkelte
hjemløse.
Det viser sig imidlertid også ved flere af disse interviews, at der er en
del uklarhed om, hvad en handleplan skal bruges til, hvilken rolle
handleplanen er tiltænkt, hvilke forpligtelser der ligger i servicelovens
handleplansbestemmelse, og hvad en handleplan skal indeholde.
En kommunerespondent, der ikke synes, handleplanen er et brugbart
redskab, fremhæver eksempelvis, at ”(…) lige præcis for hjemløse synes jeg
måske ikke, handleplanerne er noget specielt godt redskab. Fordi deres liv
er mere komplekst, rodet kunne man også sige, varieret, jeg ved ikke, hvad
jeg skal kalde det, og handleplanen er en skabelon. (…) [E]n skabelon virker
jo kun i den udstrækning, der også er et fornuftigt indhold i den. Og det
fornuftige indhold, det står ikke altid i en skabelon. (…) [A]ltså en handleplan
er ikke en mirakelkur. Det er langt vigtigere, at man får en god kontakt med
borgeren og får givet den rigtige råd og vejledning og får lyttet til, hvad
66
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
borgeren gerne vil. Og så er det praktisk at have et sted at skrive det ned, og
det kan man i en handleplan.”
103
Flere af kommunerespondenterne synes primært at betragte handleplanen
som en skabelon, der skal udfyldes, altså en mere administrativ opgave, hvor
indsatsen nedfældes eller dokumenteres, end et egentligt styringsredskab
for indsatsen.
Når handleplanen mere betragtes som en skabelon eller et dokumentations-
redskab, bliver den manglende udarbejdelse af handleplaner primært
set som manglende opfyldelse af et dokumentationskrav, der derimod
ikke siger noget om, hvorvidt kommunen leverer en helhedsorienteret og
sammenhængende indsats for den enkelte hjemløse. ”Ved du hvad, jeg har
det lidt sådan med handleplaner, at man får svar, som man spørger. Altså
fordi når man spørger om handleplaner i henhold til § 141, så tænker man
sædvanligvis på en skabelon, der hedder § 141-handleplan, og får vi nu lavet
den. (…) Det betyder ikke nødvendigvis, at de ikke får råd og vejledning. Men
hvis rådgiverne bliver spurgt, om de udarbejder en handleplan, så siger de
kun ja, hvis der er en formel skriftlig handleplan.”
104
Kommunen benytter sig imidlertid af sociale handleplaner i forbindelse med
visitation til visse ydelser, hvor sagsbehandleren i socialforvaltningen og
borgeren har en tæt kontakt. ”[D]et vil også være sådan, at hvis en rådgiver
har kontakt med en hjemløs borger, som har behov for at komme til at bo i et
bofællesskab (…) eller boform, § 107, eller har behov for bostøtte, § 85, så er
der sådan en mere kontinuerlig kontakt, og så laver man også en handleplan,
inden man visiterer til det. Men for alle de andre borgeres vedkommende der
er det helt væsentlige, om de får den råd og vejledning, de har brug for, for
at komme videre.”
105
Det kunne tyde på, at handleplanen også bliver brugt
67
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
som et redskab, der anvendes i forbindelse med visitation til de ydelser,
som socialforvaltningen visiterer til, mens man i andre tilfælde henviser til
kommunens øvrige tilbud uden at udarbejde en handleplan. Servicelovens §
85 anvendes blandt andet til at visitere til de bostøttemetoder, der er en del
af Hjemløsestrategien.
En myndighedsrespondent mener, at der er forskel på, hvordan handle-
planerne bruges i praksis, og hvilken rolle handleplanerne er tiltænkt. ”Men
igen altså sagt lidt forsigtigt så tror jeg ikke, at handleplanerne har den
styringskraft, som de oprindeligt var blevet tiltænkt i vores felt. Og jeg tror
også, at det vil også på en eller anden måde være svært at opnå.”
106
En anden kommunerespondent refererede til voksenudrednings-
undersøgelser og herbergernes opholdsplaner. Kommunen har et
opsøgende team, men det er kommunens handicap- og psykiatriforvaltning,
der har myndighedsansvaret. Det opsøgende team udarbejder ikke
handleplaner, men etablerer kontakten til de øvrige forvaltninger, der
anvender voksenudredningsmetoden i forbindelse med tildeling af ydelser.
Det opsøgende team synes ikke at have hørt om § 141-handleplaner
uafhængigt af en voksenudredning. ”Men det er faktisk sådan, så når man
nu er på forsorgshjem fx, så plejer de at lave det, man kalder en form for
handleplan det pågældende sted, som man så tager en snak med den
kommune, hvor borgeren hører til. Fordi vi formoder jo, at den borger, der
er på forsorgshjem, jo kommer tilbage igen til kommunen. Og man kan jo
kun følge op på det i det øjeblik, at borgeren kommer tilbage, eller hvis man
ved, at nu er der måske en lejlighed, der venter, og hvis der er en lejlighed,
der venter, så er det jo så handicap og psykiatri, der skal følge videre op på
handleplanen og lave det, de kalder for en voksenudredningsundersøgelse.
Det er sådan et specielt instrument, der så munder ud i det, man kalder for en
handleplan, hvor der er nogle målsætninger. Jeg tror, det er 3. Vi har sådan et
68
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
skema. Så der er jo en handleplan. Altså rent automatisk der får de borgere,
der er en del af handicap og psykiatri, en handleplan.”
107
Det daværende Social- og Integrationsministiet og Kommunernes Lands-
forening har udarbejdet en metode til sagsbehandling og udredning på
handicap- og udsatte voksneområdet som kaldes ”Voksenudrednings-
metoden”.
108
Socialstyrelsen har i samarbejde med det daværende Social- og Integrations-
ministiet og Kommunernes Landsforening udarbejdet en metodehåndbog til
voksenudredningsmetoden.
109
Heraf fremgår, at metoden har fokus på at understøtte en systematisk
udredning af borgerens behov og på at tilrettelægge en effektiv sags-
behandling med henblik på at skabe grundlaget for en sammenhængende
og helhedsorienteret indsats med borgeren i centrum. Udover udredning
omfatter metoden også en række redskaber, som skal understøtte sags-
behandleren i de øvrige dele af sagsbehandlingen, fx handleplanen,
indstillingen, afgørelsen, bestillingen af ydelsen og opfølgning.
110
Voksenudredningsmetoden bygger på enkeltsags-princippet, der er defineret
som en ”myndighedssag, der samler alle sagsinformationer, som ligger til
grund for én afgørelse. En sag er således knyttet op på en afgørelse. Når
der tales om en persons samlede sager (enkeltsager), kaldes dette for
’samlesag’. Dette for at kunne skelne den enkelte ansøgning/afgørelse fra
samlingen af ansøgninger/afgørelser i relation til en borger.”
111
Metoden er bygget op om faserne i sagsbehandlingen på handicap- og
udsatte vokseområdet, som sagsåbning, sagsoplysning, sagsvurdering,
afgørelse, bestilling af indsats og sagsopfølgning.
112
69
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Voksenudredningsmetoden fokuserer i forhold til handleplanen særligt på at
opstille formål og målsætninger med indsatsen. I det eksempel der fremgår
af metodehåndbogen ses, at dette primært vedrører formål og målsætninger
for den konkrete ydelse der foretages visitation til, mens øvrige indsatser fra
andre instanser kan noteres i et felt om ”andre særlige forhold vedrørende
boform, beskæftigelse, personlig hjælp, behandling, hjælpemidler m.v.”,
ligesom en eventuelt koordinerende sagsbehandler med samlet ansvar for
indsatsen kan noteres.
113
Idet metoden er bygget op om enkeltsagsprincippet, synes metoden at
understøtte en praksis, hvor den sociale handleplan primært bliver et
visitationsværktøj ved tildelingen af enkelte ydelser snarere end det centrale
styringsredskab for den samlede indsats.
En tredje kommunerespondent peger på, at handleplanerne er
utilstrækkelige, fordi de anses som et samarbejdsinstrument mellem
myndighed og borger, men ikke som et anvendeligt redskab til at samarbejde
på tværs i kommunen. Ifølge respondenten er hjemløses situation for
kompleks, og der er for mange forvaltninger og myndigheder med forskellige
tilgange inde over til, at en § 141-handleplan giver et godt grundlag for
samarbejde på tværs.
114
”Fordi den er ikke tværgående. Det her, det er servicelov. (…) [D]er er jo
beskæftigelse, der er sygehuslov, der er, jamen vi har jo alle sammen et
eller andet, vi banker borgeren i hovedet med. (…) Men hvordan får vi det
koblet sammen, så det giver mening og et flow i borgerens liv, så man ikke
bare skal møde op til nogle krav, som man alligevel ikke kan leve op til, og
hvem er det, der følger borgeren undervejs og understøtter? Altså, ja, der
er mange detaljer i det, mere end den der [handleplan]. Jeg har set mange
70
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
141-handleplaner. Altså hvis det kun bliver papir, og det ikke bliver opfølgning
og metode og redskaber, så er vi lige vidt efter min opfattelse.”
115
Da man i denne kommune ikke ser handleplanen som et godt redskab for
tværgående samarbejde, har kommunen i stedet besluttet at udvikle et
fælles værktøj, en såkaldt ’borgerplan’, som alle forvaltninger i kommunen
skal være fortrolige med. Den fælles borgerplan skal koordinere de
forskellige lovgivningsmæssige krav og tilgange til borgeren, der stilles
fra de forskellige forvaltninger i kommunen.
116
Tilsvarende eksempler på,
at der anvendes andre former for planer, der på mange måder minder om
sociale handleplaner, kendes også fra andre kommuner. I Rambøll og SFI’s
evaluering af et implementeringsprojekt af Hjemløsestrategien nævnes
to kommuner, der i stedet for sociale handleplaner anvender henholdsvis
’strategi- og aktivitetsplaner’ og ’indsatsplaner’, fordi man ikke anser
handleplanen for et godt redskab.
117
7.3.2 HJEMLØSES SYN PÅ HANDLEPLANER
Der kan være en række grunde til, at sociale handleplaner ikke bliver
udarbejdet. Vi har ovenfor set nærmere på kommunale medarbejderes
holdninger og kendskab til de sociale handleplaner. Andre årsager kan
bunde i forhold hos de hjemløse borgere. Der kan både være tale om, at de
hjemløse ikke ved, hvad en handleplan er, eller af forskellige årsager ikke
ønsker en handleplan.
Kommunerne er forpligtede til at tilbyde hjemløse borgere med alvorlige
sociale problemer en social handleplan, men det er op til borgeren, om
denne vil tage imod dette tilbud. Af Ankestyrelsens undersøgelse af
kommunernes brug af handleplaner i indsatsen til hjemløse borgere fremgår,
at 37 procent af kommunerne svarer, at de oplever udfordringer med at
71
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
motivere hjemløse til at få udarbejdet § 141-handleplaner. Omvendt svarer 63
procent af kommunerne dog, at de ikke oplever problemer med dette.
118
SFI har i en undersøgelse af livet på hjemløseboformerne spurgt 185
hjemløse, om de havde en handleplan. 23 procent af de hjemløse svarede,
at de havde en handleplan, mens 36 procent svarede, at de ikke havde en
handleplan og ikke var blevet tilbudt én. 39 procent af de adspurgte hjemløse
vidste ikke, hvad en handleplan var, mens 2 procent svarede, at de havde fået
tilbudt en handleplan, men ikke havde taget imod tilbuddet.
119
SFI påpeger,
at der godt kan være respondenter, der ikke ved, hvad en handleplan er, der
dog alligevel har en handleplan, men at det store antal, der ikke ved, hvad
en handleplan er, under alle omstændigheder tyder på, at handleplanen ikke
spiller en særlig aktiv rolle i indsatsen.
120
Flere af respondenterne i denne undersøgelse fremhæver også, at mange
hjemløse ikke kender til de sociale handleplaner. En respondent udtrykker
det således: ”[D]er er jo masser [af hjemløse], der aldrig har hørt om det og
ikke ved, hvad en handleplan er.”
121
Som det fremgår nedenfor i kapitel 7.3.3,
kan de mange forskellige planer for indsatsen på henholdsvis social- og
beskæftigelsesområdet også gøre det vanskeligt for de hjemløse at overskue,
om de har fået tilbud en social handleplan efter serviceloven.
Flere respondenter fra både kommuner og interesseorganisationer peger
også på, at de hjemløses manglende kendskab til § 141-handleplanerne er
en medvirkende årsag til, at handleplanerne ikke udarbejdes i det omfang,
det er tiltænkt i lovgivningen. Nogle respondenter fremhæver de hjemløses
manglende viden om, hvad en handleplan er som en årsag til, at nogle
takker nej til en handleplan eller ikke selv efterspørger handleplaner hos
deres kommune. Nogle respondenter peger på en del hjemløses mistillid
72
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
til kommunerne og på psykisk sygdom og misbrug som årsager til, at nogle
hjemløse ikke kan overskue at få udarbejdet en handleplan, mens andre
respondenter peger på, at kommunernes formidling til de hjemløse og
kommunernes måde at arbejde med handleplansredskabet som årsager til,
at hjemløse ikke får udarbejdet handleplaner.
En myndighedsrespondent mener, at der kan være mange årsager til, at
hjemløse takker nej til en handleplan, og at det blandt andet kan være, at
de hjemløse er systemtrætte eller ”resistente” over for sagsbehandleren.
122
Flere respondenter peger på, at en del hjemløses manglende tillid til
kommunerne spiller ind, og at et tilbud om en handleplan kan opleves
som – eller reelt kan medføre – flere krav til den hjemløse borger. Dermed
kan tilbuddet om en handleplan opleves som mindre attraktivt. Det er en
problemstilling, som Socialstyrelsen i sit arbejde med kommunerne er
bevidst om. ”Så det er jo også et langt træk i forhold til at gøre borgerne
trygge i det her med, at det er faktisk okay at have den handleplan. (…) Der er
faktisk nogle borgere, der er bange for det her.”
123
Tre af de seks hjemløse respondenter i denne undersøgelse fortalte, at de
ikke havde handleplaner. De kom fra tre forskellige kommuner og boede alle
på samme herberg. De kendte ikke til handleplaner som begreb eller redskab
og var ikke blevet tilbudt en handleplan af deres respektive kommuner. De
havde boet henholdsvis 14 dage, 4 måneder og omkring 1 år på herberget på
tidspunktet for interviewet. De oplevede alle stor usikkerhed om fremtiden
og frustration over at stå meget alene. De havde kun sporadisk kontakt til
hjemkommunerne. De angav alle tre, at de havde behov for en samlet plan,
og at de meget gerne ville have en sådan plan. ”Så kommer man bare ingen
vegne, og så er det så der, man har brug for, at der ligesom er en, der siger:
Prøv at høre her, det kan godt være, du er hjemløs, men vi skal sgu nok få dig
73
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
på rette køl igen. Nu vil vi lige hjælpe dig på rette vej. Det kunne være rart.
At der var nogen, der kontaktede en, og ligesom siger: Nu vil vi gerne være
med til at hjælpe dig.”
124
De tre øvrige hjemløse respondenter angav alle
at have en handleplan. Den ene respondent var dog meget utilfreds med
denne og følte ikke, at han havde været involveret ret meget i udarbejdelsen
af planen.
125
Der syntes i øvrigt at være en del forvirring blandt de hjemløse
respondenter om de mange forskellige planer for indsatsen på henholdsvis
social- og beskæftigelsesområdet, se nærmere kapitel 7.3.3.
En respondent fra Gadejuristen mener, at spørgsmålet om, hvorvidt de
hjemløse siger nej til en handleplan, også handler om, hvordan handle-
planerne bruges i kommunerne, og hvordan det formidles til de hjemløse.
”Og brugerne gider jo heller ikke, siger de [kommunerne] så. Altså de
gider ikke engang have den. Nej. Men har du husket at forklare, hvad en
handleplan er og hvad den kan bruges til? (…) En ting er at handleplanen
er et styringsredskab, men det er jo også et retssikkerhedsværktøj. Altså
det er jo nogle krav, du har til din kommune, de er nedfældet her. Men det
var bare slet ikke sådan, brugerne tænkte om det. De tænkte om det som
noget forfærdeligt og noget med, hvad de selv alt sammen skulle vurdere
og gøre – hvad kan du gøre for din kommune (…) som kontrol og krav. (…) Og
det var først, når de var færdige med at tale, jeg sagde: Jamen det er jo lige
omvendt. Det er dig, der får styr på din kommune. Det er din kontakt med
din kommune. Sådan havde de aldrig tænkt over det. Aldrig. Så spørgsmålet
er også, hvordan det her overhovedet er formidlet, hvordan vejleder
kommunerne svært udsatte mennesker om handleplanen?”
126
Respondenten peger således både på spørgsmålet om, hvordan handle-
planen bruges i kommunerne, og på, hvordan tilbuddet om handleplan
formidles. Hvis en handleplan fokuserer på, hvad den hjemløse selv skal
gøre for at løse sine sociale problemer og bringe sig ud af hjemløshed, er
74
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
den måske mindre attraktiv, end hvis den fokuserer på, hvilke myndigheder
der har ansvaret for de forskellige dele af indsatsen. I Ankestyrelsens
undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i indsatsen til hjemløse
gengives fra et interview med en kommunal sagsbehandler, hvordan de
hjemløse kan opleve handleplanen, hvis den tager udgangspunkt i, hvad den
hjemløse selv skal skabe af forandringer i sit liv, snarere end at være en plan
over myndighedsindsatsen: ”For nogle borgere så har de oplevet igennem
et langt liv, at de har haft 10.000 målsætninger, og de har ikke levet op til en
eneste en af dem. Og nu får de så tre nye mål, som de heller ikke kan leve op
til.”
127
I alle indsatser arbejdes der med et formål, konkrete mål for indsatsen og
eventuelt delmål. Det er dog vigtigt, at målsætningerne er realistiske og ikke
primært fokuserer på hvad den hjemløse selv skal ændre for at forbedre sin
situation. Det er jo netop det forhold, at den hjemløse har en række alvorlige
sociale problemer som vedkommende ikke selv kan løse der gør den
hjemløse berettiget til hjælp og støtte. I Socialstyrelsens metodehåndbog
om Voksenudredningsmetoden beskrives arbejdet med indsatsformål
og indsatsmål i metoden og i forhold til udarbejdelsen af den sociale
handleplan. Som et eksempel på et indsatsformål nævnes: ”Formålet med
indsatsen er, at Morten kan varetage de praktiske opgaver i hjemmet med
henblik på at han kan flytte i egen bolig.” Som indsatsmål, der skal opnås
for at realisere dette formål gives tre eksempler: ”1. At du selv kan varetage
rengøring og tøjvask 2. At du lærer at planlægge indkøb og lave mad 3. at
du selv kan varetage din økonomi”. Som ovenfornævnt er metoden bygget
op om enkeltsagsprincippet, og synes derfor at understøtte en praksis, hvor
den sociale handleplan og opstilling af formål og målsætninger primært
bliver et visitationsværktøj ved tildelingen af enkelte ydelser snarere end
det centrale styringsredskab for den samlede indsats. Sådanne formål og
indsatsmål kan være gode konkrete målsætninger i forhold til den enkelte
75
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
ydelse, eksempelvis socialpædagogisk støtte, men bør nok ikke bruges som
inspiration til en § 141-handleplan.
Flere myndighedsrespondenter peger på, at de hjemløses situation
med blandt andet misbrug og psykiske lidelser kan være en årsag
til, at de hjemløse ikke kan overskue at få lavet en handleplan.
128
En
kommunerespondent fortæller, at ”(…) der er en del af dem, som jo gerne vil
tale med en rådgiver og gerne have råd og vejledning, men det der med at
sætte sig ned og udfylde en skabelon [handleplan], det er ikke nødvendigvis
det, der står først for.”
129
Respondenten synes at pege på, at det for hjemløse borgere kan opleves som
krævende at skulle medvirke ved udarbejdelsen af en handleplan, og at det
kan være endnu en årsag til, at nogle hjemløse takker nej til en handleplan.
Omvendt fremhæver en anden respondent netop kompleksiteten af de
hjemløses problemer som den vigtigste årsag til at få udarbejdet handleplaner:
”[D]et her, det er skide komplekst, så derfor skal vi have et værktøj, hvor vi
ligesom kan holde hinanden i ørerne og måle os selv på indsatsen.”
130
7.3.3 HANDLEPLAN SOM STYRINGSREDSKAB OG ANSVARET FOR EN
KOORDINERET INDSATS
SFI’s undersøgelse om ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse
på § 110-boformer’ og vores interviews tyder på, at der er en betydelig kløft
mellem intentionerne med den sociale handleplan, som de formuleret i
loven og vejledningen, og den praksis, som opleves af mange hjemløse.
Flere af de interviewede kommuner synes at indtage en mere formidlende
eller henvisende rolle, hvor man via råd og vejledning sætter borgeren i
kontakt med de øvrige kommunale forvaltninger og tilbud, uden dog at
76
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
have en egentlig koordinerende funktion, mens andre forsøger at samle det
koordinerende ansvar i socialforvaltningen. To af de interviewede kommuner
havde særlige opsøgende teams, der skal skabe og formidle kontakt mellem
de hjemløse og kommunens forvaltninger. Uanset tilgangen synes det ikke
nødvendigvis at ske ved brug af handleplansredskabet.
Som et eksempel på det første siger en kommunerespondent: ”Altså så er
der jo heller ikke flere [at koordinere imellem]. Altså dybest set kan man
sige, hvis vi får kontakt med en borger, der bor på forsorgshjem, så handler
det først og fremmest om, at vi formidler kontakten, i og med vi er det
samme center, der visiterer til bostøtte, eller vi formidler kontakten til vores
alkoholbehandling eller stofmisbrugsbehandling, og så kan vi formidle
kontakten til beskæftigelsesforvaltningen. Vores rådgivere, de sidder også i
rehabiliteringsteams i beskæftigelsesforvaltningen, så de har en meget tæt
kontakt til de rådgivere, der sidder derovre. Så jo, de koordinerer, men det står
ikke nødvendigvis i en handleplan.”
131
Adspurgt om der ikke er behov for at koordinere indsatsen mellem
myndighedsafdelingen i socialforvaltningen og eksempelvis misbrugs-
behandlingen, svarer respondenten:
”Altså jeg vil så sige, at vi visiterer jo ikke til vores misbrugsbehandling.
De optager selv. De beslutter selv, hvem de vil yde misbrugsbehandling
til. Det, vi gør, det er, at vi yder borgeren råd og vejledning og kan sætte
dem i forbindelse med misbrugsbehandling. Fuldstændig på lige fod
med alkoholbehandling, som jo er efter sundhedsloven. Så det vil sige,
at forsorgshjemmet kan jo udmærket sætte sig i forbindelse med deres
misbrugscenter, der hvor de nu er, uanset hvordan det er organiseret, som så
taler med vores misbrugsbehandling om det.”
132
77
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Gadejuristen, som ofte repræsenterer hjemløse og støtter dem i kontakten
til myndighederne, kritiserer, at ansvaret for at koordinere indsatserne ofte
ikke er placeret et bestemt sted i kommunerne, og at kommunerne derved
overlader ansvaret for kontakten med mange forskellige forvaltninger
og sagsbehandlere til den hjemløse. Gadejuristen mener, at det er en af
årsagerne til, at handleplanerne ikke bliver udarbejdet. ”Man kan have
kontakt med simpelthen så mange forskellige aktører. Og så er det sådan,
alle har jo sådan set lov at tænke, at nogle andre måske har hånd om det.
På stofbehandlingscentret eller herberget, eller hvad fanden ved jeg. Men
der er ikke nogen, der taget fat, der er ikke nogen, der har ejerskab, og der
er ikke nogen, der tager ansvar for, at lortet [handleplanen] bliver lavet.”
133
Gadejuristen mener, at der bør være én koordinerende sagsbehandler,
som borgeren primært forholder sig til, og som koordinerer med de øvrige
forvaltninger og sagsbehandlere. ”Altså én dør ind er jo fantastisk, altså som
tankegang i forhold til den her målgruppe. Det er blevet sagt mange gange,
men du skal ramme 12 døre, altså før du er sådan nogenlunde i mål. Og det
har de [hjemløse borgere] jo slet ikke ressourcer til.”
134
”Altså så skal opgaven
selvfølgelig være placeret. (…) Der er én, der skal være tovholder. Der er én,
der skal have ansvaret for, at tingene sker.”
135
Af Ankestyrelsens undersøgelse af kommunernes brug af sociale
handleplaner i indsatsen til hjemløse svarer kommunerne, at det typisk
er borgerens ”normalvis tilknyttede sagsbehandler”, der har ansvaret
for at udarbejde handleplanen. Det angiver 71 procent af kommunerne.
18 procent af kommunerne angiver, at det er samme medarbejder, der
også har funktion af at være koordinerende sagsbehandler, mens det i 6
procent af kommunerne er sagsbehandlere i et særligt handleplansteam,
der har ansvaret.
136
Ankestyrelsen konkluderer på den baggrund, at det
typisk er borgerens sagsbehandler i socialforvaltningen, der har ansvaret
78
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
for at udarbejde handleplanen. Når man ser på de enkelte kommuners
organisering, synes socialforvaltningen imidlertid ikke nødvendigvis at være
en samlet organisatorisk størrelse. Ofte er de enkelte forvaltninger opdelt
efter de målgrupper, de servicerer, som eksempelvis handicap, psykiatri,
ældre og udsatte voksne og/eller i myndigheds- og driftsafdelinger. Få
kommuner synes at have en egentlig samlet socialforvaltning, jf. også ovenfor
kapitel 6 om kommunernes organisering.
Flere respondenter – både fra myndighedssiden og blandt de hjemløse –
fremhæver imidlertid jobcentret som den primære indgang til kommunen for
borgere med sociale problemer.
En myndighedsrespondent siger: ”Teoretisk set har borgeren jo én indgang til
kommunen. Det er nemlig jobcentret for den her type borgere, og så skal de
jo så have nogle andre ydelser, og det er der så nogle andre, der sørger for.”
137
Adspurgt om det kan skabe tvivl om, hvem i kommunen der har ansvaret
for udarbejdelse af handleplanen, svarer respondenten: ”Det tror jeg ikke.
Der er jo ingen tvivl om, at det er socialafdelingen, der skal lave den sociale
handleplan, så det er der jo ikke nogen tvivl om, og det er de jo udmærket
klar over derude.”
138
Flere hjemløse respondenter fremhæver jobcentret og den plan, der laves
her, som den primære handleplan. Der er dog næppe tale om en social
handleplan efter servicelovens § 141, men de hjemløse respondenter har
muligvis ikke haft kontakt til kommunens socialforvaltning eller har muligvis
ikke fået tilbudt en social handleplan. En hjemløs respondent siger: ”(…) Altså
en handleplan er ikke på misbrugscentret, det er igen, som jeg siger, det er
din jobvejleder, der laver den handleplan. Den sagsbehandler, du snakker
med, og det er jo ikke din ydelsessagsbehandler, men igen din jobkonsulent
79
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
inden for det offentlige, det er hende og kun hende, der kan rende rundt og
slukke for din kontanthjælp, ja sørge for, at din handleplan bliver fulgt op på.
Der er kun det eneste menneske.”
139
De lovpligtige samtaler på jobcentret fylder formentlig en del for de
hjemløse respondenter, der modtager kontant- eller uddannelseshjælp
mv., fordi udeblivelse medfører sanktioner, altså at forsørgelsesydelsen
stoppes og udbetales med et mindre beløb svarende til de dage, der går, før
modtageren igen henvender sig på jobcentret. Den hjemløse respondent
forklarer det på denne måde: ”Nogle gange er det halvdelen, nogle gange
er det en tredjedel, og andre gange er det det hele. Det handler nogle gange
også om, om man har fået lavet en handleplan først på måneden eller de
sidste to dage. Så bliver du trukket for to dage eller for 14 dage. Et eller andet
helt ude i skoven. Jeg har prøvet det mange gange.”
140
En kommunerespondent peger på, at det komplekse sociale system og de
mange forskellige planer kan gøre det vanskeligt for de hjemløse at overskue
systemet. ”Altså ét er 141[-handleplanen], så er der så en pædagogisk plan,
en opholdsplan, eller hvad det hedder, altså hvordan udfolder vi de mål, der
er. Det er jo den anden del. Der er rigtig mange planer. Jeg kan godt forstå, at
borgerne ikke kan finde ud af, hvad der er hvad.”
141
Deloitte har i foråret 2017 udarbejdet en analyse af mulighederne
for sammentænkning af planer på beskæftigelsesområdet for
Finansministeriet.
142
I rapporten undersøges otte forskellige planer for
indsatsen på social- og beskæftigelsesområdet, herunder den sociale
handleplan. Baseret på kommunernes estimater vurderes det i rapporten,
at der på landsplan er mellem 80.000 og 110.000 planer med et overlap,
forstået som at der for borgeren eller en familie er udarbejdet to eller flere
af de undersøgte planer. Det estimeres endvidere, at der er omkring 28.000
80
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
planer, hvor borgeren har tre eller flere planer samtidig.
143
Analysen kan
imidlertid ikke sige noget om, hvorvidt der er et indholdsmæssigt overlap
mellem planerne.
Den samme hjemløse respondent, der oplever planen på jobcentret som
den primære plan, udtrykker frustration over, at der ikke bliver fulgt op på
planen i jobcentret, og oplever de lovpligtige jobsamtaler som belastende.
”(…) De [planerne udarbejdet på jobcentret] bliver simpelthen ikke brugt.
Socialrådgiverne mener ikke, at de har tid til at opfølge på de her sjove stykker
papir, som de nu engang selv beder os om at svare på. Værst af alt er et eller
andet sted, at vi alle sammen sidder med en god bagage omme på ryggen,
som vi ikke gider at snakke med alle om, men vi får en ny sagsbehandler, hver
tredje gang vi kommer derop. Så skal vi starte forfra. (…) Prøv nu at læse på,
hvad der står på din computer, før du hiver mig ind til en samtale. Så jeg ikke
skal sidde og krænge mig selv ud en gang til (…).”
144
De hjemløse kan have svært ved at overskue det kommunale system og
henvender sig derfor muligvis ikke til den rette forvaltning. Dette hænger
formentlig også sammen med den øgede specialisering i kommunerne. En
respondent, der repræsenterer hjemløse borgere, beskriver det sådan: ”(…)
Sagsbehandlerne får kastet én, højest to paragraffer efter sig, og så skal
de håndtere det over for at have en meget bred vejledningsforpligtelse, og
klienter, som har et hav af komplekse problemer. Så systemet er bygget op,
som om det er enkle eller simple problemer, folk kommer med. Den enkelte
sagsbehandler sidder typisk med meget få paragraffer. Måske højest én. ’Nej,
det er ikke mig, og her gør vi så kun det.’ Og får ikke [hen-]vist videre.”
145
En tilsvarende frustration over den opdelte indsats opleves også i
kommunerne. En kommunerespondent beskriver det eksempelvis således:
”(…) Hvad er det for nogle rammebetingelser – de her forskellige perspektiver
81
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
vi kigger på borgeren med? (…) Dem har vi jo heller ikke styr på på tværs. Vi har
jo forskellige forventninger til hinanden. ’Sig mig, hvorfor fanden er borgeren
hjemløs? Hvorfor er der ikke nogen, der hjælper?’ kan vi stå og sige, fordi der er
nogle andre i vores kommune, der skal ind, før vi kommer ind.”
146
En hjemløs borger, der for første gang har fået en § 141-handleplan fra
socialforvaltningen, men som også tidligere har haft mange planer fra
jobcentret, mener, at handleplanen har haft stor betydning for hende. ”(…)
Det er ret grotesk efter 11 år [som hjemløs], vil jeg mene, at det er første
gang, den direkte bliver overholdt og brugt.” Hun siger, at forskellen denne
gang er, at hun har fået en socialrådgiver, der virkelig brænder for sit arbejde,
tager initiativ og følger op. ”Jeg har selv haft indflydelse og har næsten
alligevel heller ikke haft, fordi hun er så stædig, at normalt havde det været
[opfølgning] hver tredje måned, den her hedder [opfølgning] hver fjerde uge
for mig, fordi hun faktisk rigtig gerne vil. Og det er der, jeg siger, det er faktisk
første gang, jeg føler, at der faktisk sker noget.” Hun fortæller videre om sit
samarbejde med socialrådgiveren fra socialforvaltningen: ”Om hun skal
bruge en halv time mere, når hun har fri, det er hun sådan set lidt ligeglad
med. Hun kan også finde på at ringe til mig. Da jeg fik mit afslag første gang
på min bolig, ringede hun faktisk i sin fritid og sagde, det var hun ked af, men
sådan var det, så måtte vi jo bare kæmpe kampen.” Hun fortæller, at hun nu
har fået en skæv bolig, skal have ordnet tænder og samtidig også får hjælp fra
en organisation, der repræsenterer hjemløse, til de opgaver, der går ud over
de primære kommunale opgaver. ”Jeg skal have lavet mine tænder, og jeg
skal have en bolig, og jeg skal stå op om morgenen og få min hverdag til at
fungere i andre former end bare druk, så ja, den [handleplanen] fungerer.”
To af de interviewede kommuner har særlige gadeplans- eller
hjemløseteams, der kan hjælpe den hjemløse borger med at få kontakt til
82
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
de rette sagsbehandlere eller kommunale forvaltninger. Den ene kommune
har placeret handleplansansvaret i denne afdeling, mens den anden
kommunes gadeplansteam formidler kontakt til den forvaltning, der har
handleplansansvaret. Respondenterne fra det interviewede gadeplansteam
beskriver også, at en del af deres opgave er at hjælpe med at få forskellige
kommunale forvaltninger til at tale sammen om den enkelte borgers sag
og situation.
147
En respondent, der arbejder i et opsøgende team, beskriver
det således: ”Fordi det er jo ikke kun mellem borgerne, vi bygger broer. Det
er lige så meget imellem de forskellige sektorer, vi bygger broerne. Og gør
opmærksom på, at det er tilladt for min afdeling at ringe over til din afdeling.
Altså, men det er jo helt, det er jo helt nyt.”
En anden kommunal opsøgende medarbejder siger om det svære
samarbejde internt i kommunen: ” (…) Så en borger kan sagtens både få
hjælp fra handicap og psykiatri og få pleje [fra en anden forvaltning], og så er
det vigtigt for os at sige, at de to skal kunne kommunikere sammen. Og det
er det, som har været svært, fordi det er bare to forskellige systemer. Og vi
arbejder i to forskellige systemer, vi dokumenterer i to forskellige systemer.”
I Deloittes analyse af mulighederne for sammentænkning af planer beskrives
det, at der i praksis typisk ikke koordineres på tværs af de kommunale
forvaltninger i forbindelse med handleplanen. Ifølge analysen koordineres
der alene i enkelte tilfælde.
148
Der synes således at være stor forskel på, hvordan kommunerne arbejder
med, at indsatsen bliver koordineret mellem de forskellige kommunale
forvaltninger. Nogle kommuner synes at indtage en formidlende og
henvisende rolle og koordinerer sagerne på ad hoc-basis, andre kommuner
har koordinerende sagsbehandlere, mens andre kommuner har etableret
83
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
særlige gadeplans- eller hjemløseteams, der skal hjælpe og støtte borgeren
i kontakten med de øvrige forvaltninger. Uanset synes handleplanen kun i en
enkelt af de interviewede kommuner at være det redskab, der bruges til at
koordinere indsatsen.
De fleste respondenter mener ikke, at der internt i kommunen er tvivl om,
hvor handleplansansvaret er placeret. Omvendt synes de mange planer fra
forskellige forvaltninger og opholdsplaner fra herberger at gøre det uklart
for i hvert fald de hjemløse, hvem der har det overordnede ansvar for at
koordinere indsatsen.
7.3.4 IMPLEMENTERING AF HANDLEPLANSREDSKABET SOM LED I
HJEMLØSESTRATEGIEN
Socialstyrelsen arbejder med en lang række kommuner i forhold til at
implementere principper og metoder fra Hjemløsestrategien. Det handler
om på et tidligt (eller tidligere) tidspunkt at få de hjemløse i egen bolig og
så sætte ind med den rette støtte – samlet kaldes indsatsen Housing First.
I dette arbejde måler Socialstyrelsen på samarbejdskommunernes indsats
på en lang række parametre, blandt andet på hvem og hvor mange der
får udarbejdet en social handleplan. Selv om det alene er en begrænset
gruppe af det samlede antal hjemløse, der modtager indsatser baseret på
metoderne fra Hjemløsestrategien, er det et område, hvor der systematisk
har været arbejdet med at indarbejde handleplaner, ligesom erfaringerne er
blevet overvåget og evalueret. Overordnet er det omkring to tredjedele af de
hjemløse, som modtager indsatser efter Hjemløsestrategiens metoder, der
har en handleplan, og dermed langt flere end hjemløse generelt.
149
Det er
derfor værd at se nærmere på implementeringen af handleplansredskabet
som led i implementeringen og forankringen af Hjemløsestrategien.
84
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Ifølge Socialstyrelsen er det ledelsesmæssige fokus i kommunerne vigtigt
for at sikre implementeringen af de sociale handleplaner i det daglige
arbejde. Politisk fokus på kommunalt niveau kan være afgørende for det
ledelsesmæssige fokus i forvaltningen. ”(…) Hvis vi går lidt tilbage til den
første Hjemløsestrategi, så kan man sige, så blev der lavet politiske aftaler.
Det vil sige, ude i kommunerne var der et politisk blik på, at det her, det vil vi
gerne. Og det gjorde en forskel, og det er klart, at efterfølgende, altså hvor
vi ligesom prøvede at implementere det, der lavede vi jo samarbejdsaftaler
med kommunerne i forhold til at sige, skal vi prøve at holde det her
ledelsesmæssige fokus på det, så vi sikrer, at forandringerne sker.”
Ifølge Socialstyrelsen tager en sådan holdningsændring dog tid. Det
indebærer nye arbejdsmetoder – og udfasning af gamle: ”Det er hele
forandringen, det er forandringsprocessen, vi understøtter med, fordi skal
vi have det til at blive til daglig drift, så bliver vi nødt til at sætte rigtig meget
fokus på, hvad skal I holde op med at gøre, når I skal gøre tingene på denne
her måde. Så hvor er det, hvis den her proces skal køre, hvor er det så, I skal
aflære noget for at indlære noget nyt? Og det er svære processer. Vi ved
alt om, at vi har det trygt og godt i det, vi kender, og det, vi kan, så når vi lige
pludselig skal til at gøre noget andet, så tager det tid.”
150
En herbergsrespondent mener også, at kommunerne er nødt til at tænke
anderledes, hvis det skal lykkes at få implementeret anvendelsen af de
sociale handleplaner mere generelt på hjemløseområdet: ”[K]ommunerne
har jo ikke fået flere penge til at lave handleplaner for eller noget. Det er jo
et mind-shift. Det handler simpelthen om, at kommunerne skal ind og tænke
anderledes, og at de også for de her borgere skal kigge på, at hvis man skal
have dem flyttet fra A til B, så bliver kommunen også nødt til at bruge de
ressourcer, der skal til, og ikke mindst tænke over, at der skal være ressourcer
85
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
hos sagsbehandlerne til at lave de her handleplaner, for det tager jo noget
tid.”
151
Af Rambøll og SFI’s evaluering af implementeringen af hjemløsestrategien
i 24 kommuner fremgår, at de fleste af projektkommunerne oplyser, at der
for borgere, der modtager Housing First-indsatser, i langt de fleste tilfælde
foretages en udredning efter voksenudredningsmodellen på borgeren, der
visiteres til indsatsen.
152
Socialstyrelsen oplever en sammenhæng mellem, hvilken af
Hjemløsestrategiens tre bostøttemetoder borgeren tilbydes, og hvor
ofte der er udarbejdet en social handleplan. Jo mere intensiv en ydelse
borgeren visiteres til, jo mere sandsynligt er det, at der er udarbejdet en
handleplan. I de tilfælde, hvor borgeren får de mest intensive bostøttetilbud
(Assertive Community Treatment: ACT) som følge af meget komplekse
problemstillinger, har næsten alle en handleplan. Det er omkring 7 ud af
10, der har en handleplan, når de tilbydes den lidt mindre intensive case-
manager-indsats (Individual Case Management ICM), mens det er færre, der
har handleplaner (5 ud af 10), når de tilbydes den mere kortvarige CTI-indsats
(Critical Time Intervention), som er en tidsafgrænset indsats med intensiv
støtte i en kortere periode, som aftrappes.
153
Selv om en langt større andel af de hjemløse, der modtager Housing First-
indsatser, har handleplaner i forhold til hjemløse generelt, er der også en
stor forskel på, hvilken rolle handleplanen spiller i kommunernes Housing
First-indsats.
154
I en del af de 24 projektkommuner spillede handleplanen en
afgørende rolle for indsatsen, mens den i andre kommuner havde begrænset
fokus. Ligesom vi har set eksempler på i denne undersøgelse, var der også
projektkommuner, der udviklede andre planer, der på mange måder minder
86
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
om en social handleplan, fordi man ikke syntes, at handleplanen var et
tilstrækkeligt brugbart redskab.
155
Den systematiske indsats for at implementere Hjemløsestrategien og det
store fokus på handleplaner i den forbindelse synes at have betydelig effekt i
forhold til, hvor stor en andel af de hjemløse, der tilbydes at få udarbejdet en
handleplan. Der er samtidig som led i projektet arbejdet med at indgå aftaler
på tværs af kommunernes forvaltninger samt med andre myndigheder,
boligorganisationer og botilbud.
156
Dog synes voksenudredningsmetoden at
være et udbredt redskab i denne indsats. I forhold til sociale handleplaner
rummer metodens udgangspunkt i enkeltsagsprincippet som nævnt
en række vanskeligheder i forhold til netop at gøre handleplanen til et
styringsredskab for en koordineret og helhedsorienteret indsats.
7.3.5 HANDLEPLAN AFHÆNGER AF KONTAKT
De fleste respondenter peger på, at kontakten mellem kommunen og den
hjemløse borger er afgørende for, om det lykkes at få udarbejdet en social
handleplan.
De hjemløses situation, og hvor vedkommende opholder sig, har betydning
for, om og hvordan kommunen kan få og opretholde kontakten med den
hjemløse borger. Der synes at være tre overordnede situationer, de hjemløse
kan stå i, og som i et vist omfang er afgørende for kontakten mellem
kommunen og den hjemløse. Der er gruppen af hjemløse, som opholder
sig på et herberg i den samme kommune, som de i øvrigt er tilknyttet, der er
gruppen af hjemløse, som opholder sig på et herberg i en anden kommune,
og så er der gruppen af hjemløse, der ikke opholder sig på et herberg.
Den sidste gruppe kan blandt andet være gadesovere eller hjemløse, der
skiftende sover hos forskellige venner eller familie (såkaldte sofasurfere
87
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
mv.), ligesom de kan være funktionelt hjemløse, der har en bolig, som de af
forskellige årsager ikke kan opholde sig i.
Ifølge Ankestyrelsens undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner
i indsatsen til hjemløse angiver 62 procent af kommunerne, at de typisk
tilbyder en handleplan, når borgeren har tilknytning til et forsorgshjem, mens
37 procent af kommunerne angiver, at de også tilbyder en handleplan til
hjemløseborgere, som ikke opholder sig på et forsorgshjem.
157
En del kommuner synes således at have et begrænset fokus på også at få
udarbejdet handleplaner til de hjemløse, der ikke opholder sig på et herberg.
Denne gruppe kan dog også være sværere at identificere og få kontakt
med, da deres opholdssted kan være ukendt, og da de ikke nødvendigvis
får kontakt med socialforvaltningen med handleplansansvaret, selv om de
modtager andre sociale ydelser, som eksempelvis kontanthjælp.
En kommunerespondent beskriver vanskelighederne med at skabe kontakt
mellem de hjemløse uden for herbergerne og forklarer, at der er brug for
særlige ordninger: ”Og hvordan er det, vi får fat i dem? Altså så har vi jo de
her støttekontaktpersonsordninger (…) Og de er jo i virkeligheden dem, der
ser og møder dem [de hjemløse uden for herbergerne] i vores kommune,
og som skal være den her brobygger til, at vi får fat i dem og kan begynde
at arbejde med nogle planer for livet. Men ellers så ser vi dem jo ikke. De
kommer jo ikke. De hader os i virkeligheden. Fordi de oplever ikke, det er i
hvert fald nogle af de borgerinterviews, vi har lavet i den forbindelse, men
de oplever ikke, at de bliver taget seriøst. De oplever ikke, hvis de ikke har en
bopælsadresse, at de overhovedet kan komme i kontakt med systemerne. De
har dårlige erfaringer med systemerne. Og derfor er det noget andet, vi skal,
tænker jeg, end bare køre den der, som vi altid har gjort, eller den lette måde.
88
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Fordi det rykker ikke. Så jeg tror da, at det kunne godt være, man skulle give
den et ordentligt hak [med handleplansarbejdet]. Altså også med noget
tilgang, noget metode.”
158
En anden kommunerespondent, der arbejder i
kommunens gadeplansteam, forklarer, at de opsøger målgruppen på blandt
andet kommunens væresteder, men også på campingpladser og andre
steder, og forsøger at bygge bro til myndighedsafdelingen.
159
Respondenterne peger generelt på, at jo tættere kontakt der er mellem
kommune og borger, jo større er sandsynligheden for at få tilbudt og få
udarbejdet en handleplan. ”Så er der jo spørgsmålet, om de [kommunerne]
formår at holde kontakten med de her borgere. Det er måske mere der,
problemet kan være.”
160
Også en anden kommunerespondent fremhæver
kontakt og relation som afgørende for, at det lykkes at få udarbejdet
handleplan: ”Vi har tænkt, at det har med relationen at gøre. Altså det har
noget med, om man når at kende dem i lidt længere tid. Altså det kan jeg jo
se, når vi får lavet handleplaner i forbindelse med en social indsats.”
161
Kommunerne får besked fra herbergerne om, at en af deres borgere er
blevet indskrevet på herberget. Herbergerne er forpligtet til at underrette
kommunen senest tre dage efter indskrivning om, at en af kommunens
borgere er indskrevet.
162
Herbergsrespondenterne angiver, at der er stor forskel på, hvordan de enkelte
kommuner reagerer, når de modtager besked om, at en af kommunens
hjemløse borgere er blevet indskrevet på herberget. Nogle kommuner
har fremskudte sagsbehandlere, der sidder en eller flere gange ugentligt
på kommunens herberger eller rejser rundt i landet for at mødes med
kommunens borgere, der er indskrevet på herberger andre steder i landet.
Andre tager kontakt med deres borgere via telefon,
163
mens der igen er
89
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
andre kommuner, der næsten ingen reaktion er fra. En herbergsrespondent
udtrykker det således: ”Der er meget meget stor variation. Der er alt fra
næsten ingen reaktion til de kommuner, der kommer rejsende med en
sagsbehandler.”
164
SFI har i en undersøgelse fra 2015 af livet på hjemløseboformerne spurgt
185 hjemløse, om de har kontakt til en eller flere sagsbehandlere fra
kommunens socialforvaltning eller jobcenter.
165
63 procent af de hjemløse
svarede, at de havde kontakt til en eller flere sagsbehandlere fra kommunens
socialforvaltning eller jobcenter, mens 35 procent svarede, at de ikke
havde kontakt. Dette kan tillige afspejles i, at 30 procent af de adspurgte
hjemløse svarede, at de havde en dårlig eller meget dårlig relation til den
eller de kommunale sagsbehandlere. 62 procent svarede dog omvendt,
at de havde en god eller meget god relation til den eller de kommunale
sagsbehandlere.
166
SFI’s tal skal dog også ses i den sammenhæng, at kontanthjælpsmodtagere
mindst hver tredje måned skal være i kontakt med jobcentret, og at
udeblivelse fra jobsamtale eller manglende kontakt med jobcentret
medfører sanktioner, jf. også ovenfor. Ankestyrelsens årlige statistik
over brugere af herberger viser, at 44 procent af herbergsbrugerne
er kontanthjælpsmodtagere.
167
Da SFI har spurgt til kontakten med
sagsbehandlere fra både jobcenter og socialforvaltning, kan der ikke siges
noget om, hvor mange af de hjemløse på herbergerne der har kontakt til
socialforvaltningerne, som typisk har ansvaret for udarbejdelse af den sociale
handleplan.
Både kommune- og herbergsrespondenter skelner mellem herbergs-
beboere, der bor på herberg i den kommune, der har handleplansansvaret,
90
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
og herbergsbeboere fra andre kommuner. De sidstnævnte synes det i særlig
grad vanskeligt for kommunerne at få etableret og fastholdt kontakt til.
Nogle kommuner har primært fremskudte sagsbehandlere på egne
herberger. En herbergsrespondent forklarer: ”Og vi har jo simpelthen nu
fremskudte sagsbehandlere fra X kommune boende her, havde jeg nær sagt,
så to dage om ugen eller andet kommer de jo her og kan være med, næsten
fra starten af beboeren flytter ind, og rådgive om de kommunale tilbud og
tilbyde at lave en handleplan, så det bliver gjort med det samme, ikke.”
En kommunerespondent forklarer, at det dog ikke nødvendigvis fører til
udarbejdelsen af flere handleplaner: ”(…) Vi har jo flere unge-forsorgstilbud,
og der har vi gjort forsøg med, at vi har rådgivere siddende dernede nogle
faste dage om ugen, og det bliver det faktisk ikke meget bedre af. Altså vi
kunne sagtens komme til at hjælpe med at indstille til bolig og drøfte, om der
var behov for bostøtte osv., men det øgede ikke antallet af handleplaner.”
De interviewede fra myndighedssiden synes, at dét, at deres borgere
opholder sig i en anden kommune end deres egen, vanskeliggør indsatsen.
Når en borger opholder sig i anden kommune ”(…) kan det være svært at få
kontakt til borgeren. Kontakten mellem sagsbehandleren og borgeren kan jo
besværliggøre at få skabt en relation, så man kan få lavet en handleplan.”
168
Kontakten kan også være påvirket af de hjemløses høje grad af mobilitet.
Flere kommunerespondenter forklarer, at der er en gruppe hjemløse, der ofte
skifter herberg og opholder sig kortvarigt hvert sted. Det kan gøre det svært
for kommunen at følge med i, hvor borgeren befinder sig, og få udarbejdet en
handleplan sammen med borgeren. Kommunerne oplever, at borgeren kan
være flyttet, inden de når at etablere kontakt. ”Men problemet er jo ofte, at så
91
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
er de videre. (…) Ellers så tager vi jo af sted. Altså så tager vores rådgivere jo
til et møde, hvis personen er der og ikke har flyttet sig.”
169
En kommunerespondent fra en kommune, der har herberg i egen kommune,
beskriver det således: ”Hvis vi tager de borgere, der er ude på de eksterne
forsorgshjem, så er hovedreglen, at vi slet ikke kan nå at kontakte dem, før
de er videre til det næste forsorgshjem eller videre i noget andet. Det er
simpelthen for vanskeligt altså. (…) Vi har gjort det, at vi har forsøgt, lige
så snart vi får besked, om en borger er på et andet forsorgshjem [uden for
kommunen]. Og det er jo enten, hvis de skriver til os, eller når de sender
regningen. Så trækker vi en liste over borgerne og finder ud af, hvem er det
så, der opholder sig på et givet forsorgshjem i en længere periode. Og dem
kan vi så nå at få kontakt med.”
170
At der opnås kontakt med kommunens hjemløse borgere på herberger i
andre kommuner, er dog ikke ensbetydende med, at der bliver udarbejdet en
social handleplan. Den kommunale respondent fortsætter: ”Men der snakker
vi jo ofte med dem i telefonen, og det er ikke nødvendigvis en handleplan,
der er det første, vi spørger om. Vi spørger mere om, hvad det er, de har brug
for, og hvor de gerne vil bo henne, og hvis de gerne vil til [egen kommune],
så forsøger vi at hjælpe dem til en bolig i [egen kommune]. Det er lidt noget
andet, når vi snakker om dem, der er her i kommunen.”
171
En anden kommunerespondent fortæller, at man i kommunen internt har en
praksis med at skulle udarbejde en handleplan til hjemløse, der opholder sig
på et herberg inden for tre måneder. ”(…) Vores praksis er, at når vi kommer i
kontakt med en hjemløs, og det gør vi jo typisk ved, at der er en kontakt fra et
forsorgshjem, så har vi en praksis, at vi inden tre måneder sådan set skal have
udarbejdet en handleplan sammen med borgeren. (…) Så de får selvfølgelig
92
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
tilbuddet. (…) Og så bliver der udarbejdet en 141-handleplan sammen
med borgeren. Så det er sådan en fast praksis. Der hvor udfordringen er,
det er jo dem, de borgere, som vi er handlekommune for, fordi altså hele
udfordringen, det er jo alle forsorgshjems-hopperne. Shopperne. Vi kalder
dem hoppere. Fordi de går jo fra det ene forsorgshjem til det andet.”
Afhængig af kommunens øvrige indsats i løbet af de tre måneder kan det
synes længe at vente tre måneder, fra man bliver indskrevet på et herberg, til
der lægges en plan for det videre forløb.
En af de hjemløse respondenter med mange ophold på forskellige herberger
forklarer, hvorfor hun ofte skifter herberg: ”Jeg plejer kun at være på et
herberg tre-fire måneder, så får jeg ligesom nok, fordi for meget druk, for
meget ballade, for mange stoffer. Alt for mange fristelser for mig. Så vælger
jeg at pakke mine ting for at passe på mig.”
172
Det følger som nævnt af retssikkerhedslovens regler, at det er den
oprindelige opholdskommune, der fortsat har handleplansansvaret for
borgere, der tager ophold på et herberg i en anden kommune. Da kontakten
mellem den hjemløse og kommunen bliver anset for afgørende for at få
udarbejdet sociale handleplaner, er en del af respondenterne kritiske over for
denne ordning.
Respondenten fra SAND giver et tænkt eksempel: ”Og det vil sige, han
bor så på herberget i København, men han skal til Aalborg og have lavet en
handleplan. Det er jo smart. Eller til Esbjerg og have lavet en handleplan.”
173
Efter retssikkerhedsloven kan kommunerne, hvis de ønsker det, aftale
at uddelegere en del af opgaverne til en anden kommune. Det kunne
93
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
eksempelvis være at udarbejde en social handleplan. Baggrunden for de
nuværende regler er imidlertid at sikre, at opgaven med at afdække og
beslutte, hvilke tilbud en borger skal tilbydes, foretages af den kommune, der
skal betale for indsatsen.
Derfor sker det ifølge respondenten fra SAND sjældent. ”Det er meget
sjældent. Jamen de [kommunerne] vil have kompetencen, for det koster
mange penge at lave en handleplan. Og det vil sige, at de holder fast i, at den
skal laves i X kommune, og det vel vidende også, at de hjemløse, de kommer
sgu aldrig til X kommune. Og derfor kommer der ikke nogen handleplan.”
174
En respondent fra Gadejuristen beskriver, at den manglende plan også kan
have indflydelse på de ydelser, den pågældende modtager i den kommune,
hvor den hjemløse opholder sig på herberg. ”Altså en ting er, at man får sit
forsørgelsesgrundlag på plads [i opholdskommunen], alt det andet følger
ikke med. Så det kan også godt være, du får substitutionsbehandling ude på
det kommunale behandlingscenter, så du kan hente din metadon osv., men
der er ingen, der tager fat i noget med behandlingsplan eller handleplan eller
noget som helst. Altså det er nogle andres. Det er simpelthen nogle andres
opgaver. Så de får virkelig en stedmoderlig behandling.”
175
De hjemløse respondenter oplever på den anden side frustration over at stå
meget alene, og at det er svært at få kontakt til hjemkommunerne. En hjemløs
respondent, der opholder sig på et herberg i en anden kommune, beskriver
kontakten til hjemkommunen således: ”Altså jeg føler hele tiden, jeg bliver
tabt, og jeg synes, jeg kæmper en kamp for at blive hørt hele tiden. Men
der er ikke rigtig nogen, der hører efter.”
176
En anden hjemløserespondent
oplever også kontakten til hjemkommunen som svær: ”Jeg fik at vide af min
kommune, eller min børnesagsbehandler, for jeg har to børn, at de var i gang
94
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
med at finde ud af en hel masse, og jeg har bare intet hørt fra dem. Hverken
den ene eller den anden eller tredje. Fordi de sagde, de ville hjælpe med
sådan, ligesom til at jeg kunne se børnene og sådan noget. Så alt det der har
jeg selv måttet finde ud af. At finde et sted, hvor jeg kunne være med dem, så
jeg stadig kunne se dem, og altså der mangler man lidt støtte.”
177
7.3.6 HVORDAN UDARBEJDES SOCIALE HANDLEPLANER?
Tilbud om en social handleplan sker ifølge Ankestyrelsens undersøgelse
hovedsagelig ved et fysisk møde med borgeren, der kan foregå på
kommunen eller på herberget, hvor den hjemløse opholder sig. 96 procent
af kommunerne angiver, at de som oftest tilbyder borgeren at få udarbejdet
en handleplan ved et fysisk møde med borgeren. Ud over den fysiske kontakt
tilbyder kommunerne også borgerne at få udarbejdet en handleplan ved en
telefonisk samtale (24 procent af kommunerne), via digital post (11 procent af
kommunerne), via fysisk post (5 procent af kommunerne) eller på anden vis
(5 procent af kommunerne).
178
Respondenterne fra SAND og Gadejuristen mener, at kommunerne skal
arbejde anderledes i forhold til at få udarbejdet handleplaner. Respondenten
fra SAND siger: ”(…) Hvis man laver den der handleplan, så foregår det
oppe på socialforvaltningen. Og det er efter min mening også en fejl, fordi
det er mennesker, der er alt for langt væk fra dem. Altså jeg vil mene, det
skulle være som i gamle dage, at det var socialrådgivere, der kom og var på
boformen, som havde en daglig kontakt og viden om, hvem de havde med at
gøre, og hive fat i dem og hjælpe dem. Nu er det sådan en fjern medarbejder,
man skal have en tid på et eller andet center, der ligger et andet sted.”
En respondent fra Gadejuristen mener også, at kommunens måde at arbejde
på med fastlagte møder for at udarbejde handleplaner passer dårligt i forhold
95
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
til de hjemløses situation. ”Altså det kunne være når som helst og hvor som
helst. Sådan tænker de [kommunerne] heller ikke om det. Der skal være sat
en time af og så fuld fokus, og så skal vi være færdige. Og det tror jeg slet ikke
på. Så utrænede som vores klienter er i at beskrive, hvad de egentlig godt
kunne tænke sig, der er ikke nogen af dem, der kan holde ud at fokusere på
sig selv og skulle sidde over for en forventning om at formulere sine behov
og ønsker og interesser i en hel time. Det kommer ikke til at ske. Så man skal
arbejde meget sjovere med det.”
179
7.3.7 ”EN HANDLEPLAN ER IKKE BEDRE END DENS INDHOLD”
Som nævnt indeholder servicelovens § 141 ikke en nærmere regulering af,
hvordan en social handleplan skal udformes, og heller ikke hvilke ydelser og
myndighedsopgaver der skal beskrives i handleplanen.
Flere respondenter mener, at der har været for meget fokus på antallet af
handleplaner, mens der har manglet fokus på handleplanernes indhold. Det
store fokus på antallet af handleplaner risikerer at føre til udarbejdelse af dårlige
handleplaner. En herbergsrespondent udtrykker det på denne måde: ”Der er
sikkert rigtig, rigtig mange gode handleplaner, det er jeg egentlig ikke så meget
i tvivl om. Men man snakker enormt meget om, hvor mange handleplaner bliver
der lavet, ikke. Men man har ikke spurgt og kigget på indholdet af dem. (…) Jeg
kan huske, at X kommune, som var med i hjemløsestrategien, fik rigtig røde ører,
da der overhovedet ikke var krydset af på én eneste handleplan med alle de
borgere. Og så sad man jo oppe i kommunen og diskuterede det her, og så satte
man tre sagsbehandlere (…) til at gå ud og lave handleplaner for borgerne. Der
skulle simpelthen bare produceres nogle handleplaner, ikke. Det er jo, fordi man
blev nødt til at have nogle, man skulle have nogle krydser, ikke. Og der var bare
bagefter nogle medarbejdere, der reagerede, fordi nogle af de handleplaner var
intet værd, men de fik jo det kryds, ikke.”
180
96
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Respondenten fra Socialstyrelsen forklarer, at de i deres samarbejde med
kommunerne også har fokus på kvaliteten af handleplanerne. ”Det er jo super
godt, når borgerne får den tilbudt, og det, vi så er inde og samarbejde med
kommunerne om, det er, hvor meget kvalitet der så er i den. Altså så der er
flere ting. Det er jo ikke bare et stykke papir. Nu kan du få din handleplan, her
står det. Men også at snakke med kommunerne om, hvordan bliver den så
brugt, så den også giver mening for borgeren.”
181
Både respondenter fra kommunerne og respondenter, der repræsenterer
hjemløse, har fokus på handleplanernes indhold og kvalitet. En kommune-
respondent efterlyser endvidere, at der kommer fokus på metoder og tilgang
i handleplansarbejdet. ”(…) Hvis vi ikke går ind og arbejder og følger op og
understøtter på tværs, så giver den ingen mening efter min opfattelse. Så
bliver det jo bare et dokument, vi nu har, fordi det lyder sgu meget godt. Så
har vi gjort et eller andet. Men det er jo i virkeligheden at få det til at lykkes.”
182
Respondenterne fra SAND og Gadejuristen er enige om, at handleplans-
redskabet kunne være et rigtig godt redskab, men at en kvalificeret
handleplan er forpligtende for kommunen, og at det kan udgøre en
forhindring, for at de bliver lavet.
Respondenten fra SAND siger: ”Som udgangspunkt er en kvalificeret
handleplan rigtig god. (…) Så hvis man kan få lavet en handleplan, hvor der
står nogle konkrete ting: Du skal I behandling, du skal have et arbejde, du
skal have dig en eller anden uddannelse, (…) og så skal du have egen bolig.
Og så skal du have hjælp på den og den og den måde. Altså alle de der ting
skal stå i sådan en handleplan, ikke. Og det tror jeg, er en af grundene til,
at kommunerne ikke gør det. Fordi det er alt for forpligtende på en eller
anden måde. Hvis man virkelig laver en fornuftig handleplan, som en dygtig
97
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
socialrådgiver sætter sig ned og laver, så vil det koste en formue at leve
op til det. Og i princippet så er det jo et løfte og en aftale, man laver med
kommunen. Det tror jeg, er en af grundene til, at der ikke kommer så meget
ud af det. Så bare det, at der er en handleplan, er ikke nok.”
183
En respondent fra Gadejuristen formulerer det sådan: ”Og så er det helt klart
også: Det er pisse forpligtende. Altså når der først ligger en handleplan, så er
det jo forpligtende. Det er jo en fest. Altså når der endelig ligger noget, der
ligner noget, som så ikke er opdateret. Det er i høj grad også anvendeligt i en
klagesag til Ankestyrelsen. Så det er jo, hvis det er rigtigt anvendt, så er det jo
først og fremmes et retssikkerhedsværktøj. Så det kunne jo også ligge i det.
At det er forpligtende for det offentlige, for kommunerne, og det har de ikke
lyst til.”
7.4 KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
Formålet med en social handleplan er som nævnt at klargøre målet med
indsatsen og sikre en sammenhængende og helhedsorienteret indsats.
Ydermere er sociale handleplaner med til at tydeliggøre forpligtelsen for alle
involverede personer, instanser og forvaltningsgrene.
Ud fra en række undersøgelser fra blandt andet SFI, Ankestyrelsen og
Rigsrevisionen står det klart, at kommunerne ikke udarbejder handleplaner
for hjemløse i det omfang loven foreskriver.
Der er mange forskellige årsager til, at handleplanerne ikke bliver udarbejdet
i tilstrækkeligt omfang.
98
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
7.4.1 ÉN SAMLET PLAN FOR INDSATSEN OG EN KOORDINERENDE
SAGSBEHANDLER
En væsentlig årsag til, at handleplanerne ikke i tilstrækkeligt omfang
udarbejdes, er tæt forbundet med det problem, handleplanerne er tiltænkt
at løse. Handleplanen skal sikre en sammenhængende indsats, selv om både
lovgivning og kommunernes struktur på social- og beskæftigelsesområdet
kan være kompleks og til tider fragmenteret. Men netop på grund
af den komplekse og til tider fragmenterede lovgivning og struktur i
kommunerne, er det vanskeligt at sikre samarbejde om at få udarbejdet en
sammenhængende handleplan.
De enkelte love og forvaltninger opererer med egne begreber, formål,
metoder, planer, kontroltiltag og ydelser. Handleplanerne skal modvirke,
at den samlede indsats for den enkelte hjemløse på den baggrund bliver
fragmenteret, men forudsætter netop at det svære samarbejde fungerer
på tværs af kommunens forvaltninger. Dertil skal der også samarbejdes og
koordineres med øvrige myndigheder og private aktører, der opererer inden
for andre lovgivningsmæssige og faglige rammer.
De sociale handleplaner er lovgivningsmæssigt forankret i serviceloven, og
ansvaret for udarbejdelsen er typisk – internt i kommunens organisering –
placeret i kommunens socialforvaltning. De øvrige forvaltninger og aktører
opererer med egne planer for indsatsen og synes ikke at anse den sociale
handleplan, som det styrende arbejdsredskab i den indsats, disse aktører
selv skal levere. Dermed risikerer den sociale handleplan blot at blive én ud
af mange planer, snarere end det centrale styringsredskab for den samlede
indsats.
99
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
Undersøgelsen viser, at det kan være ganske vanskeligt for både kommuner
og i særdeleshed de hjemløse at orientere sig i de mange planer, og at det
kan være belastende for de hjemløse at skulle bidrage med de samme
oplysninger til flere forskellige planer. Andre undersøgelser viser, at der er et
betydeligt overlap mellem de mange planer, der udarbejdes for indsatserne.
En enkelt kommune i denne undersøgelse har, i erkendelse af problemerne
med at få udarbejdet sociale handleplaner, iværksat et projekt med én fælles
plan for borgeren, som alle forvaltninger er bekendt med og som anvender
fælles begreber på tværs af forvaltningerne. I et rettighedsperspektiv kan en
sådan løsning imidlertid være problematisk, hvis den erstatter den lovpligtige
handleplan med en – for kommunen – frivillig plan.
Tilbuddet om – og udarbejdelsen af – handleplanen forudsætter, at
kommunen tager initiativet til og ansvaret for at koordinere indsatsen
mellem de forskellige forvaltninger og sagsbehandlere, andre myndigheder
og private aktører. Hvis handleplans- og dermed koordinationsansvaret
forsvinder mellem flere forvaltninger eller sagsbehandlere bliver det
overladt til den hjemløse at holde styr på indsatsen fra de forskellige aktører
og dermed i et vist omfang selv at koordinere indsatsen.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at regeringen tager initiativ til,
at antallet af planer på social- og beskæftigelsesområdet nedbringes og så
vidt muligt samles i én samlet tværgående plan.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at kommunerne tildeler borgere
med alvorlige sociale problemer, der ikke har eller kun med betydelig støtte
kan opholde sig i egen bolig, en koordinerende sagsbehandler, der fungerer
som borgerens primære kontaktperson i kommunen, og som har ansvar for
udarbejdelse af handleplan og koordination med øvrige forvaltninger og
aktører.
100
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
7.4.2 UDVIKLING AF HANDLEPLANSMETODE
Både denne og tidligere undersøgelser viser, at kommunerne har meget
forskellig praksis for arbejdet med handleplaner. Denne undersøgelse viser
også, at der i kommunerne er forskellige opfattelser af, hvad en handleplan
er og skal bruges til, samt om handleplanen som redskab til koordinering af
indsatsen er et godt redskab.
Der er en betydelig forskel på formålet med – og de krav der stilles til –
de sociale handleplaner i lovgivningen og på den måde, Socialstyrelsen i
sin metodehåndbog om voksenudredningsmetoden anvender de sociale
handleplaner. Det skyldes først og fremmest, at voksenudredningsmetoden
bygger på enkeltsagsprincippet, mens handleplanen skal være styrings-
redskabet, der sikrer en sammenhængende, koordineret og helhedsorienteret
indsats trods mange enkeltsager ved mange forskellige instanser.
Anvendes handleplanen efter enkeltsagsprincippet bliver handleplanen
et visitationsredskab i forhold til tildelingen af enkelte ydelser eller et
dokumentationsredskab i forhold til enkelte ydelser, snarere end den bliver
det centrale styringsredskab, der skal samle indsatsen på tværs af lovgivning
og forvaltninger, som det er tiltænkt i lovgivningen.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Socialstyrelsen – med
henblik på at styrke kommunernes arbejde med sociale handleplaner –
udarbejder en metode samt metodehåndbog eller lignende baseret på
lovgivningens forudsætning om, at den sociale handleplan skal fungere
som det koordinerende og centrale styringsredskab i indsatsen på tværs af
forskellig lovgivning og forvaltninger.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Socialstyrelsen reviderer
sin metodehåndbog om Voksenudredningsmetoden, så den i håndbogen
101
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 7 – SOCIALE HANDLEPLANER
beskrevne handleplan ikke betegnes som en social handleplan efter
servicelovens § 141, men alene som en plan, der vil kunne indgå i den
samlede § 141-handleplan.
7.4.3 HANDLEKOMMUNEANSVARET
Handleplansansvaret i serviceloven bevares i den oprindelige
opholdskommune, når hjemløse tager ophold på herberger eller øvrige
boformer i andre kommuner. Indsatsen skal her typisk koordineres med
den anden kommune, som vil have ansvar for at yde hjælp efter al anden
lovgivning end serviceloven. De problemer, der er med at få tilbudt og
udarbejdet handleplaner, synes særligt at gøre sig gældende, når de
hjemløse opholder sig i andre kommuner end handleplanskommunen.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at kommunerne bruger
muligheden i retssikkerhedsloven til at uddelegere udarbejdelsen af
sociale handleplaner til den aktuelle opholdskommune for at sikre adgang
til en hurtig og helhedsorienteret indsats i forhold til de komplekse og
sammensatte problemer, hjemløse borgere ofte har.
Se endvidere anbefaling i kapitel 9.4.1.
102
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0105.png
KAPITEL 8
HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
8.1 INDLEDNING
Herberger er midlertidige botilbud, som først og fremmest skal sikre
hjemløse ”tag over hovedet”, en seng at sove i og basale omsorgsydelser. Her
kan hjemløse og funktionelt hjemløse alle årets dage og ofte hele døgnet
henvende sig og få ly fra vind og vejr uden forudgående kommunal visitation.
Herbergerne kan derfor på mange måder siges at udgøre det nederste
sociale sikkerhedsnet for hjemløse.
Herbergerne spiller en central rolle i hjemløseindsatsen. Det skyldes både,
at herbergerne sikrer en umiddelbar og ofte akut midlertidig løsning, så de
hjemløse ikke behøver overnatte på gaden, og ved at yde hjælp og støtte til at
komme ud af hjemløshed i samarbejde med kommunerne og øvrige aktører.
Herberger bruges her som en samlebetegnelse for botilbud efter
servicelovens § 110, der spænder over vidt forskellige botilbud fra simple
overnatningstilbud, hvor man hver aften kan søge en soveplads i en
sovesal (natvarmestuer), til specialiserede tilbud, hvor beboerne har eget
værelse, og tilbuddet også inkluderer sundheds- og socialfaglige ydelser,
beskæftigelsesaktiviteter mv. Botilbud efter servicelovens § 110 kaldes også
for forsorgshjem, pensionater, natcaféer, optagelseshjem mv. Tidligere
har der været skelnet mellem forsorgshjem som et midlertidigt, men dog
lidt længerevarende tilbud, ofte med beskæftigelsesaktiviteter tilknyttet,
og herberger som et tilbud, man blot overnattede en eller flere nætter i,
103
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
men uden øvrige ydelser. Denne opdeling er dog langtfra konsekvent, og
benævnelsen af de enkelte tilbud synes i høj grad at være historisk betinget,
ligesom der synes at være geografiske forskelle i anvendelsen af begreberne.
I denne undersøgelse anvendes begrebet herberger som en samlet
betegnelse for § 110-tilbuddene. Der skelnes dog enkelte steder i forhold
til natcaféer eller natvarmestuer, da de er af så midlertidig karakter, at de
adskiller sig væsentligt fra de øvrige tilbud.
Alle, der opfylder målgruppebeskrivelsen i servicelovens § 110, har krav
på en herbergsplads. Hjemløsheden er siden 2009 steget med mere end
1.600 personer. Fra 2009 til 2015 er der sket en mindre stigning i antallet
af herbergspladser på 58 pladser. Da alle herbergpladser i landet indgår
i alle kommuners forsyning, er det vanskeligt at opgøre, om der findes et
tilstrækkeligt antal herbergspladser, og at placere ansvaret for eventuelt
manglende herbergpladser på en enkelt kommune.
Dette kapitel behandler både spørgsmålet om, hvorvidt der er et
tilstrækkeligt antal herbergpladser og problemstillinger knyttet til den
kommunale forsyningsforpligtelse, og undersøger herbergernes rolle i den
samlede kommunale indsats. Undersøgelsens fokus er at identificere og
afklare eventuelle strukturelle problemstillinger, der kan vanskeliggøre, at
hjemløse modtager den hjælp og støtte, de har behov for og ret til.
8.2 DEN LOVGIVNINGSMÆSSIGE RAMME
8.2.1 ADGANG TIL HERBERG
Serviceloven forpligter kommunerne til at tilbyde hjemløse ophold i
midlertidige boformer. De midlertidige boformer er døgntilbud og kaldes
også samlet for § 110-tilbud, fordi forpligtelsen findes i servicelovens § 110.
104
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Målgruppen for tilbuddet er defineret som personer med særlige sociale
problemer, som ikke har eller ikke kan opholde sig i egen bolig, og som
har behov for botilbud og for tilbud om aktiverende støtte, omsorg og
efterfølgende hjælp, jf. servicelovens § 110, stk. 1.
Af Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven (Vejledning nr.
4 til serviceloven) fremgår det, at målgruppen spænder fra personer, der står
helt uden tag over hovedet (hjemløse), til personer, der har en bolig, de ikke
kan fungere i, og som eventuelt kan være i risiko for at miste boligen, hvis der
ikke sættes ind med relevant hjælp (funktionelt hjemløse).
184
Herbergernes målgruppe er altså personer, der ud over boligsociale
problemer eller mangel på bolig, tillige har andre sociale problemer, og
som har brug for botilbuddet samt anden hjælp og støtte. Boligløshed alene
giver ikke adgang til ophold på et herberg. Til gengæld omfattes altså også
funktionelt hjemløse, der har en bolig, men som af forskellige årsager ikke
kan opholde sig der, og som tillige har sociale problemer.
Herbergsbestemmelsen findes i servicelovens afsnit 5 om tilbud til voksne.
Målgruppen er således personer over 18 år. Imidlertid fremgår det af
vejledningen, at unge under 24 år som udgangspunkt ikke bør opholde
sig på et herberg, men gives andre tilbud, idet unge, der opholder sig på
herberg, risikerer at blive fanget i en længerevarende marginaliserings- og
udstødelsesproces.
185
Unge under 24 år kan imidlertid ikke afvises, såfremt
der ikke kan henvises til et andet tilbud.
Som det fremgår af vejledningen, relaterer hjemløshed sig ofte til
og falder sammen med en lang række alvorlige problemer som
105
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
alkohol- og stofmisbrug, psykisk sygdom, vold, kriminalitet, ringe
arbejdsmarkedstilknytning, manglende socialt netværk mv. Det stiller
store krav til herbergerne at kunne rumme målgruppen, ligesom det ifølge
vejledningen kræver stor variation i sammensætningen af ydelserne med
mulighed for individuelt tilpassede tilbud.
186
Det følger af vejledningen, at herbergerne som udgangspunkt ikke er
berettiget til at afvise nogen på grund af pladsmangel, medmindre der
kan tilbydes anden passende hjælp, herunder i et andet § 110-tilbud.
Det følger videre, at der altid bør kunne henvises til et § 110-tilbud,
der personalemæssigt er rustet til at håndtere de akutte og krævende
problemer, som målgruppen ofte har.
187
Herbergerne kan betegnes som
”lavtærskelstilbud”, der samlet skal kunne rumme hele målgruppen, uanset
graden af de sociale problemer.
Hvis en person tilhører målgruppen, er kommunen forpligtet til at tilbyde
ophold i et § 110-tilbud, jf. servicelovens § 101, stk. 1. Bestemmelsen kan
derfor siges at indeholde et individuelt retskrav på ophold i et herberg
for målgruppen. Optagelse i et herberg kan ske både ved henvisning fra
offentlige myndigheder eller andre herberger og ved direkte personlig
henvendelse efter det såkaldte selvmøderprincip, jf. servicelovens § 110, stk.
2. Under alle omstændigheder er det lederen af botilbuddet, der træffer
afgørelse om optagelse, jf. servicelovens § 110, stk. 3. Kompetencen til at
træffe afgørelse om optagelse er således i servicelovens § 110, stk. 3, ved lov
delegeret fra kommunen til herbergslederen.
Det følger af servicelovens § 4, stk. 1, at kommunen skal sørge for, at der er de
nødvendige tilbud efter serviceloven. Af § 4, stk. 2, følger, at kommunen kan
opfylde sit forsyningsansvar ved brug af egne tilbud og ved samarbejde med
andre kommuner, regioner eller private tilbud.
106
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Den kommunale forsyningsforpligtelse efter § 4 indebærer, at der skal
være det tilstrækkelige antal pladser, og at der som udgangspunkt ikke kan
oprettes ventelister. En borger, der tilhører målgruppen, kan derfor som
udgangspunkt ikke nægtes en herbergsplads eller henvises til at stå på
venteliste, idet kommunen ikke kan udsætte efterlevelsen af servicelovens §
110 af eksempelvis økonomiske grunde.
188
Adgang til ophold på et herberg er således en del af kommunens
forpligtelser over for den enkelte hjemløse, uanset om herbergsydelsen i
praksis leveres af kommunen selv eller en anden kommune på et kommunalt
drevet herberg, af regionen på vegne af kommunerne eller af private
organisationer med kommunal eller regional driftsoverenskomst.
Alle § 110-tilbud er landsdækkende, og alle kan uanset kommunetilhørs-
forhold søge optagelse i det enkelte tilbud.
189
Dermed er alle godkendte §
110-tilbud samlet med til at opfylde alle kommuners forsyningsforpligtelse.
De enkelte § 110-tilbud fastsætter en takst på baggrund af servicelovens §
174 og reglerne i en tilhørende bekendtgørelse.
190
Når en borger optages
i tilbuddet, betaler den kommune, som har pligt til at yde hjælp efter
serviceloven, denne takst for borgerens ophold i tilbuddet, se mere om
borgerens kommunetilknytning under opholdet nedenfor i kapitel 8.2.3.
De godkendte § 110-tilbud er optaget på Tilbudsportalen,
191
og de fleste
herberger drives af private selvejende institutioner med aftale eller
driftsoverenskomst med den stedlige kommune eller region. Der findes dog
også både kommunalt- og regionsdrevne herberger, ligesom der findes rent
private tilbud, der ikke er omfattet af serviceloven.
De privatdrevne herberger med kommunal eller regional driftsoverenskomst
leverer på kommunens vegne den faktiske serviceydelse i form af §
107
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
110-tilbuddet, og tilbuddet skal derfor leve op til servicelovens krav. Hertil
kan der være fastsat øvrige krav til herberget i overenskomsten, hvor
kommunen eller regionen kan stille forskellige krav til serviceniveau og
øvrige ydelser. Aftalen eller driftsoverenskomsten kan også samtidig vedrøre
øvrige servicelovsydelser, som tilbuddet leverer på vegne af kommunen,
eksempelvis midlertidige botilbud med et behandlingsformål efter
servicelovens § 107, længerevarende botilbud efter § 108, personlig hjælp
eller socialpædagogisk støtte efter §§ 83 og 85 eller værested i dagtimerne
efter § 104. Se mere nedenfor i kapitel 8.2.2 om ydelser under opholdet.
Som nævnt er det lederen af botilbuddet, der træffer afgørelse om
optagelse, jf. § 110, stk. 3. Selvmøderprincippet ændrer som udgangspunkt
ikke på kommunernes forpligtelse til at kunne anvise et herbergstilbud.
Selvmøderprincippet kan således ikke medføre, at kommunen blot kan
overlade det til den hjemløse selv at forsøge at finde en herbergsplads.
Ved henvendelse til herberg, hvor der principielt ikke må afvises på grund
af pladsmangel, må viderehenvisning i tilfælde af pladsmangel som
udgangspunkt ske efter forudgående kontakt til et herberg med plads til den
hjemløse.
Tilbud efter servicelovens § 110 er principielt subsidiære i forhold til andre
støttemuligheder eller hjælpemidler. Det fremgår af vejledningen, at andre
hjælpemidler skal være udtømt forud for et egentligt ophold i en boform.
Det fremgår ligeledes, at lederen ved optagelsen bør være opmærksom på,
om der er behov for behandlingsmæssig støtte eller mere omfattende hjælp,
eksempelvis bo- og/eller behandlingstilbud til alkohol- eller stofafhængige
eller personer med særlige adfærdsmæssige problemer, alternative
plejehjem mv. Ifølge vejledningen skal der i sådanne tilfælde henvises til
tilbud tilrettelagt for disse målgrupper.
192
108
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Herbergslederen kan imidlertid ikke visitere til disse tilbud. Det er kun
kommunen, der kan det. Der kan derfor næppe ske afvisning fra et
herberg for en person, der tilhører målgruppen med den begrundelse,
at vedkommende efter herbergslederens opfattelse måtte have brug
for eksempelvis døgnbehandling for stof- eller alkoholafhængighed,
idet herbergslederen ikke kan visitere til øvrige tilbud efter service- eller
sundhedsloven, ligesom herbergslederen ikke kan foretage den udredning
eller sagsoplysning, som ligger til grund for en sådan visitation.
Af vejledningen fremgår, at den hjemløse i forbindelse med indskrivningen
skal orienteres om rettigheder og pligter, og samtykke i vilkårene. Det fremgår
videre, at beboere, der trods gentagne påmindelser fortsat tilsidesætter
henstilling og bestemmelser for opholdet, kan henvises til et andet §
110-tilbud og i ekstreme situationer, eksempelvis vold, bortvises.
193
Det har været omdiskuteret, i hvilket omfang de enkelte herberger yderligere
kan indskrænke målgruppen for det enkelte tilbud, eksempelvis ved at stille
krav om stof- eller alkoholafholdenhed som betingelse for opholdet.
194
Socialministeren har tilkendegivet, at § 110-målgruppen er en målgruppe
med differentierede behov, og at der derfor kan være forskel på, hvor
restriktive husreglerne på det konkrete opholdssted er. Ministeren henviser
til, at borgeren skal orienteres om de rettigheder og pligter, der gælder
for opholdet ved indskrivningen, og til at beboere, der trods gentagne
påmindelser fortsat tilsidesætter henstillinger og bestemmelser for
opholdet, kan henvises til anden § 110-boform, hvor reglerne for opholdet
passer bedre til deres behov.
195
Der findes endvidere enkelte tilbud, hvor
målgruppen er afgrænset til enten kvinder eller mænd, ligesom der findes
tilbud målrettet unge med en aldersbegrænsning for målgruppen.
109
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
8.2.2 YDELSER UNDER OPHOLDET
Servicelovens § 110 regulerer som udgangspunkt alene bodelen af herbergs-
tilbuddet. Herbergerne tilbyder imidlertid en lang række ydelser, der varierer
i indhold og omfang, og som kan være rettet mod forskellige målgrupper.
196
Bestemmelsen regulerer dog også nogle særlige sygeafdelinger målrettet
alkoholafhængige, mens de øvrige ydelser enten skal dækkes gennem
servicelovens øvrige bestemmelser eller ydes af herberget på ulovbestemt
grundlag.
197
Når herbergerne optager en hjemløs i botilbuddet, er de forpligtet til senest
tre hverdage efter optagelsen at give besked til den kommune, der har pligt
til at yde hjælp efter serviceloven, jf. servicelovens § 110, stk. 4. Det samme er
tilfældet, når en borger udskrives, jf. § 110, stk. 5. Såfremt der er tale om en
planlagt udskrivning, bør der gives meddelelse i god tid før udskrivningen.
Meddelelsen til kommunen skal som minimum indeholde personens navn
og cpr- nummer eller for udlændinge øvrige oplysninger med henblik på
identifikation samt dato og begrundelse for henholdsvis optagelsen eller
udskrivningen, jf. § 110, stk. 6.
Herbergernes pligt til at underrette den kommune, der har pligt til at yde
hjælp efter serviceloven, blev indført ved lov i 2015 og skal blandt andet sikre,
at kommunerne på et tidligt tidspunkt ved, at en borger bliver indskrevet eller
udskrevet, så kommunen har mulighed for hurtigt at iværksætte den øvrige
indsats.
198
Det følger af vejledningen, at der sædvanligvis skal udarbejdes en
opholdsplan for opholdet på herberget. Denne udarbejdes af herberget og
indeholder typisk en række mål for, hvad der skal ske i løbet af opholdet,
der udarbejdes i dialog med borgeren, samt hvilken støtte boformen kan
110
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
tilbyde for at nå målene.
199
Opholdsplanen skal koordineres og indgå i
kommunens sociale handleplan efter servicelovens § 141 samt øvrige planer,
så der kan skræddersyes en sammenhængende indsats, der også omfatter
beskæftigelse, boligforhold, økonomi mv.
200
Herberget har ansvar for at
udarbejde opholdsplanen, mens det er den kommune, der har ansvar for
hjælp efter serviceloven, der har ansvar for den samlede sociale handleplan
og koordinationen af den samlede indsats, se mere herom nedenfor i kapitel
8.2.3 og kapitel 9.
Herbergerne yder typisk rådgivning og vejledning og støtter borgeren i
kontakten med kommunen og øvrige samarbejdspartnere. Selv om det som
udgangspunkt alene er bo-delen af tilbuddet, der er reguleret af § 110, må
sådanne ydelser anses for omfattet af herbergernes forpligtelser som led i
udarbejdelsen af en plan for opholdet. Dette gælder dog næppe på natcaféer
og natvarmestuer, hvor opholdet er af meget midlertidig karakter, og hvor
indskrivning sker for hver enkelt nat, og hvor det i øvrigt oftest er muligt at være
anonym. Øvrige ydelser, der leveres på herbergerne, forudsættes som nævnt
dækket via servicelovens øvrige bestemmelser eller på ulovbestemt grundlag.
Under opholdet er beboerne omfattet af beskæftigelseslovgivningens
almindelige regler, hvis de modtager kontanthjælp eller lignende. En del
herberger har forskellige beskæftigelses- og aktiveringstilbud, der efter
aftale med kommunen kan ydes efter servicelovens § 103, stk. 2, om særligt
tilrettelagte beskæftigelsesforløb for personer med særlige problemer.
201
Disse tilbud vil tillige efter aftale med jobcentrene kunne gives som tilbud
efter lov om aktiv beskæftigelsesindsats.
202
De hjemløse betaler som udgangspunkt for kost og logi under opholdet, jf.
servicelovens § 163, stk. 2. Funktionelt hjemløse, som bevarer egen bolig
111
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
under opholdet, betaler som udgangspunkt ikke for opholdet. De nærmere
regler er fastsat i bekendtgørelse udstedt med hjemmel i servicelovens §
163.
203
For personer uden et forsørgelsesgrundlag opkræves der ikke betaling
for opholdet, ligesom der kan udbetales lommepenge, indtil der foreligger et
forsørgelsesgrundlag.
204
8.2.3 KOMMUNETILKNYTNING UNDER OPHOLDET
Af retssikkerhedsloven fremgår, at det er en borgers opholdskommune,
der som udgangspunkt skal yde hjælp efter sociallovgivningen, jf.
retsikkerhedslovens § 9, stk. 1.
205
Opholdskommunen er den kommune, hvor
personen har sin bopæl eller sædvanligvis opholder sig, jf. § 9, stk. 2. Se
nærmere herom kapitel 9.2.
Det fremgår dog af retssikkerhedslovens § 9, stk. 7, at den oprindelige
opholdskommune fortsat har pligt til at yde hjælp efter serviceloven, når en
offentlig myndighed har medvirket til, at personen i en anden kommune har
fået ophold i blandt andet boformer efter servicelovens § 110.
Det fremgår af vejledningen, at herbergslederens beslutning om at indskrive
en person i et § 110-tilbud ligestilles med, at borgeren har fået ophold i
tilbuddet efter en offentlig myndigheds medvirken, og derfor er det den
oprindelige opholdskommune, der fortsat er handle- og betalingskommune
i forhold til servicelovsydelser for en borger, der er optaget i et § 110-tilbud
i en anden kommune.
206
Øvrige ydelser skal ydes af den kommune, der er
opholdskommune efter retssikkerhedslovens § 9, stk. 1, hvilket – afhængigt af
den hjemløses forhold i øvrigt – ofte efter en periode vil være den kommune,
hvor herberget ligger. Retssikkerhedsloven indeholder endvidere regler om
refusion kommunerne imellem, således at det i en del tilfælde også vil være
den oprindelige kommune, der betaler for øvrige ydelser. Disse regler har
112
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
dog ikke betydning for den hjemløse, da det er opholdskommunen, som har
handleforpligtelsen og dermed træffer afgørelse i sager på socialområdet.
Det fremgår af retssikkerhedslovens § 9, stk. 8, at den oprindelige kommune
bevarer handleansvaret efter serviceloven, så længe personen har ophold
i det pågældende botilbud eller et tilsvarende botilbud. Det fremgår dog
videre, at pligten til at yde hjælp i anledning af en persons ophold i en boform
efter § 110 består, indtil den pågældende har erhvervet ny opholdskommune.
Det betyder, at en hjemløs borger, som har klaret sig selv et stykke tid
forud for indskrivning på et herberg, fortsat vil være tilknyttet den tidligere
kommune, medmindre den pågældende i mellemtiden har erhvervet ny
opholdskommune efter § 9, stk. 1.
Det fremgår af retssikkerhedslovens § 9, stk. 11, at den oprindelige
opholdskommune dog efter aftale med nuværende opholdskommune kan
bemyndige denne til helt eller delvis at varetage udøvelsen af sine opgaver i
forhold til serviceloven.
Samlet betyder reglerne, at hjemløse borgere, der bevæger sig på tværs af
kommunegrænser og bliver indskrevet i et § 110-tilbud i en anden kommune
end den oprindelige, i forhold til servicelovsydelser fortsat skal have hjælp
af den oprindelige kommune. Det kan fx være hjælpemidler, øvrige botilbud,
socialpædagogisk støtte eller stofmisbrugsbehandling. Hjælp efter den
øvrige social- og beskæftigelseslovgivning følger imidlertid hovedreglen
om, at opholdskommunen skal yde hjælp. Mange hjemløse på herberger
modtager derfor hjælp fra to forskellige kommuner samtidig.
Retssikkerhedslovens § 9, stk. 7, blev indført i 2010 og havde til hovedformål
at sikre sammenhæng mellem visitationskompetence og finansieringsansvar
113
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
(handle- og betalingskommune) i forhold til serviceloven, således at det
er den kommune, der skal betale for servicelovsydelser, der også træffer
afgørelse om, hvilken/hvilke ydelser den pågældende har ret til.
207
Se i øvrigt kapitel 9 for en nærmere gennemgang af retssikkerhedslovens
regler om borgernes opholds- og handlekommune på det sociale område.
8.2.4 ØVRIGE BOTILBUD OG KOMMUNAL BOLIGANVISNING
Serviceloven indeholder en bestemmelse om midlertidigt husly til husvilde i
§ 80. Heraf følger, at kommunen skal anvise midlertidig husly mod betaling,
hvis en enlig eller en familie er boligløs (husvild).
Målgruppen for midlertidigt husly er borgere, der akut har mistet deres bolig
og står helt uden tag over hovedet, og omfatter eksempelvis borgere, hvis
bolig er brændt, eller som er blevet sat ud af deres bolig.
208
Bestemmelsen
kan alene anvendes til kortvarige løsninger og omfatter den efter
omstændighederne bedst egnede midlertidige indkvartering, eksempelvis
lejlighed, vandrehjem, hotel, pensionat eller lignende. Betalingen må ikke
overstige den almindelige lejeværdi og fastsættes under hensyn til det
almindelige niveau for leje- eller ejerboliger i lokalområdet. For enlige
omfattet af § 80 kan der som absolut nødløsning i en kortere periode
henvises til et § 110-tilbud, selv om denne ikke tilhører målgruppen for
§ 110-tilbud.
209
Kommunen har i øvrigt mulighed for at visitere til en række forskellige
botilbud og boliger for personer med nedsat funktionsevne eller særlige
sociale problemer efter både serviceloven og almenboligloven.
Kommunen har generelt ret til at råde over hver fjerde ledige almene bolig
til løsning af kommunens boligsociale problemer, jf. almenboliglovens § 59,
stk. 1.
210
Den kommunale boliganvisning sker på baggrund af en vurdering af
114
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
den boligsøgendes behov ud fra kriterier fastsat af kommunalbestyrelsen.
Det er den enkelte kommunes beslutning, om denne ønsker at udnytte
anvisningsretten helt eller delvist. Der er således ikke fastsat kriterier i
lovgivningen, der giver den enkelte borger ret til at få anvist en bolig via den
kommunale boliganvisning, og den boligsøgende borger kan ikke klage over
et afslag på at få anvist en bolig.
211
Efter almenboliglovens § 105 kan kommunen endvidere visitere til særlige
ældre- eller handicapboliger og efter almenboliglovens § 149 a til skæve
boliger. Skæve boliger er målrettet borgere, der ikke er i stand til at bo i en
almindelig bolig forening. Det er små selvstændige boliger med eget bad,
toilet og køkken, hvor der ofte er tilknyttet en social vicevært som hjælper
beboerne i dagligdagen.
212
For personer med nedsat funktionsevne eller særlige sociale problemer,
der samtidig har et behandlingsbehov, findes der tillige midlertidige
botilbud med særlige behandlingsydelser tilknyttet i servicelovens § 107
(døgnbehandlingstilbud). § 107-boformer er midlertidige, og målgruppen for
tilbuddet er derfor borgere, der i en periode har behov for omfattende hjælp
og behandling, og hvor formålet med opholdet er at gøre borgeren i stand til
at klare sig i eget hjem, eventuelt med støtte. Servicelovens § 107 anvendes
eksempelvis også til at visitere til døgnbehandling for stofmisbrug.
For personer med betydelig og varig nedsat funktionsevne eller særlige
sociale problemer og et permanent behov for omfattende hjælp kan der
visiteres til længerevarende botilbud efter servicelovens § 108.
213
For personer, der opholder sig på § 107- eller § 110-boformer, fx hjemløse
eller personer med psykisk sygdom, der har behov for udslusning fra
boformen til det almindelige lejeboligmarked, kan kommunen anvise adgang
til en udslusningsbolig, jf. almenboliglovens § 63, almenlejelovens § 4, stk.
115
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
3, og servicelovens § 163 a. Det forudsætter, at kommunen har indgået aftale
med en almen boligorganisation om at stille udslusningsboliger til rådighed.
Ligesom det er tilfældet med øvrig kommunal boliganvisning, er der ikke tale
om en ret for den enkelte til at få anvist en udslusningsbolig, se ovenfor.
Det følger blandt andet af vejledningen til serviceloven, at borgere, der
får anvist udslusningsbolig, bevarer den nødvendige sociale støtte fra
den sociale boform, således at der tages hånd om den pågældende i
udslusningsfasen.
214
Den sociale støtte fra § 107- eller § 110-boformen kan
formentlig ydes både som efterforsorg (en særlig ordning med statsrefusion
indført med en ændring af bistandsloven i 1995) og som pleje eller praktisk
hjælp efter servicelovens § 83 eller bostøttetilbud efter § 85.
215
8.3 KOMMUNERNES FORSYNINGSFORPLIGTELSE OG ANTALLET AF
HERBERGSPLADSER
Alle, der tilhører målgruppen i servicelovens § 110, har ret til en herbergs-
plads. Som nævnt spiller herbergerne en central rolle i hjemløseindsatsen
både ved at sikre hjemløse ”tag over hovedet” og basale omsorgsydelser
og ved at yde hjælp og støtte til at komme ud af hjemløshed i samarbejde
med kommunerne og øvrige aktører. Det er derfor afgørende for hjemløses
adgang til den hjælp og støtte, de har behov for og ret til, at kommunerne
sikrer et tilstrækkeligt antal herbergspladser.
8.3.1 UDVIKLING I ANTAL HJEMLØSE OG ANTAL HERBERGSPLADSER
Som tidligere nævnt har SFI/VIVE siden 2007 kortlagt antallet af hjemløse
i Danmark hvert andet år. Seneste opgørelse er fra 2017 og opgør antallet af
hjemløse til 6.635 personer. Opgørelsen er et øjebliksbillede af antallet af
hjemløse personer i den uge, optællingen foretages (uge 6). Antallet af hjemløse
er steget fra 4.998 personer i 2009 til 6.635 hjemløse i 2017. Det er en samlet
stigning på 33 procent og en stigning på 8 procent alene fra 2015 til 2017.
216
116
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0119.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
I samme periode er der sket en stigning i antallet af ”gadesovere”, som i
2017 udgjorde cirka 10 procent af de hjemløse personer. Denne gruppe
kan ifølge VIVE variere på grund af eksempelvis vejrforhold i tælleugen.
217
Hjemløsetællingen foregår i februar måned, og antallet af hjemløse
gadesovere må antages at være højere om sommeren. Omkring 2.217 (33
procent) af de optalte hjemløse opholdt sig på herberger, 305 (5 procent)
overnattede på natvarmestuer, hvilket er et mindre fald fra 2009. 33 procent
af de hjemløse havde opholdt sig midlertidigt hos familie eller venner uden
lejekontrakt, såkaldte ”sofasovere”. Denne gruppe tegner sig for den største
stigning fra 1.086 i 2009 til 2.177 i 2017.
218
FIGUR 1
ANTAL HJEMLØSE FORDELT PÅ HJEMLØSHEDSSITUATION, 2009-2017
7.000
6.000
5.000
22%
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2009
Herberg
2011
Familie/venner
2013
Gaden
2015
Natvarmestue
2017
Øvrig
39%
35%
35%
34%
33%
7%
10%
22%
21%
24%
5%
8%
27%
6%
10%
31%
20%
6%
10%
31%
19%
5%
10%
33%
Figur 1 baseret på tal fra VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017. National kortlægning’, september 2017, tabel
4.2, s. 29.
219
117
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0120.png
Ankestyrelsen opgør årligt antallet af brugere af § 110-boformerne samt giver
en række statiske oplysninger om brugerne, opholdstider på herbergerne mv.
Seneste opgørelse er fra 2015 og viser, at der i alt var 2.159 herbergspladser
fordelt på 72 godkendte § 110-tilbud.
220
Fra 2001 til 2015 har antallet af herbergspladser ligget nogenlunde stabilt på
mellem 2.100 og 2.200 pladser (højest i 2002 med 2.252 pladser og lavest i
2003 med 2.053 pladser).
FIGUR 2
ANTAL BRUGERE PÅ § 110-BOTILBUD OPDELT PÅ VARIGHED AF DERES
OPHOLD, 2001-2015
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
Figur 2 baseret på tal fra Ankestyrelsen, Data og statistik, Boformsstatistikken, tabel BOF4.
e  ¢ ¤¥ e yy  ¤q ¢© † ¤ q  ©¤ q©¤ ©¤¨ § ¦ ¥¤£¢¡e
2
Kort ophold (1-29 dage)
Langt ophold (60 dage-1 år)
Mellemlangt ophold (30-59 dage)
K
TS
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
  II
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0121.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
.138 brugere i
2001 til 6.232 brugere i 2015. Som det fremgår af tabel 2, har der især været
en nedgang i antal brugere med en kortere opholdstid (1 dag og 2-29 dage),
mens antallet af brugere med længere opholdstid (60-119 dage og 120 dage
– 1 år) er steget. Samlet er antallet af brugere med de lange opholdstider
steget fra 2.341 i 2001 til 2.906 i 2015.
221
Af Ankestyrelsens årlige statistik over 110-boformerne findes tillige
beregnede belægningsprocenter for de enkelte § 110-botilbud.
FIGUR 3
ANTAL § 110-BOTILBUD OPDELT PÅ BELÆGNINGSPROCENT, 2015
30
25
20
15
10
5
0
Belægningsprocent hele 2015
30-39%
40-49%
50-59%
60-69%
70-79%
80-89%
90-99%
100-121%
Figur 3 baseret på tal fra Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, bilag 5, s. 33-35.
 
— '#) ! 5$') #
( 5510$%!E433 e )' # &1#0 )' $'!(' &%$#" ! h
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0122.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Heraf fremgår, at belægningsprocenten for hele året på 26 af de 72
herberger oversteg 100 procent. For Egmontgården med den højeste
belægningsprocent var den årlige belægning på 121 procent. For yderligere
19 herberger lå belægningsprocenten på mellem 90-99 procent, og for 12
herberger var belægningsprocenten på 80-89 procent. Næsten 80 procent
af herbergerne havde dermed i 2015 en belægningsprocent på mere end 80
procent. De resterende 15 herberger ligger med en belægningsprocent på
mellem 35 og 79 procent. Tre af herbergerne med en belægningsprocent på
henholdsvis 35, 43 og 61 procent ophørte i 2015.
222
En herbergsrespondent fremhæver, at en belægningsprocent under 100
procent ikke nødvendigvis betyder, at der er ledige pladser. ”Vi har ikke nogen
ekstra værelser, altså vi har de værelser, vi har. Så når én flytter ud, så går der
næsten altid en-to dage – vi bliver nødt til at rengøre værelset og gøre det
klar. (…) Så sker der jo nogle gange noget, hvor folk smutter, men der går
nogle dage, før man rent faktisk finder ud af det, eller [nogen] bliver anholdt
(…). Der kan være noget tomgang ind imellem. Og det gør simpelthen, at vi
i perioder har værelser, som er ledige. Så vi kan simpelthen ikke (…) ramme
100 procent. (…) Det kan man gøre nogle steder, hvor man har fire ekstra
værelser, og det vil sige, at i perioder så har man overbelægning (…).”
223
Som det fremgår af tabel 3, findes der ledige pladser på en række af
herbergerne. Ved at sammenholde belægningsprocenterne på de enkelte
herberger med det enkelte herbergs samlede antal pladser kan man skabe
et billede af, hvor mange pladser herbergerne med ledig kapacitet råder over.
Som det fremgår af tabel 4, findes langt størstedelen af herbergspladserne
på herberger med overbelægning eller med en høj belægningsprocent.
20
6
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0123.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
FIGUR 4
ANTAL PLADSER I FORHOLD TIL BELÆGNINGSPROCENT, 2015
800
700
600
500
400
300
200
100
0
30-39
% 40-49%
50-59%
60-69%
70-79%
80-89%
90-99% 100-121%
Antal pladser i forhold til belægningsprocent
Figur 4 baseret på tal fra Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, bilag 5, s. 33-35.
Antallet af afvisninger på grund af pladsmangel registreres ikke. Det kan
muligvis skyldes, at det som udgangspunkt ikke er tilladt at afvise på grund af
pladsmangel, medmindre der kan tilbydes anden passende hjælp, herunder
i et andet § 110-tilbud, jf. ovenfor kapitel 8.2.1. Det er dermed ikke muligt at
opgøre, hvor mange hjemløse der går forgæves, når de søger indskrivning på
et § 110-tilbud. En herbergsrespondent fortæller dog, at Ankestyrelsen er i
gang med et forsøg, hvor der på en række herberger registreres afvisninger.
Respondenten fortæller, at man på herberget den første halvanden måned
af forsørget registrerede omkring 800 afvisninger. Kun halvdelen blev
registreret med CPR-nummer, og derfor kan der være gengangere iblandt.
224
121
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Rigsrevisionen har i 2013 undersøgt indsatsen over for hjemløse, herunder
spørgsmålet om, hvorvidt der er et tilstrækkeligt antal herbergspladser til
hjemløse.
Rigsrevisionen fremhæver, at der er et misforhold mellem stigningen
i antallet af hjemløse og antallet af herbergspladser. Det påpeges dog
også, at det ikke kan forventes, at der skal være en en til en-sammenhæng
mellem antallet af hjemløse og antallet af herbergspladser. Kommunerne,
der indgik i Rigsrevisionens undersøgelse, oplyste, at det er vanskeligt
at estimere behovet for pladser, men at kommunerne foretager en
vurdering af behovet på baggrund af blandt andet dialog med herbergerne
i forhold til belægningsprocenter og opgørelser fra SFI over antallet af
hjemløse i kommunen.
225
Statsrevisorerne konkluderede på baggrund af
Rigsrevisionens beretning, at der er for få herbergspladser, og at mange
hjemløse derfor er henvist til anden overnatning, fx hos familie og venner, på
gaden, på natvarmestuer og i campingvogne.
226
Rigsrevisionen har i 2016 fulgt op på beretningen i et notat til Statsrevisorerne
om opfølgning på indsatsen over for hjemløse. Rigsrevisionen finder det
utilfredsstillende, at Socialministeriet ikke har taget initiativ til at afdække
forholdet mellem antallet af herbergspladser og antallet af hjemløse.
Rigsrevisionen vil derfor fortsat følge udviklingen i Socialministeriets
initiativer for at vurdere og sikre, at kommunerne etablerer det nødvendige
antal herbergspladser.
227
Socialministeriet har med afsæt i Rigsrevisionens
beretning om statens og kommunernes indsats over for hjemløse borgere
bestilt tre undersøgelser på hjemløseområdet fra Ankestyrelsen.
228
Den
første undersøgelse vedrørte sociale handleplaner og udkom i marts 2017,
mens den anden undersøgelse, der endnu ikke er offentliggjort, omhandler
den indsats, hjemløse borgere modtager, mens de opholder sig på
herberger.
229
122
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Stigningen i antallet af hjemløse modsvares som nævnt ikke af en tilsvarende
stigning i antallet af herbergspladser, hvilket i sig selv kan tyde på, at der ikke
er et tilstrækkeligt antal herbergspladser. Omvendt ses den største stigning
i antallet af hjemløse fordelt på hjemløsesituation at være ”sofasovere”, der
muligvis ikke – uanset antallet af herbergspladser – ville opsøge herbergerne.
Selv om det samlede antal af herbergsbrugere siden 2001 er faldet, så er
opholdstiderne på herbergerne steget, særligt de lange opholdstider på
mere end 120 dage, hvilket betyder færre ledige pladser. Samtidig har langt
størstedelen af herbergerne belægningsprocenter på over 80 procent og en
stor del på mere end 90 procent, hvilket tillige tyder på pladsmangel. Endelig
fremgår det, at størstedelen af det samlede antal herbergspladser ligger på
herberger med overbelægning eller en høj belægningsprocent.
Størstedelen af respondenterne i denne undersøgelse mener, at der er
mangel på herbergspladser, og understreger, at det kan være meget svært at
få plads på et herberg.
Flere respondenter peger dog på, at der kan være geografiske forskelle i
presset på herbergerne, ligesom presset på herbergerne også skifter med
årstiderne. Endelig peges der på mange forskellige årsager til presset på
herbergerne.
I de følgende afsnit behandles flere problemstillinger knyttet til eventuel
pladsmangel og mulige årsager hertil.
8.3.2 OPHOLD PÅ HERBERG I ANDRE KOMMUNER
Det er langtfra alle kommuner, der har deres eget herberg. Da alle §
110-tilbud som nævnt er landsdækkende, er alle godkendte § 110-tilbud
samlet med til at opfylde alle kommuners forsyningsforpligtelse.
123
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0126.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Det betyder på den ene side, at den hjemløse ikke har krav på en herbergs-
plads i egen kommune eller landsdel og på den anden side, at alle hjemløse
uanset kommunetilhørsforhold kan søge optagelse i det enkelte tilbud.
230
Teoretisk set kan man sige, at der ikke er pladsmangel, hvis der er en
ledig herbergsplads i Nordjylland, selv om den hjemløse med krav på en
herbergsplads befinder sig i hovedstaden eller omvendt.
Af Ankestyrelsens årlige botilbudsstatistik fremgår, at herbergerne i de
enkelte kommuner i stort omfang bliver benyttet af hjemløse, der er
folkeregistreret i andre kommuner. Ifølge Ankestyrelsen skyldes det blandt
andet, at der ikke er herberger i alle kommuner, og at nogle af de hjemløse
rejser rundt i landet eller ofte flytter midlertidigt.
231
Flere respondenter i
undersøgelsen peger imidlertid også på, at de hjemløse er nødt til at bevæge
sig til andre dele af landet i forsøget på at finde en ledig herbergsplads.
Omkring 45 procent af alle ophold på herbergerne kan knyttes til hjemløse,
der er folkeregistreret i en anden kommune, end den kommune herberget
ligger i. 55 procent af opholdene kan dermed knyttes til hjemløse, der er
folkeregistreret i herbergskommunen.
232
Det fremgår videre af Ankestyrelsens botilbudsstatistik, at 30 procent af
opholdene kan knyttes til hjemløse fra samme region, som herberget ligger
i, mens 16 procent af herbergsopholdene kan knyttes til hjemløse, der ikke er
folkeregistreret i en kommune fra samme region, som herberget ligger i.
233
De fleste hjemløse opholder sig dermed på herberger i egen kommune eller
i en anden kommune inden for samme region som de er folkeregistreret i.
24
7
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
I hovedstaden og storbykommunerne er antallet af hjemløse folkeregistreret
i beliggenhedskommunen dog væsentligt højere end i de øvrige kommuner
med henholdsvis 74 og 79 procent ”egne borgere”.
234
Flere respondenter mener, at det særligt er i hovedstadsområdet, det kan
være meget vanskeligt at få en herbergsplads, og at der her er mangel på
herbergspladser. Disse respondenter peger også på, at det særligt er, når det
bliver koldt om vinteren, at presset på herbergerne stiger.
235
Københavns Kommunes socialforvaltning har i efteråret 2016 over
for kommunens socialudvalg redegjort for kapacitet og belægning
på kommunens overnatningstilbud til hjemløse.
236
Heraf fremgår, at
belægningsprocenten på de københavnske herberger fra september til
november 2016 svinger mellem 90 og 97 procent, og at belægningen
på herbergerne ligger stabilt på dette niveau hele året. Af redegørelsen
fremgår dog ligeledes, at der på de københavnske natcaféer ikke er fuld
belægning. Kommunen har 120 pladser og i vintermånederne 140 pladser,
mens antallet af brugere af natcaféerne svinger på mellem cirka 80 og 120
med flest brugere i vintermånederne, hvor der rådes over flere pladser.
237
Københavns Kommune mener derfor ikke, at der er mangel på § 110-tilbud i
Hovedstaden.
238
Respondenternes udsagn og de høje belægningsprocenter
på herbergerne kunne tyde på, at der i hovedstaden er mangel på egentlige
herbergspladser med eget værelse og en medfølgende social indsats, men
at der er tilstrækkeligt med pladser på natcaféerne til, at alle hjemløse kan
sikres ”tag over hovedet” og helt basale omsorgsydelser.
En respondent fra SAND mener, at der er mangel på egentlige
herbergspladser, og at natcaféerne bruges som kompensation herfor, hvilket
respondenten er stærkt kritisk over for: ”Altså det er med lus og lopper,
man ligger ved siden af hinanden på gulvet på madrasser, men det er dog
125
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0128.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
reguleret, i og med det falder under en § 110-institution.” Respondenten
mener, at der mangler akutpladser på de egentlige herberger, hvor man får
sit eget værelser, ”[o]g man med det samme får kontakt med en medarbejder,
der vil snakke med én, og man har et ophold under nogle menneskeværdige
forhold. At man ikke skal ligge sammen med hunde og folk, der er syge og
hoster, og ikke kan sove, og man får stjålet sin tegnebog. (…) Det der med at
ligge i sådan nogle sovesale, det er noget, der hører 30’erne til.”
239
Ifølge en herbergsrespondent fra hovedstadsområdet henvises der både
til natvarmestuerne og til alle andre herberger, når der ikke er plads på
herberget. ”(…) Hvis der er nogle, der kommer her, og som ikke har lyst
til at bruge natvarmestuer, så henviser vi jo til alle de andre herberger og
forsorgshjem. Men problemstillingen er jo, i hvert fald i Storkøbenhavn her, at
lige for øjeblikket er alt fyldt op, ikke.”
240
De hjemløse respondenter har generelt en oplevelse af, at det er
meget vanskeligt at finde en egentlig herbergsplads – også uden for
hovedstadsområdet. De fortæller, at uanset hvor meget der bliver ringet
rundt, ”så er der bare ingen pladser”.
241
En kommunerespondent fra en
sjællandsk landkommune har samme oplevelse. Respondenten er en del
af et gadeplansteam, der blandt andet kan hjælpe hjemløse med at finde
en herbergsplads. Ifølge respondenten er ”det fandeme svært at finde en
plads, det kan jeg godt sige jer. (…) Det er meget svært, og man ved, det skal
være på bestemte tidspunkter, man skal ringe, hvor der er nogle på vej ud,
hvor man måske er heldig at få en plads og sådan noget. Der er bare ikke nok
pladser. Det er sgu sørgeligt at sige.”
242
Flere respondenter peger også på, at der opstår en række praktiske
vanskeligheder, jo længere væk man søger efter herbergspladser. En
respondent beskriver, at ”(…) jeg har hørt rigtig mange, der er blevet henvist
26
8
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
til et sted, hvor de ikke har en jordisk chance for at nå frem til. Og de
[henvisende herberger] vil heller ikke give dem hjælpen til det. Og det er jo
også noget med billetter og arrangere det og få dem ind, og står du rigtig
dårligt og virkelig er omfattet som en del af målgruppen, så er det sgu svært
at komme et andet sted hen. Også selv om det bare er [fra København] til
Saksenhøj på Lolland. Der er også langt ned. Altså komme med tog osv.”
243
En respondent fra en sjællandsk kommune fortæller, ”(…) der er selvfølgelig
også nogle steder ovre i Jylland, men det kræver så også en rejse til
Jylland”.
244
Flere af de hjemløse respondenter peger på, at det ikke altid er
hensigtsmæssigt at tage på herberg i den anden ende af landet. Eksempelvis
fortæller en hjemløs respondent: ”(…) Jeg har to børn, jeg skal tage hensyn
til. Det kan ikke nytte noget, at jeg bliver ved med at ryge landet rundt, fordi
jeg ikke kan få min økonomi til at hænge sammen. Så ser de jo aldrig deres
mor.”
245
8.3.3 SELVMØDERPRINCIPPET OG AFVISNING FRA HERBERGER
Selvmøderprincippet betyder som nævnt, at den hjemløse selv kan henvende
sig til et herberg hvor som helst i landet og få plads uden forudgående
kommunal visitation. I serviceloven fremgår selvmøderprincippet i
servicelovens § 110, stk. 2.
Princippet anses for at være afgørende for, at hjemløse kan få hurtig og akut
hjælp, også uden for kommunernes åbningstid og uden at skulle afvente
en afgørelse fra kommunen. En afgørelse om indskrivning på et § 110-tilbud
er som nævnt en forvaltningsretlig afgørelse, men afgørelseskompetencen
er bare ved lov uddelegeret til herbergslederen, jf. servicelovens § 110, stk.
127
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
3. I det omfang der er ledige pladser giver selvmøderprincippet også en
stor grad af valgfrihed for den hjemløse i forhold til de mange forskellige
herbergstilbud.
Af Ankestyrelsens botilbudsstatistik fremgår, at 58 procent af
indskrivningerne på herbergerne i 2015 var borgere, der henvendte sig på
eget initiativ.
246
Størstedelen af indskrivningerne på landets herberger foregår
således via selvmøderprincippet.
De øvrige indskrivninger skete på baggrund af henvisning fra andre
botilbud, kommuner, Kriminalforsorgen, sygehuse eller andet. 8 procent
af indskrivningerne skete efter henvisning fra et andet § 110-tilbud og 10
procent på baggrund af henvisning fra kommunen (dog yderligere 4 procent
efter henvisning fra misbrugscenter, der typisk drives af kommunerne). De
resterende cirka 14 procent skete efter henvisning fra kriminalforsorgen,
sygehuse, politi, andre botilbudsformer eller private hjælpeorganisationer,
mens 6 procent er uoplyst. Selv om indskrivningen er sket på baggrund af
henvisning fra andre, er det stadig herbergslederen, der træffer afgørelse om
indskrivning.
Selvmøderprincippet har ifølge en herbergsrespondent flere fordele, blandt
andet at man kan ”(…) lave en afgørelse på stedet. Det vil sige, at man kan
optage med det samme. Det er jo rigtig vigtigt, når man er hjemløs, at man
ikke først skal godkendes et eller andet sted. Og den anden ting er også,
at der er rigtig mange af de her borgere, som er hjemløse, som har en
problematisk kontakt til deres kommune.”
247
Dermed er selvmøderprincippet
også med til, at hjemløse kan få ophold på et herberg uden forudgående
kontakt til kommunen, der måske kunne afholde nogen fra at søge
indskrivning.
128
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Selv om det efter serviceloven er kommunen, der er forpligtet til at sikre
borgerne en herbergsplads, kan selvmøderprincippet i praksis medføre, at
det bliver den hjemløse selv, der må forsøge at finde en plads. Flere af de
hjemløse respondenter fortæller, at de havde fået besked fra kommunen om,
at de selv måtte forsøge at finde en herbergsplads. ”Hvis man så snakker med
kommunen om det fx: ’Jeg er hjemløs, jeg kan ikke være her mere, hvad gør
jeg?’ ’Jamen så må du prøve at høre …’ Altså de siger ikke andet end: ’Jamen
så må du ringe rundt i Danmark og finde et sted, hvor du kan være.’ Så det er
én selv, man sådan skal, der er de [kommunen] ikke så meget med.”
248
En anden hjemløs respondent havde følgende oplevelse: ”Altså jeg var på
psykiatrisk et par dage, inden jeg kom ned der til XX [herberg]. Og de var ved
at udskrive mig til gaden. Det var rent held og skær, ja, at jeg fik den plads
nede på XX, fordi ellers så havde de udskrevet mig, og så havde jeg stået
der.”
249
Den hjemløse havde både kontakt med en socialrådgiver på hospitalet
og kommunen. Ifølge borgeren var beskeden fra kommunen, at hun bare
måtte prøve at ringe rundt og håbe på at finde en plads. Socialrådgiveren på
hospitalet havde også forsøgt at ringe rundt, men det var ikke lykkedes dem
at finde en plads. ”Jamen hun [socialrådgiveren på hospitalet] kunne jo ikke
gøre mere. Altså hun havde jo prøvet at ringe rundt til alle, og jeg havde selv
ringet rundt til alle, og jeg lå hver dag og ringede, både hertil og til XX og til
YY og alle sådan nogle ting.” ”Men jeg var mere overrasket over det der, at de
siger: Jamen vi udskriver dig i dag. Jamen hvor fanden vil I have, jeg skal tage
hen altså? De vidste, jeg ikke havde noget sted at tage hen. Altså jeg havde
ikke fået plads på nogen af de hjem, jeg havde ringet til, og alligevel så siger
de … er der bare sådan en kold læge: Du skal udskrives i dag, du kan jo ikke
bare blive her. Nej, men jeg kan da også bare lægge mig ud på bænken og
sove altså.”
250
129
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0132.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Respondenterne fra de organisationer, der repræsenterer hjemløse,
har generelt samme opfattelse. De mener, at kommunerne sjældent er
garanter for at finde en herbergsplads til de hjemløse. Dog oplever de, at
de kommuner, der har særlige hjemløse- eller gadeplansteams, ofte spiller
en aktiv rolle i at hjælpe de hjemløse med at finde plads.
251
Af citatet fra en
kommunal gadeplansmedarbejder ovenfor fremgår ligeledes, at de hjælper
hjemløse med at ringe rundt, men at det er meget vanskeligt at få plads.
Da herbergerne som udgangspunkt ikke har lov til at afvise nogen på grund
af pladsmangel, men i stedet skal kunne henvise til et herberg med plads,
spiller herbergerne også en central rolle i forhold til at hjælpe med at finde
en ledig herbergsplads. En herbergsrespondent beskriver forløbet, fra
man på et herberg får en henvendelse, til at borgeren bliver henvist videre,
således: ”(…) Der er én, der ringer: Goddag, jeg vil høre, om I har en plads?
Det har vi desværre ikke. Og så ryger røret på. Altså, og der er også nogle,
der ringer: Jamen okay, hvad kan I så pege på? Jamen prøv [X herberg
i Y kommune], eller prøv [XX herberg i YY kommune], eller prøv noget
andet. Okay, vi prøver, men har du numrene? Ja, det har jeg. Fint, og så får
de numrene, og så snakker vi lidt om det. Hvis der står en her ved døren
om natten, og vi er udsolgt, så giver vi vedkommende en taxabon til XXX
herberg, som har nogle natpladser.”
252
En anden respondent er leder for et herberg, der har tilknyttet en
natvarmestue, og som derfor kan henvise hertil, når der kommer en hjemløs,
som de ikke har plads til. Natcaféerne kan dermed både fungere som
akutpladser fra dag til dag, men kan også ende med at indgå i den egentlige
forsyning af herbergspladser i tilfælde af mangel på pladser.
A@ 9
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0133.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Som ovenfornævnt fortæller en herbergsrespondent, at man på halvanden
måned havde haft omkring 800 afvisninger på grund af pladsmangel.
Afhængig af, hvor mange henvendelser det enkelte herberg får dagligt, vil
det være en meget stor opgave, hvis herberget for hver enkelt henvendelse
skulle påtage sig at ringe rundt til landets øvrige herberger for at kunne
give en konkret henvisning til et herberg, der har plads til den hjemløse.
Afhængigt af, om den hjemløse henvender sig personligt eller telefonisk –
muligvis fra den anden ende af landet – vil det også være en stor opgave for
herbergerne, hvis de skal yde praktisk hjælp, så den hjemløse rent faktisk kan
komme frem til et herberg et andet sted i landet.
Som det fremgår, sker størstedelen af indskrivningerne på baggrund af
selvmøderprincippet, mens indskrivning på baggrund af henvisning fra et
andet herberg eller en kommune sker ved omkring 2 ud af 10 indskrivninger.
De fleste respondenter i undersøgelsen oplever, at det i første omgang er
de hjemløse selv, der skal forsøge at finde en herbergsplads. Meget tyder
således på, at selvmøderprincippet også har den konsekvens, at det i praksis
ikke bliver kommunens eller herbergernes forpligtelse at finde et herberg,
der kan opfylde kommunens forsyningsforpligtelse, men at det bliver den
hjemløses eget ansvar at forsøge at skaffe sig en herbergsplads.
8.3.4 LÆNGERE OPHOLDSTIDER PÅ HERBERGERNE
§ 110-botilbud er midlertidige opholdssteder og er ikke tænkt som steder,
hvor hjemløse skal være i længere tid.
Som ovenfor nævnt er der fra 2001 til 2015 sket en stigning i længden
af opholdstiderne på herbergerne, se tabel 2 ovenfor. Af Ankestyrelsens
boformsstatistik fremgår, at der i 2015 var i alt 12.516 indskrivninger på
herbergerne fordelt på 6.236 personer. Ankestyrelsen opgør opholdenes
BC B
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0134.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
varighed for de enkelte indskrivninger. Heraf fremgår, at 20 procent
af indskrivningerne blot varede et enkelt døgn, mens 16 procent af
indskrivningerne varede mellem 2 og 5 døgn. Yderligere 24 procent af
indskrivningerne vedrørte ophold på mellem 6 og 30 døgn, 23 procent
mellem 31 og 119 døgn, men 14 procent af opholdene varede mellem 120 og
364 døgn og 4 procent hele året.
253
FIGUR 5
ANTAL INDSKRIVNINGER PÅ § 110-BOTILBUD OPDELT PÅ VARIGHED, 2015
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
Figur 5 baseret på tal Ankestyrelsen, Data og statistik, Boformsstatistikken, tabel BOF3.
En del af de hjemløse på herbergerne er gengangere. Ankestyrelsen har
siden 2011 fulgt udviklingen i, hvor mange herbergsbrugere, der blev
132
H
1 dag
2-29 dage
30-59 dage
60-119 dage
120 dage -1år
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0135.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
. Heraf fremgår, at antallet af gengangere
har været stigende i alle de efterfølgende år fra 2011 til 2015.
254
Personer, hvis
ophold strækker sig over flere år, medregnes som gengangere.
Nedbringelsen af opholdstiderne på herbergerne var en af målsætningerne
med Hjemløsestrategien fra 2008 til 2013 og har været et af den tidligere
regerings sociale 2020-mål og er også en af den nuværende regerings
målsætninger på det sociale område.
Som det fremgår ovenfor, er det imidlertid ikke lykkedes at nedbringe
opholdstiderne på herbergerne. På baggrund af Rigsrevisionens beretning
om indsatsen for hjemløse fra 2013 fandt Statsrevisorerne, at kommunernes
indsats for at nedbringe opholdstiderne på herbergerne var utilstrækkelig,
ligesom de kritiserede, at Socialministeriet ikke havde undersøgt, hvorfor
opholdstiderne på herbergerne var stigende.
255
I opfølgningen på
beretningen fra 2016 udtaler Rigsrevisionen, at det ikke er tilfredsstillende, at
Socialministeriet fortsat ikke har taget initiativ til at afdække årsagerne til, at
opholdstiderne på herbergerne stiger.
256
De længere opholdstider betyder et øget pres på herbergerne og kræver
et øget antal herbergspladser, hvis kommunerne skal opfylde deres
forsyningsforpligtelse over for det samme antal hjemløse. Når hjemløsheden
samtidig er stigende, skaber det et øget pres på herbergerne og gør det
vanskeligere for den enkelte hjemløse at finde en herbergsplads.
Flere respondenter i undersøgelsen mener, at det nuværende antal
herbergspladser formentlig ville være nok, hvis det lykkedes at få beboerne
videre. En herbergsrespondent siger: ”Vi har nok det nødvendige antal
døgnpladser – pladserne er bare fyldt op med mennesker, som ikke
F FD
SY TPGT VXøW STUWT TP GTVi UTvTSRQPGi
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0136.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
har brug for døgnpladserne, og som egentlig skal videre.”
257
En anden
herbergsrespondent siger samstemmende: ”Vi har det antal pladser, der er
brug for. Til gengæld tror jeg også, at hvis vi åbnede flere pladser, så ville vi
blive fyldt op.”
258
Når herbergsbeboerne ikke kommer videre i enten egen bolig eller et andet
egnet tilbud, opstår der ifølge flere respondenter et ”flowproblem” på
herbergerne, og flere fremhæver, at herbergerne ”sander til”, fordi beboerne
ikke kommer videre.
259
Der kan være mange årsager til, at opholdstiderne er stigende. Alle
respondenter fremhæver mangel på billige lejeboliger som en væsentlig
årsag til flowproblemet, men der peges også på andre problemstillinger.
Årsager, der relaterer sig til herbergernes og kommunernes samarbejde og
til kommunernes indsats for herbergsbeboerne, behandles nedenfor i kapitel
8.4.
Alle respondenter i undersøgelsen mener, at det generelt er vanskeligt at
finde billige boliger til de hjemløse. Der peges dog på, at der er væsentlige
geografiske forskelle, og at problemet er særligt stort i hovedstadsområdet
og i storbykommunerne, mens der er steder i provinsen, hvor der
ikke er mangel på billige lejeboliger. Rambøll og SFI’s evaluering af
implementeringen af hjemløsestrategien i 24 projektkommuner
260
påpeger
dog, at også mellemstore kommuner efterhånden melder om betydelige
vanskeligheder med at skaffe det fornødne antal billige boliger til indsatsen
på hjemløseområdet.
261
Kommunernes Landsforening mener, at man fra kommunernes side længe
har forsøgt at råbe de nationale politikere op og gjort opmærksom på, at
4
a`
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0137.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
y
er som København. ”(…)
Boligministeriet har svaret, at på landsplan er der masser af billige boliger.
Og det er også korrekt. På landsplan. Hele Vestjylland og Lolland og helt op
i Nordjylland osv. er der masser af tomme billige boliger, men det hjælper jo
ikke ret meget, når 70 procent af de hjemløse er her i hovedstadsområdet.”
262
dc b
uxw‚ € v xw‚ € ‚ivpx€ x r ivpwu rivppvu ts grpigfm
Rigsrevisionens undersøgelse af indsatsen over for hjemløse fra 2013
indeholder også en undersøgelse af udviklingen i antallet af billige boliger,
som personer på de laveste overførselsindkomster har mulighed for at
betale. Undersøgelsen viste et markant fald i antallet af billige boliger.
263
Dette skyldes blandt andet huslejestigninger i almenboligsektoren, delvist
som følge af renoveringer/moderniseringer, samt at nybyggede boliger
ofte har høje huslejer som følge af høje byggeomkostninger. De kommuner,
der deltog i Rigsrevisionens undersøgelse, oplyste endvidere, at de på
grund af for høj husleje måtte undlade at anvise en række af de boliger,
som kommunerne fik stillet til rådighed af boligselskaberne. Københavns
Kommune oplyste således, at kommunen i 2013 fik 1.376 boliger til anvisning,
men måtte undlade at anvise de 842, da huslejen var for høj.
264
Også
evalueringen af den nationale hjemløsestrategi fremhævede mangel på
billige boliger som en del af årsagen til, at målsætningerne i strategien ikke
blev opfyldt.
265
Flere af de hjemløse respondenter bekræfter, at det kan være vanskeligt
at komme videre fra herbergerne på grund af mangel på billige boliger. En
hjemløs respondent forklarer: ”(…) Jeg [er] skrevet op til Boligselskabet
Sjælland og har så fået tilbud tre gange, hvor jeg har sagt nej, på grund af
prisen var for høj. Sidste var på 10.000, og når man er på kontanthjælp, så har
man altså bare ikke råd til sådan dyr en. Og jeg synes, jeg har lidt svært ved at
komme videre herfra.”
266
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0138.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
espondenterne oplever manglen på billige boliger som en
væsentlig årsag til pladsmanglen på herbergerne. En herbergsrespondent
fortæller, at ”selv om beboerne på botilbuddene er klar til at flytte i egen
bolig, er der ingen bolig til dem, og de bliver hængende. Det tager plads for
andre – det er en skrue uden ende. Halvdelen af vores beboere ville kunne
sendes i egen bolig med den rette støtte med det samme, men boligerne
mangler.”
267
Respondenten fra Kommunernes Landsforening mener, at kommunerne
gør alt, hvad de kan for at få fat i de billige boliger i samarbejde med
boligforeningerne, men at der er flere borgere, der har brug for billige boliger,
end der er boliger til.
268
En kommunerespondent peger på, at boligmanglen
tvinger kommunerne til at tænke nyt. ”Vi skal have noget andet at tilbyde. (…)
[D]en måde, vi i hvert fald har udviklet vores tilbudsvifte i kommunen, det har
jo været – som i alle mulige andre kommuner – det her med at kunne bygge
efter almenboligloven, men det giver bare sådan afsindige udfordringer.”
269
Manglende boliger er dog ikke den eneste grund til, at borgere bliver
boende på herbergerne længere end nødvendigt. Det handler også om,
at målgruppen har komplekse problemstillinger, og at der mangler andre
tilbud til en del af herbergsbeboerne. ”Udfordringen er i virkeligheden, at
vi selv medvirker til at sande vores eget forsorgshjem til. Det er jo, fordi
der ikke er noget andet, altså virkelig, til borgergruppen. Altså boligerne
er én udfordring, de billigere boliger, men det er også måden, vi bruger
forsorgshjemet på. Og det tænker jeg, er, fordi de er sindssygt dygtige til den
her målgruppe.”
270
Kommunerespondenten peger på, at det er nødvendigt, at
kommunerne tænker nyt for at undgå, at herbergerne bliver sandet til. ”[V]i
kan ikke bruge dem [herbergerne] på den måde. Så det er vi i gang med, men
det betyder jo også, at vi skal have noget andet at tilbyde. Og det kan være,
‰ ‘g‰ ˆ‰ˆ‡
…„ ƒ
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0139.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
ordringen netop i forhold til, at de [hjemløse] har en kompleksitet, der gør,
at der skal etableres noget andet. Og det ’andet’ er meget, meget svært, også
i vores rammeaftale og samarbejde at få etableret, fordi det handler om, altså
de er jo psykisk dårlige og har misbrug og hele paletten. Så det er faktisk
noget, vi skal have strikket sammen på en helt anden måde.”
271
En interesseorganisation på hjemløseområdet peger på, at der også kan
være økonomiske grunde til, at kommunerne ikke i tilstrækkelig grad
benytter andre tilbud til herbergsbeboere med komplekse problemer. Ifølge
respondenten kan personer, som burde være på § 107- eller § 108-boformer
[midlertidige døgnbehandlingstilbud eller længerevarende botilbud],
ende med at blive på herbergerne, fordi der er 50 procent statsrefusion for
udgifterne til ophold på § 110-boformer, mens kommunerne skal betale den
fulde regning for de øvrige botilbud.
272
Ifølge Rigsrevisionen var statens og kommunernes samlede udgifter til
ophold på herberger i 2013 på 786 mio. kr.
273
8.3.5 ANDRE OMRÅDER, DER PÅVIRKER BEHOVET FOR HERBERGSPLADSER
” “’
–•u
Flere respondenter i undersøgelsen peger på, at også national politik på en
række andre områder spiller ind på mulighederne for at finde en billig bolig
til de hjemløse. De peger særligt på sammenhængen mellem udviklingen
i boligpriserne kombineret med reformer af de sociale ydelser, der for visse
grupper har ført til nedsatte ydelser.
De senere år er en række af forsørgelsesydelserne blevet reformeret.
Førtidspensionsreformen havde blandt andet til formål, at færre personer
under 40 år skulle have førtidspension, som er en højere ydelse end de
øvrige forsørgelsesydelser. Kontanthjælpsreformen medførte nedsatte
ydelser for en del mennesker under 30 år, mens integrationsydelsen,
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0140.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
kontanthjælpsloftet
og rådighedskravet (250-timersreglen) også har medført
lavere forsørgelsesydelser for visse grupper.
Samtidig har der over en længere årrække været taget en række
initiativer rettet mod at forbedre leveforholdene i udsatte boligområder
og undgå ghettodannelse. Det har blandt andet ført til ændringer i
reglerne om den kommunale boliganvisning med henblik på at ændre
beboersammensætningen i de udsatte boligområder. Strategien har
fokuseret på at undgå, at ressourcesvage borgere flytter ind i disse områder,
således at kommunerne som udgangspunkt ikke kan boliganvise flygtninge,
personer på sociale ydelser eller personer, som er dømt for kriminalitet mv. til
disse områder, mens kommunerne og boligorganisationerne i et vist omfang
har fået mulighed for at prioritere ressourcestærke lejere i disse områder.
274
Det er imidlertid uklart, hvilken betydning politiske tiltag og udviklingen
på andre områder har for hjemløseområdet, herunder udviklingen i
opholdstider på herberger og muligheden for at implementere Housing
First-princippet i hjemløseindsatsen. Socialforsker Lars Benjaminsen, SFI/
VIVE, efterlyser mere viden om konsekvensen af de forskellige politikker
på hjemløseområdet. ”Der er behov for en bedre viden om uintenderede
konsekvenser af forskellige politikker og tiltag, fx hvorvidt manglen på boliger
til social udsatte grupper forstærkes af brugen af fleksibel udlejning og
lignede sorteringsmekanismer, og hvad fraværet af en regional boligpolitik
betyder for boligmanglen i hovedstadsområdet.”
275
8.4 HERBERGERNE OG SAMSPILLET MED DEN ØVRIGE KOMMUNALE
INDSATS
Ophold på et herberg er som ovenfor nævnt en meget central ydelse til
hjemløse, fordi opholdet sikrer en umiddelbar og ofte akut midlertidig løsning,
men også fordi herberget kan sikre stabile rammer for den sociale indsats.
d™ ˜
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0141.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Den sociale indsats, der leveres på herbergerne, og samspillet med den
øvrige kommunale indsats er af stor betydning for hjemløses adgang til den
hjælp og støtte, de har behov for og ret til.
8.4.1 HERBERGERNES OPGAVE
Som det fremgår ovenfor, er herbergernes indsats ud over selve botilbuddet
kun i begrænset omfang retligt reguleret, jf. kapitel 8.2.2.
Herbergernes ejerforhold, organisering og traditioner er forskellige. Som
en herbergsrespondent udtrykker det, så er ”det en meget bred vifte af
institutioner, så det er svært at sige noget generelt om dem”.
276
Der er både kommunale institutioner, regionale og selvejende institutioner,
som har aftaler med kommuner, ligesom der er enkelte private botilbud, som
opererer helt selvstændigt uden en kommunal aftale.
277
En respondent fra
SAND, der har arbejdet med hjemløseområdet siden 1970’erne siger: ”Det er
historisk betinget, rigtig meget. Forsorgshjemmene var jo i gamle dage under
amtskommunerne. Og før det, der var det amtskommunerne, der overtog
fattiggårdene, tvangsarbejdsanstalterne. Og de lå som regel i det regi, der så
blev til amtets regi, da amterne blev oprettet for mange år siden. Og det vil
sige, for hvert amt har der været ét [herberg]. (…) Det var store institutioner
med masser af personale. Ikke særligt kvalificeret personale, det var nærmest
sådan fængselspersonale. (…) Og så var der så de private organisationer,
som Kirkens Korshær, Frelsens Hær, Missionen blandt hjemløse, Arbejdet
Adler, KFUM og K. Alle de der private kirkelige organisationer stort set. (…)
Så de lavede nogle beskyttede pensionater, kaldte man det. Som ikke havde
ret meget med det andet at gøre. Der måtte man så ikke drikke, men man
gav dem så en hånd, og der var også meget kristelighed med i det. (…) Det
betød så, at de fra starten var helt private, (…) og det vil sige, de havde en
j hf
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
meget, meget minimal normering. Kirkens Korshær tog sig som regel af
herbergerne, som var en model, hvor man sagde: Folk skal ikke gå på gaden
og fryse ihjel. Så vi tager dem ind, og det var diakon-elever og ufaglærte,
der kørte herbergerne. Og så var der så herbergerne i København, Aarhus,
Odense og Aalborg. Men da man fik bistandsloven, der i ’76, så blev det lige
pludselig en 110-boform, eller det hed så §§ 96 eller 94 dengang, det er den
samme paragraf. (…) Så der har altid været en kæmpe forskel i forhold til
antallet af ansatte og det, man laver [på herbergerne].”
Forskelligheden i herbergerne fremhæves af de fleste respondenter. En
herbergsrespondent fortæller: ”Det foregår ikke ens alle steder. Nogen har
rigtig meget fokus på at arbejde med borgeren, for at vedkommende kommer
videre fra herberget. Men der er også herberger, der stadig har tradition for,
at man kom ind ad døren der, og så boede man der i årevis, og man lavede
landbrug, og man arbejdede og alt muligt andet.”
278
Forskelligheden mellem herbergerne bliver også fremhævet af en
kommunerespondent, som fortæller: ”Jamen fx hvis man nu har en lidt
yngre [hjemløs].(…) A-herberg, de har sgu været hurtige til at få dem [unge
hjemløse] videre. Og B-herberg er altså heller ikke helt tabt bag en vogn,
men når vi så tænker yngre [hjemløse] og uddannelse og sådan noget, så er
det altså nok ikke den vej, vi skal gå. Så skal man helst have dem den anden
vej. Hvis man ligesom skal have, at der bliver gjort noget for dem. Jeg ved
sgu ikke, hvor meget de gør oppe i C-herberg oppe i D-by. De gør, hvad de
kan, men de mest progressive, det er altså, desto tættere vi kommer på byen,
synes jeg. Og desto tættere man kommer på Jylland, desto bedre pleje får
de. Altså omsorg. Der er mange omsorgslignende tilbud ovre i Jylland, som
er skide hamrende gode. (…) Men det kommer også an på, hvad er det for
noget personale, der er. Altså det er sgu meget med forskelle.”
279
140
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0143.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Som nævnt er de ydelser, et herberg tilbyder, ikke nødvendigvis omfattet af
lovgivningsmæssige forpligtelser for kommunen eller herberget, men er
noget, herbergerne selv tilrettelægger internt. ”Når en borger flytter ind, så
laver vi jo en plan sammen med borgeren. Hvad er det, du skal have hjælp til,
hvad er dine ønsker, mens du er her? Og der kigger vi jo på en plan, som kan
gå på, jamen det er rigtig, rigtig vigtigt, at jeg kommer op hver morgen, eller
jeg skal til at have vasket mit tøj, eller jeg skal have noget at spise, for jeg
har ikke fået noget at spise i lang tid. Det kan være, jeg ønsker at komme til
at se min søn igen eller have styr på min økonomi eller ... Altså der kan være
mange forskellige ting, som kontaktpersonen her arbejder sammen med
borgeren om. Det laver vi en opholdsplan på. Og så kan man sige, alt det,
jeg nævner her, er der jo ikke nogen kommunale forpligtelser i. Det er jo ikke
noget, kommunen skal gøre, det er jo noget, vi laver internt her.”
280
En kommunerespondent fremhæver også andre forventninger til, hvilke
opgaver herbergerne skal udføre. ”(…) [D]e har selvfølgelig også en aktiv rolle
i at forsøge at hjælpe borgeren ud af herberget. Altså det gør vores herberg
jo. De støtter borgeren i at gå til kommunen. Altså søge om boligsikring, få
styr på sine papirer. Altså alt det der, der er fuldstændig kaos i. Det hjælper de
med. Og det er jo også en del af det, de skal, mens de har det der ophold. Det
er at forsøge at få styr på det, så man kan komme videre.”
281
SFI har i en undersøgelse fra 2015 af livet på hjemløseboformerne spurgt
185 hjemløse om deres kontakt og relation til personalet på herbergerne,
og om de får den hjælp og støtte, de har behov for.
282
Størstedelen af
respondenterne havde en kontaktperson på botilbuddet (81 procent).
283
Langt
de fleste af respondenterne i SFI’s undersøgelse havde en god relation til
deres kontaktperson og var generelt tilfredse med den hjælp, de fik.
284
41
k
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Størstedelen oplevede, at personalet havde tid til at tale med dem, når de
havde brug for det. Dog oplevede næsten en tredjedel af de unge mellem
18 og 29 år ikke, at personalet havde tid til dem.
285
Størstedelen havde tillid
til, at personalet kunne hjælpe dem med deres problemer (69 procent). Dog
var det alene halvdelen af de unge, der havde tillid til dette.
286
Adspurgt om
beboerne fik tilstrækkelig hjælp til at tage med til møder med kommunen
eller tage kontakt til kommune, misbrugscenter og skabe overblik over
økonomi, svarede omkring halvdelen på de enkelte spørgsmål, at de ikke
havde behov for hjælp hertil. 10-13 procent oplevede ikke at få hjælp eller
utilstrækkelig hjælp, mens 25-32 procent oplevede at få den hjælp, der var
brug for. I alle tilfælde var det gruppen af 18-29-årige, der i mindst omfang
oplevede at få tilstrækkelig hjælp.
287
I forhold til spørgsmålet, om SFI’s respondenter oplevede at få hjælp fra
herbergspersonalet til at søge bolig, var det kun 24 procent, der ikke mente
at have behov for hjælp, mens 20 procent oplevede slet ikke at få hjælp eller
utilstrækkelig hjælp. Også på dette område var det de unge, der i mindst
omfang oplevede at få den hjælp, de havde brug for. 38 procent af de mellem
18- til 29-årige oplevede ikke at få hjælp eller utilstrækkelig hjælp. Samlet
var det knap halvdelen af respondenterne, der oplevede at få den hjælp, der
var brug for (10 procent svarede ’Ved ikke’).
288
En hjemløs respondent med flere tidligere herbergsophold fortæller: ”Jamen
det her er det første forsorgshjem, som jeg har været på, hvor personalet
ikke vil have noget som helst med noget at gøre. Det er simpelthen kun vores
kommuner, der skal have noget med det at gøre. Og når man så snakker
med kommunen om det, så siger de, jamen det burde jo være personalet
på forsorgshjemmet her, der kunne svare på det spørgsmål. Hvor jeg så
siger: Jamen de vil ikke have noget med det at gøre, og de siger, det er jeres
142
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
arbejde. Hvor de ligesom siger: Det vil vi ikke have noget med at gøre, så får vi
ingen problemer ud af det.”
289
En anden hjemløs respondent fortæller, at der er forskel på, hvilken hjælp
man kan få fra kontaktperson til kontaktperson. ”(…) Jeg hørte fra mange
af de andre beboere, at deres kontaktpersoner ofte godt kan ringe til ens
sagsbehandler og så ligesom sige: Skal vi ikke lave et møde, eller prøv at
høre: Hun har det sådan og sådan. Men så er der så også nogle af personalet,
der siger: Jamen hvis nu hun boede i en lejlighed for sig selv, hvem skulle så
ringe for hende, så jeg vil ikke ringe til hendes sagsbehandler fx. Så det kan
godt være sådan lidt. Det kommer an på, hvem man har og sådan noget.”
290
Socialstyrelsens respondent peger på, at når herbergerne er så forskellige, er
det nødvendigt at understøtte, hvordan herbergerne kan styrke samarbejdet
med myndighederne, ”(…) som noget nyt, så går vi også ind og samarbejder
med § 110-tilbuddene i forhold til at få tilrettelagt deres arbejde på en
måde, så de får et større og et bedre samspil med myndighederne ude
i kommunerne, men også at den udvikling, de er inde i i øjeblikket – det
kan vi jo mærke i forhold til det samarbejde, vi har med dem – at de bliver
meget mere rehabiliterende i deres tænkning, de bliver meget mere
udviklingsorienterede i stedet for den omsorgstilgang, som måske tidligere
har kendetegnet området.”
291
8.4.2 SAMARBEJDE MELLEM KOMMUNER OG HERBERGER
Når en borger bliver indskrevet på et herberg, er en af de første opgaver på
herberget at identificere den eller de kommuner, der har pligt til at yde borgeren
hjælp. Det handler først og fremmest om at identificere den kommune, som
har handlepligt i forhold til serviceloven, og som også skal betale for opholdet.
Kommunen skal underrettes inden tre dage, jf. servicelovens § 110, stk. 4.
143
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Herbergernes pligt til at underrette kommunen skal blandt andet sikre, at
kommunen har mulighed for hurtigt at iværksætte den øvrige indsats.
292
Ifølge en respondent fra Socialstyrelsen, ”så er der boformer, der vil give
udtryk for, at vi har en udfordring med X kommune, som ikke nødvendigvis
stiller op, eller som tager lang tid at få kontakt med osv. Og der er kommuner,
der siger, jamen vi får ikke de udredninger, vi skal, fra boformerne. Der kan
være forskellige typer af problemstillinger. Og det er jo selvfølgelig det, vi
samarbejder med henholdsvis kommunerne og boformerne om. Hvordan
kan de tilrettelægge samarbejdet og vores opgave er at understøtte den
forandringsproces. Men det er først, når nu kommunen ved, her er en af vores
borgere, at de jo sådan set skal reagere på det og så sige: Okay, vi vil gerne
snakke med den borger, hvad er fremtidsperspektivet for den her borger? Så
det er jo en connection, der skal funke.”
293
Kommunerespondenterne i denne
undersøgelse synes umiddelbart, at det fungerer rimelig tilfredsstillende
med at få besked fra herbergerne.
En herbergsrespondent fortæller, at det i langt de fleste tilfælde også er
uproblematisk at finde frem til den hjemløses servicelovs-handlekommune.
”I, skal vi sige, 95 procent af tilfældene, så er det helt uproblematisk.
Der kommer borgeren fra en kommune af og har et sygesikringsbevis fra
kommunen. Men der er 5 procent, eller et eller andet, som tror de hører til en
bestemt kommune, men i den kommune, hvor de tror, de hører til, er de aldrig
blevet registreret. Så er det er en kæmpe eftersøgning, man laver for at finde
ud af, hvem der skal betale. Og det er, fordi kommunerne kæmper indbyrdes
om, hvem der skal betale regningen i sidste ende, ikke. Så det kan man sige,
er et stort problem, der er dér, men man kan sige, herude på vores sted er
det ikke os, der bruger tid på det. Altså hvis borgeren kommer og siger, at han
kommer fra X kommune, så ringer vi til X kommune, og så siger vi, at nu har
vi en borger boende, og så finder X kommune kort tid efter ud af: ’Jamen vi
144
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
har ikke noget med ham at gøre, vi kender ham ikke.’ Og så kan man jo slå op i
folkeregisteret, og så begynder man at kigge på, hvornår har den borger sidst
fået kontanthjælp eller fået anden hjælp, et eller andet. Og så laves der på et
tidspunkt en afgørelse, hvad for en kommune som er ens handlekommune i
forhold til det. Det er jo sådan noget juristeri, kan man sige, ikke.”
294
Herbergsrespondenterne angiver, at der er stor forskel på, hvordan de enkelte
kommuner reagerer, når de modtager besked om, at en af kommunens
borgere er blevet indskrevet på herberget. Nogle kommuner har fremskudte
sagsbehandlere, der sidder en eller flere gange ugentligt på kommunens
herberg(er) eller rejser rundt for at mødes med kommunens borgere, der er
indskrevet på herberger andre steder i landet. Andre tager kontakt med deres
borgere via telefon,
295
mens der igen er andre kommuner, der er mindre
aktive i at opsøge kommunens borgere. En herbergsrespondent udtrykker
det således: ”Der er meget, meget stor variation. Der er alt fra næsten ingen
reaktion til de kommuner, der kommer rejsende med en sagsbehandler. (…)
Men vi har fandeme borgere boende i årevis, hvor vi må konstatere, at der
er en kommune, der ikke sådan har den store interesse i at få skredet ind på
forskellige ledder og kanter.”
296
Nogle kommuner synes at have en særlig strategi med hurtigt at opsøge
deres hjemløse borgere på herbergerne i andre kommuner. En herbergs-
respondent fra et herberg i hovedstadsområdet forklarer forskellen på
kommunernes reaktion således: ”Det er helt, helt tydeligt, at X kommune,
for den sags skyld også Y kommune, jeg kan også nævne Z ovre fra Jylland –
kommuner, som man bare kan mærke, at de har lavet initiativer, hvor de har
lavet om på deres sagsbehandlerteams og bruger meget de her fremskudte
sagsbehandlere (…). Vi får gudhjælpemig fremskudte sagsbehandlere helt
ovre fra Midtjylland, som har en borger boende her. Så tager de på rundtur, så
145
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
tager de og besøger de borgere, de har boende på Mændenes Hjem og andre
steder, og laver handleplaner og møder (…). Og det har to formål. Altså det er
jo at overholde det, de skal, men det handler også om at få dem tilbage igen,
så de ikke har den udgift, ikke.”
297
Som ovenfor nævnt bruges der betydelige midler på herbergsopholdene.
Ifølge Rigsrevisionen var statens og kommunernes samlede udgifter
til ophold på herberger i 2013 på 786 mio. kr.
298
Staten yder 50 procent
statsrefusion til kommunerne for udgifter til ophold på herberger. Der kan
derfor være betydelige økonomiske incitamenter for kommunerne i at
forkorte opholdstiden på herbergerne og finde permanente boligløsninger
for de hjemløse i almindelige lejeboliger.
Respondenten fra Socialstyrelsen fortæller, at man også i arbejdet med
kommunerne fremhæver de økonomiske incitamenter ved en hurtig og aktiv
indsats for hjemløse på herbergerne. ”(…) Ved I egentlig, hvor mange kroner
og ører I bruger på det her område? Der er selvfølgelig nogle, der bliver lidt
overraskede over, er tallet i virkeligheden så stort? (…) Altså det er jo sådan,
at det er hjemkommunen, der skal betale for servicelovens indsatser. Så det
er selvfølgelig også hjemkommunen, der betaler for opholdet på boformen.
Så der er det jo vigtigt, at der er en connection tilbage til hjemkommunen, så
man [herbergerne] kan sige, nu har vi X borger her fra jeres kommune, I skal
vide, at han er her. Og så er det jo myndigheden hos hjemkommunen, der
skal tage en snak med borgeren om, hvad er egentlig din udfordring og hvilke
støtte har du brug for?”
299
Flere respondenter peger på, at herbergerne har den daglige kontakt med
borgerne, og selv om de primære forpligtelser ligger hos kommunen, er det
afgørende, at herbergerne støtter beboerne i kontakten med kommunen, så
146
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
kommunen har tilstrækkelige oplysninger til at tilrettelægge indsatsen for
den enkelte hjemløse.
En kommunerespondent siger fx om herbergernes rolle ved udskrivningen:
”Jeg synes da, vi har oplevet udfordringer med, når folk ligesom skal videre
fra forsorgshjemmene, og har måske været på længere ophold til både
afrusning og genoptræning, og hvad det skulle være. Så kommer de hjem
igen, og så er det jo det her med, hvordan gør vi, at den her borger ikke
kommer hjem og bare falder i nøjagtigt det samme? (…) Men der har vi jo så
også haft kontakten med forsorgshjemmene og fx sagt, at det kan være, der
skal de lige være lidt mere påtrængende, i forhold til hvad oplever de dér, og
når de nu udskriver den her borger til eget hjem igen eller sender den her
borger hjem igen, hvad er deres oplevelse af, hvorvidt borgeren kan klare sig?
Altså den kontakt har vi jo også haft.”
300
Gadejuristen mener, at der mange steder sker for lidt under herbergs-
opholdene, og at samarbejdet mellem herbergerne og kommunerne ikke
fungerer særlig godt. Organisationen understreger, at de oftest bliver
involveret, når tingene ikke fungerer, og deres oplevelser derfor ikke
nødvendigvis er repræsentative for den samlede indsats. ”Altså min erfaring
er, at det er få steder, der kan finde ud af det [samarbejdet mellem herberget
og kommunen]. Og så er det, fordi de har det fokus på herberget, at det
kommer til at ske. X herberg fx – det koster også 80.000 om måneden. De
[herberget] har nogle andre personaleressourcer, og de har også en ambition
om, at der skal ske noget. Så forpligtelsen til at lave en opholdshandleplan,
den tager de dødalvorligt. Og meget tidligt får de hjemkommunen, altså
sagsbehandlere osv. med indover. Jeg vil næsten sige, at alle andre steder
sejler det. Altså de [herbergerne] sander til. Der sker ikke noget. Der laves
ikke engang opholdsplaner.”
301
Adspurgt om ansvarsfordelingen mellem
147
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
herbergerne og kommunen svarer respondenten: ”Jamen jeg synes bare
på mange måder, at det ville være logisk, at i hvert fald initiativpligten ligger
der, hvor folk er [på herberget]. Det er dér, man kender dem, det er dér,
man burde, i hvert fald sådan gradvist, blive bekendt med behov, ønsker
og interesser. Og det er også dér, man kan vurdere, at nu er et skidegodt
tidspunkt [at sætte ind]. (…) Hvad skal en eller anden kommune i Jylland
vide om, hvad en hjemløs gerne vil i Hillerødgade [herberg i København] og
hvornår? Men jeg mener da også, Ankestyrelsens årlige rapporter bekræfter,
at folk, særligt de mest udfordrede sander til derude. Og det var jo ikke det,
der var meningen. Det er et midlertidigt botilbud. (…) Og de ender måske
med overhovedet ikke at kunne fungere andre steder end på et herberg. Altså
i de der institutionelle rammer der er her. Det er jo også en risiko.”
302
Herbergerne kan have beboere fra mange kommuner, som herbergets
personale skal samarbejde med, og kommunerne kan omvendt have
hjemløse borgere boende på mange forskellige herberger, som der
skal samarbejdes med. Socialstyrelsen fremhæver, at det kan være
en kompliceret opgave for herberger og kommuner at etablere et tæt
samarbejde. ”Vi har jo boformer som har borgere boende fra 22 forskellige
kommuner. Det vil sige, når den boform ligger der, så er det 22 kommuner
spredt fuldstændigt over hele landet. Og det der med at få skabt den gode
kontakt, det er tit og ofte meget personafhængigt. Ved jeg, hvem der tager
telefonen, når jeg ringer, og ved jeg lige nøjagtig, hvordan det ser ud derude
osv.? Det er faktisk en stor stor udfordring at skulle samarbejde med 22
forskellige mastodonter. Så vi skal ikke underkende de udfordringer, der er
derude. Der er en kompleksitet, som gør, at der skal virkelig, virkelig mange
aftaler på plads. Og det kræver noget af de medarbejdere, der er der, og det
kræver en disciplinering i forhold til hele tiden også at vide, hvis der bliver
ændret kontaktpersoner, hvis der kommer nye mennesker til og sådan noget.”
148
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
8.5 KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
Retten til bolig er omfattet af en række menneskerettighedskonventioner,
blandt andet af FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle
Rettigheder (ØSKR) artikel 11. Retten til bolig forpligter staterne til at
arbejde for at sikre alle en passende bolig. At have et sted at bo er ofte en
forudsætning for at kunne leve en tryg og værdig tilværelse.
Herbergerne spiller en central rolle i hjemløseindsatsen. Herbergerne sikrer
en umiddelbar og ofte akut midlertidig løsning, så hjemløse ikke behøver
at overnatte på gaden. Herbergerne yder derudover hjælp og støtte til at
hjemløse komme kan ud af hjemløshed i samarbejde med kommunerne og
øvrige aktører. Herbergerne kan derfor siges både at udgøre det nederste
sociale sikkerhedsnet for hjemløse og en vigtig aktør i den samlede indsats.
8.5.1 MANGEL PÅ HERBERGSPLADSER
Kombinationen af et stigende antal hjemløse og længere opholdstider på
herbergerne har skabt mangel på herbergspladser. Det påpeger størstedelen
af respondenterne i denne undersøgelse. Der synes dog at være geografiske
forskelle på, hvor der er mest pres på herbergspladserne.
Der findes ikke en digitaliseret oversigt over de til enhver tid ledige
herbergspladser. Det gør det vanskeligt at skaffe sig et overblik over om, og
hvor, der er ledige herbergspladser. Derfor må både herberger, kommuner,
hjemløse selv og andre aktører, der skal henvise hjemløse til herbergspladser,
og de hjemløse selv, kontakte hvert enkelt herberg telefonisk eller personlig
henvendelse i forsøget på at finde en plads.
Kommunernes forsyningsforpligtelse indeholder den indbyggede
ansvarsproblematik, at alle herberger indgår i alle kommuners forsyning.
149
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0152.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
Det er derfor vanskeligt at placere ansvaret for manglende herbergspladser
på den enkelte kommune. Den enkelte kommunes ansvar for at opfylde
den enkelte hjemløses ret til en herbergsplads synes at fortabe sig i
kommunernes samlede forsyningsforpligtelse. Manglen på tydelig
ansvarsplacering kombineret med selvmøderprincippet, der skal sikre den
hjemløse nem og hurtig adgang til en herbergsplads, synes at have den
konsekvens, at det bliver den enkelte hjemløses eget ansvar at forsøge at
skaffe sig en herbergsplads.
Spørgsmålet om det rette antal herbergspladser rummer det dilemma, at
der i disse år gøres meget for at implementere princippet om Housing First
i hjemløseindsatsen. En strategi der – hvis den lykkes – på sigt vil skabe
behov for færre herbergspladser. Det kræver en omstilling og omprioritering
i kommunerne, fra en boligparathedstilgang, hvor blandt andet herbergerne
danner rammen om den indsats, der skal gøre den hjemløse klar til at
kunne bo i egen bolig, til Housing First, hvor den hjemløse på et tidligt (eller
tidligere) tidspunkt sikres en permanent boligløsning med den nødvendige
bostøtte.
Knap halvdelen af herbergsbeboerne bor på herberg uden for deres
folkeregisterkommune, mens mere end hver tiende herbergsbeboer
opholder sig i en helt anden region end sin opholdskommune. Det kan der
være mange gode grunde til, men en række af undersøgelsens respondenter
peger på, at dette også skyldes pladsmangel. Undersøgelsen peger generelt
på, at afstand til den kommune, der skal yde hjælp, udgør en betydelig
barriere for, at hjemløse får den hjælp og støtte, som de har behov for og
krav på. De hjemløse respondenter peger også på, at afstanden kan have
betydning for muligheden for at opretholde kontakt til familie og deres
sociale netværk. Det bør derfor være en ambition, at alle hjemløse, der
on l
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0153.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
ønsker det, kan tilbydes en herbergsplads tæt på det sted, de kommer fra, og
i hvert fald inden for samme region.
Alle respondenter i undersøgelsen peger på, at de lange opholdstider og
pladsmanglen skyldes, at det er vanskeligt at få de hjemløse videre fra
herbergerne, når de har modtaget den hjælp, de har brug for, på herberget.
De fleste respondenter peger også på, at det særligt skyldes vanskeligheder
med skaffe billige boliger og mangel på andre former for egnede botilbud.
Kommunerne har via almenboliglovgivningen ansvaret for at løse
kommunernes boligsociale problemer. Kommunerne har imidlertid
løbende meddelt staten, at man ikke kan skaffe det nødvendige antal billige
boliger inden for rammerne af almenboliglovgivningen. Rigsrevisionen
har kritiseret boligministeriet for ikke at undersøge, om rammerne for
almenboligordningen gør kommunerne i stand til at tilvejebringe et
tilstrækkeligt antal billige boliger. Uanset ansvarsfordelingen mellem stat
og kommuner falder det menneskeretlige ansvar for ikke at sikre hjemløse
adgang til herberger og et tilstrækkeligt antal boliger, som hjemløse på de
laveste forsørgelsesydelser kan betale, tilbage på den danske stat.
Hjemløse har krav på en herbergsplads, men får ikke i alle tilfælde opfyldt
dette. Det må konkluderes, at det ikke primært skyldes enkeltstående
tilfælde af fejl i kommunernes sagsbehandling, eller at enkelte kommuner
ikke i tilstrækkeligt omfang har implementeret sociallovgivningen. Der er tale
om strukturelle problemer i ansvarsfordelingen og forholdet mellem stat og
kommuner samt kommunerne imellem, der medfører, at et betydeligt antal
hjemløse ikke modtager de ydelser og den indsats de har krav på.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Børne- og Socialministeriet
– med henblik på at opfylde hjemløses ret til en herbergsplads – tager
pq p
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
initiativ til at sikre en tydelig ansvarsplacering for at tilvejebringe det
tilstrækkelige antal herbergspladser.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Børne- og Socialministeriet
i samarbejde med kommunerne identificerer de geografiske områder med
størst behov for flere herbergspladser med henblik på, at hjemløse kan
tilbydes en herbergsplads tæt på det sted de kommer fra.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Børne- og Socialministeriet
tager initiativ til en digitaliseret oversigt over herbergspladser i hele landet,
der kan opdateres, når en herbergsplads besættes eller bliver ledig,
således at der findes et opdateret og centralt register over de til enhver tid
ledige herbergspladser.
8.5.2 HERBERGERNES ROLLE I DEN SAMLEDE KOMMUNALE INDSATS
Serviceloven regulerer som udgangspunkt alene bodelen af
herbergstilbuddene, men ikke de ydelser, herbergerne skal tilbyde de
hjemløse beboere under opholdet. Landets herberger er meget forskellige
både hvad angår ejerforhold, organisering og traditioner. De er også
forskellige i forhold til de ydelser, de tilbyder beboerne, og det samarbejde
de har med kommunerne.
Herbergernes forskellighed og civilsamfundsorganisationernes involvering
i at drive herberger indeholder både fordele og ulemper. På den ene side er
en mangfoldighed af forskellige tilbud både godt og nødvendigt for at kunne
sikre en mangfoldig gruppe af hjemløse tilbud, der kan imødekomme deres
forskellige problemer og behov. Civilsamfundsorganisationer kan også have
en større frihed til at udvikle sine tilbud og at skabe yderligere tilbud på et
ulovbestemt grundlag. På den anden side kan forskelligheden give en vis
grad af vilkårlighed i forhold til, hvilke ydelser det enkelte herberg tilbyder,
152
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0155.png
KAPITEL 8 – HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
og dermed hvilke ydelser den hjemløse tilbydes. Dette forstærkes af det
store pres på herbergerne, som gør det vanskeligt for den hjemløse og
øvrige aktører at vælge eller henvise til et herberg baseret på en vurdering
af, at dette herberg vil være det rette tilbud til den enkelte. De hjemløse må
primært vælge herberg ud fra, hvor de kan få en plads.
Der synes også i et vist omfang at være uafklarede forventninger kommuner
og herberger imellem i forhold til, hvad henholdsvis herberget og kommunen
skal tilbyde den hjemløse. Retligt er herbergerne stort set kun forpligtet til at
levere botilbuddet og har ikke tydelige forpligtelser i indsatsen for at bringe
den hjemløse ud af hjemløshed. I praksis spiller mange herberger dog en
aktiv rolle i netop denne indsats for beboerne, ligesom en del respondenter
i undersøgelsen peger på, at herbergerne med den daglige kontakt med
beboerne har bedre muligheder for at kunne levere en virksom indsats på
dette område.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Børne- og Socialministeriet
undersøger, om der er behov for en retlig tydeliggørelse af kravene til
herbergernes tilbud samt til samarbejdet mellem herberger og kommuner.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Socialstyrelsen styrker sin
indsats i forhold til samarbejdet mellem herberger og kommuner.
ts r
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0156.png
KAPITEL 9
SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
9.1 INDLEDNING
Adgangen til at modtage sociale ydelser har principielt ikke noget at gøre
med spørgsmålet om, hvilken kommune der skal levere ydelsen. Som
udgangspunkt er det ligegyldigt for borgeren, hvem der leverer ydelsen,
og de lovfæstede krav og betingelser for at modtage ydelserne er de
samme i alle kommuner. Reglerne om, hvilken kommune der skal yde
borgeren hjælp, er derfor først og fremmest tiltænkt at regulere forholdet
kommunerne imellem, snarere end forholdet mellem borger og myndighed.
Det grundlæggende princip for reglerne er da også, at tvivl eller uenighed
om, hvilken kommune der skal yde hjælp, ikke må få betydning for, at den
hjemløse får den nødvendige hjælp i tide. I praksis kan retssikkerhedslovens
regler om opholds- og handlekommune imidlertid have betydning for den
hjælp, den hjemløse modtager.
Hjemløse bevæger sig som alle andre på tværs af kommunegrænserne. For
nogle kan det skyldes et ønske om at starte på en frisk et andet sted, for andre
kan det være nødvendigt for at komme væk fra narkotikagæld, vold eller
konflikt i gademiljøet. For hjemløse med behov for en herbergsplads kan
det være nødvendigt at tage ophold i en anden kommune, enten fordi den
oprindelige kommune ikke selv har et herberg, eller fordi der ikke er plads
på et herberg i kommunen. I disse tilfælde bestemmer retssikkerhedsloven,
at det er den oprindelige opholdskommune, der fortsat skal yde hjælp og
betale for ydelser efter serviceloven. For alle andre ydelser skal det vurderes,
154
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0157.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
hvilken
kommune der er borgerens opholdskommune. Det betyder, at den
hjemløse ofte skal modtage ydelser fra to forskellige kommuner. Vi vil derfor
forsøge at belyse, hvordan samarbejdet mellem kommunerne fungerer,
når der opstår tvivl eller uenighed om den hjemløses ophold samt når den
hjemløse skal modtage forskellige ydelser fra flere kommuner samtidig.
Undersøgelsen har til hensigt at afklare, om der er strukturelle problemer i
samarbejdet, der vanskeliggør, at de hjemløse får den hjælp, de har behov for
og krav på.
9.2 DEN LOVGIVNINGSMÆSSIGE RAMME
9.2.1 OPHOLDSKOMMUNEN SKAL YDE HJÆLP
Retssikkerhedslovens
303
regler om opholds- og handlekommune skal grund-
læggende sikre, at de hjemløse altid får den hjælp, de har behov for og krav
på. Af Vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område
fremgår, at det er et grundlæggende princip, at der altid skal være en kommune,
som har pligt til at yde hjælp, således at borgeren ikke risikerer at blive henvist
fra myndighed til myndighed og ikke får den nødvendige hjælp i tide.
304
Af retssikkerhedslovens § 9, stk. 1, fremgår, at det som udgangspunkt er
borgerens opholskommune, der skal yde hjælp efter sociallovgivningen.
Opholdskommunen er den kommune, hvor borgeren har sin bopæl eller
sædvanligvis opholder sig, jf. § 9, stk. 2. Der gælder dog særlige regler for,
hvilken kommune der har pligt til at yde hjælp og støtte efter serviceloven,
når offentlige myndigheder medvirker til ophold i en anden kommune,
herunder i botilbud, se yderligere nedenfor kapitel 9.2.2.
Ved afgørelsen af, hvilken kommune der er opholdskommune, kan der
lægges vægt på flere momenter. Det kan dog ikke udtømmende angives,
xx w
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0158.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
hvad der kan lægges vægt på.
305
Ifølge vejledningen er bopælsregistreringen
i CPR et vigtigt element, men det understreges, at de faktiske forhold vejer
tungere, og at dette særligt gælder i forhold til hjemløse. For hjemløse er
et væsentligt moment i vurderingen ifølge vejledningen personens egne
oplysninger, ikke mindst om hvor den pågældende har været, og hvor den
pågældende har mest lyst til at opholde sig. Det fremgår videre, at der
også kan lægges vægt på, hvor en person senest har været i kontakt med
offentlige myndigheder for at få hjælp eller få udbetalt ydelser.
306
I vejledningen fremhæves det endvidere, at man skal være opmærksom
på, at alle personer altid har en opholdskommune, og at der derfor ikke kan
stilles minimumskrav til den tilknytning, en person skal have til en kommune,
for at kommunen kan anses for opholdskommune.
307
En kommune kan
således ikke blot afvise en borgers ansøgning om hjælp eller støtte efter
sociallovgivningen med henvisning til, at borgeren ikke har tilstrækkelig
tilknytning til kommunen, uden at der kan peges på en anden kommune, som
efter kommunens opfattelse må være borgerens opholdskommune.
I tvivlstilfælde vil det derfor kræve en vurdering af en persons tilknytning
til flere kommuner for at fastslå, hvilken kommune der er borgerens
opholdskommune. Ankestyrelsen har i en principafgørelse fastslået, at
det forhold, at en borger muligvis ikke kan opnå permanent bolig på en
adresse i kommunen ikke udelukker, at kommunen skal betragtes som
opholdskommune. I den konkrete sag var en person fraflyttet en kommune
(A) og havde taget ophold på et rent privatdrevet botilbud i en anden
kommune (B) i cirka to måneder, inden han flyttede til et herberg i en tredje
kommune (C). Ankestyrelsen fandt, at B kommune under opholdet på det
private botilbud var blevet borgerens opholdskommune.
308
{z y
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0159.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
9.2.2 TIDLIGERE OPHOLDSKOMMUNE SKAL YDE HJÆLP EFTER
SERVICELOVEN
Retssikkerhedsloven indeholder en række undtagelser til hovedreglen i § 9,
stk. 1, om, at det er opholdskommunen, der er borgerens handlekommune og
dermed skal yde borgeren hjælp efter sociallovgivningen.
Af retssikkerhedslovens § 9, stk. 7, fremgår, at den oprindelige
opholdskommune fortsat har pligt til at yde hjælp efter serviceloven, når en
offentlig myndighed har medvirket til, at borgeren har fået ophold i en anden
kommune i blandt andet boformer efter servicelovens §§ 107-110, forskellige
former for pleje eller beskyttede boliger efter service- og almenboligloven
samt boliger eller boformer, der træder i stedet for eller kan sidestilles med
sådanne. Det samme er tilfældet ved ophold på veteranhjem, jf. § 9, stk. 9.
Retssikkerhedslovens § 9, stk. 7, blev indført i 2010 og havde til formål at
sikre sammenhæng mellem visitationskompetence og finansieringsansvar
(handle- og betalingskommune) i forhold til serviceloven, således at det
er den kommune, der skal betale for servicelovsydelser, der også træffer
afgørelse om, hvilken/hvilke ydelser den pågældende har ret til.
309
Det fremgår af lovens forarbejder samt af vejledningerne til både service-
loven og til retssikkerhedsloven, at herbergslederens afgørelse om at
indskrive en person i et § 110-tilbud ligestilles med, at borgeren har fået
ophold i tilbuddet efter en offentlig myndigheds medvirken. Det er derfor den
oprindelige opholdskommune, der fortsat er handle- og betalingskommune i
forhold til servicelovsydelser for en borger, der er optaget i et § 110-tilbud i en
anden kommune.
310
Det er en forudsætning, at der er tale om et godkendt
§ 110-tilbud optaget på Tilbudsportalen og ikke et rent privat tilbud.
311
~ }|
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0160.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
Reglerne om, at den tidligere opholdskommune fortsat er handlekommune,
gælder som nævnt kun ydelser efter serviceloven. Øvrige ydelser skal ydes af
den kommune, der er opholdskommune efter retssikkerhedslovens § 9, stk.
1, hvilket afhængigt af den hjemløses forhold i øvrigt ofte efter en periode vil
være den kommune, hvor botilbuddet ligger.
Som hovedregel er det handlekommunen, der også betaler for ydelserne.
312
Retssikkerhedsloven indeholder dog en række undtagelser om refusion
kommunerne imellem, således at det i en del tilfælde også vil være den
oprindelige kommune, der betaler for øvrige ydelser, selv om disse bevilges
og ydes af en anden kommune, jf. retssikkerhedslovens § 9 c. Disse regler har
dog ikke direkte betydning for den hjemløse, da det er den kommune, som
har handleforpligtelsen, der behandler borgerens sag og træffer afgørelse
om tildeling af ydelser mv. Refusionsreglerne i § 9 c gennemgås derfor ikke
nærmere i det følgende.
Det fremgår af retssikkerhedslovens § 9, stk. 8, at den oprindelige kommune
bevarer handleansvaret efter serviceloven, så længe personen har ophold
i det pågældende botilbud eller et tilsvarende botilbud. Det fremgår
dog videre, at pligten til at yde hjælp i anledning af en persons ophold
i en boform efter § 110 består, indtil den pågældende har erhvervet ny
opholdskommune. Det betyder, at en hjemløs borger, som har klaret sig
selv et stykke tid forud for indskrivning på et herberg, eller som flytter til et
andet botilbud, fortsat vil være tilknyttet den tidligere kommune, medmindre
den pågældende i mellemtiden har erhvervet ny opholdskommune efter
§ 9, stk. 1.
313
Ankestyrelsen har behandlet en sag, hvor en hjemløs borger
midlertidigt blev bortvist fra et herberg.
314
Ankestyrelsen fandt ikke, at
borgeren havde erhvervet ny opholdskommune i herbergskommunen i
perioden på cirka halvanden måned inden genindskrivningen trods ophold i
€ 
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0161.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
herbergskommunen. Ankestyrelsen lagde vægt på, at selv om borgeren blev
folkeregistreret på en adresse i kommunen, havde han ikke fast ophold her,
men opholdt sig skiftende steder i kommunen, hvor han kunne finde husly,
samt at han i perioden fortsat havde haft kontakt med herberget i forbindelse
med misbrugsbehandling samt overnattet her enkelte gange.
315
Tilsvarende
fandt Ankestyrelsen i en anden sag, hvor en hjemløs borger i A kommune
blev henvist til et botilbud i B kommune, men inden indskrivningen boede
en periode i B kommune, at borgeren ikke havde skiftet opholdskommune.
Der var ventetid på botilbuddet i B kommune, hvorfor der som midlertidig
foranstaltning blev lejet et værelse i B kommune, hvor botilbuddet ydede
støtte til den hjemløse borger, som også var tilknyttet et dagtilbud på
bostedet. Ankestyrelsen fandt, at der var tale om et ubrudt forløb, og at B
kommune dermed ikke var blevet borgerens opholdskommune forud for
indskrivningen på botilbuddet.
316
Det fremgår af retssikkerhedslovens § 9, stk. 11, at den oprindelige opholds-
kommune efter aftale med nuværende opholdskommune kan bemyndige
denne til helt eller delvist at varetage udøvelsen af sine opgaver i forhold
til serviceloven. Det gælder både udførelsen af enkelte opgaver eller
myndighedsansvar. Handlekommunen bevarer dog det overordnede ansvar
for borgerens sag efter serviceloven.
Den nuværende opholdskommune kan ligeledes, når der er særlige grunde
til det, indgå aftale med den tidligere opholdskommune om, at denne fortsat
har forpligtelsen til at yde hjælp efter den øvrige sociallovgivning, jf. § 9, stk.
6, 1. led. Dette forudsætter samtykke fra den, der modtager hjælpen, jf. § 9,
stk. 6, 2. led.
„ƒ ‚
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0162.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
Samlet betyder reglerne, at hjemløse borgere, der bevæger sig på
tværs af kommunegrænser og bliver indskrevet i et § 110-tilbud eller
andet botilbud i en anden kommune end den oprindelige, i forhold til
servicelovsydelser fortsat skal have hjælp af den oprindelige kommune.
Det kan fx være hjælpemidler, øvrige botilbud, socialpædagogisk
støtte eller stofmisbrugsbehandling. Hjælp efter den øvrige social-
og beskæftigelseslovgivning følger imidlertid hovedreglen om, at
opholdskommunen skal yde hjælp. Mange hjemløse på herberger og andre
botilbud modtager derfor hjælp fra to forskellige kommuner samtidig.
9.2.3 UENIGHED MELLEM FLERE KOMMUNER
Når hjemløse borgere bevæger sig på tværs af kommunegrænserne, kan
der opstå tvivl om, hvilken kommune der er borgerens opholdskommune,
ligesom der vil kunne opstå tvivl om handleansvaret efter serviceloven, når
en person tager ophold i en boform eller lignende i en anden kommune.
Retssikkerhedsloven indeholder derfor en bestemmelse, der på et objektivt
konstaterbart grundlag fastlægger en midlertidig handlekommune i tilfælde
af uenighed mellem to eller flere kommuner. Formålet er at sikre, at der altid
er en kommune, der påtager sig handleansvaret over for borgeren.
Af retssikkerhedslovens § 9, stk. 12, fremgår, at det i tilfælde af uenighed er
den kommune, som borgeren har eller senest har haft folkeregisteradresse
i, der skal fungere som opholdskommune, indtil det er afklaret, hvilken
kommune der er rette opholdskommune. Hvis det efterfølgende viser sig, at
denne kommune ikke var personens opholdskommune, ydes der refusion til
kommunen fra den rette opholdskommune for udgifter i den periode, hvor
uenigheden har bestået. Det samme gør sig gældende i tilfælde af uenighed
om handleansvaret efter serviceloven, jf. § 9, stk. 13.
‡† …
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0163.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
Når der opstår uenighed mellem kommuner om deres forpligtelser, kan
kommunerne indbringe sagen for Ankestyrelsen, som træffer afgørelse i
sagen, jf. retssikkerhedslovens § 61.
Det er som nævnt et grundlæggende princip, at der altid skal være en
kommune, som har pligt til at yde hjælp, således at borgeren ikke risikerer
at blive henvist fra myndighed til myndighed og ikke får den nødvendige
hjælp i tide.
317
Det er derfor afgørende for borgerens adgang til hjælp
og støtte, at borgerens anmodning om hjælp realitetsbehandles, og at
kommunerne påtager sig ansvaret for at afklare eventuel uenighed om
handlekommuneansvaret, så retssikkerhedslovens § 9, stk. 12, eventuelt kan
finde anvendelse. Kommunerne må derfor ikke blot henvise borgeren frem
og tilbage mellem to kommuner uden at realitetsbehandle sagen.
Som nævnt har alle personer altid en opholdskommune, og der kan ikke
stilles minimumskrav til den tilknytning, en person skal have til en kommune,
for at kommunen kan anses for opholdskommune.
318
En kommune kan
således heller ikke afvise en borgers ansøgning om hjælp eller støtte på
baggrund af manglende tilknytning til kommunen, hvis der ikke kan peges på
en anden kommune, som efter kommunens opfattelse må være borgerens
handlekommune.
Når en kommune modtager anmodning om hjælp fra en borger, som
kommunen ikke anser sig for at være handlekommune for, må kommunen
derfor med borgerens samtykke henvende sig til den kommune, som
kommunen mener, er handlekommune, og sikre sig, at denne kommune rent
faktisk anser sig som handlekommune. Såfremt den anden kommune afviser at
være opholds- eller handlekommune, og der dermed kan konstateres uenighed
kommunerne imellem, finder retssikkerhedslovens § 9, stk. 12, anvendelse.
ˆ ‰ˆ
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
CPR-lovens regler om folkeregistrering betyder, at personer uden fast
bopæl eller fast opholdssted registreres som fraflyttet deres seneste bopæl.
Dermed står boligløse folkeregistreret i den kommune, hvor den seneste
bopæl ligger, uanset hvor den pågældende opholder sig, jf. yderligere
nedenfor kapitel 9.2.5. Det betyder i mange tilfælde, at det vil være den
hjemløses tidligere kommune, der skal fungere som handlekommune, indtil
uenigheden er afklaret.
9.2.4 SOCIALRETTENS SAGSBEHANDLINGSREGLER
Forvaltningsretten regulerer generelt forholdet mellem forvaltnings-
myndigheder og borgerne. Lov om retssikkerhed og administration på det
sociale område indeholder en række sagsbehandlingsregler, der uddyber
og specificerer forvaltningsretten på det sociale område, men som også
indeholder særegne socialforvaltningsretlige regler, der kun gælder på det
sociale område.
319
Retssikkerhedslovens sagsbehandlingsregler gælder
generelt for kommunernes sagsbehandling på det sociale område og
dermed både ved afgørelse af, hvilke ydelser en borger har ret til, og ved
afgørelse af, hvilken kommune der er opholds- og handlekommune.
Det er et almindeligt forvaltningsretligt princip, at det er myndigheden
(kommunen), der har ansvaret for, at sager er tilstrækkeligt oplyste til, at
myndigheden kan træffe afgørelse på et forsvarligt grundlag. Det kaldes
official- eller undersøgelsesprincippet og er på det sociale område lovfæstet i
retssikkerhedslovens § 10.
Princippet medfører først og fremmest, at initiativet til, at en sag bliver oplyst,
påhviler kommunen. Det betyder ikke nødvendigvis, at det er kommunen,
der selv skal fremskaffe oplysningerne, men det er myndigheden, der skal
sørge for, at det sker, fx ved at bede borgeren indhente eller fremkomme
162
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0165.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
e oplysninger, samt at det er kommunen, der skal påse, om
oplysningerne er tilstrækkelige til, at der kan træffes afgørelse, eller om
sagen skal søges belyst yderligere.
320
Œ ‹Š
•”“’Ž‘Ž Ž
Hvilke oplysninger der udgør et tilstrækkeligt grundlag for en afgørelse,
afhænger af sagens karakter og retsgrundlag.
321
Er det et spørgsmål om
kontanthjælp, vil det eksempelvis skulle belyses, om borgeren opfylder
betingelserne i aktivloven, er det et spørgsmål om, hvilken kommune der er
opholds- og handlekommune, vil borgerens ophold skulle belyses.
Officialprincippet medfører også, at det ved tvivl om bedømmelsen af et
væsentligt faktum er kommunen, der har ansvar for at søge tvivlen afklaret,
så det ved en almindelig bevismæssig vurdering kan afgøres, om oplysningen
kan lægges til grund.
322
Efter retssikkerhedslovens § 11, stk. 1, nr. 1, kan kommunen anmode personer,
der søger om eller får hjælp, om at medvirke til at få de oplysninger frem,
som er nødvendige for at afgøre, hvilken hjælp de er berettiget til. Borgeren
har ikke pligt til at medvirke.
323
Efter § 11, stk. 2, har personer, der modtager hjælp, pligt til at oplyse om
ændringer, der kan have betydning for hjælpen.
Kommunen kan både med og uden samtykke indhente en lang række
oplysninger om borgeren fra andre myndigheder og private arbejdsgivere
og private, der udfører opgaver for det offentlige, jf. retssikkerhedslovens §§
11 a og 11 c. Kommunen kan ikke forlange at få oplysninger fra andre private,
eksempelvis frivillige foreninger eller privatpersoner.
324
Kommunen har
endvidere en række kontrolmuligheder reguleret i retssikkerhedslovens § 12 a.
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
Der må kun indhentes oplysninger om borgerens forhold, som har direkte
betydning for den konkrete sag, og der skal være en saglig grund til, at
kommunen indhenter de konkrete oplysninger.
325
Hvis borgeren ikke medvirker til at få oplysninger frem, og kommunen ikke
uden samtykke kan indhente disse, skal myndigheden behandle sagen om
hjælp på det foreliggende grundlag, jf. retssikkerhedslovens § 11 b. Det
betyder først og fremmest, at kommunen ikke kan afvise at behandle en sag,
selv om sagen ikke er tilstrækkeligt oplyst, men i stedet må træffe afgørelse
på grundlag af de tilgængelige oplysninger.
326
Spørgsmålet om, hvorvidt det manglende oplysningsgrundlag kan lægges
borgeren til last, eksempelvis ved at borgeren ikke anses for berettiget til at
modtage en bestemt ydelse, er et spørgsmål om bevisbyrde.
327
Det er altså
et spørgsmål om, hvem der skal bære risikoen for, at det ikke er lykkedes at
tilvejebringe et tilstrækkeligt oplysningsgrundlag.
Der findes ikke faste bevisbyrderegler på det sociale område, og spørgsmålet
må afgøres på baggrund af blandt andet sagens karakter, hvilke oplysninger
der efterspørges, og hvem der har rådighed over sagens oplysninger.
328
Det fremgår af vejledningen, at kommunen eksempelvis ikke kan kræve,
at borgeren indhenter oplysninger, som det vil være særligt indgribende,
belastende, besværligt eller omkostningskrævende at skaffe.
329
Videre
fremgår det, at kommunen skal være opmærksom på, at borgerens
manglende medvirken kan skyldes forhold, der i nogle tilfælde i sig
selv kan være et tegn på behov for hjælp efter sociallovgivningen.
330
I
ansøgningssager er udgangspunktet, at det er borgeren, der har bevisbyrden,
og at et mangelfuldt oplysningsgrundlag dermed kan lægges borgeren
til last.
331
I sager, hvor kommunen træffer indgribende afgørelser på eget
164
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0167.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
, eksempelvis sager om tilbagebetaling eller om at standse løbende
hjælp, er det som udgangspunkt kommunen, der har bevisbyrden, med
den konsekvens, at kommunen ikke kan kræve ydelser tilbagebetalt eller
standse hjælpen uden at have et tilstrækkeligt oplysningsgrundlag.
332
Uanset udgangspunktet afhænger vurderingen af, om manglende
oplysninger kan tillægges processuel skadevirkning, dog af sagens konkrete
omstændigheder.
9.2.5 CPR-LOVENS REGLER OM FOLKEREGISTRERING
˜— –
™›œ™›™š™
Reglerne om folkeregistrering findes i Lov om Det Centrale Personregister
(CPR-loven).
333
I relation til folkeregistrering fremgår det af CPR-lovens § 1, nr. 3, at
formålet med reglerne er, at enhver folkeregistreres på den adresse, hvor
vedkommende faktisk bor eller opholder sig.
CPR-lovens § 6 indeholder reglerne om, hvor og hvordan folkeregistrering
skal foretages.
CPR-lovens folkeregistreringsregler følger et registreringshierarki, hvor
der som udgangspunkt folkeregistreres på vedkommendes bopæl, jf. §
6, stk. 1, og hvis vedkommende ikke har en bopæl på vedkommendes
faste opholdssted, jf. § 6, stk. 2. Hvis der hverken haves bopæl, eller fast
opholdssted registreres, skal vedkommende fortsat registreres på sin seneste
bopælsadresse, men som fraflyttet (uden fast bopæl/ukendt adresse), jf. §
6, stk. 4, og endelig skal der registreres som forsvundet, hvis vedkommende
resultatløst er eftersøgt, jf. § 6, stk. 5.
Hvis en person mister sin bopæl i én kommune, og borgeren herefter er
uden bopæl og uden fast opholdssted, skal vedkommende altså forblive
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0168.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
et i denne kommune, uanset hvilken kommune den pågældende
opholder sig i. Registreringen kan først ændres, når der opnås ny bopæl eller
et fast opholdssted.
334
Det fremgår af vejledningen, at registrering uden fast bopæl efter § 6, stk. 4,
bør anvendes med stor tilbageholdenhed og ikke i situationer, hvor der kan
udpeges et fast opholdssted.
335
Det fremgår videre af vejledningen, at udtrykket ’fast opholdssted’ skal
forstås som et sted, som den pågældende ikke benytter som et egentligt
hjem, men hvor pågældende i en vis periode overnatter og kan træffes.
336
Det
kan ikke siges præcist, hvor langt opholdet skal være for at være fast, men
hvis alternativet er en registrering uden fast bopæl, vil også ophold af mindre
end en måneds varighed normalt kunne danne grundlag for registrering som
fast opholdssted.
337
Dette gælder både situationer, hvor en persons ophold
på en bestemt adresse ikke har en sådan karakter, at stedet kan betragtes
som et hjem, men hvor vedkommende opholder sig og overnatter i et sådant
omfang, at stedet må betragtes som personens hovedopholdssted, og
situationer, hvor opholdsstedet er en institution, hospital, krisecenter eller
lignende.
338
Af bekendtgørelse om folkeregistrering m.v. fremgår, at personer uden
bopæl eller fast opholdssted registreres under vejkoder (postnummer) i
intervallet 9900-9939.
339
Af cirkulære om ajourføring og drift af CPR’s vej- og
boligregister fremgår, at der for registrering på vejkoderne 9900-9939 blandt
andet angives kommunenavnet og teksten UDEN FAST BOPÆL og UKENDT
ADRESSE.
340
I daglig tale beskrives en registrering efter CPR-lovens § 6, stk.
4, derfor ofte som, at personen er registreret uden fast bopæl, med ukendt
adresse eller med ’høj vejkode’.
 ¡  ¥¤£¢¡ 
ŸŸ ž
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0169.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
9.3 SAMARBEJDE OG UENIGHED MELLEM FLERE KOMMUNER
9.3.1 SAMARBEJDE OG DELEGATION
Når hjemløse tager ophold på et herberg i en anden kommune, er det som
nævnt den oprindelige kommune, der fortsat skal yde hjælp og betale for
ydelser efter serviceloven. For alle andre ydelser er det opholdskommunen,
der skal yde hjælp, hvilket ofte betyder, at det er herbergskommunen, der
skal yde hjælp.
Af Ankestyrelsens årlige botilbudsstatistik fremgår, at omkring 45 procent af
alle ophold på herbergerne kan knyttes til hjemløse, der er folkeregistreret
i en anden kommune, end den kommune herberget ligger i.
341
Det fremgår
videre af Ankestyrelsens botilbudsstatistik, at 30 procent af opholdene
kan knyttes til hjemløse fra samme region, som herberget ligger i, mens
16 procent af herbergsopholdene kan knyttes til hjemløse, der ikke er
folkeregistreret i en kommune fra samme region, som herberget ligger i.
342
Som det fremgår ovenfor af kapitel 7.3.5 om sociale handleplaner, synes
respondenterne fra myndighedssiden generelt, at det vanskeliggør indsatsen,
når kommunen har handleansvar for borgere, der opholder sig i en anden
kommune. Det kan blandt andet give problemer i forhold til kontakten
og relationen til den hjemløse og i forhold til at få udarbejdet en social
handleplan for borgeren.
En del af kommunerespondenterne peger således på, at det er vanskeligt
at have handleansvaret i forhold til servicelovsydelser for borgere, der
opholder sig på herberger i andre kommuner. Kommunen skal som en del af
handleplansansvaret også sørge for at koordinere indsatsen med opholds-
kommunen, som ofte vil have handlekommuneansvaret for den øvrige indsats.
¨§ ¦
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0170.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
At opholdskommunen skifter til herbergskommunen, kan også betyde, at et
forløb i borgerens hidtidige opholdskommune afbrydes og skal startes op i en
ny kommune. En respondent fra Gadejuristen beskriver det på denne måde:
”Så rykker jobindsats, beskæftigelsesindsatsdelen og alt sammen, det rykker
jo med. Men det kan godt være, at man egentlig ikke havde tænkt sig, at man
skulle væk fra X kommune, men det er man så nødt til, indtil man kan komme
tilbage, og der er [en herbergs]plads, og så rykker hele dynen med igen, for
sådan er reglerne, og alt køres forfra.”
Det kan også betyde, at den nye kommune ikke har kendskab til den
hjemløses situation. En hjemløs respondent beskriver overgangen til en ny
opholdskommune således: ”Jeg fandt en kammerat og satte min adresse
der. Jeg tror, det var den dummeste ting, jeg nogensinde har gjort. Men det
gjorde jeg, og så blev jeg X kommune-borger, og de ville have mig til at gå
på uddannelse og alt muligt. Nu slapper I lige af. Jeg synes lige, at I finder
mine papirer ovre fra Y kommune, før I begynder at kaste mig rundt mellem
alt muligt. Jeg har tre misbrug og to hunde, og jeg har ikke noget tag over
hovedet.”
Som nævnt er der mulighed for, at kommunen med handleansvaret
efter serviceloven helt eller delvist kan bemyndige opholdskommunen
til at varetage udøvelsen af sine opgaver i forhold til serviceloven, jf.
retssikkerhedslovens § 9, stk. 11. Det gælder både selve udførelsen af enkelte
opgaver eller myndighedsansvaret, selvom handlekommunen bevarer det
overordnede ansvar for borgerens sag efter serviceloven. Denne form for
delegation sker dog ifølge flere respondenter sjældent.
343
En respondent
påpeger, at formålet med at bevare både handle- og betalingsansvaret i den
oprindelige opholdskommune er, at det ikke er den nye opholdskommune,
der skal beslutte, hvilke servicelovsydelser den hjemløse skal have, men
«ª ©
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0171.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
som den tidligere kommune skal betale. Lovændringen skete i høj grad for at
imødekomme kommunernes ønske om bedre økonomistyring, og en udbredt
anvendelse af denne delegationsadgang ville stå i modsætning til dette.
344
Det er som nævnt også muligt at delegere den anden vej. Med samtykke
fra borgeren, og når der er særlige grunde til det, kan opholdskommunen
indgå aftale med en tidligere opholdskommune om, at denne fortsat har
handlekommuneansvaret, jf. retssikkerhedslovens § 9, stk. 6. Heller ikke
denne delegationsadgang synes ifølge flere respondenter at blive benyttet
ofte på hjemløseområdet.
345
Kommunernes kompetence kan under visse omstændigheder delegeres,
også uden lovhjemmel. Om der kan ske delegation eller ej, afhænger af
den konkrete sag og situation, men generelt er der begrænset adgang til
delegation af myndighedskompetence uden lovhjemmel, mens der ikke er de
store betænkeligheder ved delegation af faktisk forvaltningsvirksomhed uden
lovhjemmel.
346
Det betyder, at myndighedsopgaver, som at træffe afgørelser,
som udgangspunkt ikke bør delegeres uden hjemmel, men at selve
udførelsen af opgaven, efter aftale kan delegeres til en anden kommune.
For servicelovsydelser følger det endvidere af § 4, stk. 2, at kommunen kan
opfylde sit forsyningsansvar ved brug af egne tilbud og ved samarbejde med
andre kommuner, regioner eller private tilbud.
Visse ydelser kræver borgerens tilstedeværelse, eksempelvis stofmisbrugs-
behandling, socialpædagogisk støtte mv. Sådanne ydelser kan kun vanskeligt
ydes på afstand, over telefon eller lignende. Hvis den hjemløse skal kunne
modtage sådanne ydelser, må det ske i nærheden af, hvor den pågældende
opholder sig. Der er indført frit valg på stofmisbrugsbehandling, så den
hjemløse har mulighed for at modtage behandlingen på et andet kommunalt,
regionalt eller privat behandlingstilbud, jf. servicelovens § 101, stk. 4.
® ­¬
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0172.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
Også i forhold til andre ydelser – der ikke forudsætter borgerens
tilstedeværelse, men borgerens medvirken – kan afstanden mellem
borgeren og kommunen, der skal levere ydelsen, udgøre et problem. Det
kan eksempelvis være deltagelse i beskæftigelsesaktiviteter, jobsamtaler
på jobcentret mv. Der er ikke noget til hinder for, at den faktiske udførelse
af sådanne opgaver (ikke myndighedsopgaver) kan delegeres til andre
kommuner, regioner eller private.
Gadejuristen oplever, at det delte kommuneansvar også kan have betydning
for den indsats, borgerne modtager fra opholdskommunen. Denne
kommune vil oftest være handlekommune i forhold til alle andre ydelser
end servicelovsydelser. ”Altså en ting er, at man får sit forsørgelsesgrundlag
på plads [i opholdskommunen], alt det andet [servicelovsydelser] følger ikke
med. Så det kan også godt være, du får substitutionsbehandling ude på det
kommunale behandlingscenter, så du kan hente din metadon osv., men der er
ingen, der tager fat i noget med behandlingsplan eller handleplan eller noget
som helst. Altså det er nogle andres. Det er simpelthen nogle andres opgaver.
Så de får virkelig sådan en stedmoderlig behandling. Ofte sker der intet før der
ligger et betalingstilsagn, hvilket også kan tage meget lang tid.”
Det er uklart, i hvilket omfang kommunerne benytter sig af delegation i
forhold til at løse eventuelle problemstillinger, der kan være forbundet med,
at den hjemløse skal modtage ydelser fra en anden kommune end den
kommune, hvor den hjemløse opholder sig.
9.3.2 IDENTIFICERING AF OPHOLDS- OG HANDLEKOMMUNE
De fleste respondenter har oplevet udfordringer med at fastlægge en
borgers opholds- og handlekommune. Det gælder både for kommune-
og herbergsrespondenter og for de hjemløse respondenter og deres
interesseorganisationer.
±° ¯
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0173.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
Socialstyrelsen oplever også i sit arbejde med kommunerne og herbergerne,
at kommunetilhørsreglerne volder problemer. ”Altså det er klart en
udfordring, og det er en udfordring, som der bliver sat fokus på igen og igen.
Både i kommuner og også på boformer, når vi samarbejder med dem. Det er
en udfordring.”
347
Hvor ofte der opstår problemer, er vanskeligt at sige, men disse problemer
opstår i sagens natur kun i forhold til de hjemløse, der flytter sig på tværs af
kommunegrænserne. En kommunerespondent oplever imidlertid, at mange
hjemløse hyppigt flytter fra kommune til kommune, og man har derfor i
kommunen prioriteret ressourcer til at kunne afdække disse hjemløses
kommunetilhørsforhold.
348
I de fleste tilfælde vil der næppe være tvivl om, hvilke kommuner der skal
yde hjælp, når hjemløse tager ophold på et herberg i en anden kommune.
En herbergsrespondent gætter på, at 95 procent af tilfældene er helt
uproblematiske i forhold til kommunetilhørsspørgsmålet.
349
Selv om tvivlen om, hvilken kommune der skal yde hjælp, kun opstår i et fåtal
af sagerne, synes disse at fylde meget. En herbergsrespondent forklarer, at
der er sager, hvor kommunerne kæmper om, hvem borgeren hører til. ”Og
jeg tror, at hvis du spørger oppe i forvaltningerne i kommunerne, vil du sikkert
høre rigtig mange eksempler på sager, som har fyldt rigtig meget, fordi man
har kæmpet kampe om, hvem der skal betale. Og indimellem oplever vi jo
også borgere, som bliver ramt af det her, fordi der ikke er nogen [kommuner],
der vil udbetale dem noget.”
350
Det er dog ifølge herbergsrespondenten primært kommunerne – og ikke
herbergerne – der bruger meget tid på disse sager. ”Så det kan man sige,
² ³²
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0174.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
er et stort problem, der er dér, men man kan sige, at herude på vores sted
er det ikke os, der bruger tid på det. Altså hvis borgeren kommer og siger,
at han kommer fra X kommune, så ringer vi til X kommune, og så siger vi,
at nu har vi en borger boende, og så finder X kommune kort tid efter ud af,
”jamen vi har ikke noget med ham at gøre, vi kender ham ikke”. Og så kan
man [kommunen] jo slå op i folkeregistret, og så begynder man at kigge på,
hvornår har den borger sidst fået kontanthjælp eller fået anden hjælp, et eller
andet. Og så laves der på et tidspunkt en afgørelse om, hvad for en kommune
som er ens handlekommune i forhold til det. Men det er jo sådan noget
juristeri, kan man sige, ikke.”
351
Flere respondenter peger på, at det særligt kan volde vanskeligheder at
fastlægge den hjemløses handlekommune(r), når borgerne ikke er indskrevet
på et herberg, eller hvis de inden for en kortere periode har ophold på
herberger i flere kommuner.
352
Det samme gør sig gældende, når hjemløse
i en kortere periode bliver folkeregistreret hos venner eller kærester i en ny
kommune.
353
9.3.3 BETYDNINGEN AF KOMMUNAL UENIGHED FOR HJEMLØSE
Det grundlæggende princip bag reglerne er som nævnt, at tvivl eller
uenighed om, hvilken kommune der skal yde den hjemløse hjælp, ikke må
betyde, at vedkommende ikke får den nødvendige hjælp i tide. Alligevel
har de fleste respondenter oplevet situationer, hvor uenighed mellem
kommunerne har fået negativ betydning for den hjemløses adgang til hjælp
og støtte.
Som ovenfor nævnt oplever en herbergsrespondent indimellem, at
borgere bliver ramt af uenigheden, fordi der ikke er en kommune,
der påtager sig ansvaret. Herbergerne kan dog også – afhængigt af
2
µ´
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0175.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
essourcer – være med til at sikre, at uenigheden ikke går ud over den
hjemløse. Herbergsrespondenten, som kommer fra et større herberg i
hovedstadsområdet, fortæller, at man har tre socialrådgivere ansat på
herberget, som går ind i sagerne og går i dialog med kommunerne, så
man sikrer, at en kommune påtager sig handleansvaret. ”Så får man løst
problemstillingen, og så kan det så være, at der bag kulisserne foregår en
diskussion mellem de kommuner, der nu er involveret, om, hvem der i sidste
ende skal betale det. For man kæmper jo meget for, at de her hjemløse får
det, det, de er berettiget til. Og det synes jeg, vi er gode til, men der (…) [skal
nogen gange noget til for] at få det gennemført, kan man sige.”
354
En kommunal gadeplansmedarbejder fortæller om en oplevelse, hvor der
ikke var nogen kommuner, der ville tage ansvaret for en ung hjemløs mand.
”Han havde været registreret i én kommune, men så havde han opholdt sig i
en anden, og så kom han lige pludselig her. Og så var det jo vores kommune,
der skulle sørge for forsørgelse, og han havde ikke nogen penge. Og jeg
kunne ikke engang sende ham på forsorgshjem, for han havde vitterlig ikke
engang penge til den der skide togtur eller bustur. Der kom jeg på arbejde.
(…) De kunne godt se, at de skulle betale ham hernedefra [et kommunalt
tilbud til unge udsatte], men så skulle han komme her hver dag. Og det
kunne han jo ikke, han havde ikke nogen penge. Han kunne ikke. Han sov i sin
bil og sådan. Det var virkelig kompliceret. Og der havnede han i sådan lidt en
systemfejl, tror jeg endda, de kaldte det, for han måtte ikke få adresse her.
Man kunne ikke få adresse oppe på kommunen mere, ligesom før i tiden,
fordi han jo var registreret et andet sted. Det var meget kompliceret. Jeg
tror faktisk, det endte med, at han fik lov at være derude i et botilbud, og så
kunne de ikke have ham derude, så de sendte ham faktisk på forsorgshjem i
København. Det var en rigtig ubehagelig sag faktisk, fordi man ikke rigtig følte,
man kunne hjælpe ham, og der blev spændt lidt ben for [hjælpen].”
355
¸· ¶
¹
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0176.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
Respondenterne fra SAND og Gadejuristen fortæller, at de oplever sager,
hvor kommunerne ikke påtager sig at være midlertidig handlekommune for
derefter at føre en sag ved Ankestyrelsen om det endelige betalingsansvar,
men i stedet henviser den hjemløse til at henvende sig til den kommune, som
de mener, er rette handlekommune.
356
Ifølge disse respondenter har det ført
til, at hjemløse er blevet henvist frem og tilbage mellem kommunerne uden
at få realitetsbehandlet deres sag. ”Det værste er jo så, når der ikke er nogen
kommuner, der vil påtage sig at være betalingskommune [handlekommune],
og de alle sammen siger: Jamen det er ikke os, det er ikke os, nej, nej, nej,
han hører til i X kommune eller Y kommune eller et eller andet sted. Det er i
hvert fald ikke her hos os.”
357
Når sagerne ikke realitetsbehandles, kan det være vanskeligt at få aktiveret
retssikkerhedslovens bestemmelse om fastlæggelse af en midlertidig
handlekommune i tilfælde af uenighed mellem flere kommuner.
En hjemløs respondent, der har oplevet at blive henvist frem og tilbage
mellem to kommuner, beskriver det sådan: ”Der har de [kommunerne] en
eller anden tennisketcher. Og så kaster de en bold op i luften, og så bliver de
ved med at skyde den til hinanden, og der er ingen af dem, der vil modtage
den. Så lægger de den på midten og siger: Det er ikke vores.”
En hjemløs respondent fortæller, hvordan to kommuner endte med at være
uenige om, hvilken kommune der var hendes opholdskommune, og forklarer,
at en periode med uenighed mellem to kommuner kan have konsekvenser:
”Jeg har prøvet at være kastebold mellem to kommuner. Jeg har måttet
flytte herfra, jeg boede på X [herberg] for nogle år siden. Der blev jeg banket
ned et par gange af en fyr, og til sidst endte jeg med at pakke en barnevogn
og gå som vagabond, fordi det havde jeg prøvet vinteren forinden, så jeg
tænkte, det kan jeg godt klare. (…) Og endte i A [by] og fik A som kommune.
74
º
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0177.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
Og så lige pludselig ville A kommune ikke have mig, fordi det har de aldrig
villet have, men endte op med at blive nødt til at tage imod mig, og så
flyttede jeg så tilbage til B. Så ville A gerne af med ansvaret tilbage til den
kommune, jeg kom fra, men B ville ikke tage imod. Så fandt vi en jurist, eller
de gjorde i [socialforvaltningen i B], fandt en jurist og kiggede på min sag, og
så blev jeg alligevel B-borger igen, fordi det er der, jeg hører til og har mest
tilknytningsforhold. Så jeg er egentlig endt der, hvor jeg gerne vil være igen.
Men det tog mig 3,5 måned, og nu har jeg 3,5 måneders tilbagebetalingspligt
på noget ophold, jeg har haft ovre på X [herberg], fordi man ikke vidste, hvem
der skulle betale, mens den kørte juridisk, jamen så satte man bare [egen]
betalingen i standsning, og så fik jeg [efterfølgende] en regning på 9.500 kr.”
Hvis ingen kommuner påtager sig handleansvaret, kan konsekvensen ifølge
interesseorganisationerne for nogle hjemløse være, at de i perioder ryger helt
ud af det sociale system. En repræsentant for SAND beskriver, at ”der er rigtig
mange af de dårligste, der står af. Hvor de siger, det her, det orker jeg ikke. (…)
Så sælger du Hus Forbi i stedet for eller samler flasker eller småkriminalitet.
Dem har vi da en del stykker af.”
358
Gadejuristen beskriver ligeledes, at konsekvensen for nogle af de mest
udsatte hjemløse kan være, at deres situation forværres. ”[Den hjemløse]
kommer til en ny by, mister forsørgelsesgrundlag og har ikke tag over
hovedet, mangler behandling, alt muligt. Og så skal de tage fra den ene til
den anden til den tredje [kommunale forvaltning], og de får abstinenser i
mellemtiden. (…) Så det, der typisk vil ske – det er mit bud – det er, at hver
gang man flytter sig som hjemløs eller funktionel hjemløs, så er det med
social deroute til følge. Social, fysisk, økonomisk – på alle måder deroute.
Det er i lodret modstrid med den basale forpligtelse til som minimum at
forebygge forværring.”
359
�½ ¼»
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0178.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
9.3.4 DOKUMENTATION FOR OPHOLD I KOMMUNEN
Alle borgere har en opholdskommune, og der kan derfor ikke stilles
minimumskrav til den hjemløses tilknytning til en kommune for, at denne kan
anses for opholds- og handlekommune.
Både Gadejuristen og SAND beskriver, at de oplever kommuner, der stiller
krav om, at hjemløse, der er registreret uden fast bopæl i folkeregistret,
løbende skal dokumentere, at de fortsat opholder sig i kommunen. Ifølge
organisationerne foregår kontrollen på forskellige måder, men betyder
ofte, at den hjemløse ugentligt eller månedligt skal redegøre for, hvor
vedkommende har overnattet hver enkelt nat den foregående periode
ved at udfylde en liste. Der kan ifølge organisationerne også være krav om
personligt fremmøde i forbindelse med dokumentationskravet.
Forskellige former for dokumentationskrav til hjemløses ophold har også
været beskrevet i medierne. I de eksempler, der har været fremme, synes
dokumentationskravene på den ene side at have til formål at kontrollere, at
det er den pågældende kommune, der skal yde den hjemløse hjælp, og på
den anden side at kontrollere, om den hjemløse bor hos en anden modtager
af sociale ydelser, hvilket vil kunne have konsekvenser for dennes modtagelse
af eksempelvis boligstøtte eller ydelser som enlig.
360
Formålet synes dog
også at kunne være at kontrollere, at den pågældende står korrekt registreret
i CPR.
361
Både Gadejuristen og SAND beskriver, at de primært ser sager, hvor
begrundelsen for dokumentationskravet er kontrol med, at kommunen er
borgerens rette opholdskommune, men at de også ser sager begrundet i
CPR-lovens folkeregistreringsregler eller begge dele samtidig.
À¿ ¾
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0179.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
en beskriver, hvordan de oplever kommunernes praksis, når
dokumentationen er begrundet i at sikre, at kommunen er borgerens
rette opholdskommune. ”Man har jo efter retssikkerhedsloven også en
oplysningspligt [når man modtager sociale ydelser]. Det har man jo i mange
sammenhænge. Og det er også brugt som begrundelse. Du har pligt til at
oplyse om dine forhold. Derfor så skal du aflevere den her liste med de her
30 linjer, hvor du skal skrive for hver nat, hvor du har sovet.”
362
Gadejuristen
beskriver, at det efter deres oplevelse skal tages bogstaveligt, at hele listen
skal udfyldes. ”Jamen det har vi jo også haft sager med, helt ned i at man skal
oplyse, hvilken bænk man sover på i hvilken park. Altså det er sikkert noget
med, at så kan kontrolteamet tage ud og tjekke den der bænk, om det også er
rigtigt.”
363
Gadejuristen beskriver, at manglende aflevering af dokumentation efter deres
opfattelse automatisk fører til, at kommunen standser forsørgelseshjælpen:
”Hvis ikke man gør det, så siger de: Jamen hvis ikke du afleverer den udbedte
dokumentation inden den dato, så betragter vi det som, at du ikke opholder
dig i kommunen, og så stopper vi din kontanthjælp. Og når du så kommer
med listen igen, og vi godkender den, så starter vi din udbetaling igen. Og
det er et meget håndfast kontrolredskab. (…) Og der er jo ikke noget med –
hvis man ikke afleverer listen – der sker ikke nødvendigvis partshøring, der er
ikke noget med noget som helst, det udløser automatisk, at de tilbageholder
kontanthjælpen, hvis ikke du afleverer listen.”
Gadejuristen beskriver også, at den manglende klageadgang i forhold til
sagsbehandlingsskridt gør det vanskeligt at få prøvet grænserne for, hvad
kommunen kan kræve af dokumentation fra de hjemløse. ”(…) Der er jo
også flere sager, hvor der bare slet ikke bliver truffet nogen afgørelse. Altså
man bliver pålagt den der vanvittige byrde – vi er jo helt nede på, at nogle
ÂÂ Á
ÌËÊÉÈÇÆÅÄÃ
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0180.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
også skal stille dagligt på rådhuset. Dem har vi også haft. Altså ugentlig og
månedlig og lister i alle mulige varianter. Men så længe der ikke er truffet en
afgørelse om, at man mister et eller andet, har vi jo ikke klagemulighed.”
Instituttet har ved flere lejligheder rejst tvivl om lovligheden af at fratage
hjemløse borgere deres forsørgelseshjælp med henvisning til usikkerhed
omkring, hvilken kommune der er den pågældendes opholds- og
handlekommune.
364
Instituttet har i den forbindelse blandt andet henledt
opmærksomheden på, at borgere der ikke kan forsørge sig selv, og som ikke
forsørges af andre, har en grundlovssikret ret til hjælp fra det offentlige.
Ankestyrelsen har i en artikel beskrevet, hvordan kommunerne skal behandle
sager, hvor der er tvivl om borgerens ophold i kommunen.
365
Ankestyrelsen
fastslår indledningsvist, at kommunerne ikke må stoppe hjælpen før der er
enighed mellem kommunerne om, hvilken kommune borgeren hører til.
Ankestyrelsen gennemgår herefter en række eksempler, hvor der i sagen er
oplysninger, der kunne give indikation af, at borgeren opholder sig i en anden
kommune på en bestemt adresse, og hvor borgeren ikke vil underskrive
opholdserklæringer med den begrundelse, at borgeren ikke ønsker det
offentliggjort, eller hvor oplysningerne i opholdserklæringen tyder på
skiftende ophold i flere kommuner. I sådanne tilfælde slår Ankestyrelsen fast,
at der ikke er tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, at borgeren har skiftet
opholdskommune.
366
9.3.5 KOMPLICERET OG INDVIKLET REGELSÆT
De fleste respondenter mener, at reglerne er for komplicerede, og flere
respondenter mener, at reglerne er uhensigtsmæssige i forhold til at sikre
hjemløse den hjælp og støtte, de har behov for og krav på.
ÏÎ Í
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0181.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
En kommunerespondent beskriver, at reglerne er en jungle at finde
rundt i, og det ville være godt med forenklede regler. En kommunal
gadeplansmedarbejder siger: ”Jeg har så svært ved alle de regler. Og det har
jeg, fordi dét, vi laver i det her gadeteam, det er, at vi skal hjælpe folk. (…) Jeg
synes jo, når man står med et menneske, som har behov for hjælp, så kan vi
ikke vente på, at man skal finde ud af, hvor menneskene kommer fra, og hvem
der skal betale hvad, før man kan tilbyde de her mennesker noget hjælp. Jeg
synes, det er kompliceret. Det synes jeg.”
367
Gadejuristen oplever, at reglerne er for komplicerede, og at det blandt
andet skyldes ændringen om, at det er den oprindelige kommune, der har
handleansvaret for servicelovsydelser, når borgeren tager ophold på et
botilbud i en anden kommune: ”Det [reglerne] hænger slet ikke sammen, og
de sagsbehandlere, der skal sidde og sagsbehandle og træffe afgørelse, kan
ikke finde ud af dem. Sådan er det. Altså jeg kan ikke finde ud af det – jeg skal
læse op på det hver gang. Så det er så vanvittigt. Det kan godt være, der er
lappet på det igen og igen og igen, fordi alle kunne se, det var vanvittigt, og så
er det bare blevet værre og værre. Altså det har jo ikke løst sig.”
368
Flere peger på, at reglernes kompleksitet blandt andet skyldes samspillet
mellem retssikkerhedslovens regler og CPR-lovens regler, samt at der i
lovgivningen varetages forskellige – og nogle gange modsatrettede – hensyn.
En respondent fra SAND mener, at retssikkerhedslovens regler varetager
to modsatrettede hensyn. ”Jeg tror også, at det hænger sammen med,
at nogle af reglerne er lavet i et kommunalt-økonomisk perspektiv, og
nogle af dem er lavet med udgangspunkt i en hjemløseproblematik og
fra et hjemløsesynspunkt.” Respondenten mener, at udgangspunktet om,
at opholdskommunen er handlekommune, varetager hensynet til, at den
hjemløse skal kunne få nem og hurtigt hjælp, mens reglen om, at det er den
ÒÑ Ð
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0182.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
oprindelige opholdskommune, der i en del tilfælde er handlekommune i
forhold til servicelovsydelser, varetager kommunernes interesse i at styre
økonomien, men ikke de hjemløses interesser.
Flere respondenter har forståelse for varetagelsen af begge hensyn, men
mener, at det i praksis giver problemer i forhold til at yde de hjemløse den
hjælp og støtte, de har behov for og krav på. En kommunerespondent
siger: ”Det er simpelthen for vanskeligt altså. Den øvelse, der hedder,
at det er betalingskommunen [der også er handlekommune i forhold til
servicelovsydelser] – jeg skal så lige sige, jeg har ingen svar på, hvordan man
skulle gøre det anderledes, men man burde bare sætte sig ned og finde ud
af, hvordan man kunne gøre det anderledes, fordi omvendt så kan den anden
kommune jo selvfølgelig ikke beslutte, at der skal en eller anden social
indsats til på en anden kommunes regning. Men det er altså vanskeligt, når
borgerne er i andre kommuner, at nå at lave den her indsats.”
369
En anden kommunerespondent mener, at det ville være godt med forenklede
regler, fordi det mellemkommunale samarbejde og mellemkommunal
refusion kræver rigtig meget administration og i sig selv koster kommunerne
mange penge.
370
Gadejuristen mener også, at man bør nytænke reglerne, men med et mere
entydigt fokus på, at de hjemløse får den hjælp, de har behov for. ”Altså
hjemløse er simpelthen nødt til at have hele landet som kommune. Altså der
er stor mobilitet, de skal rejse efter, hvor de kan finde plads på forsorgshjem
og herberger, og hvorfor helvede besvære en ny kommune med alle de der
øvelser, og der skal træffes afgørelser og sådan noget hver gang. Det er
fuldstændig latterligt omsonst, ikke! En enorm stressfaktor.”
ÕÔ Ó
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0183.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
9.3.6 FOLKEREGISTRERINGENS BETYDNING I PRAKSIS
Kommunen kan ikke stille krav om, at borgeren er folkeregistreret i
kommunen som betingelse for at yde hjælp. Som tidligere nævnt er
registreringen i CPR ikke afgørende for retten til hjælp, og for hjemløse udgør
folkeregistreringen kun et mindre væsentligt moment i fastlæggelsen af,
hvilken kommune der er handlekommune efter retssikkerhedslovens regler.
Alligevel synes folkeregistreringen i praksis at spille en større rolle. En
kommunerespondent fortæller, at det kan være nødvendigt at skaffe en
folkeregisteradresse til hjemløse for at kunne hjælpe dem. ”Altså det er
særligt vores opsøgende medarbejdere, der siger: Jamen hold da kæft, nogle
gange så kan de [hjemløse] jo ikke engang få noget som helst udbetalt,
hvis de ikke har en adresse. Og der har vi så forsøgt at sige, jamen så bliver
forsorgshjemmet adressen, så kommer de derop. (…) Altså for simpelthen at
afhjælpe nogle af de der ting.”
371
Også i eksemplet beskrevet ovenfor, hvor en kommunal
gadeplansmedarbejder fortæller om vanskelighederne med at hjælpe en
ung mand, synes det at volde problemer for udbetalingen af forsørgelse, at
den hjemløse ikke kan folkeregistreres i kommunen. En herbergsrespondent
fortæller, at det kan give problemer, når hjemløse ”tror, de hører til en
bestemt kommune, men i den kommune, som de tror, de hører til, er de
aldrig blevet registreret. Så er det en kæmpe eftersøgning, man laver for at
finde ud af, hvem der skal betale regningen i sidste ende.”
372
Hvis folkeregistreringen tillægges for stor betydning i forhold til afgørelsen af,
om kommunen er opholdskommune, kan det give problemer for hjemløse,
som ikke har et fast opholdssted i CPR-lovens forstand. Det skyldes CPR-
lovens regler om, at en person uden bopæl og uden fast opholdssted skal
forblive registreret i den kommune, hvor vedkommende sidst har haft
Ö× Ö
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
adresse, uanset hvilken kommune den pågældende opholder sig i, samt
at registreringen først kan ændres, når der opnås ny bopæl eller et fast
opholdssted.
373
9.4 KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
9.4.1 RETSSIKKERHEDSLOVENS REGLER OM OPHOLDS-, HANDLE- OG
BETALINGSKOMMUNE
Selv om adgangen til at modtage sociale ydelser principielt ikke har noget at
gøre med spørgsmålet om, hvilken kommune der skal levere ydelsen, og det
derfor burde være uden betydning for borgeren, hvem der yder hjælpen, har
reglerne herom i praksis betydning for hjemløse som bevæger sig på tværs
af kommunerne. I praksis synes det både at kunne få betydning for om, og
hvor hurtigt, den hjemløse modtager hjælp og på kvaliteten af den hjælp den
hjemløse modtager.
Problemerne synes både at opstå i tilfælde, hvor den hjemløse ved ophold
i et botilbud i en anden kommune forsat skal have hjælp efter serviceloven
af den tidligere opholdskommune og i de tilfælde, hvor der opstår tvivl om,
hvilken kommune der har pligt til at yde borgeren hjælp.
Der er mange årsager til dette, men problemstillingen kan overordnet
beskrives ved, at reglerne forfølger to forskellige og til tider modstridende
hensyn, henholdsvis hensynet til, at den hjemløse kan få hurtigt hjælp, hvor
vedkommende opholder sig, og hensynet til kommunernes økonomistyring.
Størstedelen af respondenterne peger på, at det volder vanskeligheder at
yde den tilstrækkelige hjælp til hjemløse, der ikke samtidig opholder sig i
den kommune, der skal yde hjælpen. Det giver også problemer at koordinere
182
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0185.png
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
orskellige dele af den samlede indsats skal leveres af to
forskellige kommuner.
Hertil kommer, at reglerne er særdeles komplicerede og i praksis synes at
volde problemer at administrere. Selv om udgangspunktet er, at tvivl og
uenighed om, hvilken eller hvilke kommuner der skal yde hjælpen, ikke
må få betydning for indsatsen, synes det i nogle tilfælde at få negative
konsekvenser for den hjemløse.
Størstedelen af respondenterne, herunder kommunerespondenterne,
efterspørger forenklede regler, der er nemmere at administrere.
Respondenterne fra interesseorganisationerne efterspørger regler med et
mere entydigt fokus på hensynet til at hjemløse får den hjælp og støtte, de
har behov og krav på.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Børne- og Socialministeriet
undersøger mulighederne for at forenkle retssikkerhedslovens regler om
opholds-, handle- og betalingskommune med henblik på, at hjemløse, der
bevæger sig på tværs af kommunerne, får den hjælp og støtte, de har behov
for og krav på.
Ú ÙØ
å äãÜ âÜ áÞàßÞÝÜÛ
9.4.2 KONTROL MED HJEMLØSES OPHOLD I KOMMUNEN
Flere respondenter beskriver, at nogle kommuner stiller krav om, at
hjemløse, der er registreret uden fast bopæl i folkeregistret, løbende skal
dokumentere, at de fortsat opholder sig i kommunen. En sådan praksis har
også været beskrevet i medierne.
Instituttet har som nævnt flere gange rejst tvivl om lovligheden af en sådan
praksis.
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
KAPITEL 9 – SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
Reglernes hovedformål er at sikre, at der altid er en kommune, der har pligt
til at yde borgeren hjælp. Alle, der ikke kan forsørge sig selv, og som ikke
forsørges af andre, har en grundlovssikret ret til hjælp fra det offentlige.
Der er efter instituttets opfattelse behov for en nærmere undersøgelse
af kommunernes praksis på dette område. Der er endvidere efter
instituttets opfattelse behov for, at de retlige grænser for kommunernes
dokumentationskrav afklares både i forhold til retssikkerhedslovens og CPR-
lovens regler.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Børne- og Socialministeriet
undersøger, i hvilket omfang der stilles krav til hjemløse om at
dokumentere deres ophold i kommunen.
•
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Børne- og Socialministeriet
i Vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område
indsætter en samlet gennemgang af retssikkerhedslovens anvendelse
i forbindelse med kontrol med hjemløses ophold i kommunerne og
dokumentationskrav til hjemløse.
184
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0187.png
BILAG
INTERVIEWGUIDE
374
SOCIALE HANDLEPLANER
•
Hvordan kommer I [kommuner] i kontakt med de hjemløse for at lave en
handleplan?
•
Hvilke årsager/barrierer kan der være manglende handleplaner være?
•
Handler det om bestemte grupper af hjemløse?
•
Hvorfor den/disse grupper?
•
Hvilke ressourcer er afsat i forvaltning til at udarbejde handleplaner?
•
Inddrages borgeren? Evt. hvor ofte og i hvilke spørgsmål?
•
Hvordan sikrer man koordinering og samarbejde mellem forvaltningerne,
botilbud og behandlingssteder mv.? Er der klare procedure for det?
•
Hvordan sikrer man opfølgning? Er er klare procedure for det?
•
Er der planer om at gøre noget for at flere får udarbejdet handleplaner?
•
Hvor mange hjemløse kender til, at de har ret til at få laveten handleplan?
•
Hvad er jeres hol
dning til handleplaner?
•
Hvordan er I [hjemløse borgere] blevet bekendt med handleplaner?
•
Hvor mange af jer [hjemløse borgere] har en handleplan?
•
Hvordan oplever I [hjemløse borgere] mødet med sagsbehandleren?
•
Følte I [hjemløse borgere] jer inddraget i processen?
èç æ
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0188.png
BILAG
HERBERGER OG DEN ØVRIGE KOMMUNALE INDSATS
•
Er der nok herbergspladser?
•
Hvis ikke, hvori består problemerne med et utilstrækkeligt antal botilbud?
•
Hvad gør kommunen for at imødekomme manglende botilbud?
•
Er der dilemmaer mellem housing first princippet og anden lovgivning,
politikker mv.
•
Er der problemer med at skaffe de nødvendig pladser hos §-110
institutioner og i givet fald hvorfor?
•
Skal der etableres flere botilbud? Hvem har ansvaret?
•
Hvordan fungerer samarbejdet mellem herberger og kommuner?
SAMARBEJDE MELLEM FLERE KOMMUNER
•
Skaber reglerne om opholds- og handlekommuner problemer i praksis?
•
Hvis ja, hvilke?
•
I hvilket omfang stiller kommunerne krav til hjemløse om at dokumentere
deres ophold i kommunen?
•
Med hvilken hjemmel stilles sådanne krav?
•
Hvad er formålet med kravene?
•
Hvilke betydning har dokumentationskravene for dem der ikke opfylder
dem?
•
Hvordan foregår det i praksis?
ëê é
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0189.png
NOTER
NOTER
VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017.
VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 90.
Bilag 1: Interviewguide.
VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 18 -19.
VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 18.
VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 18.
VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 7 og
29.
8 SFI, ’Hjemløshed i Danmark 2015 – National kortlægning’, 15:35, 2015, s.
31.
9 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 28-29.
10 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 30-31.
11 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 34-35.
12 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 11.
13 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 10 og
11.
14 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 39 og
69-74.
15 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 12.
16 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 9 og
45-63.
17 Socialstyrelsen, http://www.socialstyrelsen.dk/udsatte/aktuelt/
hjemlosestrategiens-metoder-udbredes-til-26-kommuner.
1
2
3
4
5
6
7
î íì
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
18 Social- og Indenrigsministeriet, ’Aftale om satspuljen på social- og
indenrigsområdet 2016-2019’, 27. oktober 2015, tilgængelig på: http://
sim.dk/media/988910/aftale_om_satspulje_p__social-_og_indenrigsomr_
det_2016-2019.pdf.
19 Se den tidligere S-R-SF-regerings sociale målsætninger, ’Alle skal med
– Målsætninger for de mest udsatte frem mod 2020’, september 2013, s.
19-20.
20 Regeringen, ’Regeringsgrundlag – Marienborgaftalen – For et friere,
rigere og mere trygt Danmark’, november 2016, s. 65.
21 Rambøll og SFI, ’Hjemløsestrategien – afsluttende rapport –
sammenfatning’, 2013, s. 1-6.
22 Rambøll og SFI, ’Hjemløsestrategien – afsluttende rapport –
sammenfatning’, 2013, s. 1-6.
23 Rambøll og SFI, ’Hjemløsestrategien – afsluttende rapport –
sammenfatning’, 2013, s. 1-6.
24 Rambøll og SFI, ’Hjemløsestrategien – afsluttende rapport –
sammenfatning’, 2013, s. 1-6.
25 Rambøll, ’Hjemløsestrategien – afsluttende rapport – sammenfatning’,
2013, s. 1-6.
26 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 90.
27 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, s. 2.
28 FN’s Verdenserklæring om Menneskerettigheder, artikel 25, stk. 1.
29 Det følgende afsnit er baseret på Institut for Menneskerettigheder,
’Menneskerettigheder i Danmark – Status 2015-16, Retten til bolig’, s. 7-8.
30 FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder,
artikel 11, stk. 1.
31 FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder,
artikel 9.
188
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
32 Flygtningekonventionen, artikel 21, Racediskriminationskonventionen,
artikel 5 (e)(iii), Kvindekonventionen, artikel 14, stk. 2, litra h (vedr.
kvinder i landområder), Børnekonventionen, artikel 27, stk. 3, og
Handikapkonventionen, artikel 9 og 28.
33 Den Europæiske Socialpagt, artikel 16.
34 Den Europæiske Socialpagt, artikel 13 og 14.
35 Den Reviderede Europæiske Socialpagt, artikel 31.
36 EMD, Chapman mod Storbritannien, dom af 18. januar 2001, app. nr.
27238/95, pkt. 99 og 113.
37 For gennemgang af EMD’s praksis i relation til boligrettigheder se Ida
Elisabeth Koch, ”Human Rights as Indivisible Rights: the protection of
socio-economic demands under the European Convention on Human
Rights”, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, side 113 ff.
38 EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, artikel 7 og artikel 34, stk.
3.
39 EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, artikel 34 (3).
40 Nedsat af den daværende FN’s Menneskerettighedskommission ved
resolution 2000/9 af 17. april 2000 og siden forlænget, senest ved FN’s
Menneskerettighedsråds resolution 6/27 af 14. december 2007.
41 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, artikel 46 og artikel 34.
42 Det følgende afsnit er baseret på Institut for Menneskerettigheder,
’Menneskerettigheder i Danmark – Status 2015-16, Retten til bolig’, s. 8-10
og Institut for Menneskerettigheder, ’Grundnotat om Økonomiske, Sociale
og Kulturelle Rettigheder’, 2016.
43 Ida Elisabeth Koch, ‘Human Rights as Indivisible Rights: the protection
of socio-economic demands under the European Convention on Human
Rights’, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, side 7.
44 FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder,
artikel 11.
189
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0192.png
NOTER
45 Bekendtgørelse nr. 5 af 14. januar 1976 af international konvention af 16.
december 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, artikel
2, stk. 1.
46 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, General
Comment 3, 1991, pkt. 1 og 9.
47 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, General
Comment 3, 1991, pkt. 2-4.
48 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, General
Comment 3, 1991, pkt. 9.
49 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, General
Comment 3, 1991, pkt. 9 og 10.
50 FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder,
artikel 2, stk. 2.
51 Den Europæiske Socialkomité, Autism Europe v. France, Complaint No.
13/2002, Decision on the merits af 4. november 2003, § 53.
52 EMD, Airey mod Irland, dom af 9. oktober 1979, app. nr. 6289/73, pkt. 26.
53 Det følgende afsnit er baseret på Institut for Menneskerettigheder,
’Menneskerettigheder i Danmark – Status 2015-16, Retten til bolig’, s. 10-
12 og 43-44.
54 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, General
Comment 4, 1992, pkt. 4.
55 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, General
Comment 3, 1991, pkt. 10.
56 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, General
Comment 4, 1992, pkt. 12.
57 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, General
Comment 3, 1991, pkt. 10.
58 Leilani Farha, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a
component of the right to an adequate standard of living, and on the right
to non-discrimination in this context, 30. december 2015, A/HRC/31/54.
ñð ï
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0193.png
NOTER
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
Leilani Farha, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a
component of the right to an adequate standard of living, and on the right
to non-discrimination in this context, 30. december 2015, A/HRC/31/54,
pkt. 15-18.
FN’s Bæredygtige udviklingsmål, Mål 11 og delmålsætning (target) 11.1.
Ugeskrift for Retsvæsen, U2012.1761H.
Ole Spiermann, ’Moderne folkeret’, 2006, s. 237.
Se blandt andet Betænkning nr. 1546/2014 om inkorporering mv. inden
for menneskeretsområdet, s. 33-34.
Folketingets Ombudsmand, FOB 2005.14-1, tilgængelig på: http://
www.ombudsmanden.dk/find/udtalelser/beretningssager/alle_
bsager/05-425/, og Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6.
udgave, s. 50.
Dette var fx tilfældet ved tiltrædelsen af Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention i 1953, hvor der kun skulle gennemføres
en enkelt lovændring. Konventionen blev inkorporeret i 1992.
Afsnittet er baseret på bidrag fra Prof. Michael Gøtze, Københavns
Universitet, som led i Institut for Menneskerettigheders eksterne
følgegruppe for kommuneprojektet.
Se blandt andet om diskussionen af menneskerettighedernes
betydning i forvaltningsretten Jens Garde og Michael Hansen Jensen,
’Menneskerettighedernes betydning for udstedelse af forvaltningsakter’, i
Gorm Toftegaard Nielsen, Jens Vedsted-Hansen og Claus Haagen Jensen,
Festskrift om Menneskerettigheder til Carl Aage Nørgaard, 2004.
Deloitte, ’Barrierer og udfordringer for tværgående indsats, styring
og organisering - Ekspertgruppen om udredning af den aktive
beskæftigelsesindsats’, 2015.
Deloitte, ’Barrierer og udfordringer for tværgående indsats, styring
og organisering - Ekspertgruppen om udredning af den aktive
beskæftigelsesindsats’, 2015, s. 3.
ò óò
õô
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0194.png
NOTER
70 Deloitte, ’Barrierer og udfordringer for tværgående indsats, styring
og organisering - Ekspertgruppen om udredning af den aktive
beskæftigelsesindsats’, 2015, s. 3.
71 Interview med respondent fra Socialstyrelsen.
72 Se eksempelvis Nyhedsmagasinet Danske Kommuner, ’Der er god grund
til samarbejde’, nr. 35/2013.
73 Kommunernes Landsforening, ’Fælles om fremtidens socialpolitik’, KL-
udspil, maj 2017, side 27.
74 Kommunernes Landsforening, ’Fælles om fremtidens socialpolitik’, KL-
udspil, maj 2017, side 27.
75 Interview med respondent fra Kommunernes Landsforening.
76 Interview med respondent fra Kommune 1.
77 SFI, ’På kanten – Udsatte i Danmark’, Social Forskning 2/2016.
78 Ankestyrelsen, ’Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse’, s. 4.
79 Interview med respondent fra Kommune 2.
80 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017 s. 90.
81 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017 s. 96.
82 Ankestyrelsen, ’Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse’, 2017, s. 8.
83 Statsrevisorerne, Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse,
s. 9.
84 SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, s. 52.
85 Se eksempelvis Bekendtgørelse af lov om social service nr. 699 af 7. juni
2006.
86 Vejledning nr. 45 af 10. marts 1998 om Den sociale indsats for de mest
udsatte voksne Sindslidende, stof- og alkoholmisbrugere, hjemløse m.fl.,
pkt. 4.2.2 (Historisk).
92
ö
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
87 Vejledning nr. 12 af 15. februar 2011 om servicelovens formål og generelle
bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til serviceloven), pkt. 124.
88 Vejledning nr. 12 af 15. februar 2011 om servicelovens formål og generelle
bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til serviceloven), pkt. 121.
89 Vejledning nr. 12 af 15. februar 2011 om servicelovens formål og generelle
bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til serviceloven), pkt. 124.
90 Ankestyrelsen, ’Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse’, s. 2.
91 Vejledning nr. 12 af 15. februar 2011 om servicelovens formål og generelle
bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til serviceloven), pkt. 121.
92 Vejledning nr. 45 af 10. marts 1998 om Den sociale indsats for de mest
udsatte voksne Sindslidende, stof- og alkoholmisbrugere, hjemløse m.fl.,
pkt. 4.2.2.1 (Historisk).
93 Vejledning nr. 12 af 15. februar 2011 om servicelovens formål og generelle
bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til serviceloven), pkt. 124.
94 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 329.
95 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven (Vejledning
nr. 4 til serviceloven), pkt. 169.
96 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 338-39.
97 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 339-341, med
henvisning til praksis fra Ankestyrelsen og Folketingets Ombudsmand.
98 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 339-341, med
henvisning til praksis fra Ankestyrelsen og Folketingets Ombudsmand.
99 Vejledning nr. 12 af 15. februar 2011 om servicelovens formål og generelle
bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til serviceloven) pkt. 121.
100 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 324.
101 Se Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 326, med
henvisning til FOB 2006.653 samt Ankestyrelsens Principafgørelse 214-
10 (historisk).
193
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
102 Ankestyrelsen, ’Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse borgere’, 2017, s. 3.
103 Interview med respondent fra Kommune 2.
104 Interview med respondent fra Kommune 2.
105 Interview med respondent fra Kommune 2.
106 Interview med respondent fra Herberg 1.
107 Interview med respondent fra Kommune 3.
108 Socialstyrelsen, ’Voksenudredningsmetoden – Metodehåndbog’, 2013,
3. udgave, s. 4.
109 Socialstyrelsen, ’Voksenudredningsmetoden – Metodehåndbog’, 2013,
3. udgave.
110 Socialstyrelsen, ’Voksenudredningsmetoden – Metodehåndbog’, 2013,
3. udgave, s. 4.
111 Socialstyrelsen, ’Voksenudredningsmetoden – Metodehåndbog’, 2013, 3.
udgave, s. 5.
112 Socialstyrelsen, ’Voksenudredningsmetoden – Metodehåndbog’, 2013,
3. udgave, s. 4.
113 Socialstyrelsen, ’Voksenudredningsmetoden – Metodehåndbog’, 2013,
3. udgave, s. 47-50.
114 Interview med respondent fra Kommune 1.
115 Interview med respondent fra Kommune 1.
116 Interview med respondent fra Kommune 1.
117 Rambøll og SFI, ’Housing first i Danmark – Evaluering af
implementerings- og forankringsprojektet i 24 kommuner’, 2017, 17:03,
s. 73-74.
118 Ankestyrelsen, ’Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse borgere’, 2017, s. 16.
119 SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, s. 52.
194
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
120 SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, s. 52.
121 Interview med respondent fra SAND.
122 Interview med respondent fra Kommunernes Landsforening.
123 Interview med respondent fra Socialstyrelsen.
124 Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra
Roskildehjemmet.
125 Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra SAND.
126 Interview med respondent fra Gadejuristen.
127 Ankestyrelsen, ’Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse’, s. 9.
128 Interview med respondent fra Herberg 1, Kommune 2 og SAND.
129 Interview med respondent fra Kommune 2.
130 Interview med respondent fra Gadejuristen.
131 Interview med respondent fra Kommune 2.
132 Interview med respondent fra Kommune 2.
133 Interview med respondent fra Gadejuristen.
134 Interview med respondent fra Gadejuristen.
135 Interview med respondent fra Gadejuristen.
136 Ankestyrelsen, ’Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse’, s. 10.
137 Interview med respondent fra Kommunernes Landsforening.
138 Interview med respondent fra Kommunernes Landsforening.
139 Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra SAND.
140 Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra SAND.
141 Interview med respondent fra Kommune 1.
142 Deloitte, ’Analyse af mulighederne for sammentænkning af planer’,
Analyserapport, maj 2017.
143 Deloitte, ’Analyse af mulighederne for sammentænkning af planer’,
Analyserapport, maj 2017, s. 50.
195
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
144
145
146
147
148
149
150
151
152
153
154
155
156
157
158
Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra SAND.
Interview med respondent fra Gadejuristen.
Interview med respondent fra Kommune 1.
Interview med respondent fra Kommune 3.
Deloitte, ’Analyse af mulighederne for sammentænkning af planer’,
Analyserapport, maj 2017, s. 29.
Rambøll og SFI, ’Housing first i Danmark – Evaluering af
implementerings- og forankringsprojektet i 24 kommuner’, 2017, 17:03,
s. 72.
Interview med respondent fra Kommune 1.
Interview med respondent fra Herberg 2.
Rambøll og SFI, ’Housing first i Danmark – Evaluering af
implementerings- og forankringsprojektet i 24 kommuner’, 2017, 17:03,
s. 71.
Rambøll og SFI, ’Housing first i Danmark – Evaluering af
implementerings- og forankringsprojektet i 24 kommuner’, 2017, 17:03,
s. 142-142, og interview med respondent fra Socialstyrelsen.
Rambøll og SFI, ’Housing first i Danmark – Evaluering af
implementerings- og forankringsprojektet i 24 kommuner’, 2017, 17:03,
s. 72.
Rambøll og SFI, ’Housing first i Danmark – Evaluering af
implementerings- og forankringsprojektet i 24 kommuner’, 2017, 17:03,
s. 72-74.
Rambøll og SFI, ’Housing first i Danmark – Evaluering af
implementerings- og forankringsprojektet i 24 kommuner’, 2017, 17:03,
s. 63 ff.
Ankestyrelsen, ’Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse’, 2017, s. 8.
Interview med respondent fra Kommune 1.
196
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0199.png
NOTER
159
160
161
162
163
164
165
166
167
168
169
170
171
172
173
174
175
176
177
178
179
180
Interview med respondent fra Kommune 3.
Interview med respondent fra Kommunernes Landsforening.
Interview med respondent fra Kommune 2.
Serviceloven § 110, stk. 4.
Interview med respondent fra Kommune 2.
Interview med respondent fra Herberg 1.
SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, s. 52-53.
SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, s. 52-53.
Ankestyrelsen, ’Brugere af botilbud efter servicelovens § 110 –
Årsstatistik 2015’, s. 10. For 19 procent af herbergsbrugerne er
indtægtsgrundlaget uoplyst.
Interview med respondent fra Kommunernes Landsforeningen.
Interview med respondent fra Kommune 1.
Interview med respondent fra Kommune 2.
Interview med respondent fra Kommune 2.
Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra SAND.
Interview med respondent fra SAND.
Interview med respondent fra SAND.
Interview med respondenter fra Gadejuristen.
Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra
Roskildehjemmet.
Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra Roskilde
Hjemmet.
Ankestyrelsen, ’Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i
indsatsen til hjemløse’, 2017, s. 15.
Interview med respondenter fra Gadejuristen.
Interview med respondent fra Herberg 2.
97
÷
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
181
182
183
184
185
186
187
188
189
190
191
192
Interview med respondent fra Socialstyrelsen.
Interview med respondent fra Kommune 1.
Interview med respondent fra SAND.
Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 171.
Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 171.
Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 171.
Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 168.
Se eksempelvis Statsforvaltningen Midtjyllands tilsynssag vedrørende
Randers Kommunes venteliste i forhold til bostøtte efter servicelovens
§ 85, udtalelse af 4. oktober 2011, sag 2011-613/896, tilgængelig på:
http://www.statsforvaltningen.dk/Tilsynsafg%C3%B8relser/Files/
VedhaeftetFil/997.pdf.
Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 168.
Bekendtgørelse nr. 1674 af 16. december 2016 om finansiering af visse
ydelser og tilbud efter lov om social service samt betaling for unges
ophold i Kriminalforsorgens institutioner med senere ændringer.
Se servicelovens §§ 7, 8 og 14.
Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 168.
198
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
193 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 168.
194 Se eksempelvis Hus Forbi, ’To syn på samme sag’, nr. 4, april 2017, s. 6,
og Herning Folkeblad, ’Møltrup fastholder alkoholforbud’, 9. juni 2017.
195 Folketinget, Social-, Indenrigs- og Børneudvalget 2016-17, SOU Alm.
del, endeligt svar på spørgsmål 184.
196 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 168.
197 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 173.
198 Lov nr. 650 af 18. maj 2015 om ændring af lov om social service (Udvidet
og styrket indsats for kvinder på krisecentre og orienteringspligt for
kvindekrisecentre, forsorgshjem og herberger m.v.).
199 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 169.
200 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 169.
201 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 174.
202 Se Lov om aktiv beskæftigelsesindsats § 32, stk. 1, nr. 2, og Vejledning
nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter reglerne i
almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven (Vejledning nr. 4 til
serviceloven), pkt. 175.
199
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
203 Bekendtgørelse nr. 1387 af 12. december 2006 om betaling for botilbud
m.v. efter servicelovens kapitel 20 samt om flytteret i forbindelse med
botilbud efter § 108 med senere ændringer.
204 Bekendtgørelse nr. 1387 af 12. december 2006 om betaling for botilbud
m.v. efter servicelovens kapitel 20 samt om flytteret i forbindelse med
botilbud efter § 108, § 3.
205 Lovbekendtgørelse 2016-11-23 nr. 1345 af 23. november 2016 om
retssikkerhed og administration på det sociale område med senere
ændringer.
206 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 181.
207 Lov nr. 550 af 26. maj 2010. Se nærmere om baggrunden for loven,
Folketinget, 2009-10, L 169 Forslag til lov om ændring af lov om
retssikkerhed og administration på det sociale område og lov om
social service. (Sammenhæng mellem visitationskompetence og
finansieringsansvar på det specialiserede socialområde).
208 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 188.
209 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 187.
210 Lovbekendtgørelse nr. 1103 af 15. august 2016 om almene boliger m.v.
med senere ændringer (Almenboligloven).
211 Se for yderligere om den kommunale boliganvisning Institut for
Menneskerettigheder, ’Menneskerettigheder i Danmark – Status 2015-
16, Retten til bolig’, s. 14-15 og 27.
200
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
212 Se nærmere om skæve boliger Bekendtgørelse nr. 138 af 17. februar
2009 om tilskud til fremme af udvikling af almene boliger til særligt
udsatte grupper (skæve boliger) med senere ændringer, Vejledning
nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter reglerne
i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven (Vejledning
nr. 4 til serviceloven, Afsnit IV, kapitel 13) samt Skrivelse nr. 9000 af
7. januar 2011 med orientering om bekendtgørelse om ændring af
bekendtgørelse om tilskud til fremme af udviklingen af almene boliger
til særligt udsatte grupper (skæve boliger).
213 For en yderligere beskrivelse af tilbud efter servicelovens §§ 107 og 108
samt almenboliglovens § 105 se Ankestyrelsen, ’Botilbud skal matche
borgerens behov’, Nyt fra Ankestyrelsen, nr. 3 april 2015, tilgængelig på:
https://ast.dk/social/hjaelp/botilbud-skal-matche-borgerens-behov.
214 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 191-192.
215 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 173.
216 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 7 og
29.
217 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, s. 25.
218 VIVE, ’Hjemløshed i Danmark 2017 – National kortlægning’, 2017, Tabel
4.2, s. 29.
219 Kategorien ”øvrig” dækker over VIVE’s kategorier hotel, udslusning,
Kriminalforsorgen, hospital, andet og uoplyst.
220 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, s. 4.
221 Ankestyrelsen, Tal fra Ankestyrelsen, Data og statistik,
Boformsstatistikken, tabel BOF4.
201
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
222 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, bilag 5, s. 33-35.
223 Interview med respondent fra Herberg 2.
224 Interview med respondent fra Herberg 2.
225 Folketinget, Statsrevisorerne, Beretning 22/2013 om indsatsen over for
hjemløse, s. 10.
226 Folketinget, Statsrevisorerne, Beretning 22/2013 om indsatsen over for
hjemløse, Statsrevisorernes bemærkning.
227 Rigsrevisionen, Notat til Statsrevisorerne om beretning om indsatsen
over for hjemløse, januar 2016, s. 2.
228 Ankestyrelsen, ’Handleplaner for hjemløse’, Nyt fra Ankestyrelsen nr. 5,
september 2017.
229 Ankestyrelsen, ’Handleplaner for hjemløse’, Nyt fra Ankestyrelsen nr. 5,
september 2017.
230 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 168.
231 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, s. 9.
232 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, tabel 2.10, s. 10.
233 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, tabel 2.10, s. 10.
234 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, tabel 2.10, s. 10.
235 Interview med respondent fra SAND og interview med respondenter fra
Gadejuristen.
236 Københavns Kommune, Socialforvaltningen, Center for Politik, Bilag 1
til pkt. 14 om Vinterstatus på overnatningspladser til hjemløse (2016-
202
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
237
238
239
240
241
242
243
244
245
246
247
248
249
250
251
0313666) på Socialudvalgsmøde d. 14. december 2016, notat af 10.
november 2016, tilgængelig på: https://www.kk.dk/sites/default/files/
edoc/30507fa6-a5ca-4746-aa25-17333510e876/aacef36a-8eb2-49de-
b2ad-27451fced8d5/Attachments/16534897-20635407-10.PDF.
Københavns Kommune, Socialforvaltningen, Center for Politik, Bilag 1
til pkt. 14 om Vinterstatus på overnatningspladser til hjemløse (2016-
0313666) på Socialudvalgsmøde d. 14. december 2016, notat af 10.
november 2016, tilgængelig på: https://www.kk.dk/sites/default/files/
edoc/30507fa6-a5ca-4746-aa25-17333510e876/aacef36a-8eb2-49de-
b2ad-27451fced8d5/Attachments/16534897-20635407-10.PDF.
Interview med respondent fra Kommune 4.
Interview med respondent fra SAND.
Interview med respondent fra Herberg 2.
Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra SAND.
Interview med respondent fra Kommune 3.
Interview med respondent fra SAND.
Interview med respondent fra Kommune 3.
Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra
Roskildehjemmet.
Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, s. 12.
Interview med respondent fra Herberg 2.
Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra
Roskildehjemmet.
Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra
Roskildehjemmet.
Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra
Roskildehjemmet.
Interview med respondenter fra Gadejuristen.
203
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
252 Interview med respondent fra Herberg 1.
253 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, tabel 2.18, s. 16.
254 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, tabel 2.24, s. 19.
255 Folketinget, Statsrevisorerne, Beretning 22/2013 om indsatsen over for
hjemløse, Statsrevisorernes bemærkning.
256 Rigsrevisionen, Notat til Statsrevisorerne om beretning om indsatsen
over for hjemløse, januar 2016, s. 2.
257 Interview med respondent fra Herberg 2.
258 Interview med respondent fra Herberg 1.
259 Interview med respondent fra Kommunernes Landsforening.
260 Rambøll og SFI, ’Housing first i Danmark – Evaluering af
implementerings- og forankringsprojektet i 24 kommuner’, 2017, 17:03,
s. 58 ff.
261 Rambøll og SFI, ’Housing first i Danmark – Evaluering af
implementerings- og forankringsprojektet i 24 kommuner’, 2017, 17:03,
s. 58.
262 Interview med respondent fra Kommunernes Landsforening.
263 Folketinget, Statsrevisorerne, Beretning 22/2013 om indsatsen over for
hjemløse, kapitel 4.
264 Folketinget, Statsrevisorerne, Beretning 22/2013 om indsatsen over for
hjemløse, s. 34.
265 Rambøll, ’Hjemløsestrategien – afsluttende rapport – sammenfatning’,
2013, s. 3-4.
266 Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra
Roskildehjemmet.
267 Interview med respondent fra Herberg 2.
268 Interview med respondent fra Kommunernes Landsforening.
204
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
269
270
271
272
273
274
275
276
277
278
279
280
281
282
283
284
285
286
287
Interview med respondent fra Kommune 1.
Interview med respondent fra Kommune 1.
Interview med respondent fra Kommune 1.
Interview med respondent fra SAND og interview med respondent fra
Kommune 4.
Folketinget, Statsrevisorerne, Beretning 22/2013 om indsatsen over for
hjemløse, s. 4.
Se mere herom Institut for Menneskerettigheder, ’Status 2015-16,
Retten til Bolig’, kapitel 5.1.
Altinget, ’Social, Forsker: Hjemløshed er ikke en social endestation’, 16.
marts 2016.
Interview med respondent fra Herberg 2.
Interview med respondent fra Herberg 2.
Interview med respondent fra Herberg 2.
Interview med respondent fra Kommune 3.
Interview med respondent fra Herberg 2.
Interview med respondent fra Kommune 1.
SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, s. 42 ff.
SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, tabel 4.29, s. 43.
SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, tabel 4.30 og 4.31, s. 43-44.
SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, tabel 4.32, s. 44.
SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, tabel 4.33, s. 45.
SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, tabel 4.36, 4.37 og 4.38, s. 46-47.
205
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
288 SFI, ’Livet på hjemløseboformer – Brugerundersøgelse på §
110-boformer’, 15:02, tabel 4.35, s. 46.
289 Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra
Roskildehjemmet.
290 Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra
Roskildehjemmet.
291 Interview med respondent fra Socialstyrelsen.
292 Lov nr. 650 af 18. maj 2015 om ændring af lov om social service (Udvidet
og styrket indsats for kvinder på krisecentre og orienteringspligt for
kvindekrisecentre, forsorgshjem og herberger m.v.).
293 Interview med respondent fra Socialstyrelsen.
294 Interview med respondent fra Herberg 2.
295 Interview med respondent fra Kommune 2.
296 Interview med respondent fra Herberg 1.
297 Interview med respondent fra Herberg 2.
298 Folketinget, Statsrevisorerne, Beretning 22/2013 om indsatsen over for
hjemløse, s. 4.
299 Interview med respondent fra Socialstyrelsen.
300 Interview med respondent fra Kommune 3.
301 Interview med respondenter fra Gadejuristen.
302 Interview med respondenter fra Gadejuristen.
303 Lovbekendtgørelse 2016-11-23 nr. 1345 af 23. november 2016 om
retssikkerhed og administration på det sociale område med senere
ændringer.
304 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 324.
305 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 325.
306 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 325.
206
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
307 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 325.
308 Ankestyrelsens Principafgørelse 62-16.
309 Lov nr. 550 af 26. maj 2010. Se nærmere om baggrunden for loven,
Folketinget, 2009-10, L 169 Forslag til lov om ændring af lov om
retssikkerhed og administration på det sociale område og lov om
social service. (Sammenhæng mellem visitationskompetence og
finansieringsansvar på det specialiserede socialområde).
310 Vejledning nr. 14 af 15. februar 2011 om botilbud mv. til voksne efter
reglerne i almenboligloven, serviceloven og friplejeboligloven
(Vejledning nr. 4 til serviceloven), pkt. 181, og Vejledning nr. 9564 af 9.
juni 2017 om retssikkerhed og administration på det sociale område, pkt.
351.
311 Ankestyrelsens Principafgørelse 120-12.
312 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 351.
313 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 373, med henvisning til lovforarbejderne.
314 Ankestyrelsens Principafgørelse 32-12.
315 Ankestyrelsens Principafgørelse 32-12.
316 Ankestyrelsens Principafgørelse 30-11.
317 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 324.
318 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 325.
319 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 311.
320 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 195.
321 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 196.
322 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 98-99.
207
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
323 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 100.
324 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 112.
325 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 100.
326 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 140.
327 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 196, og
Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 138.
328 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 196.
329 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 138.
330 Vejledning nr. 9564 af 9. juni 2017 om retssikkerhed og administration
på det sociale område, pkt. 140.
331 Ankestyrelsens Principafgørelse SM A-56-02 refereret i Jon Andersen,
’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 196.
332 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 2016, 6. udgave, s. 196.
333 Lovbekendtgørelse nr. 646 af 2. juni 2017 om Det Centrale
Personregister.
334 Vejledning nr. 9273 af 14. juni 2013 om folkeregistrering, kapitel 3.3.
335 Vejledning nr. 9273 af 14. juni 2013 om folkeregistrering, kapitel 3.3.
336 Vejledning nr. 9273 af 14. juni 2013 om folkeregistrering, kapitel 3.2.
337 Vejledning nr. 9273 af 14. juni 2013 om folkeregistrering, kapitel 3.2.
338 Vejledning nr. 9273 af 14. juni 2013 om folkeregistrering, kapitel 3.2.
339 Bekendtgørelse nr. 1153 af 23. november 2006 om folkeregistrering m.v.
§ 14, nr. 1.
340 Cirkulære nr. 130 af 25. november 2002 om ajourføring og drift af CPR’s
vej- og boligregister § 8.
208
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
341 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, tabel 2.10, s. 10.
342 Ankestyrelsen, ’Ankestyrelsens statistikker, Brugere af botilbud efter
servicelovens § 110 – Årsstatistik 2015’, tabel 2.10, s. 10.
343 Interview med respondent fra SAND og interview med respondenter fra
Gadejuristen.
344 Interview med respondent fra SAND.
345 Interview med respondent fra SAND og interview med respondenter fra
Gadejuristen.
346 Jon Andersen, ’Socialforvaltningsret’, 6. udgave, 2016, s. 160 ff.
347 Interview med respondent fra Socialstyrelsen.
348 Interview med respondent fra Kommune 1.
349 Interview med respondent fra Herberg 2.
350 Interview med respondent fra Herberg 2.
351 Interview med respondent fra Herberg 2.
352 Interview med respondent fra Kommune 1 og Kommune 2.
353 Fokusgruppeinterview med hjemløse respondenter fra SAND.
354 Interview med respondent fra Herberg 2.
355 Interview med respondenter fra Kommune 3.
356 Interview med respondent fra SAND.
357 Interview med respondent fra SAND.
358 Interview med respondent fra SAND.
359 Interview med respondenter fra Gadejuristen.
360 Se blandt andet Kristeligt Dagblad, ’Hjemløse tvinges til at oplyse,
hvor de sover’, 30. april 2015, tilgængelig på: http://www.kristeligt-
dagblad.dk/danmark/hjemloese-tvinges-til-oplyse-hvor-de-sover,
Frederiksborg Amts Avis, ’Hjemløse skal gemme boner’, 15. oktober
2015, findes i en rettet version af 16. oktober 2015 på: http://sn.dk/
Helsingoer/Hjemloese-skal-gemme-boner/artikel/523853, Berlingske,
209
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
’Kritik af kommune: Bon-kontrol er hetz af hjemløse’, 15. oktober 2015,
tilgængelig på: http://www.b.dk/nationalt/kritik-af-kommune-bon-
kontrol-er-hetz-af-hjemloese, Frederiksborg Amts Avis, ’Hjemløse skal
gemme boner’, 15. oktober 2015, findes i en rettet version af 16. oktober
2015 på: http://sn.dk/Helsingoer/Hjemloese-skal-gemme-boner/
artikel/523853.
361 Berlingske, ’Kritik af kommune: Bon-kontrol er hetz af hjemløse’, 15.
oktober 2015, tilgængelig på: http://www.b.dk/nationalt/kritik-af-
kommune-bon-kontrol-er-hetz-af-hjemloese.
362 Interview med respondenter fra Gadejuristen.
363 Interview med respondenter fra Gadejuristen.
364 Institut for Menneskerettigheder, ’Status 2015-16, delrapport Retten til
bolig’, s. 49-52, tilgængelig på: https://menneskeret.dk/udgivelser/
retten-bolig-status-2015-16 og Institut for Menneskerettigheder,
Høringssvar af 31. marts 2017 til udkast til vejledning om retssikkerhed
og administration på det sociale
Område, tilgængelig på: https://menneskeret.dk/hoeringssvar/vejledning-
retssikkerhed-administration-paa-sociale-omraade.
365 Ankestyrelsen, ’Kontanthjælp og opholdskommune’, Nyt fra
Ankestyrelsen nr. 2, april 2016.
366 Ankestyrelsen, ’Kontanthjælp og opholdskommune’, Nyt fra
Ankestyrelsen nr. 2, april 2016.
367 Interview med respondenter fra Kommune 3.
368 Interview med respondenter fra Gadejuristen.
369 Interview med respondent fra Kommune 2.
370 Interview med respondent fra Kommune 1.
371 Interview med respondent fra Kommune 1.
372 Interview med respondent fra Herberg 2.
373 Vejledning nr. 9273 af 14. juni 2013 om folkeregistrering, kapitel 3.3.
210
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
NOTER
374 En del spørgsmål er målrettet de enkelte modtagere og er derfor
kun fremsendt til disse. Spørgsmålene i interviewguiden er sprogligt
redigeret i forhold til de fremsendte. De hjemløse respondenter har ikke
på forhånd fået tilsendt interviewguide.
211
 SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 31: Rapporten: "Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne", fra Institut for Menneskerettigheder
1802147_0216.png
At have et sted at bo er ofte en forudsætning for at kunne leve en tryg
og værdig tilværelse. Menneskeretten forpligter Danmark til at arbejde
for at sikre alle en passende bolig, og derfor er hjemløshed i sig selv en
menneskeretlig problemstilling.
Institut for Menneskerettigheder har undersøgt mulige barrierer
for, at hjemløse borgere modtager den hjælp, som de efter dansk
sociallovgivning har krav på. Hjemløshed er et komplekst problem, der
ikke alene handler om mangel på bolig, men ofte er forbundet med
mange andre sociale problemer, der forudsætter en bredere indsats.
Undersøgelsen fokuserer derfor på de strukturelle rammer for
kommunernes arbejde med hjemløse borgere. Her har instituttet
valgt at se nærmere på særligt tre forhold, der spiller en vigtig rolle i
kommunernes hjemløseindsats: Sociale handleplaner, herberger og
samarbejdet mellem flere kommuner.
Rapporten bygger dels på den tilgængelige viden om hjemløshed og
om kommunernes indsats, dels på interviews med relevante aktører,
myndigheder og hjemløse borgere.
Undersøgelsen er udarbejdet som led i Institut for Menneskerettig-
heders arbejde med at kortlægge, hvordan menneskerettighederne i
praksis gennemføres på de områder, der administreres af kommunerne.
Institut for Menneskerettigheder fremmer og beskytter menneske-
rettigheder og ligebehandling i Danmark og internationalt.
Vi ønsker at sætte standarder og skabe forandring.