SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

Social-, Indenrigs- og Børneudvalget 2017-18
SOU Alm.del Bilag 29
Offentligt

Ankestyrelsens undersøgelse af

Fire kommuners visitation

til længerevarende

botilbud

September 2017

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

INDHOLDSFORTEGNELSE

Side

Forord

Sammenfatning

1.1

1.2

1.3

1.4

2.1

2.2

3.1

3.2

3.3

3.4

4.1

4.2

Kommunerne benytter overvejende 105-botilbud

Begrænset skelnen blandt kommunerne imellem de to typer af botilbud

Generel overensstemmelse mellem visitationsgrundlag og botilbud

–

men en

kommune er stadig ved at ”rydde op”

Mangel på fleksibilitet og gennemsigtighed i lovgivningen

Antal botilbudspladser

Forhold med betydning for antal botilbudspladser

Begrænset skelnen imellem de to typer af botilbud

Fysisk udformning, personale og støtte i botilbud

Karakteristik af borgerne

Sammenhæng mellem visitationsgrundlag og boform

Udfordringer

Løsningsforslag

Bilag 1 Metode

Bilag 2 Interviewkommunernes organisering og nøgletal

Kommunernes udbud af længerevarende botilbud

Interviewkommunernes visitation til og karakteristik af 108- og 105-botilbud

Kommunernes udfordringer og løsningsforslag

Titel

Fire kommuners visitation til længerevarende botilbud

Kontakt

Ankestyrelsen

Udgiver

Ankestyrelsen, juni 2017

Statsservice 7998

Telefon 33 41 12 00

ISBN nr

EAN 9 788 778 113 450

Hjemmeside

www.ast.dk

Layout

Identitet & Design AS

E-mail

[email protected]

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Forord

Ankestyrelsen har på vegne af Børne- og Socialministeriet gennemført en undersøgelse

af fire kommuners brug af længerevarende botilbud til borgere med psykiske og/eller

fysiske funktionsnedsættelser efter hhv. § 108 i serviceloven (SEL) og §§ 54, stk. 2, og

57, stk.2, jf. § 105, stk. 2 i almenboligloven (ABL), som dækker over almene

ældreboliger til personer med betydelig og varig nedsat fysisk eller psykisk

funktionsevne. Denne rapport præsenterer undersøgelsens resultater.

Baggrunden for undersøgelsen er, at socialtilsynet i 2016 påpegede, at der var en del

botilbud, hvor tilbuddet var oprettet efter ét regelsæt, og beboerne var visiteret efter et

andet. På den baggrund udsendte ministeriet i 2016 en skrivelse og en vejledning, som

begge havde til hensigt at sikre bedre overensstemmelse mellem borgernes

visitationsgrundlag og botilbuddenes juridiske grundlag.

I forlængelse heraf er der

blevet efterspurgt mere viden om forskellen på botilbud efter hhv. SEL § 108 og ABL §

105, herunder hvilke borgere, der visiteres til hvilken type botilbud. Formålet med

Ankestyrelsens undersøgelse er at bidrage med sådan viden.

Rapporten er baseret på interviews med fire kommuner: Herning, Næstved, Odense og

Aalborg Kommune. Den giver eksempler på kommunernes praksis og erfaringer på

området, men ikke nødvendigvis et repræsentativt billede. Rapporten belyser:

1) Hvilke overordnede forhold, der har betydning for kommunernes udbud af

længerevarende botilbud.

2) Hvordan kommunerne definerer forskellene på botilbud efter hhv. SEL § 108 og ABL

§ 105.

3) Hvornår kommunerne anvender botilbud efter hhv. SEL § 108 og ABL § 105,

herunder hvilke borgere, der visiteres til hvilke botilbud.

4) Kommunernes erfaringer med at sikre overensstemmelse mellem visitationsgrundlag

og boform.

Derudover belyser rapporten, hvad de interviewede kommuner oplever som de

væsentligste udfordringer på området og deres idéer til, hvordan disse udfordringer kan

imødekommes.

Rapporten beskriver udelukkende de interviewede kommuners anvendelse af de

forskellige typer af botilbud. Rapporten indeholder ikke en juridisk vurdering af

kommunernes praksis og har altså ikke fokus på, om kommunernes praksis er

lovmedholdelig eller ej.

”Skrivelse om visitation til boformer efter servicelovens §§ 107 og 108 samt til ældre-

og handicapboliger efter

almenboligloven” (SKR nr. 9402 af 03/05/2016) samt ”Vejledning om sammenhæng mellem borgerens visitationsgrundlag og

boformens juridiske grundlag”

af 24.november 2016.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Der skal lyde en stor tak til ledere, faglige koordinatorer, sagsbehandlere m.fl. i de fire

kommuner, der tog sig tid til at deltage i interviews.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Sammenfatning

Denne rapport præsenterer resultaterne af en undersøgelse, som Ankestyrelsen har

gennemført for Børne- og Socialministeriet. Formålet med undersøgelsen har været at

belyse fire kommuners brug af længerevarende botilbud til borgere med psykiske og/eller

fysiske funktionsnedsættelser efter hhv. § 108 i serviceloven (SEL) og § 105

almenboligloven (ABL).

Baggrunden for undersøgelsen var et ønske om mere viden om hvilke forhold, der har

betydning for kommunernes udbud af længerevarende botilbud og om, hvordan

kommunerne definerer forskellen på botilbud efter hhv. SEL § 108 og ABL § 105,

herunder hvilke borgere, der visiteres til hvilken type botilbud. Derudover belyser

rapporten, hvad de interviewede kommuner oplever som de væsentligste udfordringer på

området og deres idéer til, hvordan disse udfordringer kan imødekommes.

Rapporten er baseret på interviews med personer på ledelses- og sagsbehandlerniveau i

fire kommuner: Herning, Næstved, Odense og Aalborg Kommune. Den giver eksempler

på kommunernes praksis og erfaringer på området, men ikke nødvendigvis et

repræsentativt billede.

Rapporten indeholder ikke en juridisk vurdering af kommunernes praksis og har altså

ikke fokus på, om kommunernes praksis er lovmedholdelig eller ej.

1.1



Kommunerne benytter overvejende 105-botilbud

Det er kendetegnende for alle fire interviewkommuner, at de har flest pladser i 105-

botilbud sammenlignet med 108-botilbud:

Aalborg Kommune har hhv. 521 og 21 pladser i 105- og 108-botilbud.

Odense Kommune har hhv. 270 og 92 pladser i 105- og 108-botilbud.

Næstved Kommune har hhv. 219 og 26 pladser i 105- og 108-botilbud.

Herning Kommune har hhv. 230 og fem pladser i 105- og 108-botilbud.



Interviewene viser, at der er forskellige forhold, der har betydning for kommunernes

udbud af botilbud efter hhv. ABL § 105 stk. 2 og SEL § 108.

1.1.1

Særligt statsstøtten til at opføre 105-botilbud har

betydning for kommunernes udbud

Det mest betydningsfulde forhold er tilsyneladende den statsstøtte, kommunerne

modtager, når de opfører botilbud efter ABL § 105. Derudover nævner nogle kommuner,

at de søger at opnå stordriftsfordele ved at lægge mindre botilbud sammen i større

enheder, der som oftest vil være bygget som 105-botilbud.

Når der i resten af rapporten bliver refereret til hhv. 108- og 105-botilbud, betyder det implicit, at der er tale om hhv. § 108 i

SEL og § 105 stk. 2 i ABL.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

1.1.2

Kommunerne har overtaget mange botilbud fra de

tidligere amter i forbindelse med strukturreformen

Herning, Næstved og Aalborg Kommune nævner desuden forhold i relation til

kommunens historie, der har betydning for antallet af pladser i de to typer botilbud. I

den forbindelse nævner alle tre kommuner især strukturreformen

. I forbindelse med

reformen overtog nogle kommuner 108-botilbud fra de tidligere amter, imens andre kun

overtog 105-botilbud.

1.1.3

Politiske prioriteringer og interesser har også betydning

for kommunernes udbud

Endelig fremhæver alle fire interviewkommuner forhold af politisk karakter, der

–

ligesom

de historiske

–

gennem tiden og i dag har betydning for deres udbud af botilbudspladser

efter hhv. SEL § 108 og ABL § 105. Det drejer sig blandt andet om politiske prioriteringer

i forhold til kommunernes økonomi og om politiske interesser investeret i forskellige

botilbud. Sidstnævnte drejer sig om, at flere politikere nærer stærke følelser for området.

Særligt i forbindelse med lukninger, eller når matrikler skifter ressortområde, fx fra

ældre- til handicapområdet.

1.2 Begrænset skelnen blandt kommunerne imellem de

to typer af botilbud

Interviewene tegner et klart billede af, at interviewkommunerne overordnet ikke skelner

mellem botilbud efter SEL § 108 og ABL § 105, når de visiterer til et længerevarende

botilbud. Som det fremgår af figur 1.1 herunder, tager kommunerne altid udgangspunkt i

borgerens støttebehov, når de vælger et botilbud. Her vurderer de i mange tilfælde, at

det er underordnet, om der er tale om den ene eller den anden type botilbud.

Samtidig fremhæver kommunerne som en væsentlig pointe i forhold til hvilke borgere,

der visiteres til hvilken type botilbud, at deres visitation til botilbud afhænger af

udbuddet af botilbudspladser. Eftersom langt de fleste tilbud er opført som ABL § 105, er

det denne type, de fleste borgere visiteres til.

Strukturreformen (kommunalreformen) var en reform af den offentlige sektor i Danmark med virkning fra den 1. januar 2007.

Strukturreformen indebar væsentlige forandringer i den kommunale og regionale forvaltning, idet antallet af primærkommuner

blev reduceret fra 271 til 98, mens de 13 amtskommuner blev nedlagt og erstattet af fem regioner.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Figur 1.1

Interviewkommunernes overvejelser ved visitation til længerevarende botilbud

Som oftest vælges et 105-botilbud, fordi der er

flest af dem.

Kommunerne ser først og

fremmest på borgerens behov.

Det er også her, der er den største spændvidde

–

nogen kan rumme borgere med et massivt

støttebehov, andre er målrettet borgere, der er

mere selvhjulpne.

Situationer, hvor der som udgangspunkt vælges

108:

•

Når der er tale om domfældte borgere.

•

Hvis borgeren er meget udadreagerende, vil

kommunerne som udgangspunkt vælge et

tilbud efter § 108

–

men ikke altid. Der er også

tilbud efter § 105, som kommunerne mener,

kan rumme udadreagerende borgere.

Her skelner de som

udgangspunkt ikke mellem 108

og 105, men imellem hvilke

tilgængelige botilbud, der kan

imødekomme borgerens

støttebehov.

Kilde: Interviews i fire kommuner

Som det også fremgår af figuren, er der dog i praksis forskelle på kommunernes

længerevarende botilbud og hvilke borgere, der visiteres til hvilke botilbud. Det drejer sig

både om forskelle imellem botilbud efter hhv. ABL § 105 og SEL § 108 og forskelle inden

for hver af de to typer botilbud.

Hvad angår grænsen imellem 105- og 108-botilbud ønsker Ankestyrelsen at fremhæve

principafgørelse 72-14. I principafgørelsen klargøres det, at målgrupperne ikke er helt

sammenfaldende, og at der uanset fordele ved 105-botilbud fortsat er en mindre gruppe

borgere, der under alle omstændigheder skal have et 108-botilbud. Det kan blandt andet

dreje sig om borgere, som er udadreagerende i et sådant omfang, at de ville kunne

ødelægge inventar til trods for tæt personaledækning. Derudover kan det dreje sig om

borgere, som ikke vil kunne få dækket deres behov i et § 105-tilbud på grund af disse

botilbuds typiske lovgivningsmæssige og fysiske rammer. For en uddybning af dette

henvises til principafgørelse 72-14 og artikel i Nyt fra Ankestyrelsen nr. 3, april 2015.

Resumé af principafgørelse 72-14 fremgår af boks 1. Det afgørende er om botilbuddet,

herunder boltilbuddets rammer, kan tilgodese borgerens samlede støttebehov.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Boks 1: Resumé fra principafgørelse Ankestyrelsens principafgørelse 72-14

om botilbud og personkreds

En borger med nedsat funktionsevne i så betydelig grad, at det ikke kunne forenes

med et botilbud omfattet af lejelovens regler, kunne ikke anvises et botilbud efter

almenboliglovens § 105 om almene ældreboliger.

Ankestyrelsen har behandlet tre sager, hvor borgeren havde en meget betydelig

nedsat funktionsevne og et så omfattende behov for hjælp til almindelige, daglige

funktioner samt pleje, omsorg og behandling, at behovet ikke kunne dækkes på

anden vis end i et botilbud efter servicelovens § 108. Borgerens udviklingsalder var

vurderet til 1-4 år, og den nedsatte funktionsevne var af en sådan beskaffenhed,

at borgeren ikke var i stand til at påtage sig de forpligtelser eller udnytte de

rettigheder, der følger af et lejeforhold. Det gav sig blandt andet til udtryk ved, at

borgeren ikke kunne udnytte et køkken eller bad og havde behov for et mindre

værelse tæt på fællesarealerne og personalet. Borgeren var endvidere

udadreagerende og ødelagde køkken og toilet.

Kilde: Principafgørelse 72-14.

Den forskel, der beskrives i principafgørelsen, afspejles til dels i interviewkommunernes

praksis. Det ses blandt andet ved, at de er opmærksomme på lejekontrakten som en

afgørende forskel imellem 105- og 108-botilbud.

1.2.1

Lejekontrakten er en afgørende forskel

Når interviewkommunerne skelner imellem botilbudspladser efter SEL § 108 og ABL §

105 skyldes det primært, at borgere, der bor i et botilbud efter ABL § 105, skal have en

lejekontrakt og dermed bliver lejere. Det betyder at hvis borgere gør skade på interiøret,

kan det medføre store udgifter for dem, hvis de bor i en almen bolig. Derfor visiterer

interviewkommunerne stort set altid udadreagerende borgere til et 108-botilbud.

Samtidig fremhæver nogle interviewpersoner dog, at de også har 105-botilbud, som kan

rumme udadreagerende borgere, uden at det bliver et problem for borgeren.

For det andet betyder lejekontrakten at det, efter interviewkommunernes opfattelse, kan

være sværere at flytte borgere, der bor i en 105-bolig end borgere, der bor i en 108-

bolig. Dette giver kommunerne forskellige udfordringer, der uddybes nedenfor.

1.2.2

Større forskelle imellem 105-tilbuddene indbyrdes end

imellem 105- og 108-tilbud

En anden gennemgående forskel imellem de to typer af botilbud er ifølge

interviewkommunerne, at 105-botilbud indbyrdes er mere forskellige end 108-botilbud,

hvad angår botilbuddenes fysiske udformning, det tilknyttede personale, målgruppen og

omfanget af støtte. Interviewene tegner et billede af, at kommunernes tilbud efter SEL §

108 primært er målrettet borgere med et stort støttebehov, hvorfor det er denne type

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

borgere, der visiteres hertil. Blandt de borgere, der visiteres til ABL § 105-tilbud er der

derimod en langt større spredning i forhold til funktionsevne, adfærd og støttebehov. Fx

fortæller medarbejderne i Odense Kommune, at nogle af de borgere, der bor i ABL §

105-tilbud, selv kan lave mad, køre til og fra skånejob og får løn, imens andre har behov

for at blive hjulpet igennem alle dagens gøremål og næsten ingenting kan selv. I alle fire

kommuner gælder det derfor, at de betragter nogle ABL § 105-tilbud som direkte

sammenlignelige med deres tilbud efter SEL § 108, imens der er andre ABL § 105-tilbud,

som adskiller sig meget markant fra deres tilbud efter SEL § 108.

1.3 Generel overensstemmelse mellem

visitationsgrundlag og botilbud

–

men en kommune er

stadig ved at ”rydde op”

Hvad angår sammenhængen mellem visitationsgrundlag og botilbud viser interviewene

overordnet, at kommunerne har stor opmærksomhed på at sikre overensstemmelse.

Derfor er der kun i en af de interviewede kommuner fortsat borgere, der bor i et 105-

tilbud, men er visiteret til et 108-tilbud eller omvendt

–

og her er man, ifølge kommunen

selv, i gang med at ”rydde op”.

1.3.1

Nogle borgere, der ideelt set burde bo i et 108-botilbud,

bor i et 105-botilbud

Ikke desto mindre kan der være borgere i interviewkommunerne, der bevilges et

længerevarende botilbud og ”ideelt set”,

ifølge interviewpersonerne, skulle have boet i et

108-botilbud, men som i praksis visiteres til et 105-botilbud. Det skyldes for det første,

at kommunerne vurderer, at borgernes behov kan imødekommes her; igen fremhæver

interviewkommunerne, at de primært har fokus på at finde et tilbud, der matcher

borgerens behov og ønsker. For det andet fremhæver nogle interviewpersoner, at de

oplever stor mangel på 108-botilbud og samtidig en stigende efterspørgsel på

botilbudspladser til borgere med komplekse problemstillinger og et væsentligt

støttebehov. Derfor er de altid nødt til at se på, om der er et 105-botilbud, der matcher

den pågældende borgers behov.

1.4 Mangel på fleksibilitet og gennemsigtighed i

lovgivningen

Interviewkommunerne fremhæver nogle udfordringer knyttet til deres visitation til

længerevarende botilbud

–

og nogle forslag til, hvordan nogle af disse udfordringer kan

imødekommes.

1.4.1

Flere støttekrævende borgere og mangel på pladser i

længerevarende botilbud

Nogle af interviewkommunerne giver udtryk for, at de oplever, at antallet af meget

komplekse og støttekrævende borgere i målgruppen for længerevarende botilbud er

stigende. Dette skaber et øget pres på kommunernes ventelister til længerevarende

botilbud

–

hvor de i forvejen oplever en mangel på pladser til meget støttekrævende

borgere.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

1.4.2

Forskellige udfordringer knyttet til, at kommunen ikke kan

opsige lejekontrakten for borgere, der bor i et 105-botilbud

Det er interviewkommunernes opfattelse, at det er sværere at flytte borgere, der bor i et

105-botilbud end borgere, der bor i et 108-botilbud. Det skyldes, at kommunerne ikke

kan opsige borgerens lejekontrakt. Det bliver fx en udfordring, hvis borgerens

funktionsniveau ændrer sig, og kommunen vurderer, at borgerens behov derfor bedre

kan imødekommes i et andet botilbud. Dette skaber yderligere udfordringer for

kommunerne, fordi det kan gøre det svært at sikre, at botilbuddene blandt andet lever

op til kravet om homogenitet i målgruppen, jf. principafgørelse 21-17.

I forlængelse af den nævnte udfordring med mangel på botilbudspladser til meget

komplekse og støttekrævende borgere, fortæller alle fire interviewkommuner, at de

ønsker sig flere af disse pladser

–

hvad end det bliver som 105- eller 108-botilbud. Men

hvis de kunne vælge, ville de foretrække 108-botilbud, fordi kommunerne med disse

botilbudspladser er af den opfattelse, at det er nemmere for dem at flytte borgere, der

bor her. Med 108-botilbuddene oplever interviewkommunerne dermed overordnet en

større fleksibilitet i forhold til at udnytte deres botilbudspladser mest optimalt og i

overensstemmelse med socialtilsynets krav om blandt andet homogenitet.

Derudover er en overordnet udfordring, at nogle medarbejdere i kommunerne er i tvivl

om forskellene imellem 105- og 108-botilbud, og hvordan og hvornår de bør skelne.

1.4.3

Interviewkommunernes idéer

Som idéer til, hvordan nogle af disse udfordringer kan imødekommes, foreslår

interviewkommunerne blandt andet:



At man samler al lovgivning, der handler om længerevarende botilbud, under ét for at

mindske tvivlen omkring, hvordan der skal skelnes imellem 108- og 105-botilbud.

At man giver statsstøtte til at etablere 108-botilbud på lige fod med 105-botilbud.

I forbindelse med et frikommuneforsøg fik Odense Kommune mulighed for at skrive i

lejekontrakten til borgere i 105-botilbud, at hvis deres skete væsentlige ændringer i

borgerens funktionsevne, havde kommunen mulighed for at flytte borgeren til en anden

egnet bolig. Dette håber kommunen at kunne fortsætte med, da denne mulighed, efter

deres opfattelse, mindsker udfordringen med at flytte borgere fra 105-botilbud.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

2 Kommunernes udbud af

længerevarende botilbud

Følgende kapitel beskriver hvilke forhold, der har betydning for de fire

interviewkommuners udbud af botilbudspladser efter hhv. § 108 i serviceloven (SEL) og

§ 105 stk. 2 i almenboligloven (ABL)

. Kapitlet indledes med en præsentation af antal

tilgængelige botilbudspladser i interviewkommunerne fordelt på de to respektive

lovområder.

2.1

Antal botilbudspladser

Det samlede antal tilgængelige pladser i botilbud, hvor interviewkommunen selv er

driftsherre, fremgår af tabel 2.1. Det er kendetegnende for alle fire interviewkommuner,

at de har flest pladser i 105-botilbud sammenlignet med 108-botilbud. Odense Kommune

er den kommune, der har flest antal pladser i 108-botilbud (92). Antal pladser blandt de

øvrige tre kommuner varierer fra fem til 26. Aalborg Kommune har flest pladser i 105-

tilbud (521). De øvrige tre kommuner har hhv. 219, 230 og 270 pladser.

Tabel 2.1

Antal botilbudspladser i interviewkommunerne

Antal pladser efter SEL § 108

Aalborg Kommune

Odense Kommune

Næstved Kommune

Herning Kommune

Kilde: Tallene i tabel 1.1 stammer fra de fire interviewkommuner

Antal pladser efter ABL § 105

521

270

219

230

2.2

Forhold med betydning for antal botilbudspladser

I interviewene blev kommunerne bedt om at fortælle om eventuelle økonomiske,

historiske og politiske forhold, som de vurderer, har betydning for, hvordan deres udbud

af 108/105-botilbud gennem tiden har udviklet sig og fremstår i dag.

2.2.1

Økonomiske forhold

Dette afsnit præsenterer de økonomiske forhold, som interviewkommunerne vurderer,

har betydning for den samlede boligmasse og antallet af hhv. 108-botilbud og 105-

botilbud. Det drejer sig for det første om den statsstøtte, kommunerne modtager i

forbindelse med opførelsen af 105-tilbud

. For det andet forsøger flere af kommunerne at

opnå forskellige stordriftsfordele ved at lægge mindre botilbud sammen i større enheder,

der som oftest vil være bygget som 105-botilbud.

Når der i resten af kapitlet bliver refereret til hhv. 108- og 105-botilbud, betyder det implicit, at der er tale om hhv. § 108 i

SEL og § 105 stk. 2 i ABL.

Jf. bekendtgørelse om støtte til almene boliger m.v. nr. 1288 af 11. december 2009.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Statsstøtte til at opføre 105-tilbud er afgørende

Enstemmigt nævner kommunerne, at en afgørende årsag til, at antallet af 105-boltilbud

er større end antallet af 108-botilbud, er de fordelagtige finansieringsmuligheder i form

af statsstøtte. Fx siger en leder fra Herning Kommune:

”Når man etablerer pladser, så gør man det alt efter, hvad der på papiret er

mest rentabelt

–

og det er det at opføre efter ABL § 105 stk. 2. Så derfor

har Herning Kommune ikke særlig mange 108-pladser. De få vi har, det er

bygninger, der har været brugt til noget andet, hvor man kan sige: Hov og

haps, det kan vi bruge”

(leder, Herning Kommune).

Næstved Kommune er af samme opfattelse og har gjort sig de samme erfaringer som

Herning Kommune i forbindelse med at etablere 105-botilbud med statsstøtte.

Teamlederen i Næstved Kommune fortæller, at de tidligere stod med gamle bygninger,

som ikke længere egnede sig til at huse borgere i målgruppen for længerevarende

botilbud. Kommunen lod sig inspirere af andre kommuner, som netop anvendte

muligheden for at bygge botilbud med statsstøtte:

”Vi

så på, hvad de gjorde i Jylland og hvilke finansieringsmuligheder der var

som kommune. I Jylland byggede de efter 105. Vi stod fx med en

ældgammel villa, som borgerne ikke længere måtte være i, og vi var derfor

nødt til at finde nye boliger. Som kommune havde vi ikke råd til bygge 108-

botilbud. Og så er det jo det man gør, fordi det er der man har en

finansieringsmulighed”

(teamleder, Næstved Kommune).

Qua den udvikling der har været i Næstved Kommune, nævner den pågældende

teamleder, at de i dag har mulighed for at tilbyde andre kommuner at købe flere af deres

105-pladser.

Også myndighedschefen i Odense Kommune understreger, at statsstøtten har spillet en

væsentlig rolle i forbindelse med at bygge nye 105-botilbud frem for 108-botilbud:

”Finansieringsmulighederne er mere fordelagtige for kommunen, når det

drejer sig om botilbud efter almenboligloven. Det er den eneste grund [til at

vi har en overvægt af 105-tilbud]. På et tidspunkt havde vi et 108-botilbud,

som blevet lavet om til et 105-botilbud. Ombygningen blev finansieret med

statsstøtte og ved at hjemtage borgere. Ellers kunne ombygningen ikke lade

sig gøre”

(myndighedschef, Odense Kommune).

Myndighedschefen bemærker i øvrigt, at han er af den opfattelse, at

handicaporganisationerne ud fra en betragtning om ligestilling også foretrækker, at der

anvendes 105-botilbud, hvor borgeren har egen lejlighed og lejekontrakt.

Odense Kommune har dog også omvendt erfaret, at det har været nødvendigt at

omdanne et 105-botilbud til et 108-botilbud. Den faglige koordinator fortæller, at

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

kommunen oprindeligt havde planer om at oprette et 105-botilbud, men at man meget

sent i processen besluttede i stedet at bygge det som 108. Det betød, at botilbuddet blev

dyrere for kommunen at opføre

–

men samtidig kunne de dermed hjemtage en række

domfældte borgere, hvilket både var i overensstemmelse med kommunens

hjemtagelsesstrategi og betød, at det på sigt ville være økonomisk rentabelt:

”Botilbuddet

blev først bygget som 105, og det var fordi det var den måde,

kommunen har råd til at bygge botilbud på

–

på grund af de gunstige

lånevilkår. Men så kiggede vi på, hvem der egentlig skulle bo der. Hvis

botilbuddet skal rumme borgere med dom, så skal de være visiteret til 108,

der skal være vågen nattevagt og stedet skal være gearet til det efter de

gældende regler. Så da byggeriet var ved at være færdigt, blev der lavet et

lynarbejde i forhold til at indsamle penge, som gjorde, at vi kunne oprette

108-pladser i stedet for. Netop fordi vi manglede pladser til domfældte

borgere, som vi ville hjemtage fra andre kommuner. De blev så til i alt 16

pladser ”

(faglig koordinator, Odense Kommune).

Teamkoordinatoren i Aalborg Kommune mener, at muligheden for at bygge 105-botilbud

har betydet en positiv udvikling på området, herunder en del nye og mere tidssvarende

boliger. Dog kunne hun godt tænke sig, at fordelingen mellem 108 og 105-botilbud var

mere ligelig. Hun nævner, at kommunen også har efterspurgt at omdanne 105-botilbud

til midlertidige botilbud

–

igen fordi kommunen mangler både 108 og 107-botilbud:

”105-muligheden

har jo betydet en masse nye og bedre boliger, fordi vi fik

almene boligselskaber til at opføre dem. De giver nogle andre problemer

–

men også muligheder. Vi ville nødigt være foruden

105’erne. Men det måtte

gerne være fordelt lidt mere ligeligt. Vi har også efterspurgt muligheden for

at lave en midlertidig plads i et 105, fordi finansieringen til at bygge 107 og

108 er væsentlig anderledes”

(teamkoordinator, Aalborg Kommune).

Betydningen af stordriftsfordele

Herning og Næstved Kommune fremhæver, at der er en tendens til at slå mindre botilbud

sammen i store enheder for at opnå stordriftsfordele. Det har betydning for antallet af

pladser i hhv. 108- og 105-botilbud, fordi mange mindre 108-botilbud i den forbindelse

bliver samlet i større 105-botilbud. Fx beskriver en leder fra Herning Kommune, at den

generelle holdning i kommunen er, at der skal være stordriftsfordele forbundet med

botilbud:

”Jo større tilbuddene er, jo mere robuste

og rentable er de. Alt for mange

små tilbud rundt omkring er svære at drive og dyre i drift. Så vi har nogle

store institutioner i dag, som vi gerne vil koble nye tilbud op på

–

for at

samle det, fordi det er mest rentabelt. Og det er jo 105’ere”

(leder, Herning

Kommune).

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Herning Kommune har i dag kun fem 108-pladser. De fire af disse pladser blev etableret,

fordi kommunen havde en ledig bygning, som gjorde det muligt. Før det havde

kommunen ingen 108-botilbud. Kommunen har således ingen 108-botilbud, der er

bygget til formålet. De understreger dog, at tilbuddet med fire pladser er for lille til at

have en rentabel drift og kun blev oprettet, fordi de havde brug for at etablere et

botilbud til fire konkrete borgere.

I Næstved Kommune fremhæver de i samme tråd, at der er et ønske om at etablere

større enheder:

”Som borgerne, økonomien og samfundet udvikler sig nu, så begynder man

at efterspørge større enheder

–

fordi det er det, der er økonomi i. Der er

ikke økonomi i at drive en enhed på otte pladser

”

(teamleder, Næstved

Kommune).

2.2.2

Historiske forhold

Herning, Næstved og Aalborg Kommune nævner forhold i relation til kommunens

historie, der har betydning for antallet af pladser i de to typer botilbud. I den forbindelse

nævner alle tre kommuner især strukturreformen

. I forbindelse med reformen overtog

nogle kommuner 108-tilbud fra de tidligere amter, imens andre kun overtog 105-tilbud

fra sammenlagte kommuner.

Herning Kommune var tidligere en del af Ringkøbing Amt. Kort tid før nedlæggelsen

havde

amtet særlig fokus på at få botilbudsmassen ”ajourført”, hvilket betød, at en

række botilbud blev ombygget og i den forbindelse omdannet til 105-tilbud. Amtet

fusionerede også et stort antal mindre botilbudsenheder, som blev lavet om til større

105-botilbud. Herning Kommune overtog derfor et større antal 105-botilbud fra amtet. Til

sammenligning har kommunen overtaget meget få 108-botilbud. I denne sammenhæng

påpeger kommunen, at de påskønner, at de har overtaget 105-botilbud, som er

forholdsvis nye i modsætning til 108-botilbud, som, ifølge kommunen, oftest er meget

gamle bygninger.

I tråd med Herning Kommune beskriver en faglig koordinator i Næstved Kommune den

historiske udvikling med overtagelsen af botilbud fra amterne som afgørende for

kommunens udbud af botilbud i dag. I den forbindelse uddyber hun samtidig baggrunden

for, at kommunen i dag har et stort antal botilbud sammenlignet med andre kommuner:

”Mange af de botilbud,

der er kommunens egne, er historiske

–

på den

måde at det er tilbud, som er hjemtaget i forbindelse med strukturreformen.

Så mange af botilbuddene kommer fra det gamle Storstrøms Amt, men har

historisk været placeret i Næstved. Og der var mange, fordi man i Næstved

har haft et gammelt, meget stort forsorgshjem, som nu er fordelt på tre

Strukturreformen (kommunalreformen) var en reform af den offentlige sektor i Danmark med virkning fra den 1. januar 2007.

Strukturreformen indebar væsentlige forandringer i den kommunale og regionale forvaltning, idet antallet af primærkommuner

blev reduceret fra 271 til 98, mens de 13 amtskommuner blev nedlagt og erstattet af fem regioner.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

store botilbud med en masse matrikler under sig. Næstved har været

institutions-by siden 1970erne og har rigtig meget placeret på mange

matrikler i det nære byområde. Så har vi også været nødt til at tage nye

botilbud i brug pga. en større tilgang af borgere. Så vi har ibrugtaget tilbud,

som tidligere har været ældreboliger”

(faglig koordinator, Næstved

Kommune).

En teamkoordinator i Aalborg Kommune fortæller, at de 108-botilbud, som kommunen

overtog efter amterne bestod af ældre og utidssvarende bygninger. De blev derfor revet

ned, og i stedet blev der bygget nye 105-botilbud:

”Da amterne blev nedlagt, overtog kommunerne

en masse botilbud

–

som

blev lavet om til 105/85.

Så derfor ser vi sådan ud i kommunerne. 108’erne

blev nedlagt, de var meget gamle. De blev revet ned, og så blev der bygget

nye

– men altså 105/85’ere”

(teamkoordinator, Aalborg Kommune).

Når teamkoordinatoren betegner 105-botilbud

som ”105/85” skyldes det, at den støtte,

borgerne modtager i botilbud efter ABL § 105, stk. 2, bevilges særskilt og typisk efter

SEL § 85 (uddybes i afsnittet om støtte i kapitel 3).

Teamkoordinatoren fortæller også, at den historiske udvikling med, at kommunen

overtog botilbuddene fra amterne, kan forklare, hvorfor der på området 108/105-

botilbud hersker en vis forvirring i forhold til, hvordan der skelnes mellem de to typer

botilbud. Kommunernes overtagelse af botilbuddene omfattede ikke blot bygninger, men

også en ”tungere” målgruppe med behov for personale døgnet rundt. Og netop denne

målgruppe flyttede nu i 105-botilbud med støtte efter SEL § 85. På den måde

–

pointerer

teamkoordinatoren

–

kom de to typer botilbud med tiden til at ligne hinanden:

”Der

hvor vi har 108 og 107-pladser, det er de steder, vi har overtaget fra

amtet. Med den tidligere opdeling havde amtet 107 og 108-pladserne, og vi

havde de almennyttige. For vi havde ikke de komplekse sager, vi havde de

”nemme” borgere, dem der ikke havde brug for døgndækning. Da man så

flytter de amtslige tilbud ud, og kommunerne overtager dem

–

så kan du jo

ikke ændre det fra et døgndækket, selvom du omdanner det til et 105/85

(fordi borgerne følger med). Det følger med. Og det bidrager til forvirringen

omkring, hvad forskellen er. Så noget af det handler om, at vi har arvet 107

og 108 fra amterne, hvor

de døgndækkede så blev omdannet til 105/85”

(teamkoordinator, Aalborg Kommune).

Hvordan kommunerne skelner imellem de to typer

–

og forvirringen omkring, hvad

forskellen er

–

uddybes i kapitel 3.

2.2.3

Politiske forhold

Alle fire interviewkommuner fremhæver forhold af politisk karakter, der

–

ligesom de

historiske

–

gennem tiden og i dag har betydning for deres udbud af botilbudspladser

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

efter hhv. SEL § 108 og ABL § 105. Det drejer sig blandt andet om politiske prioriteringer

i forhold til kommunernes økonomi og om politiske interesser investeret i forskellige

botilbud.

I Herning Kommune fremhæver en af de interviewede ledere, at deres udbud af botilbud

langt henad vejen handler om politiske prioriteringer. Det ses både, når der skal opføres

nye bygninger, hvor overordnede økonomiske prioriteringer spiller en vigtig rolle

–

men

også når kommunen skal beslutte, hvordan ledige bygninger skal anvendes:

”Hvorvidt det bliver 105 eller 108 vi opfører handler om penge. Men

hvilken

mængde af pladser vi har i eksisterende bygninger, det handler om politik.”

(leder, Herning Kommune).

Hun beskriver, at handicap- og psykiatriområdet er økonomisk presset, og at det

–

efter

hendes opfattelse

–

ville gavne den pressede økonomi, hvis man udvidede antallet af

botilbudspladser, fx ved at tage eksisterende ledige bygninger i brug. Dermed ville man

blandt andet blive mindre afhængig af at købe eksterne pladser. Derudover ville det give

flere borgere mulighed for at bo i eller tæt på Herning, som mange ønsker. Men hvorvidt

man vil prioritere at udvide antallet af botilbudspladser er, fremhæver hun, et politisk

anliggende.

Ifølge en teamleder (som indtil for nylig var centerchef) i Næstved Kommune har

108/105-botilbudsområdet altid haft stor politisk bevågenhed. Det er teamlederens

opfattelse, at flere politikere sågar nærer stærke følelser for området. Særligt i

forbindelse med lukninger, eller når matrikler skifter ressortområde, fx fra ældre- til

handicapområdet:

”Nogle af vores politikere

har været amts- og regionalpolitikere og føler

ejerskab til nogle af de beslutninger, der er blevet truffet historisk om, hvad

man stiller op med botilbuddene. De har været med til at lade dem bygge,

klippet de røde bånd, der er nogle hjertebørn for vores politikere i det her.

Ved kommunesammenlægningen er der jo nogen, der har et særligt

ejerskab til nogle af bygningerne. Og der kan vi godt mærke, når vi ind i

mellem rammer noget hjerteblod, fx når vi snakker om at lukke noget”

(teamleder, Næstved Kommune).

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

3 Interviewkommunernes visitation

til og karakteristik af 108- og 105-

botilbud

Dette kapitel belyser, hvad kommunerne lægger vægt på, når de visiterer til

længerevarende botilbud, hvordan de karakteriserer længerevarende botilbud efter hhv.

SEL § 108 og ABL § 105, og hvordan de skelner imellem dem. Derudover belyser

kapitlet, hvordan interviewkommunerne forholder sig til sammenhængen mellem

visitationsgrundlag og botilbud.

Kapitlet er opdelt i fire overordnede afsnit:



Første afsnit beskriver nogle overordnede tendenser i forhold til kommunernes

visitationspraksis, og hvordan de skelner imellem tilbud efter SEL § 108 og ABL §

105.

Andet afsnit giver en mere detaljeret beskrivelse af, hvordan interviewkommunerne

karakteriserer deres botilbud efter SEL § 108 og ABL § 105 hvad angår fysisk

udformning og størrelse; personalets sammensætning og hvilken støtte, der er

tilknyttet.

Tredje afsnit beskriver, hvad der karakteriserer de borgere, interviewkommunerne

visiterer til længerevarende botilbud efter hhv. SEL § 108 og ABL § 105.

Fjerde afsnit beskriver sammenhængen mellem visitationsgrundlag og botilbud.



3.1

Begrænset skelnen imellem de to typer af botilbud

Interviewene tegner et klart billede af, at interviewkommunerne overordnet ikke skelner

mellem botilbud efter SEL § 108 og ABL § 105. De tager altid udgangspunkt i borgerens

støttebehov, når de vælger et længerevarende botilbud, og her vurderer de i mange

tilfælde, at det er underordnet, om der er tale om den ene eller den anden type. De

mener derudover, at mange af de botilbud, der er opført som 105-botilbud, lige så vel

kan anvendes som 108-botilbud og omvendt.

Det fremgår fx af interviewet med tre medarbejdere i Herning Kommune, at de to af dem

ikke skelner imellem de to typer:

”Det kan godt være,

at der er en lovgivning der siger, at der skulle være en

forskel. I mit hoved er der ingen forskel. Herning Kommune har jo ikke

noget 108, vi har 105/85

, og der bliver de jo puttet ind, hvis de

Når sagsbehandleren betegner 105-botilbud

som ”105/85” skyldes det, at den støtte, borgerne modtager i botilbud efter ABL

§ 105 stk. 2, bevilges særskilt og typisk efter SEL § 85 (uddybes i afsnittet om støtte senere i dette kapitel).

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

overhovedet kan rummes der. Jeg tænker det som længerevarende botilbud

under et”

(sagsbehandler, Herning Kommune).

Som det fremgår af citatet, hænger det blandt andet sammen med, at kommunen stort

set ikke har nogen botilbud efter SEL § 108. Sagsbehandlerne i Herning Kommune

oplever heller ikke, at det er en skelnen, de møder i andre kommuner, når de køber

pladser der.

Figur 3.1. nedenfor beskriver, hvilke forhold de fire interviewkommuner lægger vægt på,

når de skal visitere til et længerevarende botilbud. Som det fremgår, fokuserer de på

borgerens støttebehov og på hvilke tilgængelige tilbud, der kan imødekomme dette

behov. Fx siger en interviewperson fra Odense Kommune:

”Vores

udgangspunkt er ikke at kigge på, om borger skal have et botilbud

efter 105 eller 108, det er faktisk lige omvendt: Vi kigger på, hvad borger

skal have, og hvad det så er for et tilbud, der kan matche det

–

og så

hvilken paragraf det tilbud er”

(sagsbehandler, Odense Kommune).

Figur 3.1

Interviewkommunernes overvejelser ved visitation til længerevarende botilbud

Som oftest vælges et 105-botilbud, fordi der er

flest af dem.

Kommunerne ser først og

fremmest på borgerens behov.

Det er også her, der er den største spændvidde

–

nogen kan rumme borgere med et massivt

støttebehov, andre er målrettet borgere, der er

mere selvhjulpne.

Situationer, hvor der som udgangspunkt vælges

108:

•

Når der er tale om domfældte borgere.

•

Hvis borgeren er meget udadreagerende, vil

kommunerne som udgangspunkt vælge et

tilbud efter § 108

–

men ikke altid. Der er også

tilbud efter § 105, som kommunerne mener,

kan rumme udadreagerende borgere.

Her skelner de som

udgangspunkt ikke mellem 108

og 105, men imellem hvilke

tilgængelige botilbud, der kan

imødekomme borgerens

støttebehov.

Kilde: Interviews i fire kommuner

Som det også fremgår af figuren, er der dog i praksis forskelle på kommunernes

længerevarende botilbud og hvilke borgere, der visiteres til hvilke botilbud. Det drejer sig

både om forskelle imellem botilbud efter hhv. ABL § 105 og SEL § 108 og forskelle inden

for hver af de to typer botilbud

Grænsen imellem 105- og 108-botilbud fremhæves i principafgørelse 72-14 og uddybes i en artikel i Nyt Fra Ankestyrelsen nr.

3, april 2015. Der henvises i øvrigt til rapportens sammenfatning, hvor resumé af principafgørelsen er beskrevet.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Figurens indhold såvel som de øvrige forskelle, interviewene viser, uddybes i resten af

kapitlet.

3.1.1

Lejekontrakten er en afgørende forskel

Når interviewkommunerne skelner imellem botilbudspladser efter SEL § 108 og ABL §

105, skyldes det primært, at borgere, der bor i et botilbud efter ABL § 105, skal have en

lejekontrakt. Fx siger to interviewpersoner fra hhv. Herning og Aalborg Kommune:

”Der er ikke flere fællesarealer i 105 eller alarmer i 108’erne. Det handler

om tilblivelsen og så det stykke papir, borgeren får i hånden: Om der står

boligdokument

eller lejekontrakt”

(leder, Herning Kommune).

”I

dagligdagen og i praksis er det den samme støtte de får, vi kan levere det

samme. Personalet er det samme. Så det er juridisk, der er en forskel. Og

det er alle de ting, der følger med lejeloven, der udgør den store forskel

–

de forpligtelser der følger med”

(jurist, Aalborg Kommune).

I interviewkommunernes forståelse har lejekontrakten i ABL § 105-botilbuddene primært

to implikationer: For det første betyder den, at kommunen ikke kan opsige botilbuddet.

For det andet fremhæver nogle interviewpersoner, at meget udadreagerende borgere

med et lavt kognitivt funktionsniveau ikke bør visiteres til disse botilbud (se også figur

1.1.). Førstnævnte uddybes i kapitel 4 om kommunernes udfordringer og løsningsforslag.

Det sidstnævnte punkt uddybes senere i dette kapitel i afsnittet om, hvilke borgere der

visiteres til hvilke typer af botilbud.

3.2

Fysisk udformning, personale og støtte i botilbud

De følgende afsnit giver et mere detaljeret indblik i, hvad der ifølge

interviewkommunerne kendetegner deres egne tilbud efter hhv. SEL § 108 og ABL § 105,

hvad angår fysiske rammer, størrelse og fællesfaciliteter, personale og støtte samt pris.

Her er det gennemgående billede, at der er meget begrænsede forskelle. En

gennemgående forskel er dog, at 105-botilbud indbyrdes er mere forskellige end 108-

botilbud. Det hænger givetvis sammen med, at kommunernes udbud af 105-botilbud er

langt større end udbuddet af 108-botilbud. Som eksempel kan nævnes, at

interviewpersonerne i Herning Kommune stort set ikke skelner imellem 105- og 108-

botilbud i deres daglige arbejde og omtale af tilbuddene

–

men til gengæld imellem tre

typer af 105-botilbud, som de kalder henholdsvis

”længerevarende botilbud” (til borgere

med svære, permanente problematikker), ”bofællesskaber med døgndækning” og

”bofællesskaber uden døgndækning”:

”Vi

snakker meget sjældent om 108-tilbud i Herning kommune, men om

forskellige grader af 105-tilbud: Bofællesskaber, hvor der måske er støtte 5

timer om dagen, og så nogen der er tungt bemandede døgnet rundt. Og det

er alt

sammen længerevarende botilbud”

(leder, Herning Kommune)

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

De tre øvrige interviewkommuner skelner på samme måde imellem forskellige typer af

tilbud efter ABL § 105, om end ikke lige så eksplicit som i Herning Kommune. Men i alle

fire kommuner gælder det, at de betragter nogle ABL § 105-tilbud som direkte

sammenlignelige med deres tilbud efter SEL § 108, imens der er andre ABL § 105-tilbud,

som adskiller sig meget markant fra deres tilbud efter SEL § 108.

3.2.1

Fysiske rammer, størrelse og fællesarealer

Hvad angår den fysiske udformning af botilbuddene, tegner interviewene overordnet et

billede af, at der ikke er tydelige forskelle imellem SEL § 108 og ABL § 105. Der er dog

større spændvidde inden for ABL § 105-botilbuddene.

Fysiske rammer

De fysiske rammer for de længerevarende botilbud varierer meget, både på tværs af

105- og 108-tilbud og inden for de to typer. Der er både huse i et og flere plan,

opgangsfællesskaber, mindre huse på samme matrikel mv. Det er derfor ikke muligt på

baggrund af interviewene at identificere nogle typiske kendetegn ved 108- eller 105-

botilbud, hvad angår de fysiske rammer.

Der er dog den forskel, at der blandt 105-botilbuddene i interviewkommunerne er tilbud,

hvor borgerne bor i lejligheder i en bygning eller opgang med almindelige lejere (altså

lejligheder, som kommunen ikke har visitationsret til). Ingen af 108-pladserne er på

denne måde spredt blandt andre boligformer.

Størrelse

I forhold til størrelse, forstået som antallet af pladser pr. botilbud, er der også en større

spændvidde inden for 105-botilbuddene. I de fire interviewkommuner svinger disse tilbud

i størrelse fra fire pladser i det mindste (Herning Kommune) til 45 pladser i det største

(Odense Kommune). Blandt 108-tilbuddene i de fire kommuner er det mindste på tre

pladser, imens det største er på 20 pladser (begge Aalborg Kommune, sidstnævnte

inkluderer nogle pladser efter SEL § 107).

Der er ikke nødvendigvis sammenhæng mellem tyngden af borgerens støttebehov og

botilbuddenes størrelse. Generelt beskriver flere af kommunerne, at der er et politisk

ønske om at etablere flere store botilbud (blandt andet ved at slå nogle mindre

sammen), for herved at opnå stordriftsfordele (se kapitel 2 om kommunernes udbud af

botilbud).

Fællesfaciliteter

Alle længerevarende botilbud i de fire interviewkommuner har fælles boligarealer, men

der er store forskelle i forhold til, hvor meget de bliver brugt. Overordnet tyder

interviewene på, at fællesarealerne i 108-botilbuddene bruges mindre. Det hænger

sammen med, at de borgere, der bor her, som hovedregel har en meget begrænset

funktionsevne, ofte har brug for at blive skærmet af og/eller er udadreagerende (se

afsnit 3.3 om karakteristik af borgerne). Forskellene imellem de forskellige botilbud

afspejles også i, at fællesrummet eller -arealerne i nogle af 105-botilbuddene befinder sig

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

i en af lejlighederne i den bygning, hvor borgernes egne lejligheder også ligger eller

sågar i en anden bygning. Det skyldes, at de borgere der bor her, selv kan gå fra deres

egen lejlighed og over til fællesrummet.

Odense Kommune fortæller, at der i to af deres tre tilbud efter SEL § 108 hverken er

opholdsstuer eller andre større fællesarealer, fordi målgruppen, der bor her, har et

meget udtalt behov for at blive afskærmet fra de andre beboere og derfor ikke har glæde

af fællesarealerne. Der er dog nogle små ”fleksible rum”, fx med et bordfoldboldbord

eller et fjernsyn, som kan anvendes, når der en sjælden gang bor borgere i tilbuddet, der

kan profitere af samvær med andre beboere. Det tredje tilbud efter SEL § 108 har

derimod fælleslokaler såsom en opholdsstue og et fælles spiseareal.

Herning Kommune beskriver, at der i mange af deres botilbud efter ABL § 105, som er

nyere tilbud, er indrettet såkaldte ”wellnessrum”, som anvendes, når borgerne modtager

støtte fra eksterne behandlere. Der er ikke nogen af botilbuddene i nogen af de fire

interviewkommuner, der har faste behandlere tilknyttet. Flere steder er der dog ergo- og

fysioterapeuter ansat på lige fod med det øvrige pædagogiske personale.

3.2.2

Personale og støtte

Hvad angår personalesammensætning er der heller ingen klare forskelle mellem botilbud

efter SEL § 108 og ABL § 105. I forhold til støtte tegner interviewene et billede af, at alle

botilbud efter SEL § 108 i de fire interviewkommuner er tilbud med massiv støtte, hvilket

blandt andet inkluderer en høj personalenormering. Det samme gælder nogle botilbud

efter ABL § 105, men langt fra alle. Også her er der altså større spændvidde i indholdet

og omfanget af den støtte, der gives her, sammenlignet med botilbud efter SEL § 108.

Personalesammensætning og -normering

Personalet på botilbud efter SEL § 108 og ABL § 105 er, ifølge interviewkommunerne,

ikke forskelligt. Sammensætningen og graden af specialisering hos personalet afhænger

af, hvilken målgruppe det konkrete botilbud er målrettet. Men dette er ikke afhængigt af,

om der er tale om et botilbud efter SEL § 108 eller ABL § 105. Alle steder består

personalet typisk af en blanding af social- og sundhedsassistenter og -hjælpere,

pædagoger, specialpædagoger, sygeplejersker og terapeuter m.fl..

Hvad angår normeringen, er den i sagens natur højest på botilbud målrettet borgere med

et massivt støttebehov. I de fire interviewkommuner er dette især botilbuddene efter SEL

§ 108, men også nogle botilbud efter ABL § 105. Særligt blandt SEL § 108-botilbuddene

fremhæver interviewkommunerne eksempler på tilbud, hvor normeringen er 1:1 eller

højere.

Alle botilbudspladser efter SEL § 108 i de fire interviewkommuner har døgndækning,

hvilket vil sige, at der altid er en nattevagt. Også her er billedet for botilbud efter ABL §

105 mere blandet. Her er der nogle tilbud med vågen nattevagt, nogen med sovende

nattevagt og andre uden døgndækning.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Støtte

I forhold til den støtte, borgerne modtager i et længerevarende botilbud, er en

gennemgående forskel, at denne støtte i botilbud efter SEL § 108, efter alle fire

interviewkommuners opfattelse, er inkluderet i bevillingen af botilbuddet, imens den i

botilbud efter ABL § 105 bevilges særskilt og typisk som støtte efter SEL § 85. Dette er

årsagen til, at flere af interviewpersonerne omtaler botilbud efter ABL § 105 som

”105/85-tilbud”. Samtlige interviewpersoner fremhæver

dog, at dette ikke har betydning

for karakteren af støtten, og at borgerne sandsynligvis ikke er bevidste om denne

skelnen eller har grund til at være det. Fx siger en interviewperson i Næstved Kommune:

”Uanset om du er i 108 eller 105, så får du

stadig støtte efter de samme

paragraffer. 108 er bare murstenene, grundlaget for byggeriet, ligesom 105

er. Den støtte der leveres i 108 og 105 gives efter de samme paragraffer i

serviceloven. Og hvor massiv den er, kommer an på taksten, tyngden i

tilbuddet”

(faglig koordinator, Næstved Kommune).

Interviewkommunerne beskriver, at det blandt borgerne i botilbud efter ABL § 105 er

forskelligt, hvilken støtte der bevilges udover SEL § 85-støtte. Nogle borgere bevilges en

ledsagerordning efter SEL § 97, men kun hvis der ikke er behov for pædagogisk støtte

under ledsagelse. I botilbud til borgere med et mere massivt støttebehov, inklusiv alle de

fire kommuners SEL § 108-botilbud, vurderer interviewkommunerne, at det som oftest

ikke er relevant med ledsagelse, da de har behov for pædagogisk støtte under

ledsagelse.

Aktivitets- og samværstilbud efter SEL § 104 bevilges i alle kommuner særskilt, også til

borgere i botilbud efter SEL § 108. Det samme gælder eventuel hjemmesygepleje efter

sundhedslovens § 138.

I forhold til transport er der i alle SEL § 108-botilbud i de interviewede kommuner

inkluderet kørsel til og fra lægeordinerede kontroller og aftaler. I botilbud efter ABL §

105 bevilges dette særskilt. Andre former for transport er ikke inkluderet.

3.2.3

Pris og borgernes forsørgelsesgrundlag

I nogle af interviewene fremhæves boligernes pris for borgeren som en væsentlig forskel

imellem botilbud efter SEL § 108 og ABL § 105.

En 105-bolig i en af de fire interviewkommuner koster mellem 4.500 kr. og 8.300 kr. (før

boligsikring). 108-boligerne er billigere blandt andet fordi, der her ikke skal betales

indskud, og fordi borgerens egenbetaling her fastsættes efter deres indkomst, så de altid

har et vist minimumsbeløb tilbage som rådighedsbeløb.

Interviewpersonerne i Odense Kommune fremhæver prisen på 105-boligerne, fordi de

har relativt mange af disse boliger samtidig med, at de har mange borgere, der ikke har

råd til at bo der, selvom de falder inden for målgruppen. På samme måde påpeger

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

interviewpersonerne i Aalborg Kommune, at det er en udfordring for mange af borgerne

med handicap, at pladserne i 105-boligerne er for dyre for dem.

Alle fire interviewkommuner fortæller, at langt størstedelen af de borgere, der bor i

længerevarende botilbud, modtager førtidspension. Flere af interviewkommunerne

nævner i den sammenhæng, at borgere, der fx modtager kontanthjælp, som oftest ikke

har råd til at bo i et længerevarende botilbud, særligt 105-botilbud.

3.3

Karakteristik af borgerne

De følgende afsnit belyser hvilke borgere, de fire interviewkommuner visiterer til botilbud

efter SEL § 108 og ABL § 105.

En overordnet konklusion er, at det mest afgørende for hvilke borgere,

interviewkommunerne visiterer til hvilke botilbud, er, hvorvidt et givent botilbud kan

imødekomme en given borgers behov. I den sammenhæng er det ofte underordnet for

interviewkommunerne, om botilbuddet er opført efter SEL § 108 eller ABL § 105.

En væsentlig pointe i forhold til hvilke borgere, der visiteres til hvilken type botilbud, er,

at kommunernes visitation til botilbud afhænger af udbuddet af botilbudspladser.

Eftersom langt de fleste tilbud er opført som ABL § 105 (se kapitel 2 om kommunernes

udbud af botilbud), er det denne type, de fleste borgere visiteres til. Som en

interviewperson fra Næstved Kommune siger:

”Udbuddet

er afgørende for, hvad vi vælger på de længerevarende.

Boligmassen er til 105

–

og de andre

kommuner har samme udfordring”

(faglig koordinator, Næstved Kommune).

Der er ikke noget generelt billede i forhold til hvilke diagnoser, der kendetegner de

borgere, der visiteres til forskellige typer af botilbud. Nogle af kommunerne har

diagnosespecifikke botilbud, andre opdeler kun borgerne efter funktionsevne (med

enkelte undtagelser), og der er ikke umiddelbart nogen sammenhæng mellem diagnoser

og botilbudstype (ABL § 105 eller SEL § 108) i interviewkommunerne. De følgende afsnit

handler derfor ikke om borgernes diagnoser, men om deres funktionsevne og adfærd.

3.3.1

I alle fire interviewkommuner

har man en oplevelse af, at nogle borgere er ”klare

108’ere” og altid skal visiteres til et SEL § 108-tilbud.

Det gælder blandt andet

domfældte borgere, men derudover karakteriserer kommunerne de ”klare 108’ere” lidt

forskelligt. Gennemgående har disse borgere enten et meget lavt funktionsniveau eller er

udadreagerende (se også næste afsnit).

En faglig koordinator fra Næstved Kommune beskriver deres praksis, når de skal

vurdere, hvilket tilbud en borger skal visiteres til:

Nogle borgere vurderes som ”klare 108’ere”

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

”108 er kun

klokkeklar, når det er en domfældt borger. De skal jo i en 108,

der har vi ikke valget. Så har vi borgere, hvis funktionsniveau er så dårlig,

at man går ind og siger: Den her borger kan på ingen måde varetage de

forpligtelser, der er i en lejebolig med egen lejekontrakt, beboerdemokrati

osv. Den gruppe er også nogenlunde klar, vi har dem jo ned til 1�½ måned

gammel i funktionsniveau. Så er det selvfølgelig 108. Men jo bedre deres

funktionsniveau er, jo mere skønsbaseret bliver det. Så begynder 105 at

komme i spil”

(faglig koordinator, Næstved Kommune).

Her er ”en klar 108’er” altså en borger med et meget lavt funktionsniveau. Der er dog

ikke tale om, at SEL § 108-botilbuddene i Næstved Kommune er mere specialiserede

–

tværtimod er det højest specialiserede tilbud i Næstved Kommune faktisk et tilbud efter

ABL § 105.

Medarbejderne i Odense Kommune beskriver, hvad der kendetegner de borgere, der

visiteres til to af kommunens tre SEL § 108-tilbud, og hvor det meget tidligt i

udredningsprocessen står klart for dem, at disse borgere skal visiteres til et af disse

konkrete tilbud:

”Det

er tilbud til voksne med meget begrænsede sociale kompetencer, som

har brug for fysisk og personalemæssig afskærmning fra udefrakommende

instanser. Også andre beboere. Borgere med behov for en meget individuel

tilgang og meget høj personalenormering for at blive imødekommet på

deres individuelle behov. Borgere med udadrettet adfærd, borgere der skal

afskærmes for konflikter osv.”

(faglig koordinator, Odense Kommune)

Det tredje SEL § 108-botilbud i Odense Kommune er målrettet svært mentalt og fysisk

handicappede borgere, som er kørestolsafhængige og afhængige af hjælp i alle forhold.

Her er der dog ikke tale om borgere, der er udadreagerende.

Lederne i Herning Kommune fortæller i tråd hermed, at de som udgangspunkt tænker, at

borgere, der har et meget lavt funktionsniveau, eller som er udadreagerende eller har et

stort afskærmningsbehov (se nedenfor), er ”klare 108’ere”. Lederne i Herning påpeger

dog, at det ikke er entydig praksis, at disse borgere altid visiteres til et botilbud efter SEL

§ 108:

”Vi

kan ikke sige, at vi gør det stringent, for der kan også være nogen, hvor

der lige var det helt rigtige 105-tilbud. Så har vi nogle værger og noget inde

over, som er med til at få det til at fungere. Og der spiller det igen ind, at

der ikke er ret mange 108-tilbud

at vælge imellem”

(leder, Herning

Kommune).

Her fremgår det igen, at kommunernes fokus er på, om et givent tilbud kan matche en

given borgers behov, og derudover at udbuddet af botilbud har betydning for, hvad de

vælger at visitere en given borger til.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

3.3.2

Borgere med udadreagerende adfærd visiteres oftest

–

men ikke altid

–

til et tilbud efter SEL § 108

Som det fremgår af det foregående afsnit, beskriver flere interviewpersoner, at borgere

med udadreagerende adfærd næsten altid visiteres til et botilbud efter SEL § 108. Det

beskriver interviewpersoner i både Aalborg og Næstved Kommune og de interviewede

ledere i Herning Kommune. Ifølge interviewpersonerne skyldes dette især, at personer

med udadreagerende adfærd kan forvolde skader i en bolig. Det kan betyde store

udgifter for borgerne til udbedring af skader på interiøret, hvis de bor i et 105-botilbud

med en lejekontrakt:

”Noget af det,

der skal tages hånd om, det er hvorvidt de forstår, hvad det

vil sige at bo under lejelovens bestemmelser. Der er nogle ting i forhold til,

hvis de er meget udadreagerende og ødelægger ting, der er det inklusiv i

taksten i et 108. Hvorimod

hvis det er et 105/85… så der er nogle ting vi

skal være opmærksomme på. Vi kan sagtens have nogen, der er stille og

rolige, hvor de ikke forstår lejelovens bestemmelser, men som sagtens kan

bo i et 105/85. Her kan der fx være en værge inde over i forhold til

økonomi”

(teamkoordinator, Aalborg Kommune).

Aalborg Kommune har i den forbindelse gennemgået de borgere, der på daværende

tidspunkt boede i et botilbud efter ABL § 105, for at vurdere om nogle af dem havde så

store udgifter til istandsættelse og en adfærd, som gjorde, at kommunen burde foretage

en revurdering i forhold til at ændre boform fx til et 108-botilbud.

Denne skelnen fremgår ikke umiddelbart af interviewet med Odense Kommune. I

Herning Kommune beskriver lederne, som det også fremgik ovenfor, at de i nogle

situationer vurderer, at en borger med udadreagerende adfærd godt kan bo i et botilbud

efter ABL § 105, hvis det konkrete tilbud kan rumme borgeren:

”Der kan sagtens være et 105/85 med så

god afskærmning og personale, at

de kan tage hånd om udadreagerende borgere. Vi har 105/85-institutioner

til udadreagerende borgere, specialinstitutioner. Og hvis ikke man havde

valgt den paragraf, var det ikke blevet bygget”

(leder, Herning Kommune).

Her henviser lederen igen til, at deres udbud af botilbud i høj grad handler om økonomi

(se kapitel 2 om kommunernes udbud af botilbud).

To af de interviewede sagsbehandlere i Herning Kommune skelner ikke mellem botilbud

efter SEL § 108 og ABL § 105 og dermed heller ikke imellem, hvilke borgere der skal

visiteres til hvilken type. De fokuserer på matchet mellem borgerens behov og tilbuddets

muligheder for at imødekomme dem. Den tredje sagsbehandler i Herning Kommune

skelner dog, fordi hun

–

i overensstemmelse med interviewpersoner fra nogle af de andre

kommuner

–

mener, at det er væsentligt, om lejelovens betingelser risikerer at blive en

udfordring for borgerne:

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

”105,

der er det jo stadig deres egen lejlighed. Og på psykiatriområdet er

der mange, der ikke har en værge. Og der kan de komme i en klemme, hvor

de ikke

kan overskue konsekvenserne (…)Fx

ved fraflytning, indskud, hvad

får man tilbage, noget med hvilken stand lejligheden skal være i. Det kan

være svært, hvis ens udviklingsniveau ikke er til at forstå det, og man ikke

har en værge eller andre til at hjælpe en.”

(sagsbehandler, Herning

Kommune)

3.3.3

Nogle kommuner betragter målgruppen for SEL § 108 som

mere fastlåste i deres funktionsniveau

Interviewene og gennemgangen af interviewkommunernes serviceniveaubeskrivelser

viser, at Næstved og Aalborg Kommune i nogen grad betragter målgrupperne for SEL §

108 og ABL § 105 som forskellige. Det drejer sig blandt andet om, at de borgere, der

visiteres til et 108-botilbud ofte har et støttebehov af mere længerevarende karakter,

sammenlignet med dem, der visiteres til et 105-botilbud.

I Aalborg Kommunes beskrivelser af deres serviceniveauer defineres målgruppen for

botilbud efter SEL § 108 blandt andet som borgere

”hvis støttebehov er af

længerevarende karakter, og som ikke kan løses i et mindre omfattende tilbud [og som]

har behov for kontinuitet og døgndækning/døgnovervågning”

(Aalborg Kommune:

Serviceniveau for Voksen-Handicap, 2012). Målgruppen for ABL § 105 defineres blandt

andet som borgere

”som ved hjælp af et individuelt udviklingsforløb eller en særlig

behandlingsmæssig støtte vil blive i stand til at klare en tilværelse i et mindre

indgribende tilbud”

(Aalborg Kommune: Serviceniveau for Voksen-Handicap, 2012).

I Næstved Kommunes servicedeklaration defineres målgruppen for begge typer af

længerevarende botilbud som den målgruppe, der er beskrevet i SEL § 108. Her fortæller

interviewpersonerne dog, at man i praksis laver en skelnen, der minder om den, der er

beskrevet i Aalborg Kommunes serviceniveaubeskrivelser. Det vil sige, at borgere, hvor

der vurderes at være et potentiale for at udvikle funktionsevnen, som udgangspunkt

visiteres til et tilbud efter ABL § 105 frem for SEL § 108.

I Herning Kommune skelner man i serviceniveaubeskrivelserne ikke imellem de to typer

af længerevarende botilbud, men definerer alene en målgruppe for længerevarende

botilbud under et. Her svarer målgruppen til den, der er beskrevet i SEL § 108. Dette

billede bekræftes af interviewene.

Odense Kommune har ingen skriftlige serviceniveaubeskrivelser. Interviewene her vidner

om, at de i nogen grad skelner imellem målgruppen for SEL § 108 og ABL § 105, men

ikke i forhold til borgernes udviklingspotentiale.

3.3.4

Stor spredning i funktionsevne og adfærd blandt borgere i

ABL § 105-tilbud

Som det fremgår ovenfor vurderer interviewkommunerne, at der er nogle borgere, de

som udgangspunkt altid vil visitere til et SEL § 108-tilbud. Derudover tegner

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

interviewene et billede af, at kommunernes botilbud efter SEL § 108 primært er målrettet

borgere med et stort støttebehov

–

hvorfor det er denne type borgere, der visiteres

hertil.

Blandt de borgere, der visiteres til ABL § 105-botilbud, er der derimod en langt større

spredning i forhold til funktionsevne, adfærd og støttebehov. Fx fortæller medarbejderne

i Odense Kommune, at nogle af de borgere, der bor i ABL § 105-botilbud, selv kan lave

mad, køre til og fra skånejob og får løn, imens andre har behov for at blive hjulpet

igennem alle dagens gøremål og næsten ingenting kan selv. Som beskrevet tidligere

skelner man i Herning Kommune imellem tre typer af botilbud inden for ABL § 105. De

kaldes i kommunen henholdsvis bofællesskaber uden døgndækning, bofællesskaber med

døgndækning og ”rigtige” længerevarende botilbud. Denne skelnen afspejler ligeledes en

meget stor diversitet i funktionsevnen hos de borgere, der visiteres til botilbud efter ABL

§ 105.

Flere af interviewpersonerne fremhæver, at de ikke mener, at en borger nødvendigvis

behøver at forstå lejelovens betingelser for at kunne bo i et botilbud efter ABL § 105. Det

gælder fx en jurist fra Aalborg Kommune:

”De mennesker,

der bliver visiteret til et botilbud, har jo et handicap

–

det er typisk også et mentalt handicap. Så der er måske ikke så mange af,

dem, der bor i 105, der reelt forstår en lejekontrakt, eller hvad det vil sige

at bo til leje. Men ofte giver det ikke nogen problemer, så længe de ikke er

udadreagerende”

(jurist, Aalborg Kommune).

Den anden interviewperson fra Aalborg Kommune tilføjer, at nogle af deres ABL § 105-

botilbud fungerer som opgangsfællesskaber, hvor der ikke er nogen nattevagt, og hvor

beboerne er ”så velfungerende, at de langt henad

vejen kan søge støtte hos hinanden,

når personalet ikke er til stede.”

Hun mener, at det ville være meningsløst at placere

dem i et botilbud efter SEL § 108, alene fordi de ikke forstår lejelovens betingelser.

Dermed vurderer hun

–

som mange andre interviewpersoner

–

implicit, at tilbud efter

SEL § 108 generelt anvendes til borgere med markant nedsat funktionsevne og et

massivt støttebehov.

3.4 Sammenhæng mellem visitationsgrundlag og

boform

I interviewene har vi spurgt ind til de fire kommuners erfaringer med at sikre

overensstemmelse mellem visitationsgrundlag og boform og med eventuelle

uoverensstemmelser. Det overordnede billede viser, at kommunerne har stor

opmærksomhed på at sikre overensstemmelse. Derfor er der kun i en af de interviewede

kommuner fortsat borgere, der bor i et 105-tilbud, men er visiteret til et 108-tilbud eller

omvendt

– og her er man, ifølge kommunen selv, i gang med at ”rydde op”.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

I Næstved Kommune fortæller de, at der tidligere var omkring 20 borgere, der boede i et

105-tilbud, men var visiteret til et 108-tilbud eller omvendt. Det fik de efter eget udsagn

”ryddet op i” efter

et besøg fra Socialtilsynet. En faglig koordinator fra Næstved

Kommune fortæller:

”Vi har også haft tilsynet her hos os, vi har haft rod i papirerne engang –

det

har vi ikke mere. Vi havde fx 8 pladser i [navn på botilbud], hvor papirerne

ikke stemte overens. Der stod i deres bevillingsbrev, at de var omfattet af

målgruppen for 108, og er bevilget ophold på [navn på botilbud]

–

som var

et 105. Borgerne er velplacerede, det er bare at give dem et nyt

bevillingsbrev. Og den slags har der været rigtig meget opmærksomhed på

de senere år, men ikke tidligere. Selvom lovgivningen altid har været den

samme. Der har altid stået, at serviceloven og almenboligloven kan man

ikke mikse sammen på den måde

–

men det har vi jo bare gjort. Og det har

alle kommunerne gjort”

(faglig koordinator, Næstved Kommune).

I Odense Kommune fortæller interviewpersonerne, at de stadig er i gang med at

gennemgå sagerne i forhold til at sikre overensstemmelse mellem visitationsgrundlag og

boform i alle sager. Det indebærer blandt andet at sikre, at alle borgere er oplyst om,

hvilken type botilbud efter hvilken paragraf de er visiteret til og bor i. Netop fordi Odense

Kommune stadig er i gang med oprydningsarbejdet, er der fortsat borgere, der

oprindeligt er blevet visiteret til et botilbud efter SEL § 108, men som i dag bor i et

botilbud efter ABL § 105. Som eksempel på hvordan denne situation er opstået, nævner

interviewpersonerne i Odense Kommune et botilbud, der tidligere var bygget som et 108-

botilbud. I forbindelse med en ombygning blev botilbuddet omdannet til et 105-botilbud

hvilket, ifølge interviewpersonerne, ikke havde betydning for indholdet i botilbuddet. Det

betød dog, at borgerne i botilbuddet, skulle have en ny visitationsskrivelse, hvoraf det

fremgik, at botilbuddet nu blev et 105-tilbud. Det var kommunen ikke opmærksom på,

før det blev påpeget af Socialtilsynet.

3.4.1

Hvad står der i bevillingsbrevet?

I forhold til spørgsmålet om sammenhængen mellem visitationsgrundlag og botilbud er

det relevant, hvad kommunerne skriver i deres afgørelsesbreve, da det er heraf

visitationsgrundlaget fremgår. Her fortæller interviewpersonerne i Herning Kommune, at

de i dag bevilger et længerevarende botilbud uden at angive i afgørelsesbrevet, hvilken

paragraf det er bevilget efter. Til gengæld angiver de i afgørelsesbrevet hvilket

længerevarende botilbud, borgeren er visiteret til, og herunder om det er et botilbud

efter ABL § 105 eller SEL § 108:

”Vi laver

ikke en særskilt visitation til 105 eller 108. Vi visiterer til et

længerevarende botilbud. I bevillingsskrivelsen skriver vi, at du er blevet

bevilget et længerevarende botilbud, og det gives som dette tilbud efter ABL

§ 105, stk. 2, eller SEL § 108

–

alt efter, hvad det er for et tilbud, der står.

Det er det, der står i borgerens bevilling.”

(leder, Herning Kommune)

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

De beskriver videre, at visitationsudvalget i kommunen bevilger et længerevarende

botilbud uden nærmere definition, hvorefter sagsbehandleren finder det bedst egnede

botilbud og visiterer til det. Tidligere skrev kommunen i deres bevillingsskrivelser, at

borgeren var blevet bevilget et længerevarende botilbud efter SEL § 108, før de med

sikkerhed vidste, hvilket botilbud det ville blive. Dette kunne medføre

uoverensstemmelser imellem visitationsgrundlag og boform i de tilfælde, hvor borgeren

efterfølgende konkret blev visiteret til et botilbud efter ABL § 105. I dag skriver de som

beskrevet noget andet, men fremhæver at deres praksis ikke har ændret sig.

3.4.2

Nogle borgere, der ideelt set burde bo i et 108-tilbud, bor i

et 105-tilbud

Interviewene tyder dog på, at der ikke desto mindre kan være borgere i

interviewkommunerne, der bevilges et længerevarende botilbud og ”ideelt set”,

ifølge

interviewpersonerne, skulle have boet i et 108-botilbud, men som i praksis visiteres til et

105-botilbud. Det skyldes for det første, at kommunerne vurderer, at borgernes behov

kan imødekommes her; igen fremhæver interviewkommunerne, at de primært har fokus

på at finde et tilbud, der matcher borgerens behov og ønsker:

”Bliver

vi spurgt til, om vi har nogen i vores 105, stk. 2,-tilbud, som burde

være i 108, fordi de ikke forstår lejelovens betingelser, så er svaret ja. Og

det ved vi godt ikke er meningen. Men det er, fordi borgeren ønsker det, og

vi vurderer, at borgerens støttebehov kan tilgodeses”

(leder, Herning

Kommune).

For det andet fortæller Herning og Næstved Kommune, at de oplever stor mangel på

108-botilbud og samtidig en stigende efterspørgsel på botilbudspladser til borgere med

komplekse problemstillinger og et væsentligt støttebehov. Derfor er de altid nødt til at se

på, om der er et 105-botilbud, der matcher den pågældende borgers behov:

”Det er også

et spørgsmål om udbud og efterspørgsel. Den efterspørgsel der

er på 108-pladser, der kan udbuddet simpelthen ikke følge med. Så når vi er

oppe i et vist funktionsniveau, kan vi være nødt til at sige: Det kan godt

være, at det her skulle have været en 108, hvis vi havde muligheden. Men

vi har simpelthen ikke bygningsmassen. Det er sådan vores virkelighed er

–

og andre kommuners. Så der er den forskel alene fordi, udbuddet af 105-

boliger er så meget større”

(faglig koordinator, Næstved Kommune).

Interviewpersonerne i Aalborg Kommune beskriver omvendt, at nogle borgere gennem

frit valgs-ordningen vælger et 108-botilbud, hvis indhold og pris svarer til det/de 105-

botilbud, kommunen har foreslået:

”De

private botilbud kan kun godkendes som 108. Så her har vi nogle

borgere, som vi har tænkt sagtens kunne løftes i et 105/85, men de ønsker

at benytte sig af lige præcis det her sted, fx et privat, som er et 108

–

hvis det er sammenligneligt i pris og støttebehov, så lander de jo der. De

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

ville aldrig få et visiteringsbrev, hvor der stod 105/85

–

men selvom vi

tænker, at vi ikke ville matche dem til et 108, fordi de ikke har den

udadreagerende adfærd, så kan støtten være den samme. Og dermed kan

vi ikke afvise,

at den er sammenlignelig”

(teamkoordinator, Aalborg

Kommune).

Disse borgere kommer dermed til at bo i et 108-botilbud, selvom kommunen oprindeligt

havde foreslået et 105-botilbud.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

4 Kommunernes udfordringer og

løsningsforslag

Dette kapitel belyser de udfordringer, interviewkommunerne oplever i relation til

udbuddet af samt visitation til længerevarende botilbud. Kapitlet præsenterer samtidig

interviewkommunernes idéer til, hvordan disse udfordringer eventuelt kan

imødekommes.

4.1

Udfordringer

De fire interviewkommuner nævner en række udfordringer, som de oplever i den daglige

sagsbehandling på botilbudsområdet.

4.1.1

Flere og mere støttekrævende borgere i målgruppen

I Herning Kommune påpeger den faglige leder, at de har oplevet en stigning i antallet af

borgere i målgruppen for længerevarende botilbud de seneste år. Dette begrunder hun

blandt andet med, at store årgange i kommunen på børne- og ungeområdet er overgået

til området handicap og psykiatri. Derudover nævner hun, at der er mindre udskiftning

og gennemstrømning blandt de borgere, der har ophold i et længerevarende botilbud,

hvilket lederen begrunder med, at målgruppen bliver mere støttekrævende, ældre og at

borgerne flytter tidligere ind. I forhold til hvad der er årsagen til det stigende antal

borgere, og at målgruppen er blevet mere støttekrævende, bemærker lederen følgende:

”Det er lidt

svært at svare på, men det skyldes nok dels en øget

opmærksomhed på diagnoser, dels er der flere borgere, der bliver

diagnosticeret end tidligere. Men også noget samfundsskabt

–

altså at det er

blevet sværere at passe ind i samfundet end tidligere. Presset er større på

den enkelte, fx at finde et lille job og klare sig selv, det eksisterer næsten

ikke mere. Det er ikke entydigt, hvad der karakteriserer en kompleks sag,

men i forhold til prisen kan vi klart se en stigning i antallet af rigtig dyre

[udgiftstunge] sager på ca. 1,5-2 mio. årligt, og på årsbasis har vi haft en

stigning på ti til 15 sager af denne type”

(faglig leder, Herning Kommune).

4.1.2

Svært at flytte borgere ud af 105-botilbud

Der er en særlig udfordring, som lederen i Herning Kommune hæfter sig ved, og som hun

deler med interviewpersoner i de øvrige tre interviewkommuner. Det drejer sig om

borgere, der bor i 105-botilbud, hvilket indebærer, at borgeren har en lejekontrakt.

Grundet reglerne på almenboligområdet kan kommunerne ikke opsige disse boliger uden

borgers/de pårørendes samtykke. Ifølge lederen er dette et stort problem, når borger

enten oplever progression eller forværring i funktionsevnen, og kommunen altså ikke kan

flytte borger fx i et nyt og mere egnet botilbud eller i egen bolig:

”Når først borger er kommet i et længerevarende botilbud

[efter ABL § 105],

så bliver de der, til de dør. Vi har borgere, som i årevis kunne have

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

”nøjedes” med en mindre indsats fx i et plejecenter.

En adækvat indsats.

Men når borger har boet der noget tid, og fx borger og de pårørende kender

naboerne og pædagogerne m.fl., så er det meget svært at motivere dem til

at flytte. Det lykkes kun, hvis vi kan finde et andet tilbud i nærområdet. De

hører heller ikke under den målgruppe, der kan flyttes med magt, det skal

være med borgers eller de pårørendes samtykke”

(leder, Herning

Kommune).

Netop denne udfordring hænger

–

ifølge lederen fra Herning Kommune

–

sammen med

hele udviklingen på blandt andet botilbudsområdet, hvor der har været et ønske om

mere af-institutionalisering med henblik på at øge borgers med- og selvbestemmelse. I

dag understreger lederen, at denne udvikling kan være en hindring for, hvordan

kommunerne kan forvalte botilbudsområdet mest hensigtsmæssigt:

”Det har måske taget overhånd med de boliger efter lejelovens

bestemmelser, fordi vi som kommune ikke kan bruge dem med de

intentioner og den hensigt, som vi er sat i verden for at formidle og forvalte.

Vi udstyrer borgerne med en lejekontrakt, som de kan lægge på bordet, hvis

kommunen kommer med et andet forslag. Intentionen om at af-

institutionalisere er god, og vi har rykket rigtig meget i forhold til med- og

selvbestemmelse. Men jeg kunne godt ønske mig, at vi fik gjort op med alle

de der lejelovsboliger. Der kan opstå problemer, fordi borger og de

pårørende forstår det, som at de kan blive boende altid. Og det er bare ikke

altid hensigtsmæssigt”

(faglig leder, Herning Kommune).

4.1.3

Ikke altid nemt at efterleve krav om homogenitet

Interviewpersonerne i Næstved Kommune savner også en højere grad af fleksibilitet i

forbindelse med at anvende 105-botilbud. I denne sammenhæng antyder de, at

kommunen kan være presset af socialtilsynet og kravet om, at gruppen af borgere i et

botilbud skal være homogen:

”Vi mangler også fleksibilitet i forhold til, at borgergruppen i et botilbud lige

pludselig bliver noget ”miskmask”, for så får vi tilsynet på nakken. Fx hvis

borger får det bedre over tid, og deres behov ændrer sig, men de bliver

boende sammen med nogen, der har et mere omfattende behov for støtte,

så bliver springet for stort. Og det vil tilsynet ikke være med til. Men hvad

søren skal vi så stille op?!”. Det er et stigende problem, og det dukker op

ca. en gang om ugen. Det handler om tilsynets krav til vores drift,

homogenitet blandt borgerne kombineret med en vis rigiditet i ”murstenene”

–

altså hvad er det for en boligtype, vi har. Og så selvfølgelig den stigende

tilgang af borgere”

(faglig koordinator, Næstved Kommune).

4.1.4

Regler om

indskud kan ”spænde ben” for at flytte borger

I Odense Kommune knytter en sagsbehandler en særlig pointe til udfordringen med

manglende fleksibilitet i forhold til borgere i 105-botilbud. Nemlig den, at hvis det lykkes

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

kommunen at flytte en borger (borger har givet samtykke), så kan der opstå en ny

udfordring, som indebærer, at borger skal betale et nyt indskud til boligen.

Sagsbehandleren nævner et eksempel med at bytte boliger imellem to borgere på hhv.

22 og 72 år:

”På [navn på botilbud]

har borgerne et massivt støttebehov. I en af

afdelingerne bor der [tilfældigvis] flest ældre borgere. På et tidspunkt bliver

der en bolig ledig, og den tilbyder vi til en kvinde på 22 år, som står på

venteliste og har det største behov for at flytte. Men da hendes pårørende

ser, at hun skal bo sammen med næsten udelukkende ældre borgere, er de

ret uforstående. I et andet 105-botilbud har vi en borger på 72 år, som er

langt ældre end de øvrige borgere, der bor der. Han har brug for mere ro og

et mere ældrevenligt miljø. Men hvis vi skulle flytte ham og give pladsen til

kvinden på 22 år

–

til alles bedste

–

så skulle borgeren på 72 år betale et

nyt indskud. Vi har flere gange undersøgt, om vi har hjemmel til, at vi

betaler indskuddet, men det har vi ikke. Hvis det var en 108, kunne vi

”bare” flytte dem. De fleste af vores borgere, der har et behov svarende

til

108

bor i et 105”

(sagsbehandler, Odense Kommune).

4.1.5

Mangel på boliger og lange ventetider

Ifølge en sagsbehandler i Herning Kommune skal udfordringen med manglende

fleksibilitet på botilbudsområdet ses i lyset af, at kommunerne oftest er presset i forhold

til antal tilgængelige botilbud og lange ventelister:

”Min fineste opgave er at finde et botilbud, der kan varetage borgers behov.

Og det vælter altså ikke rundt med pladser. Det er ikke Palles gavebod. Der

skal du være hurtig på aftrækkeren. Vi oplyser altid om frit valg. På

psykiatri- og handicapområdet kan der være ventetider på interne pladser

på seks til syv år. Det samme i andre kommuner

–

men man skal

selvfølgelig vente kortere, hvis man er villig til at bo et andet sted end i

kommunen. Vi havde en borger, der gerne ville flytte til én af tre udvalgte

kommuner

–

og der var ingen af dem, der havde plads. De tog slet ikke

borgere ind fra andre kommuner, fordi

de selv havde så lange ventelister”

(sagsbehandler, Herning Kommune).

På baggrund af forhold som manglen på botilbudspladser, ventelister og det faktum at

borgers funktionsevne ikke nødvendigvis er stationær, fremhæver sagsbehandleren, at

borgerne

–

i modsætning til kommunen

–

kan være af den opfattelse, at der er tale om

permanente boliger i forhold til 108 og 105-botilbud:

”Det er vigtigt at få formidlet til borger, at de kun skal bo et givent sted, så

længe støtten svarer til deres behov. At de kan nå til et sted, hvor de ikke

længere er omfattet af botilbuddets målgruppe eller af støtten. Og der kan

der opstå problemer i forhold til 105 og lejekontrakten, fordi vi jo ikke kan

flytte dem, hvis de siger nej”

(sagsbehandler, Herning Kommune).

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Den juridiske medarbejder i Aalborg Kommune fortæller, at kommunen særligt i

forbindelse

med komplekse sager kan komme i ”klemme” med manglen på boliger og

ventelister, når der skal findes en egnet bolig inden for en meget kort frist. I disse

situationer fortæller hun, at kommunen ofte kan være nødsaget til at benytte de boliger,

der nu en gang står ledige:

”Udfordringerne er primært i de komplekse sager, hvor vi fx har brug for en

hurtig plads. Efter socialtilsynet er kommet, er vi blevet meget låste på

pladserne. Hvis det fx er en 108-plads, så kan vi ikke putte andet derind. Så

hvis vi har en borger, der har brug for en bolig i en kortere periode, så kan

det godt være, at der står en tom lejlighed, men vi kan ikke bruge den.

Førhen kunne vi nemmere jonglere med boligerne og finde det sted, der

fagligt set passede til borgerens behov, så det var det faglige, der blev

prioriteret. Som det er i dag, kommer vi rigtig tit i clinch med paragrafferne

[108 og 105], og det giver ikke rigtig mening

–

hverken for os eller

borgeren. Udfordringen er, at vi er låst

–

vi kan ikke være så fleksible, som

vi ellers sagtens kunne rumme at være rent fagligt. Det er frustrerende. Vi

skal løse opgaven, så på den måde prioriterer vi borgeren”

(jurist, Aalborg

Kommune).

Hun understreger dog, at der altid er tale om en midlertidig løsning.

4.2

Løsningsforslag

De fire interviewkommuner nævner en række umiddelbare løsningsforslag på de

udfordringer og problemer, som de oplever på botilbudsområdet.

4.2.1

Behov for større gennemsigtighed og begrebsafklaring i

love og regler

En af de interviewede ledere i Herning Kommune er af den opfattelse, at det er noget

”rod” at blande serviceloven sammen med almenboligloven. Hun understreger, at det er

et tænkt eksempel på et løsningsforslag, men det ville gøre det mere gennemsigtigt at

forvalte botilbudsområdet, hvis der i serviceloven var en pendant til § 105 i

almenboligloven. Derudover efterlyser den faglige leder en større grad af opsamling på

området, fx at alt, hvad der knytter sig til længerevarende botilbud, samles under én

fælles betegnelse i serviceloven:

”Det ville være

fedt, hvis der var en paragraf i serviceloven, der hed 105.

Det ville gøre det klarere for alle. Det er jo sådan lidt tænkt, men vi snakker

jo om rigtig meget, som den her klump ”længerevarende botilbud” dækker

over. Vi mangler et fælles begreb for [længerevarende] botilbud,

bofællesskaber og 105-området

–

så alt hvad der hedder længerevarende

botilbud kan komme i én kasse”

(leder, Herning Kommune).

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

FIRE KOMMUNERS VISITATION TIL LÆNGEREVARENDE BOTILBUD

Myndighedschefen i Odense efterlyser også en større grad af forenkling. Han skelner ikke

mellem de to typer botilbud og stiller spørgsmålstegn ved, om det er hensigtsmæssigt at

både § 108 i SEL og § 105 i ABL er i spil på området længerevarende botilbud. Ifølge

myndighedschefen er det kun med til at forvirre borgere såvel som kommuner:

”Hvorfor skal vi have 108, når vi har 105? Vi vil gerne have den ene

mulighed, når der i virkeligheden ingen forskel er. Det er forvirrende for

borgere

og kommuner”

(myndighedschef, Odense Kommune).

4.2.2

Statsstøtte til at etablere 108-botilbud

En af de interviewede ledere i Herning Kommune foreslår, at der burde være statsstøtte

til at etablere 108-botilbud på lige fod med 105-botilbud:

”Der burde heller ikke være afhængighed mellem boligtype og statsstøtte.

Altså statsstøtte til 108 og ikke kun til 105, så vi kan etablere det, vi har

brug for”

(afdelingsleder, Herning Kommune).

4.2.3

Eksempel på, hvordan udfordringen med at flytte borgere

ud af 105-tilbud kan mindskes

I Odense Kommune har man et stærkt fokus på rehabilitering. Den rehabiliterende

tankegang er bredt ud blandt alle borgere, der får en eller anden form for ydelse i

tilknytning til blandt andet sundheds- og socialområdet. Det gælder således også borgere

i 108 og 105-botilbud. Myndighedschefen i Odense Kommune beskriver, at de oplever, at

udfordringen med at flytte borgere ud af 105-botilbud begrænser kommunens

rehabiliterende arbejde. I forbindelse med et frikommuneforsøg indførte Odense

Kommune derfor en særlig tekst i lejekontrakten til borgere, der blev visiteret til et 105-

botilbud. Det fremgik af denne tekst, at hvis der skete væsentlige ændringer i borgerens

funktionsevne, havde kommunen mulighed for at flytte borgeren til en anden egnet bolig.

Han fortæller:

”Det her [med teksten i kontrakten]

lavede vi i sin tid, fordi vi som

kommune følte os

bundet (…) Det er især

de pårørende, der formelt set har

været i stand til at trække i bremsen, når vi gerne vil have, at borger flytter

ud, fordi de har fået det bedre (…) På stående fod har jeg ikke tal på, hvor

mange gange vi har anvendt muligheden for at opsige en borger, men vi vil

gerne have muligheden. Det tænker vi er det mest respektfulde, og så er

der også noget økonomisk. Men også for at skabe et flow på dette område

–

for det har der manglet”

(myndighedschef, Odense Kommune).

Frikommuneforsøget er nu slut, men myndighedschefen fortæller i interviewet, at man i

kommunen har et stærkt ønske om at genindføre teksten i lejekontrakten.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

Ankestyrelsens undersøgelse af

Fire kommuners visitation til længerevarende

botilbud

September 2017

BILAG

Titel

Fire kommuners visitation til længerevarende

Kontakt

Ankestyrelsen

botilbud_Bilag

Udgiver

Ankestyrelsen, September 2017

ISBN nr

EAN 9 788 778 113 450

Layout

Identitet & Design AS

Statsservice 7998

Telefon 33 41 12 00

Hjemmeside

www.ast.dk

E-mail

[email protected]

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

Bilag 1 Metode

Rapporten er baseret på interviews med fire kommuner. Dette bilag beskriver mere

detaljeret, hvordan de fire kommuner er udvalgt, hvilke personer vi har interviewet,

interviewenes indhold og hvordan vi har behandlet vores interviewdata.

1.1.1 Udvælgelse af interviewkommuner

De fire interviewkommuner er udvalgt på baggrund af følgende forhold:

1) De har erfaring med at anvende botilbudspladser efter både SEL § 108 og ABL § 105.

2) De er alle tilpas store til, at de har et rimeligt antal borgere, der hvert år visiteres til

længerevarende botilbud, og dermed et rimeligt erfaringsgrundlag at tale ud fra

–

men varierer samtidig i størrelse.

3) De varierer i geografisk placering.

Hvad angår punkt 1 er denne vurdering baseret på samtaler med jurister fra

Ankestyrelsen, der har erfaring med at behandle klagesager på området længerevarende

botilbud. De har dermed et indblik i, hvilke typer af botilbud nogle forskellige kommuner

opererer med.

Når vi har tilstræbt en variation i størrelse og geografisk placering skyldes det et ønske

om at øge generaliserbarheden af rapportens konklusioner. Jo mere forskellige de

interviewede kommuner er, desto mere sandsynligt er det, at erfaringer, der går igen på

tværs af de fire kommuner, vil kunne genfindes i andre kommuner. At de interviewede

kommuner er forskellige på udvalgte punkter er dog langt fra ensbetydende med, at

konklusionerne kan betragtes som repræsentative

–

det vil aldrig kunne garanteres med

en mindre kvalitativ undersøgelse som denne.

1.1.2 Interviewpersoner

Da interviewkommunerne blev inviteret til at deltage i undersøgelsen, opfordrede vi dem

til selv at vurdere, hvilke konkrete personer det ville være relevant for os at interviewe,

for at besvare undersøgelsens hovedspørgsmål. Det skyldtes en antagelse om, at det er

meget forskelligt fra kommune til kommune, hvem der besidder den viden, vi ønskede at

få adgang til, blandt andet afhængigt af kommunens organisering og ansvarsfordeling.

Det var dog et krav, at interviewpersonerne både omfattede personer på ledelsesniveau,

der fx har overblik over kommunens udbud af botilbud

–

og personer på

medarbejderniveau, der fx har indblik i sagsgangene på området. Det resulterede i, at vi

har interviewet følgende personer:



Herning Kommune: To afdelingsledere fra hhv. myndighedsafdelingen og

driftsafdelingen samt tre sagsbehandlere fra myndighedsafdelingen

Næstved Kommune: En teamleder (indtil for nylig centerchef) og en faglig

koordinator

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren



Odense Kommune: En myndighedschef, en faglig koordinator og en

myndighedssagsbehandler

Aalborg Kommune: En jurist og en teamkoordinator

I Herning og Odense foretog vi to interviews, i Næstved og Aalborg kun et. I alt har vi

interviewet 12 personer.

1.1.3 Interviewenes indhold og efterbehandling

Interviewene fokuserede på følgende temaer:



Kommunens strategi på området, herunder deres udbud af længerevarende botilbud

og forhold af betydning for udbuddet

Kommunens organisering på området, herunder sagsgange og ansvarsfordeling i

forbindelse med indstilling, bevilling og visitation til længerevarende botilbud

Karakteristika ved kommunernes egne botilbud efter hhv. SEL § 108 og ABL § 105:

Fysisk udformning og størrelse

Fællesarealer og -faciliteter

Personale og støtte

Borgere, der visiteres til de to typer af botilbud

Forskelle og ligheder mellem de to typer af botilbud

Sammenhængen mellem visitationsgrundlag og boform, herunder om kommunen har

eller tidligere har haft borgere, der er visiteret til et SEL § 108-tilbud, men bor i et

ABL § 105-tilbud eller omvendt.

Interviewene blev foretaget i april og maj 2017 og varede mellem 1�½ og 2 timer. De

blev optaget på diktafon, og der er blevet taget et grundigt referat. Referaterne er

efterfølgende blevet kodet tematisk ved brug af databehandlingsprogrammet Nvivo.

Før udgivelsen af rapporten har interviewpersonerne fra de fire kommuner fået mulighed

for at afgive bemærkninger til de uddrag af rapporten, der er baseret på interviewene

med dem, inklusiv eventuelle citater.

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

Bilag 2 Interviewkommunernes

organisering og nøgletal

Dette bilag giver et overblik over de fire interviewkommuners organisering på området

længerevarende botilbud. Formålet med bilaget er at tegne et groft billede af den

kontekst, kommunernes erfaringer og udfordringer indgår i.

I boksene nedenfor beskriver vi for hver kommune, hvor området længerevarende

organisatorisk er placeret, samt hvem der udreder borgerne samt indstiller, bevilger og

visiterer til længerevarende botilbud. Derudover fremhæves nogle nøgletal for hver af

kommunerne, som giver et overordnet billede af deres udbud af botilbudspladser og

deres erfaringsgrundlag. De nøgletal, der fremhæves er:



Antal interne botilbudspladser efter hhv. ABL § 105 og SEL § 108 (dvs. pladser, hvor

kommunen selv er driftsherre, inklusiv pladser de sælger til andre kommuner)

Antal eksterne botilbudspladser efter hhv. ABL § 105 og SEL § 108 (dvs. pladser, som

kommunen på interviewtidspunktet anvendte eksternt, fx i andre kommuner,

regioner eller private)

Antal borgere, kommunen visiterede til et længerevarende botilbud i 2016

–

både til

interne og eksterne pladser

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

Herning Kommune



Området længerevarende botilbud er organisatorisk placeret i Social-, Sundhed-

og Beskæftigelsesforvaltningen, i afdelingen Handicap og Psykiatri.



Handicap og Psykiatri er opdelt i fire afdelinger: To driftsafdelinger ved navn

Handicap og Psykiatri, en myndighedsafdeling ved navn Visitationen og en

administration.



Udredning og indstilling til længerevarende botilbud:

Sagsbehandlerne i

Visitationen.



Bevilling af længerevarende botilbud:

Visitationsudvalg, der består af lederen

af myndighedsafdelingen, lederen af de to driftsafdelinger og den sagsbehandler,

der har lavet indstillingen.



Visitation til længerevarende botilbud:

Sagsbehandlerne i Visitationen.



Antal botilbudspladser:

Interne: 230 pladser efter ABL § 105, 5 pladser efter SEL § 108

Eksterne: 103 pladser efter ABL § 105, 54 pladser efter SEL § 108



Der blev visiteret 18 borgere til længerevarende botilbud i 2016

Næstved Kommune



Området længerevarende botilbud er organisatorisk placeret i centeret Handicap

og Psykiatri, som er et af 10 kommunale centre (ny organisering pr. 1/1 2017)



Handicap og Psykiatri består af en myndighedsafdeling og en række

driftsafdelinger.



Udredning og indstilling til længerevarende botilbud:

Sagsbehandlerne i

myndighedsafdelingen.



Bevilling af længerevarende botilbud:

Visitationsforum, som på

interviewtidspunktet bestod af en faglig koordinator og den sagsbehandler, der

har lavet indstillingen (midlertidig konstruktion).



Visitation til længerevarende botilbud:

Sagsbehandlerne i

myndighedsafdelingen.



Antal botilbudspladser:

Interne: 219 pladser efter ABL § 105, 26 pladser efter SEL § 108

Eksterne: 58 pladser efter SEL § 108 (antal eksterne pladser efter ABL

§ 105 kan ikke opgøres på grund af kommunens registreringspraksis)



Der blev visiteret 47 borgere til længerevarende botilbud i 2016

SOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 29: Orientering om Ankestyrelsens undersøgelse af Fire kommuners visitation af længerevarende botilbud, fra børne- og socialministeren

Odense Kommune



Området længerevarende botilbud er organisatorisk placeret i Ældre- og

Handicapforvaltningen. Forvaltningen er opdelt i seks afdelinger, herunder en

myndighedsafdeling (opdelt i to underafdelinger, Nord og Syd) og to

driftsafdelinger (Nord og Syd).



De to myndighedsafdelinger er hver opdelt i tre teams, i alt seks teams af

myndighedssagsbehandlere.



Udredning og indstilling til længerevarende botilbud:

Sagsbehandlerne i de

seks myndighedsteams.



Bevilling af længerevarende botilbud:

Den sagsbehandler, der har lavet

indstillingen, har kompetence til at bevilge en plads i et internt længerevarende

botilbud, når sagen har været oppe på et visitationsmøde. På visitationsmødet

deltager, udover sagsbehandleren selv, den faglige koordinator på

botilbudsområdet, en ledelsesperson fra det relevante driftsområde (fx fra et

konkret botilbud), borgeren og relevante personer fra borgerens netværk. For

eksterne botilbudspladser ligger bevillingskompetencen i et drift- og

bevillingsudvalg.



Visitation til længerevarende botilbud:

Sagsbehandlerne i de seks

myndighedsteams i samarbejde med den faglige koordinator.



Antal botilbudspladser:

Interne: 270 pladser efter ABL § 105, 92 pladser efter SEL § 108

Eksterne: 116 pladser efter ABL § 105, 103 pladser efter SEL § 108



Der blev visiteret 29 borgere til længerevarende botilbud i 2016

Aalborg Kommune



Området længerevarende botilbud er organisatorisk placeret i Ældre- og

Handicapforvaltningen. Forvaltningen er opdelt i en myndighedsafdeling og to

driftsafdelinger, henholdsvis Ældre og Sundhed samt Handicap.



Myndighedsafdelingen består af fire enheder, hvoraf den ene kaldes Visitationen

Voksen-Handicap. Driftsafdelingen Handicap består af fem fagcentre, som er

opdelt på diagnoser.



Udredning og indstilling til længerevarende botilbud:

Sagsbehandlerne i

Visitationen Voksen-Handicap.



Visitation og bevilling af længerevarende botilbud:

Visitationsudvalg, der

består af en myndighedschef, en visitationschef og en teamkoordinator.



Antal botilbudspladser:

Interne: 521 pladser efter ABL § 105, 21 pladser efter SEL § 108

Eksterne: 57 pladser efter ABL § 105, 68 pladser efter SEL § 108



Der blev visiteret 70 borgere til længerevarende botilbud i 2016.